ANAC Manual Planeacion Programacion en los Municipios

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Manuales World Bank Locallis para Municipios, Asociación Nacional de Alcaldes, Dirección Ejecutiva, Subdirección de Capacitación, capacitacion@alcaldes.org.mx, 01 800 400 ANAC

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ANAC Manual Planeacion Programacion en los Municipios

  1. 1. Administración Municipal 1 Desarrollo Municipal
  2. 2. Directorio Directorio Lic. Heriberto Félix Guerra SECRETARIO DE DESARROLLO SOCIAL Ing. Luis Mejía Guzmán SUBSECRETARIO DE DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO Arq. Sara Topelson de Grinberg SUBSECRETARIO DE DESARROLLO URBANO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Lic. Marco Antonio Paz Pellat SUBSECRETARIO DE PROSPECTIVA, PLANEACIÓN Y EVALUACIÓN Lic. Germán de la Garza Estrada OFICIAL MAYOR Lic. Samuel Martínez Aceves COORDINADOR DE DELEGACIONES Lic. Cesar Ignacio Romero Jacobo COORDINADOR DE COMUNICACIÓN SOCIAL Mtro. Luis Rodolfo Zamorano Ruiz DIRECTOR GENERAL DE EQUIPAMIENTO E INFRAESTRUCTURA EN ZONAS URBANO-MARGINADAS Dr. Héctor Martínez Reyes COORDINACIÓN INSTITUCIONAL Teodoro Arias García Omar Valencia Domínguez APOYO TECNICO INSTITUCIONAL. INSTITUCIÓN RESPONSABLE DE LA SERIE: LOCALLIS S.C. COORDINACIÓN GENERAL: Raúl I. Solis Barrueta DISEÑO EDITORIAL: León Felipe Gual Bojalil2 DESARROLLO TEMATICO Y PEDAGOGICO: José Octavio Acosta Arevalo APOYO TECNICO Arturo Pontifes Martínez Jaime Netzáhuatl Jiménez Ana Delia García Ortiz Braulio Olvera de León Erika Patricia Ledezma Barragán Teresa López López María Elena Acosta Arévalo Primera edición 2010 •Secretaría de Desarrollo Social •Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio •Dirección General de Equipamiento e Infraestructura de Zonas Urbano-Marginadas Av. Paseo de la Reforma 116, Col Juárez, C.P. 06600, México D.F. La Serie La Administración Municipal Paso a Paso, forma parte del Programa Nacional de Formación de Servidores Públicos Locales”, auspiciado por el Gobierno Federal con recursos del Banco Mundial, de acuerdo a la donación IDF Grant No. TF091989 No de Contrato: 10 - 7 – FI- H – 003 – Y – 0 – 10, otorgado a la SEDESOL. Se autoriza la reproducción del contenido de esta obra citando la fuente. Los conceptos y opiniones expresados en el presente documento representan únicamente el punto de vista de los autores; no refleja necesariamente la visión de la Secretaría de Desarrollo Social. Impreso en México/Printed in México Desarrollo Municipal
  3. 3. ContenidoPlan de desarrollo municipal................................................................................................................................ 5Introducción.......................................................................................................................................................... 5Objetivo................................................................................................................................................................. 6Mapa de contenido............................................................................................................................................... 6Año “Cero”............................................................................................................................................................. 7Introducción.......................................................................................................................................................... 7Objetivo................................................................................................................................................................. 7Esquema conceptual............................................................................................................................................ 7Marco jurídico de la planeación........................................................................................................................... 8Marco Institucional.............................................................................................................................................. 9Antecedentes........................................................................................................................................................ 10 3Elaboración de un Pre-Diagnóstico Participativo.............................................................................................. 10Ejercicio................................................................................................................................................................. 11Año Uno................................................................................................................................................................ 12Introducción........................................................................................................................................................... 12Objetivo................................................................................................................................................................. 12Elementos básicos del Plan de Desarrollo Municipal........................................................................................ 12El Diagnóstico....................................................................................................................................................... 12Instrumentación del plan...................................................................................................................................... 13La instrumentación............................................................................................................................................... 13Programa Operativo Anual (POA)...................................................................................................................... 14Categorías Programáticas..................................................................................................................................... 14Indicadores............................................................................................................................................................ 15Tipos de Indicadores............................................................................................................................................. 16 Desarrollo Municipal
  4. 4. Ejercicio................................................................................................................................................................. 16 Ejercicio................................................................................................................................................................. 17 Año Dos................................................................................................................................................................. 18 Introducción.......................................................................................................................................................... 18 Objetivo................................................................................................................................................................. 18 Control y evaluación............................................................................................................................................ 18 ¿En qué consiste el control?................................................................................................................................ 18 Debe ser descentralizado..................................................................................................................................... 18 Debe haber un diagnóstico de los problemas municipales................................................................................ 19 Los pasos del control............................................................................................................................................ 19 Los niveles de control del Plan Municipal .......................................................................................................... 19 Midiendo la eficacia del Plan............................................................................................................................... 20 Control de ejecución física de las acciones......................................................................................................... 20 Control de ejecución presupuestaria................................................................................................................... 20 La petición y rendición de cuentas en la práctica............................................................................................. 214 Información básica de la rendición de cuentas por parte de los niveles directivos operativos...................... 22 Ejercicio................................................................................................................................................................. 23 Año Tres................................................................................................................................................................. 24 Introducción.......................................................................................................................................................... 24 Objetivo................................................................................................................................................................. 24 ¿Qué conductas caracterizan a los Presidentes Municipales exitosos?............................................................ 24 Ejercicio................................................................................................................................................................. 25 Buenas Prácticas................................................................................................................................................... 26 El Presupuesto Participativo de Porto Alegre (Brasil)...................................................................................... 26 Participación ciudadana y concertación para el desarrollo local (El Salvador)............................................... 30 GLOSARIO............................................................................................................................................................. 34 Desarrollo Municipal
  5. 5. Plan de desarrollo municipal El futuro no se prevé; se prepara Maurice Blondel No podemos resolver los problemas usando el mismo razonamiento que utilizamos cuando los creamos Einstein No son las especies más fuertes las que sobreviven ni las más inteligentes sino las que mejor se adaptan al cambio Charles Darwin El trabajo del pensamiento se parece a la perforación de un pozo; el agua es turbia al principio, pero luego se clarifica. Proverbio chino Noé empezó a construir el arca, antes que empezara a llover Anónimo 5 Solamente quien conoce su pasado puede construir su futuro Nietzsche Nunca soplan vientos propicios para quien no sabe a dónde va Séneca, siglo I, D.CIntroducciónLa Planeación es el proceso a través del cual se analiza el ambiente externo, la situación interna, se elaboran objetivosde acuerdo a dichos análisis, y se diseñan estrategias y cursos de acción destinados a alcanzar dichos objetivos. Laplaneación es fundamental para el éxito de cualquier organización debido a las siguientes razones:Sirve como base paras las demás funciones administrativas (organización, coordinación y control), sirve para organizarrecursos, sirve para coordinar tareas o actividades, y sirve para controlar y evaluar resultados (al permitir comparar losresultados obtenidos con los planificados).Permite reducir la incertidumbre y minimizar los riesgos, al analizar la situación actual, los posibles sucesos futuros,proponer objetivos y trazar cursos de acción.Genera el compromiso y la identificación de los miembros de la administración con los objetivos y, por tanto, los motivaen su consecución.En conclusión, la Planeación es una función sustantiva y estratégica de la organización municipal. Por esto se consideroque este tema es fundamental para un buen ejercicio del Gobierno y la administración municipal. Desarrollo Municipal
  6. 6. Planear el desarrollo en el municipio significa, entre otras cosas, trazar con claridad objetivos, metas y prioridades; definir acciones y asignar recursos a partir del tipo de desarrollo al que aspira la colectividad municipal. Concebida Identifican y diagnostican sus problemas y necesidades, así como los recursos reales y potenciales con los que cuentan. Analizan y construyen su imagen-objetivo y sus propuestas de desarrollo. Establecen las prioridades y metas, además de los compromisos y mecanismos de corresponsabilidad en tiempo y forma. de esta forma, la planeación es entonces un proceso racionalizador y sistemático mediante el cual, los habitantes del municipio y sus autoridades: A partir de estas consideraciones, la planeación del desarrollo no es sólo un asunto de especialistas, sino, sobre todo, un proceso de convergencia de saberes, técnicas, habilidades, capacidades y visiones políticas, en permanente reelaboración para transformar la realidad. Objetivo Plasmar el proyecto político que el gobierno municipal y la ciudadanía acuerden para hacer del Municipio un escenario propicio para que sus habitantes tengan una vida digna, el progreso y bienestar colectivos, para radicar los valores como la justicia y la equidad, el bienestar y la honestidad. Esto bajo una visión incluyente y concertadora con la que se planté un verdadero proyecto de desarrollo. En el Plan, se definen los propósitos y estrategias para el desarrollo del Municipio y se establecen las principales políticas y líneas de acción que el gobierno municipal deberá tomar en cuenta para elaborar sus programas operativos anuales. El Plan de Desarrollo marca la pauta de ejecución de los programas planteados por el Ayuntamiento en su programa de Gobierno para responder a las necesidades de los habitantes de su Municipio, optimizando el presupuesto existente con la visión de dar cabal cumplimiento a las políticas y objetivos en él vertidas, lo que permitirá una gestión gubernamental eficaz y eficiente, donde los logros o resultados sean los que la población espera.6 Mapa de contenidos Contenido Año cero Año 1 Año 2 Año 3 temático Desarrollo del tema Control y evaluación ¿En qué consiste el Conceptos básicos control? y marco Normativo Debe ser Conceptos descentralizado básicos y marco Elementos Debe haber un Desarrollo del tema normativo básicos del Plan diagnóstico de los de Desarrollo problemas municipales La ¿Qué conductas caracterizan Esquema Municipal Los pasos del control a los Presidentes Municipales conceptual El Diagnóstico Los niveles de control exitosos? Marco jurídico Instrumentación del Plan Municipal Buenas Prácticas Plan de de la planeación del plan Midiendo la eficacia El Presupuesto Participativo de Desarrollo Marco La instrumentación del Plan Porto Alegre (Brasil) Municipal Institucional Programa Operativo Control de ejecución Participación ciudadana y Antecedentes Anual (POA) física de las acciones concertación para el desarrollo Elaboración Categorías Control de ejecución local (El Salvador) de un Pre- Programáticas presupuestaria Glosario Diagnóstico Indicadores La petición y rendición Participativo Tipos de de cuentas en la Ejercicio Indicadores práctica Ejercicio Información básica de Ejercicio la rendición de cuentas por parte de los niveles directivos operativos Ejercicio Desarrollo Municipal
  7. 7. Año “Cero”IntroducciónEste apartado se propone sentar las bases para la Esquema conceptualelaboración de un Plan de Desarrollo Municipal, a partirdel re-conocimiento que realice tanto la Autoridad como El presente manual ha sido elaborado con un enfoque dela propia sociedad local de las condiciones, problemas planeación estratégica y una visión para la obtención dey potencialidades de su territorio; para enfrentar el resultados, con la finalidad de que los Planes de Desarrollomejoramiento de las condiciones de vida de su localidad.Municipal contengan: un panorama y estrategia integral de los aspectos que determinan el desarrollo municipal yPara ello se ha sistematizado un conjunto de instrumentossusceptibles de ser perfeccionados y adaptados a la su problemática, que definan un futuro factible a corto,heterogeneidad de los municipios del país. mediano y largo plazo, que establezcan la participaciónEl lector encontrará en este manual la descripción de uninteractiva de los sectores social, privado y público y que permitan llevar la planeación a la práctica a través de lasproceso para impulsar el desarrollo local. Para ello hemos instancias de gestión y operación gubernamental.puesto el énfasis en los principios que orientan la gestiónmunicipal y dan origen a las acciones concretas que se El presente manual ofrece la siguiente información:impulsarán para implementar el Plan de Desarrollo; así El contexto de la Planeación Municipal a partir del marcocomo también en el diagnóstico participativo; ya que conceptual, institucional y normativo Los conceptos básicos necesarios para tener ennecesariamente todo proceso de planificación se inicia conun diagnóstico que nos permita conocer y reconocer la consideración la finalidad de la planeación y su aporte en larealidad local. gestión pública municipal La metodología para la formulación de los planes deObjetivo desarrollo municipalConocer la importancia y los elementos para elaborar un Esquema Conceptual de la planeaciónDiagnostico Participativo de la realidad Municipal Secuencia del Plan de Desarrollo Municipal Esquema 7 Desarrollo Municipal
  8. 8. La planificación, es un proceso continuo y esencial de Marco jurídico de la planeación la gestión de gobierno, que precede y preside la acción La planeación del desarrollo municipal se sustenta en los pública, por lo que es una herramienta fundamental para el siguientes ordenamientos legales: Constitución Política establecimiento de prioridades. de los Estados Unidos Mexicanos, Ley de Planeación; La planeación ofrece al gobierno municipal la posibilidad Constitución del Estado; Ley Estatal de Planeación y Ley de definir la evolución que debe seguir su organización Orgánica Municipal. para aprovechar, en función de la situación interna, las La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos oportunidades actuales y futuras que ofrece el entorno. en su artículo 25 otorga al Estado la rectoría del desarrollo La planeación estratégica, es de gran importancia para la integral de la Nación, atribuyéndole la responsabilidad administración pública, ya que si es aplicada adecuadamente de fomentar el crecimiento económico y el empleo y una contribuye al crecimiento y bienestar a largo plazo, y más justa distribución del ingreso y la riqueza, mediante permite una conducta proactiva en la proyección del futuro. la planeación, conducción, coordinación y orientación Además de que posibilita establecer adecuadamente las de la actividad económica nacional y llevando a cabo la preguntas básicas para orientar la asignación de recursos regulación y fomento de las actividades que demande el a prioridades y resultados esperados, como la estabilidad interés general en el marco de las libertades que otorga la económica y social, en la cual se involucra la sociedad civil Constitución. organizada como factor indispensable para la toma de En el artículo 26 de la CPEUM se fijan las bases para la decisiones públicas. organización y funcionamiento del Sistema Nacional de La tarea de la administración pública municipal en términos Planeación Democrática, garantizado de esta manera de la planificación, será adoptar una visión a largo plazo, la participación de las entidades federativas y de los en donde se especifique de manera clara y coherente el municipios, en la formulación, instrumentación, control modelo de desarrollo que se seguirá, el cual se expresa en y evaluación del Plan Nacional de Desarrollo y de los un plan de desarrollo. programas de gobierno. El Plan de Desarrollo Municipal debe entenderse como un El artículo 115 de la CPEUM en su fracción V. Faculta a instrumento de gobierno que permite la transformación de los municipios, en los términos de las leyes federales y la realidad local, sin actuar de manera improvisada, ya que estatales relativas, formular, aprobar y administrar sus al formar parte de un sistema de planeación, tendrá que planes de desarrollo.8 seguir los lineamientos mínimos en cuanto a estructura Ley de Planeación e identificaciones de objetivos comunes que se designen En este ordenamiento jurídico se establece y señala: entre los otros ámbitos de gobierno. El marco normativo para regular el ejercicio de la planeación La participación activa y organizada de la sociedad en nacional del desarrollo, obligatoria para la Administración general, es fundamental para el desarrollo de sus regiones, Pública Federal. ya que por definición, el desarrollo es el resultado de acción Las bases para la integración y funcionamiento del Sistema organizada, articulada y coordinada de la sociedad local. Nacional de Planeación Democrática. La prospectiva del plan busca articular las perspectivas La coordinación necesaria entre la federación y los estados, de la gestión gubernamental municipal en beneficio de incluyendo los municipios. los ciudadanos, así como, anticipar las consecuencias que Y la concertación e introducción de acciones respecto a producirán las decisiones de gobierno en distintos plazos. los particulares y en general la participación social para la planeación. En este orden, es necesario tomar en cuenta que las proyecciones de crecimiento económico nacional, estatal y municipal, estarán implicando presiones en las finanzas públicas, por lo tanto, resulta imperativo considerar que el diseño de las políticas públicas municipales, deberán determinarse de manera selectiva y estratégica sin afectar los programas de alto contenido social y sin detrimento de la calidad y eficiencia del quehacer institucional municipal. Desarrollo Municipal
  9. 9. Constitución Política del Estado Con respecto al ámbito municipal se identifica comoLas constituciones de las entidades federativas señalan la encargados de conducir el ejercicio de la planeación delresponsabilidad de los estados para organizar un sistema de desarrollo a:planeación y facultan a su poder ejecutivo para establecer Los Ayuntamientos.los mecanismos de participación social en dicho sistema. Los Presidentes Municipales.  Así mismo, disponen también que los gobiernos de los Los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal.estados conduzcan y orienten la actividad económica de las Las Unidades de Planeación.entidades federativas, en los términos de una planeación Responsabilidades básicas del Ayuntamiento:democrática donde concurran e intervengan los distintos Establecer mecanismos de coordinación del proceso para lasectores de la población. formulación del PDM;Ley Estatal de Planeación Nombrar al responsable de la coordinación para laEn esta ley se establecen los principios de la planeación formulación del PDM;del desarrollo estatal y las normas que orientan las Prever los recursos y presupuesto e identificar lasactividades públicas, en el ámbito estatal y municipal; así necesidades que se requieran, para la participacióncomo las bases para que el ejecutivo del estado coordine ciudadana en la elaboración del plan.las actividades de planeación con los municipios y aquellas Aprobar el Plan de Trabajo para la elaboración del PDM;otras que garanticen la participación activa y democrática Lograr el suficiente compromiso político para asegurarde los sectores sociales en las tareas de planeación. un PDM en el que se plasmen programas y objetivosLey Orgánica Municipal que identifiquen las necesidades de la población y elEn ella se determina la facultad del Ayuntamiento para cumplimiento de las mismas.participar en la planeación del desarrollo, a través de Desarrollar el marco y procedimientos para la elaboraciónformular, aprobar y ejecutar planes y programas que tiendan del PDM.a promover y fomentar las actividades económicas en el Secuencia del Plan de Desarrollo Municipalmunicipio, y a satisfacer las necesidades que equipamiento,infraestructura urbana y servicio público.Marco InstitucionalEl marco institucional lo constituye el conjunto de 9dependencias, organismos y comités responsables deconducir la planeación del desarrollo en los tres ámbitos degobierno: federal, estatal y municipal. Desarrollo Municipal
  10. 10. Antecedentes Disponibilidad del tiempo necesario para su realización, Antes de iniciar el periodo de Gobierno, es recomendable con una agenda donde se definan cuando menos: objetivos, hacer un inventario de los recursos con que cuenta alcances, tareas y tiempos de trabajo. el municipio para impulsar el desarrollo y realizar un Creación del Archivo de la Planeación Municipal, donde esté diagnostico de la situación en que se encuentra el territorio. físicamente toda la información disponible del municipio Es igualmente importante reconocer que la administración para su consulta oportuna. no parte de cero, y que seguramente los gobiernos Identificación de fuentes de información. anteriores habrán realizado diversas, obras e implementado Disponibilidad de personal de apoyo para las tareas planes y políticas que es necesario identificar y valorar, administrativas y de campo que se van a realizar. pues recordemos que “No todo lo viejo es malo, ni todo lo nuevo es bueno”. Elaboración de un Pre-Diagnóstico Participativo Hay que aprovechar el tiempo existente entre la entrega Una vez que hemos constituido un comité responsable de la de la constancia de mayoría y la toma de protesta de las conducción del proceso de Planeación, debemos proceder a nuevas autoridades, que generalmente son entre tres y seis realizar un pre-diagnostico participativo. meses para hacer un acopio de la siguiente información: ¿Qué es el pre-diagnóstico participativo? Plan de Desarrollo Municipal Vigente Llamamos pre-diagnóstico participativo o también Resultados municipales del censo 2010 conocido como diagnóstico comunitario, al diagnóstico Índice de marginación de CONAPO hecho por un colectivo. Es un instrumento empleado por Ficha estadística del SNIM elaborada por INAFED las comunidades para la edificación, en colectivo, de un Información sobre el municipio disponible en el Gobierno conocimiento sobre su realidad, en el que se reconocen los del Estado problemas que las afectan, los recursos con los que cuenta Informes de Gobierno Municipal y las potencialidades propias de la localidad que puedan ser Informe de la cuenta pública de los tres años del gobierno aprovechadas en beneficio de todos. saliente. Permite identificar, ordenar y jerarquizar los problemas Toda esta información es pública y debe estar disponible en comunitarios y, por ello, permite que la gente llegue mejor internet. Si existiera alguna negativa a proporcionarla, se preparada a la formulación del Plan Municipal. puede solicitar a través del Instituto Estatal de Transparencia Características del pre diagnóstico participativo:10 y Acceso a la Información Pública. No parte de cero, es decir, aprovecha toda la información Esta información nos permitirá conocer las características disponible para conocer a la comunidad y sus problemas. territoriales y socioeconómicas del municipio, así como sencillo que permite obtener la información necesaria los proyectos que ha desarrollado el gobierno saliente y el fácilmente, cuando la comunidad tiene conciencia y estado de las obras y proyectos. organización necesaria para realizarlo. Una vez que hemos reunido y analizado la información Permite la Posibilita el análisis de los problemas y revaloriza existente debemos prepararnos para elaborar el Plan de los elementos positivos que existen en la comunidad. Desarrollo Municipal del nuevo Gobierno, que será la “guía” Permite conocer problemas específicos particulares y y “carta de navegación” que orientara todas las políticas, concretos. estrategias y acciones que se realizaran para mejorar las Es un proceso participación de todas las personas condiciones de vida de los habitantes del municipio involucradas en la solución de los problemas que afectan Condiciones Previas para la Elaboración de un Plan de a la comunidad. Desarrollo Municipal Las acciones planeadas a partir del sentir comunitario El primer paso consiste en la conformación de la comisión de comprometen a sus miembros y a las instituciones que planeación o consejo de planeación municipal y un equipo participan. de trabajo que sea el responsable de terminar en tiempo Es importante la presencia de asesores externos que y forma el plan de desarrollo. El equipo de trabajo puede faciliten procesos de discusión, reflexión y consenso estar integrado por los miembros del consejo de planeación ¿Por qué hacer un pre-diagnóstico participativo? o ser un grupo diferente que trabaje en conjunto con los Porque mientras la comunidad analiza y produce el miembros del consejo. diagnóstico va comprendiendo mejor su situación. Identifica Para asegurar el éxito de esta comisión se debe garantizar los problemas y obstáculos que impiden su desarrollo, y le lo siguiente: proporciona los elementos para establecer las prioridades. Disponibilidad de espacio, con el mobiliario y equipo El pre-diagnóstico sirve, además, como base para que los suficiente para realizar sesiones de asesoría y trabajo del miembros de la comunidad planifiquen colectivamente equipo que va a intervenir en el proceso. actividades que les permitan mejorar su situación actual. Desarrollo Municipal
  11. 11. Existe una marcada diferencia entre un diagnóstico hecho urbano, agua, electricidad, drenaje, caminos, inseguridad,por agentes externos a una localidad y aquél hecho por desempleo, falta de infraestructura recreativa, canchas,los propios vecinos. Los planes de acción y las soluciones centros culturales, parques, plazas; de infraestructurasuelen ser más apropiados y eficaces cuando se basan social; escuelas, centros de salud, etc.en un análisis de los problemas hecho por las personas Recursos Comunitarios: Definiremos como recursosafectadas. comunitarios a las fortalezas presentes en la comunidad:El pre-diagnóstico participativo es una actividad del talento humano (albañiles, artesanos, panaderos,colectivo comunitario, sin embargo, es conveniente que profesionistas, mecánicos, maestros); vocación económicala comunidad cuente con el apoyo de facilitadores para y productiva; elementos naturales: (árboles frutales, minas,explicar la metodología adecuada al proceso investigativo peces, playas, ríos); organizaciones sociales existentes:llevado a cabo por los sectores populares. (grupos culturales, deportivos, religiosos, comerciantes,El pre-diagnóstico participativo sirve para: grupos de voluntarios); líderes naturales; aspectos Conocer científicamente el lugar donde vivimos. geográficos, entre otros. Establecer las prioridades de los problemas o necesidades Oportunidades Comunitarias: Definiremos comocon un criterio racional. oportunidades comunitarias los componentes ajenos a la Hacer que la comunidad tome conciencia de los diversos comunidad que pueden ser empleados en su beneficio:aspectos relacionados con los problemas que las aquejan los programas sociales del Gobierno Federal (SEDESOL, Proporcionar espacios concretos para la organización y la SAGARPA, SEMARNAT, Etc.); los planes de desarrolloparticipación de diferentes grupos comunitarios. estatales; las potencialidades de la tierra, etc. Proporcionar una base para elaborar un plan único de trabajodirigido a la solución de los problemas comunitarios. Ejercicio Recolectar datos que puedan proporcionar una base parael sistema de seguimiento, control y evaluación. Identificación de problemas y obstáculos que impiden¿Quiénes y dónde se realiza el pre-diagnóstico alcanzar las condiciones de éxito. Discute y respondeparticipativo? en grupo las siguientes preguntas:Qué es lo que impide,El pre-diagnóstico participativo es realizado por las obstaculiza o limita el desarrollo y el bienestar de lospersonas que habitan en la propia comunidad. Puede estar ciudadanos en su municipio? (sea lo más preciso yapoyado inicialmente por un grupo de especialistas, pero detallado) 11la idea es que una vez que la comunidad se apropie de lametodología sea ella quien se responsabilice del proceso, ¿Qué es lo que impide, obstaculiza o limita el desarrollo yy el lugar adecuado es la comunidad en su más pequeña el bienestar de los ciudadanos en su municipio? (sea lo másexpresión. preciso y detallado)Pasos para el proceso de un pre-diagnóstico participativo:Conformación de un equipo de trabajo. ¿Porque existen estos problemas? (impedimentos,Reuniones en los barrios y colonias para llevar adelante el obstáculos, limitaciones)diagnóstico participativo.Fotografías de la Comunidad. Están interesados los ciudadanos en resolver estosIdentificación de los principales problemas y potencialidades problemas ¿sí? ¿no? ¿Por qué?de la Comunidad.Formatos para recoger la información. ¿Por qué no lo han resuelto?Clasificación y análisis colectivo del listado de problemas.Jerarquización de los problemas. ¿Quién o que se opone a que resuelvan estos problemas?Diagnosticando problemas,necesidades, recursos ypotencialidades: ¿Qué situación existiría si el problema fuera resuelto?El objetivo del pre-diagnóstico participativo es obtenerinformación acerca de los problemas, las necesidades, los Considerando las respuestas anteriores ¿Cuál considerarecursos y las oportunidades de desarrollo que tienen los que debe ser el objetivo de su gobiernohabitantes de las comunidades.Problemas Comunitarios: Definiremos como problemascomunitarios aquellos asuntos que afectan el normal ydigno desarrollo social de los habitantes residentes en unalocalidad determinada: falta de servicios básicos (aseo Desarrollo Municipal
  12. 12. Año Uno demanda y necesidades colectivas, así como las prioridades concebidas desde la perspectiva social y ciudadana. Introducción Una vez que se procedió a la consulta de las diferentes Una vez que se asume la responsabilidad del Gobierno y fuentes, ciudadanas, administrativas, estadísticas sociales la Administración Municipal, es una Obligación elaborar el y documentales, el órgano responsable de la planeación Plan de Desarrollo Municipal, el cual se estructura a partir será la instancia encargada de organizar y administrar la de tres grandes fases, estrechamente relacionadas entre información relevante que resulte de la consulta. sí: Asimismo, debe construir un diagnóstico integral que refleje La Formulación y actualización fielmente, tanto la dimensión técnica como la dimensión La Instrumentación social, en una presentación ordenada y clasificada de la El Control y la evaluación información: La fase de formulación o actualización es el conjunto de Por política pública. actividades que se desarrollan para la elaboración y diseño Por una cuantificación de las necesidades colectivas. del documento Plan Municipal de Desarrollo. La legislación Por una identificación espacial de las necesidades estatal establece que este documento debe ser presentado colectivas. en un periodo de tres a seis meses a partir de la toma de El COPLADEM -o la instancia responsable de la planeación- posesión de la administración en turno. será la encargada de realizar los esfuerzos tendientes a la De manera general, las actividades que comprenden esta vinculación y convergencia de los siguientes actores: fase son: El Ayuntamiento y la administración pública municipal; Elaboración y actualización de diagnósticos económicos y La sociedad, representada por diversos grupos o ciudadanos sociales de carácter global y sectorial; en lo individual, preservando su representatividad social y Definición de los objetivos y las prioridades del desarrollo, espacial del territorio municipal: empresarios, sindicatos, que se realiza integrando las propuestas elaboradas por la organizaciones civiles, grupos vecinales, ejidatarios, sociedad; productores y la sociedad en general; Planteamiento de estrategias, Otros municipios, el gobierno estatal y el gobierno federal. Políticas y líneas de acción congruentes entre sí, así como El documento correspondiente al Diagnóstico puede una referencia al tipo de criterios a partir de los cuales se tener distintos niveles de especialización y de detalle,12 evaluará el propio plan. dependiendo de los recursos utilizados en su elaboración. Objetivo Cabe esperar que progresivamente, incluso en los municipios Conocer y comprender los principales elementos que pequeños, pueda mejorarse la calidad de la información y su contiene un Plan de Desarrollo Municipal especialización en la medida que su instancia responsable tenga permanencia y pueda trascender a los periodos del gobierno. Elementos básicos del Plan de Desarrollo Municipal De acuerdo con el tiempo límite que usualmente establece la El Diagnóstico legislación vigente para la presentación del Plan Municipal, La actividad de diagnóstico consiste en elaborar un la fase del Diagnóstico puede durar alrededor de 5 semanas, análisis que precise y cuantifique la situación presente a partir de inicio de la administración municipal. del municipio y pronostique la situación futura. Es decir, Definición de objetivos que exprese las condiciones de la calidad de vida de la El diagnóstico, los objetivos y las estrategias deben población y su grado de desarrollo en términos sociales, presentarse como una unidad fuertemente articulada. Una ambientales, económicos y humanos. Todo esto con base vez que se ha elaborado el diagnóstico en el que se ha hecho en las demandas sociales y en el análisis de los recursos una interpretación de la realidad municipal, se procede a con los que cuente el municipio. En algunas situaciones definir los objetivos y metas que guiarán las actividades (ideales), el diagnóstico es resultado de una actualización futuras del gobierno. de diagnósticos previos, con base en la evaluación de las Los objetivos expresan los propósitos que guían las acciones acciones y resultados del plan del gobierno anterior. Si de la administración para acceder a la situación final, la cual en la administración municipal madura la estabilidad de la se denomina meta. Un objetivo es un propósito que se planeación, lo usual será que el diagnóstico consista en la pretende cumplir y la meta proyecta una imagen futura de actualización periódica de un documento base elaborado lo que se desea lograr. previamente. Al establecer los objetivos, estos deben dividirse en Para la realización del diagnóstico se prevé la participación dos tipos: objetivos generales y objetivos específicos. de diferentes actores sociales, para definir el espectro de la Los primeros son aquellos propósitos retomados de la Desarrollo Municipal
  13. 13. situación general a la que se pretende llegar. Los objetivos planeación, se hace necesario el establecimiento deespecíficos, son aquellos propósitos orientados a atender programas que articulen los esfuerzos institucionales enla situación de un subsistema, sector o región municipal busca de dar cumplimiento a las metas y objetivos de laclaramente definida. planeación municipal.Los objetivos deben tener las siguientes características: Los programas son un conjunto especificado de esfuerzos,Fijar las prioridades a realizar. acciones sistemáticas y recursos, diseñados e implantadosIdentificar y jerarquizar las acciones a realizar. organizadamente en una determinada realidad social paraProporcionar elementos de juicio para elaborar las políticas lograr objetivos previamente planificados, con el fin dey acciones a realizar. mejorar una situación o resolver algún problema.En este sentido, resulta fundamental la jerarquización de Los programas pueden ser clasificados como:los objetivos en función de su relevancia para la sociedad. Sectoriales, referentes a los sectores de la administraciónPara esto, las autoridades encargadas de elaborar los municipal;objetivos deben estar en constante comunicación con los Institucionales, es decir, de los organismos paramunicipalesgrupos sociales, privados y gubernamentales. y sujetos a un programa sectorial;Establecimiento de estrategias Regionales, referentes a regiones que se considerenLa información obtenida del diagnóstico del municipio prioritarias o estratégicas; ypermite definir los objetivos y metas, con base en los cuales Especiales, relativos a las prioridades del desarrollo integralse orientará el funcionamiento del gobierno a lo largo del del municipio de acuerdo al Plan y que involucren a más deperiodo administrativo municipal. una dependencia municipal.La síntesis de la información técnica (documental) y social Los programas deben observar congruencia con el Plan yobtenida por medio del diagnóstico, permite enlistar los su vigencia (de acuerdo con la legislación vigente) no debedistintos objetivos y metas en orden de importancia social exceder el período de la gestión gubernamental en quey coherencia con el funcionamiento gubernamental. sean aprobados, aunque sus previsiones y proyecciones seEl siguiente paso corresponde a definir las estrategias refieran a un plazo mayory líneas de acción que llevarán a la consecución de los Para dar cumplimiento a éstos, cada dependencia uobjetivos y metas. órgano de la administración pública elaborará un ProgramaLa estrategia puede definirse como un conjunto de líneas Operativo Anual (POA) y un Presupuesto de Egresosde acción, orientadas al cumplimiento de los objetivos y Municipal (PEM). 13metas del plan. Por su parte, la línea de acción consiste Ambos instrumentos permiten programar anualmente lasen el enunciado de una tarea concreta que, junto a otras, actividades a desarrollar por cada institución, así como elforman parte de la estrategia a seguir para cumplir con los presupuesto a ejercer, para el cumplimiento de las metas ypropósitos de la planeación. objetivos de los programas y el PlanEn la parte del establecimiento de las estrategias y Desafortunadamente, esta es la parte donde la mayoría dede definición de políticas, se deben considerar dos los planes de desarrollo aún presentan debilidades, ya queelementos fundamentales como son: la coordinación al no definirse quiénes (en concreto) son los responsablesintergubernamental y la colaboración entre los actores directos de llevar a cabo las acciones de los programas y delcríticos y la organización. Cabe destacar que en esta parte plan, se estimula el abandono de los cometidos, la duplicidadprevalecen tanto aspectos técnicos como políticos. de funciones así como la falta de compromiso por parte deLa instancia encargada de la elaboración del plan los administradores públicos y las dependencias.-COPLADEM, instituto de planeación u otra instancia La instrumentaciónde planeación- llevará a cabo la tarea de establecer las Es la parte operativa del proceso de planeación. Conestrategias y líneas de acción, para lo cual se requiere ella se responde a las preguntas sobre qué, es decir, lasde una constante comunicación con los departamentos acciones concretas que establece cada programa para daradministrativos -cuadros operativos-, regidores e instancias cumplimiento al plan; quién, esto es, el establecimientogubernamentales estatales y federales. de responsables administrativos de llevar a cabo losCada una de las estrategias y líneas de acción que fueron programas y sus acciones; cuándo, especificando laestablecidas, deberán ser utilizadas para la formulación temporalidad de dichas acciones a través de los programasdel contenido programático del plan y de los criterios de operativos anuales; y cuánto, para establecer los recursosevaluación. que deben ejercerse en cada ejercicio fiscal de acuerdo conInstrumentación del plan lo programado.En congruencia con las líneas estratégicas y de política Para corregir esta situación, los Ayuntamientos debensectorial o especial que se establecen en el proceso de reglamentar la asignación de tareas específicas para cada Desarrollo Municipal
  14. 14. uno de los órganos del gobierno municipal, así como en una guía de carácter general que deberá ser ajustada establecer las responsabilidades respectivas cuando exista a las necesidades específicas de todos y cada uno de los incumplimiento, duplicidad o negligencia. órganos del ayuntamiento y sobre la cual se evalúan todos APROBACIÓN los proyectos y actividades del municipio. Una vez redactado el documento, se hace necesaria su La ejecución del Plan de Desarrollo Municipal se apoya en presentación en sesión de Cabildo como una primera el programa operativo anual que de él se deriva. instancia de aprobación, en la que los miembros del El proceso de planeación municipal no termina con la Ayuntamiento pueden sugerir las modificaciones que elaboración del Plan de Desarrollo, más bien ahí tiene su estimen convenientes. origen y sustento. Una vez determinada la misión y la Esta guía prevé plazos para terminar el plan en tres meses, visión del municipio y en base al diagnóstico estratégico sin embargo, en algunos casos, el tiempo permitido por la ley realizado, se definen los proyectos, que se administrarán se extiende hasta seis, de ahí que la duración prevista para bajo la metodología del Programa Operativo Anual cada una de las fases pueda ampliarse temporalmente. Con la correcta elaboración del POA se logrará: Alcanzar los De acuerdo con algunas leyes de planeación en los estados, objetivos indicados con un mínimo de consumo de recursos la siguiente instancia de recepción del plan aprobado por y costos dentro de los límites de tiempo estipulados el Ayuntamiento puede ser el Comité de Planeación de El POA debe ser entendido como un ejercicio completo, Desarrollo del Estado (COPLADE) o la legislatura estatal, en el cual se contemplan todos los aspectos de la para dar cumplimiento formal a los plazos que establecen programación – presupuestación de cada uno de los las leyes correspondientes. órganos del ayuntamiento los cuales tienen orientada su Programa Operativo Anual (POA) acción al cumplimiento de una parte del objetivo global Serie de pasos o actividades ordenadas, que se constituyen que se pretende alcanzar. Categorías Programáticas14 Objetivos Es el propósito directo (educación, salud, gobierno, etcétera). Es la subdivisión del objetivo. Son las acciones concretas con las que se dará Estrategias (Acciones) solución a los problemas encontrados en el diagnóstico y que permite destacar cada una de las partes de un objetivo en específico. Es la instrumentación de las estrategias o acciones. Es el conjunto coherente y Líneas de acción (Programa) homogéneo de actividades con las cuales se puede alcanzar un objetivo en un período previamente determinado. Proyectos Es el conjunto de actividades necesarias para dar cumplimiento a los objetivos. Actividades Es la subdivisión del proyecto. Son las tareas organizadas para realizar el proyecto. Desarrollo Municipal
  15. 15. En relación con los programas a desarrollar, es importantedefinir de inicio los componentes básicos del POA: Metas Globales El propósito general de lo que se pretende lograr con un determinado programa. Metas Específicas La actividad o acción concreta por lograr con un determinado programa. El órgano encargado o responsable del cumplimiento de la meta, ya sea global o Unidad Responsable específica. La cuantificación de lo que se obtendrá por la actividad o acción desarrollada para Unidad de Medida alcanzar la meta global o específica (estudios, inspecciones, kilómetros, consultas, etcétera).Se recomienda al municipio llenar tres formatos básicos Se mencionan las obras de introducción de agua y drenaje,para el control de sus proyectos. construcción de obras o rehabilitación de infraestructuraFormato de Sectorización POA General que define los urbana, campañas de salud, rescate de barrancas; campañassectores de cada proyecto, y que contiene las generalidades de regularización catastral, exposiciones industriales,del mismo. misiones comerciales, etc.Formato de Calendarización Diagrama de Gantt, que define Indicadoreslos tiempos de cada proyecto. Parámetros de medición que reflejan el comportamientoFormato de Presupuestación Control de presupuestos por observado de un fenómenoproyecto. Pueden representar medidas de aspectos no directamenteDentro del POA destacan tres grandes grupos de mesurables, como son muchas de las actividades yprogramas: propósitos gubernamentales: salud, educación, bienestarProgramas y actividades de rutina, sistemáticos y de social, desarrollo económico, etcétera.vigencia permanente, que ya existen, sujetas a supervisión Los indicadores nos muestran la evolución y las tendencias 15y a evaluación constantes. Así mismo, son susceptibles de en nuestros servicios.ser incorporadas a un proceso de mejora continua. Algunas Nos ayudan a ubicarnos en nuestro proceso con el propósitode ellas podrán estar sujetas a una eventual reorganización, de conocer los datos reales del mismo para poder mejorar yprevia a su inicio. tomar acciones tanto correctivas como preventivas.Ejemplos Deben medir en forma concreta si se han logrado losServicios públicos, programas de agua, limpia y seguridad objetivos y los beneficios esperados.pública, cobro de impuestos y derechos, expedición de Algunos ejemplos de indicadores son:licencias, programas permanentes de salud. Índice de contaminación ambientalProgramas y actividades de rutina, sistemáticos y de Tasa de mortalidad hospitalariavigencia continua, no existentes, que requieren planeación Índice de crecimiento demográficoy organización, previas a su introducción, para estar sujetas Tasa de desempleoa supervisiones y evaluaciones constantes, como también Costo promedio por alumno graduado de secundariasusceptibles de ser incorporadas a un proceso de mejora Indicadores de Desempeñocontinua desde su inicio. Evaluar el desempeño de las regidurías y direcciones,Ejemplos vinculándolo con el cumplimiento de sus objetivos. EvaluarNuevos servicios públicos; programas de capacitación sistemáticamente el costo de los servicios públicos y de lapermanente; programas de separación de desechos sólidos producción de bienes, así como su calidad, su pertinenciay centros de acopio; nuevos programas recreativos y e impacto social. Verificar que los recursos públicos seculturales; etc. utilicen con honestidad, eficiencia y eficacia.Proyectos, obras y acciones específicos, realizados endeterminado período, que están sujetos a una planeacióny organización, previas a su realización, y sometidas asupervisión y evaluación.Ejemplo Desarrollo Municipal
  16. 16. Tipos de Indicadores PDM Programas Indicadores Estratégicos Estratégicos Proyectos Municipales o de Inversión Indicadores de D Proyectos E S Indicadores de E Procesos Gestión M P Indicadores de Servicios E Servicios Ñ O ESTÁNDARES DE SERVICIO Los indicadores permiten a las dependencias: En lo relacionado con la administración y el gobierno Establecer compromisos y la magnitud de los retos a lograr para satisfacer las necesidades de la población que se atiende. En lo relacionado con el desarrollo económico16 Informar a la comunidad sobre el cumplimiento de compromisos y los resultados de la gestión gubernamental. Mejorar el proceso de planeación y presupuestación. En lo relacionado con el Desarrollo Social Facilitar el proceso de concertación de recursos. Detectar y/o prevenir desviaciones que puedan impedir el logro de los objetivos (mantener en control la operación). Evaluar el cumplimiento de sus objetivos. En lo relacionado con el territorio y el medio ambiente Autoevaluarse y mejorar sus servicios en la operación diaria. Los indicadores son la base de un sistema de evaluación y Visión del Municipio. Como lo vemos dentro de 15 años, monitoreo en la ejecución de las tareas gubernamentales. que características tiene en cuanto al tipo de gobierno, el Determinan los focos de atención en la administración de los panorama económico, el territorio y el medio ambiente y programas y/o actividades institucionales, proporcionando el panorama social, al presidente municipal, a los regidores y directores así como al personal de la operación, información clave para el éxito de su gestión. Ejercicio Propósito o Misión del Gobierno Municipal (Razón duradera de ser del Gobierno Municipal, que lo distinguirá de otros Principales problemas u obstáculos que tiene su municipio municipios, y esencial para determinar objetivos y formular e impiden el desarrollo y la mejoría de las condiciones de estrategias. vida de los pobladores; Desarrollo Municipal
  17. 17. Objetivo estratégico (Que queremos y hacia donde vamos Ejercicioen el periodo de la administración, expresado en formainnovadora, escueta y singular) Ver y comentar los siguientes videos: Un Cuento de planeación http://www.youtube.com/watch?v=JQmqlHYZGTc&feaPolíticas y Líneas estratégicas: Ejes o directrices sobre ture=fvwlos cuales se desarrollara el quehacer del gobierno yla administración para cumplir los objetivos del plan, Plan Municipal de VillahermosaDescripción de los caminos y acciones para cambiar la http://www.youtube.com/watch?v=gvcFwUAo6Rk&feasituación y arribar al objetivo establecido. ture=relatedAnálisis FODA (identificación de oportunidades y amenazas Mario Rosales: Retos del Desarrollo Localexistentes en el contexto municipal, así como fortalezas h tt p : / / v i d e o . g o o g l e . c o m / v i d e o p l a y ? d o c i d = -y debilidades internas) Este tipo de análisis sirve para 2907067160146673732&ei=U5e6S6e9Cp6uqQOaocGexaminar la interacción entre el gobierno municipal y el PAg&q=mario+rosales&hl=es#entorno en el cual éste se desarrolla. El análisis FODA debeenfocarse solamente hacia los factores claves. Debe resaltar Un cuento de planeaciónlas fortalezas y las debilidades internas y contrastarlas http://www.youtube.com/watch?v=ZC4Z2tgCbVQ&feade manera objetiva y realista con las oportunidades y ture=relatedamenazas claves del entorno. Tlaltizapán, Mor. Positivas Negativas http://www.youtube.com/watch?v=zsdADLVPiD8 Exterior Oportunidades Amenazas Interior Fortalezas Debilidades Plan Municipal, Cajeme, Son http://www.youtube.com/watch?v=kcM2r1jAS3gOportunidades 17AmenazasFortalezasDebilidades¿Qué pasos adicionales se requieren para hacer operativa laplaneación estratégica? 8. ¿Quienes realizan la planeación estratégica ycomo la realizan? Desarrollo Municipal
  18. 18. Año Dos planificación; de ahí que para algunos autores, el control forma parte de la planificación. Introducción Para ser útil el control en los gobiernos municipales –así El Control es el proceso de determinar lo que se está llevando como en cualquier otra organización- debe fundamentarse a cabo, a fin de establecer las medidas correctivas necesarias al menos en cuatro principios o criterios básicos: y así evitar desviaciones en la ejecución de los planes. Debe hacer énfasis en la medición de resultados. Ningún Gobierno debe trabajar sin controlar los procesos Debe ser descentralizado que realiza, pues eso significaría que esta improvisando. Debe ser oportuno. Si no se controla no es posible saber si la Administración Debe ser aceptado y acatado por todos los niveles de Pública está operando en la forma deseada y necesaria decisión de la organización. para atender las necesidades de los ciudadanos. Mientras Debe hacer énfasis en la medición de resultados más claros, completos, y coordinados sean los planes, más El gobierno local tiene su razón de ser en la atención de completo podrá ser el control. Los Gobiernos Municipales los problemas que afectan a la comunidad. Por ello, desde pueden estudiar los planes pasados para identificar dónde el punto de vista del control, para el Presidente Municipal y cómo erraron, para descubrir qué ocurrió y porqué, y así y demás funcionarios municipales, es de vital importancia tomar las medidas necesarias para evitar que vuelvan a conocer si los problemas se están o no resolviendo de ocurrir los errores. Sin embargo, el mejor control previene acuerdo con lo planificado. El hecho de que los fondos que sucedan las desviaciones, anticipándose a ellas. públicos se estén gastando en las acciones previstas o que las acciones se estén ejecutando bien, no constituyen una Objetivo garantía de que el gobierno va por buen camino. En este Conocer la importancia y los elementos principales del sentido, lo realmente importante no es “hacer muchas Control del Plan Municipal cosas”, ni mucho menos “gastar todo el presupuesto”, sino “lograr mucho”; y este logro sólo puede ser alcanzado si los problemas sociales económicos, urbanísticos, etc., Control y evaluación del municipio, se están solucionando o disminuyendo en intensidad. Por ello, el control debe obligar a los ejecutivos ¿En qué consiste el control? municipales a pensar y decidir constantemente en función18 de resultados. Toda decisión y/o proceso, (bien sea general o específico), que tiene lugar en los diferentes niveles y áreas Debe ser descentralizado administrativas de una Administración Municipal, puede La descentralización de autoridad (y de responsabilidades) y debe ser objeto de algún tipo de evaluación y control; al interior del gobierno municipal, suponen también así, el desempeño del personal, las finanzas municipales, descentralizar el control. Así como un Presidente Municipal las compras o adquisiciones, el presupuesto, etc., son o director no está en capacidad de decidir todo y hacerlo elementos a controlar. todo, tampoco puede controlarlo todo; ello implicaría Sin embargo, a continuación sólo nos referiremos al control dispersar su atención en un sinfín de detalles que haría del principal instrumento de gobierno con el cual cuenta el imposible su necesaria concentración en los aspectos ejecutivo local: el Plan de Desarrollo Municipal. realmente importantes para la gestión. Para los directivos El control constituye un proceso permanente, dinámico, de la administración municipal, la descentralización del a través del cual se miden los logros del Plan, se evalúan control implica reservarse o mantener la supervisión las causas de las posibles desviaciones y se toman las permanente sobre los elementos claves para el gobierno decisiones necesarias para superarlas. (situación de los problemas, logro de objetivos y metas, Esta definición hace obvia la estrecha interdependencia calidad y nivel de ejecución de acciones prioritarias, etc.) que existe entre el control y el proceso de planificación; y delegar en niveles jerárquicos inferiores, el control sobre la planificación establece los parámetros y criterios sobre actividades o tareas puntuales, cuyos pormenores sólo es los cuales fundamentar el control y éste suministra interesante conocer en caso de detectarse anomalías en la la información necesaria para corregir, reorientar o evaluación de resultados. redimensionar los objetivos y acciones previstos por los Así, por ejemplo, al Presidente Municipal le interesaría planes. saber si el patrullaje policial en los barrios del municipio se Si no se planifica, no hay objeto de control (no hay nada está realizando de acuerdo con lo programado, sólo si los que controlar) y si no se controla no es posible reiniciar niveles de delincuencia en dichos barrios se mantienen o (dar continuidad) y reorientar el proceso mismo de aumentan en intensidad; en este caso, la responsabilidad Desarrollo Municipal
  19. 19. de controlar la calidad y cobertura de patrullaje es delegada La información es lo que hace posible tanto la planificaciónal jefe de la Policía Municipal. como el control; los gobiernos municipales deben disponerDebe ser aceptado y acatado por todos los niveles de de una unidad especializada capaz de producir y actualizardecisión de la organización periódicamente la información requerida para la toma deEl control debe ser visto como un instrumento destinado decisiones y, muy especialmente, aquella vinculada al Plana mejorar la acción de gobierno, es decir, como un medio Municipal (reseñada en los puntos anteriores): de otranecesario para alcanzar los objetivos del Plan Municipal, manera es imposible disponer de un control moderno,así como de aprendizaje organizacional, y no como una objetivo y oportuno que permita la evaluación y correcciónforma de presión dirigida a sancionar culpables de faltas y permanente del desempeño gubernamental.omisiones cometidas, aun cuando suministra información Los pasos del controlsobre el desempeño de los funcionarios municipales que Como se dejó entrever en su misma definición, el control espuede y debe dar lugar a promociones, destituciones, o un proceso que puede resumirse en tres pasos o fases:simplemente la detección de necesidades de formación, Medición. Consiste en determinar tanto el grado detanto a nivel técnico como gerencial. Por esta razón, progreso alcanzado, en las acciones y actividades del planpuede resultar importante que cada funcionario municipal como los cambios logrados en los problemas municipalesconozca, comprenda y acate los criterios y mecanismos a prioritarios. La frecuencia en la medición dependerátravés de los cuales se evaluarán las actividades y objetivos fundamentalmente de los tiempos estimados, tanto paraque se encuentran bajo su responsabilidad, a sabiendas ejecutar las actividades correspondientes a cada acciónde que ello redundará en beneficio del gobierno local y (fecha de inicio y de término) como para obtención defundamentalmente de la comunidad. resultados (objetivos/metas), información que debe estarRequisitos que deben cumplirse para que sea posible el adecuadamente registrada en el plan.control En este punto vale la pena destacar que las fuentes deDe acuerdo con lo expuesto hasta el momento, para que el información para la medición de resultados a nivel de cadaproceso de control pueda ser exitoso (útil) debe cumplirse problema, o los instrumentos utilizados para su recabacióncon una serie de requisitos previos: y registro, pueden ser esencialmente los mismos que se utilizaron para medir las manifestaciones y causas claves;Debe haber un diagnóstico de los problemas municipales en la medición de resultados se estiman los cambiosEste diagnóstico, tal y como se explicó anteriormente, generados en las causas claves y manifestaciones de un 19debe precisar los aspectos cualitativos y cuantitativos problema, como consecuencia de la ejecución de accionesde cada problema (manifestaciones, causas claves y sus por parte del gobierno municipal o la atención de demandasrespectivas magnitudes). De no existir información sobre de acción por parte de otras organizaciones.la gravedad de los problemas que deben enfrentarse, será Evaluación. Supone comparar las mediciones efectuadasimposible evaluar posteriormente si dichos problemas se en el paso anterior (lo que realmente se hizo y se logró),solucionaron o disminuyeron en intensidad. con los criterios establecidos en el plan municipal (lo queDebe existir un plan municipal donde: se espera hacer y lograr) y determinar las causas de lasSe hagan explícitos los objetivos y metas a lograr en cada posibles desviaciones. En la evaluación, prácticamenteproblema; estos objetivos y metas constituirán referencias se actualizan los diagnósticos y análisis a nivel de cadacon las cuales comparar los resultados obtenidos y evaluar, problema, preparándose la información necesaria parapor ende, cuán exitosa fue la acción de gobierno. tomar nuevas decisiones.Se definan con claridad cada una de las acciones previstas Corrección Consiste en tomar decisiones concretaspara alcanzar los objetivos en términos de productos a que modifiquen las desviaciones detectadas en laobtener calidad y cantidad, tiempos de realización y costos. evaluación o permitan extraer ventajas de posiblesDe no ser así, será imposible establecer con rigor si dichas tendencias favorables detectadas en dicho proceso.acciones fueron ejecutadas a plenitud en tiempo previsto Estas decisiones pueden consistir en sustituir, modificary en concordancia con las previsiones presupuestaras o complementar algunas acciones del plan municipal,asignadas. redefinir determinados objetivos o metas, modificar lasCada acción y cada actividad tengan responsables directos, estrategias de implementación o simplemente trasladar lasno sólo de cumplirlas, sino de coordinarlas y evaluarlas; responsabilidades de coordinación y/o ejecución a otrosde esta forma quedará claramente establecido a quien presidente/administradores. La corrección de los planes ycorresponde controlar cada aspecto del plan. su adecuación a los nuevos requerimientos y circunstancias,Debe existir un esfuerzo constante de recabación, constituye la esencia y fin último del control.generación y análisis de información Los niveles de control del Plan Municipal Desarrollo Municipal
  20. 20. El control, como se apuntó con anterioridad, está destinado bien fundamentada por lo que sería necesaria una revisión a medir, evaluar y corregir distintos aspectos del Plan profunda del diagnóstico del problema. Municipal. Este Plan expresa la decisión del gobierno local El control de eficacia exige cumplir con los siguientes de invertir recursos (humanos, económicos, etc.) en un pasos: conjunto de acciones destinadas a solucionar los problemas Medir los cambios logrados a través de las manifestaciones prioritarios del municipio o estimular sus posibilidades de y causas claves del problema (cómo y en qué magnitud se desarrollo. modificaron). Cada acción (y actividad) del Plan expresa una relación Comparar los resultados alcanzados (resultados de la Recursos-Producto-Resultado, que debe ser ejecutada medición) con los objetivos/metas finales e intermedios por un responsable bien definido en un lapso de tiempo previstos en el Plan. Mientras mayor sea la similitud establecido, cuyo cumplimiento es posible y necesario cualitativa y cuantitativa entre resultados y objetivo/ controlar en términos de calidad y cantidad. metas, mayor será el nivel de eficacia alcanzado. En caso de El análisis de esos elementos da lugar, desde el punto identificar desviaciones significativas, habrá que identificar de vista práctico, a cuatro niveles básicos distintos pero las razones o causas que permitan explicarlas. (Por qué no relacionados de control: se alcanzaron los objetivos previstos) Control de eficacia y efectividad Tomar las decisiones necesarias para corregir las Control de ejecución física de las acciones desviaciones detectadas y seguir avanzando hacia el logro Control de ejecución presupuestaria de los objetivos. Control de eficiencia Midiendo la eficacia del Plan Control de eficacia y efectividad Para la medición de eficacia, ya sea ésta terminal o Constituye la medida más importante del éxito (o fracaso) intermedia, deben diseñarse indicadores apropiados. Un de la gestión municipal, pues suministra información indicador constituye una fórmula que expresa la relación concreta y objetiva sobre los logros del gobierno en el entre determinadas variables; de acuerdo con lo visto enfrentamiento de los problemas prioritarios; un gobierno hasta el momento, un indicador para medir eficacia debe local es efectivo o eficaz (y por lo tanto exitoso) cuando su expresar la relación entre un resultado constante y medido gestión se expresa en buenos resultados, es decir, cuando y el correspondiente objeto/meta planificado. logra solucionar o disminuir en intensidad los problemas Control de ejecución física de las acciones20 municipales. Establece la relación existente entre el producto que se La eficacia es la esencia misma del control gerencial, todos espera obtener con la ejecución de una determinada acción los demás controles están supeditados a ella, por cuanto y el producto realmente obtenido en un momento dado. sólo se justifican o tienen sentido en la medida en que Permite verificar si una acción fue realmente ejecutada o si contribuyan a elevar la eficacia del gobierno se está ejecutando de acuerdo con lo previsto (qué se hizo El control de eficacia en la práctica y cuándo se hizo). El control de ejecución física abarca los En este sentido, reiteramos que una acción será muy eficaz mismos pasos de control de eficacia con la diferencia de que si contribuye significativamente al logro de los objetivos/ el objeto de medición, evaluación y corrección no son los meta esperados, dado que los objetivos/meta del plan resultados sino el producto. En este sentido, el indicador de expresan el cambio deseado o esperado en las causas claves ejecución física precisa la comparación entre un producto (causas importantes) y manifestaciones de un problema, constatado y medido y el producto panificado. el control de eficacia abarca dos niveles: Control de ejecución presupuestaria Eficacia final: destinada a evaluar el logro de los Establece la relación entre el presupuesto ejecutado y el objetivos/meta finales del plan (cambios esperados en las presupuesto programado o planificado para una acción manifestaciones del problema). en un determinado período de tiempo. Permite conocer Eficacia intermedia: destinada a evaluar el logro de los cuánto del presupuesto asignado a una acción ha sido objetivos/meta intermedios del plan (cambios esperados efectivamente gastado en ella. en las causas claves del problema) Control de eficiencia Obviamente que la medida más importante del éxito La eficiencia hace referencia a la relación que existe entre los gubernamental reside en la eficacia final, pues es la única productos obtenidos (con la ejecución de una acción) y los que permite establecer si los problemas de la comunidad se recursos empleados para generarlos; estos recursos pueden están efectivamente resolviendo. ser de distinta naturaleza, lo cual da origen a distintos En este sentido, si la eficacia intermedia de un conjunto criterios de eficiencia. Así, es ible determinar la eficiencia de acciones es alta, pero la eficacia final es baja, es muy con respecto a la utilización de recursos humanos (relación probable que la selección de causas claves no estuviera entre el producto y el personal empleado para obtenerlo), Desarrollo Municipal
  21. 21. con respecto a tiempo (relación entre el producto y el los siguientes requisitos:tiempo consumido en su obtención), con respecto a los Debe constituir una práctica institucionalizadarecursos económicos (relación entre el producto y los El proceso de petición y rendición de cuentas debe formarrecursos presupuestarios invertidos), etc. parte de las normas y procedimientos de la organización. DeLa petición y rendición de cuentas en el gobierno esta manera se garantiza que todo funcionario municipalmunicipal está obligado a rendir cuentas sobre sus responsabilidadesEl control del Plan Municipal, tal como fue expuesto en y a pedir cuentas sobre las responsabilidades de suspuntos anteriores, sólo es posible y eficaz si es demandado subordinados.o requerido por las instancias superiores del gobierno local, Debe estar presente en todos los niveles de la organizaciónencabezadas por los propios presidentes municipales. municipalSi un presidente municipal no exige a sus directores, Todo funcionario que pide cuentas está también sujeto ainformación permanente y realista sobre el cumplimiento rendirlas, por lo que nadie dentro de la organización estáde los objetivos, los niveles de ejecución de programas y libre de responsabilidades. Así como los niveles operativosproyectos prioritarios (acciones) y la eficiencia en el uso de de una alcaldía están obligados a rendir cuentas por lalos recursos presupuestarios, éstos no se sentirán obligados ejecución de las acciones a su cargo ante las instanciasa generar dicha información por lo que tampoco la exigirán directivas, éstas están obligadas a rendir cuentas ala los niveles directivos medios e instancias operativas del presidente municipal sobre los resultados de tales accionesmunicipio. sobre los problemas municipales, a su vez el presidenteCuando esta exigencia está ausente en el interior del municipal deberá rendir cuentas ante el cabildo y lagobierno, las reuniones directivas entre un presidente población en general sobre los resultados de su acción demunicipal y sus directores (que deberían ser fundamentales gobierno y el manejo de los dineros públicos.para orientar y/o corregir la acción de gobierno), se La evaluación de sus resultados (de las cuentas) debe dartransforman en intercambios de anécdotas y descripciones lugar a premios o sancionespobremente documentadas de lo que sucede en el Aun cuando la finalidad última y más importante de lamunicipio, o lo que es más común, en una presentación más petición y rendición de cuentas es controlar la accióno menos formal de aspectos meramente administrativos no gubernamental, también posibilita la evaluación delvinculados explícitamente con los problemas municipales personal (técnico y directivo) sobre la base de criteriosprioritarios (resultados). objetivos (eficacia y eficiencia en el desempeño de sus 21De ahí que el control debe formalizarse a través de la funciones).petición y rendición de cuentas. Debe estar sustentada fundamentalmente en la informaciónLa petición y rendición de cuentas, constituye el proceso generada por las evaluaciones de eficacia, ejecuciónformal y periódico de pedir y dar información acerca de presupuestaria y eficiencia de las acciones correspondienteslas acciones y resultados del Plan Municipal que posibilita al Plan Municipal.concretar en la práctica el proceso de control gerencial. En este sentido, el mismo Plan Municipal (a travésSin la petición y rendición de cuentas permanente, de estimación de recursos, productos y definición dealimentada por información sobre la eficacia y la eficiencia objetivos), establece los criterios para evaluar las cuentas.de las acciones planificadas, no es posible el control, es Por otro lado, las decisiones tomadas en cada rendición dedecir, la continua orientación y/o corrección de la acción cuentas son incorporadas directamente o indirectamentegubernamental local. en el Plan Municipal garantizándose así la puesta enA través de ella es posible verificar el cumplimiento de las práctica del control.responsabilidades y compromisos establecidos en el Plan, Debe ser públicaasí como reorientarlos o redefinirlos en función de sus El gobierno municipal a través del presidente municipal,resultados. está obligado a rendir cuentas ante la comunidad sobreEn el ámbito municipal, la finalidad última de la petición y los compromisos asumidos a través del Plan, brindándolerendición de cuentas es hacer efectiva la responsabilidad de a ella la oportunidad de evaluar su gestión. El control delos gobernantes (presidente municipal y demás ejecutivos la acción gubernamental por parte de la comunidad debemunicipales) ante los mandantes (población o comunidad ser un elemento clave de la participación ciudadana en eldel municipio). desarrollo local.Requisitos que deben cumplirse en el proceso de petición y La petición y rendición de cuentas en la prácticarendición de cuentas. La petición y rendición de cuentas es realmente un sistemaPara que la petición y rendición de cuentas sea eficaz (y de comunicación que permite el intercambio de informaciónpor ende sea posible el control gerencial), debe cumplir con clave para la toma de decisiones. Este intercambio de Desarrollo Municipal
  22. 22. información debe establecerse entre: niveles directivos. El presidente municipal, el cabildo y la sociedad civil Los niveles directivos (directores y jefes de departamento) organizada. exigen a los niveles directivos medios, el cumplimiento Los presidentes y sus directores. de los objetivos y metas establecidos en el plan. Es en Los directores generales y los jefes de departamento. esos términos, que se les evalúa el rendimiento. Aquí es Los jefes de oficina y sus subalternos. fundamental que la información de un informe de realización Dentro de un esquema participativo de planificación, de concentre en resultados, es decir, en la eficacia de es recomendable instrumentar el proceso a través de las acciones y actividades que la gerencia media tiene la reuniones periódicas (entre el que pide y el que rinde responsabilidad de coordinar. Ciertamente, la información cuentas), respaldadas por informes de realización. sobre los grados de ejecución física y presupuestaria En este sentido, la instancia que rinde cuentas elabora un sobre la cual la gerencia media pidió cuenta a los niveles informe breve sobre la situación de las actividades, acciones, operativos, puede complementar su rendición de cuentas programas o proyectos bajo su responsabilidad, el cual a los niveles superiores, sobre todo si tal información debe fundamentarse en los indicadores (cuantitativos y/o es necesaria para explicar posibles desviaciones en la cualitativos) establecidos previamente en el plan o en el obtención de resultados. programa de trabajo específico que le había sido asignado. Dicho informe puede ser entregado antes de la reunión (de preferencia) o al inicio de la misma. Las reuniones ofrecen un espacio dinámico para intercambiar puntos de vista, aclarar dudas sobre la información presentada, profundizar la evaluación de los aspectos específicos tratados en la cuenta y buscar de manera conjunta (jefes/subordinados) los correlativos necesarios para subsanar las anormalidades detectadas; se reitera una vez más que las decisiones tomadas en las reuniones van acompañadas por la asignación de responsabilidades y tiempos de ejecución, cuyo cumplimiento será evaluado en22 la próxima reunión y rendición de cuentas. La información sobre la cual se basa la petición y rendición de cuentas dependerá de las funciones y responsabilidades de quienes rinde y pide cuentas, es decir, de su posición jerárquica dentro de la estructura organizativa del gobierno municipal. Información básica de la rendición de cuentas por parte de los niveles directivos operativos Los niveles directivos operativos dentro de una organización coordinan directamente la ejecución de las acciones y actividades del Plan; por esta razón, sus reportes (informes de realización) están centrados en los niveles de ejecución física y presupuestaria de las mismas; así, el responsable operativo de un proyecto de vialidad urbana, deberá precisar, por ejemplo, el número de kilómetros pavimentados y su calidad, la localización de las vías pavimentadas, el presupuesto, tiempo y demás recursos empleados para su realización, etc.; además, el informe (y la cuenta) deberá establecer cuantitativamente y cualitativamente la comparación entre lo ejecutado y gastado y lo que se esperaba ejecutar y gastar, dando lugar a la evaluación (indicadores de ejecución física, presupuestaria y de eficiencia). Información básica para las reuniones de petición y rendición de cuentas en los niveles directivos medios y Desarrollo Municipal

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