ANAC Manual Administracion municipal

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Manuales World Bank Locallis para Municipios, Asociación Nacional de Alcaldes, Dirección Ejecutiva, Subdirección de Capacitación, capacitacion@alcaldes.org.mx, 01 800 400 ANAC

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ANAC Manual Administracion municipal

  1. 1. Administración Municipal 1 Administración Municipal
  2. 2. Directorio Directorio Lic. Heriberto Félix Guerra SECRETARIO DE DESARROLLO SOCIAL Ing. Luis Mejía Guzmán SUBSECRETARIO DE DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO Arq. Sara Topelson de Grinberg SUBSECRETARIO DE DESARROLLO URBANO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Lic. Marco Antonio Paz Pellat SUBSECRETARIO DE PROSPECTIVA, PLANEACIÓN Y EVALUACIÓN Lic. Germán de la Garza Estrada OFICIAL MAYOR Lic. Samuel Martínez Aceves COORDINADOR DE DELEGACIONES Lic. Cesar Ignacio Romero Jacobo COORDINADOR DE COMUNICACIÓN SOCIAL Mtro. Luis Rodolfo Zamorano Ruiz DIRECTOR GENERAL DE EQUIPAMIENTO E INFRAESTRUCTURA EN ZONAS URBANO-MARGINADAS Dr. Héctor Martínez Reyes COORDINACIÓN INSTITUCIONAL Teodoro Arias García Omar Valencia Domínguez APOYO TECNICO INSTITUCIONAL. INSTITUCIÓN RESPONSABLE DE LA SERIE: LOCALLIS S.C. COORDINACIÓN GENERAL: Raúl I. Solis Barrueta DISEÑO EDITORIAL: León Felipe Gual Bojalil2 DESARROLLO TEMATICO Y PEDAGOGICO: Arturo Pontifes Martínez APOYO TECNICO José Octavio Acosta Arévalo Jaime Netzáhuatl Jiménez Ana Delia García Ortiz Braulio Olvera de León Erika Patricia Ledezma Barragán Teresa López López María Elena Acosta Arévalo Primera edición 2010 •Secretaría de Desarrollo Social •Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio •Dirección General de Equipamiento e Infraestructura de Zonas Urbano-Marginadas Av. Paseo de la Reforma 116, Col Juárez, C.P. 06600, México D.F. La Serie La Administración Municipal Paso a Paso, forma parte del Programa Nacional de Formación de Servidores Públicos Locales”, auspiciado por el Gobierno Federal con recursos del Banco Mundial, de acuerdo a la donación IDF Grant No. TF091989 No de Contrato: 10 - 7 – FI- H – 003 – Y – 0 – 10, otorgado a la SEDESOL. Se autoriza la reproducción del contenido de esta obra citando la fuente. Los conceptos y opiniones expresados en el presente documento representan únicamente el punto de vista de los autores; no refleja necesariamente la visión de la Secretaría de Desarrollo Social. Impreso en México/Printed in México Administración Municipal
  3. 3. ContenidoAdministración municipal................................................................................................................................ 5Introducción...................................................................................................................................................... 5Objetivo general............................................................................................................................................... 5Mapa de contenido.......................................................................................................................................... 6Año Cero........................................................................................................................................................... 7Introducción...................................................................................................................................................... 7Objetivos........................................................................................................................................................... 7Desarrollo Institucional.................................................................................................................................... 7¿Qué es una estructura orgánica?...................................................................................................................... 8Descripción narrativa de una Estructura Orgánica ........................................................................................ 10Ejercicio para el año cero................................................................................................................................. 11 3Año uno............................................................................................................................................................. 12Introducción...................................................................................................................................................... 12Objetivos........................................................................................................................................................... 12Marco normativo de la administración municipal......................................................................................... 12Variantes organizativas de las administraciones municipales...................................................................... 12Reglas de organización de la administración centralizada............................................................................ 14Reglas de la administración por delegación................................................................................................... 15Reglas de organización de la administración desconcentrada...................................................................... 16Reglas de organización de la administración descentralizada...................................................................... 17Reglas de organización de la administración por concesión......................................................................... 18Ejercicio año uno.............................................................................................................................................. 21Año dos............................................................................................................................................................. 22Organización de la administración municipal................................................................................................ 22 Administración Municipal
  4. 4. Estructura Orgánica......................................................................................................................................... 22 Procesos básicos de la Administración Municipal......................................................................................... 24 Gobernación...................................................................................................................................................... 24 Reglamentación Municipal.............................................................................................................................. 24 Hacienda Pública Municipal............................................................................................................................ 24 Administración de Recursos Institucionales.................................................................................................. 25 Planeación del Desarrollo Económico............................................................................................................. 25 Fomento Económico........................................................................................................................................ 25 Administración del Desarrollo Urbano............................................................................................................ 25 Servicios Públicos............................................................................................................................................. 26 Desarrollo Social............................................................................................................................................... 26 Asistencia Social............................................................................................................................................... 26 Desarrollo Cultural........................................................................................................................................... 26 Desarrollo Político............................................................................................................................................ 26 Seguridad Pública............................................................................................................................................. 264 Protección Civil................................................................................................................................................. 27 Protección Ambiental....................................................................................................................................... 27 Ejercicio año dos............................................................................................................................................... 27 Año tres............................................................................................................................................................. 29 Introducción..................................................................................................................................................... 29 Objetivos........................................................................................................................................................... 29 Trabajadores de Confianza.............................................................................................................................. 30 Legislación en materia de Servicios de Carrera............................................................................................. 30 Trabajadores de base........................................................................................................................................ 31 Otro tipo de personal al servicio del municipio............................................................................................. 32 Solución de controversias entre los ayuntamientos y sus trabajadores...................................................... 32 Aspectos disciplinarios de la relación laboral................................................................................................. 34 Ejercicios para el año tres................................................................................................................................ 35 Administración Municipal
  5. 5. Administración MunicipalIntroducciónEn este tema se tratan las generalidades de la organización administrativa de los ayuntamientos, señalando las principalesformas de organización administrativa aplicadas en los municipios mexicanos.Se incluyen recomendaciones para la adecuación de estructuras orgánicas a partir de una valoración de necesidades eidentificación de áreas de oportunidad y se dedica un apartado completo al análisis del régimen laboral de los servidorespúblicos municipales y al alcance de sus responsabilidades administrativas.Objetivo generalComparar las distintas formas de organización administrativa que pueden existir en la administración municipal yejemplificar los casos en que operan en sus distintas modalidadesObjetivos específicosPonderar las alternativas de diseño de una estructura organizacional acorde con los requerimientos del desarrollomunicipalIdentificar el tipo de instancias, órganos y entidades de la administración pública en sus modalidades centralizada y 5descentralizadaConocer el alcance del régimen laboral y de responsabilidades de los servidores públicos Administración Municipal
  6. 6. Mapa de contenidos  ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL  MARCO NORMATIVO DE  ESTRUCTURA ORGÁNICA LA ADMINISTRACIÓN  PROCESOS BÁSICOS DE LA MUNICIPAL ADMINISTRACIÓN  TRABAJADORES DE  VARIANTES MUNICIPAL CONFIANZA: ORGANIZATIVAS DE LAS  GOBERNACIÓN  LEGISLACIÓN EN ADMINISTRACIONES  REGLAMENTACIÓN MATERIA DE SERVICIOS MUNICIPALES 18 MUNICIPAL DE CARRERA.  REGLAS DE ORGANIZACIÓN  HACIENDA PÚBLICA  TRABAJADORES DE BASE:  DESARROLLO DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL  OTRO TIPO DE INSTITUCIONAL CENTRALIZADA6  ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL AL SERVICIO  QUE ES UNA  REGLAS DE LA ADMINISTRACIÓN RECURSOS INSTITUCIONALES DEL MUNICIPIO ESTRUCTURA ADMINISTRACIÓN POR MUNICIPAL.  PLANEACIÓN DEL  SOLUCIÓN DE ORGÁNICA DELEGACIÓN DESARROLLO ECONÓMICO CONTROVERSIAS ENTRE  EJERCICIO PARA  REGLAS DE ORGANIZACIÓN  FOMENTO ECONÓMICO LOS AYUNTAMIENTOS Y EL AÑO CERO DE LA ADMINISTRACIÓN  ADMINISTRACIÓN DEL SUS TRABAJADORES DESCONCENTRADA DESARROLLO URBANO  ASPECTOS  REGLAS DE ORGANIZACIÓN  SERVICIOS PÚBLICOS DISCIPLINARIOS DE LA DE LA ADMINISTRACIÓN  DESARROLLO SOCIAL RELACIÓN LABORAL DESCENTRALIZADA  ASISTENCIA SOCIAL  EJERCICIOS PARA EL AÑO  REGLAS DE ORGANIZACIÓN  DESARROLLO CULTURAL TRES DE LA ADMINISTRACIÓN  DESARROLLO POLÍTICO POR CONCESIÓN  EJERCICIO AÑO UNO  SEGURIDAD PÚBLICA  PROTECCIÓN CIVIL  PROTECCIÓN AMBIENTAL  EJERCICIO AÑO DOS Administración Municipal
  7. 7. Año Cero vinculación y extensión con otras municipalidades, estados del país y del extranjero.Introducción Desarrollo Rural: Gestión de programas estatales y federalesA partir de la información recopilada en la campaña y de apoyo al sector rural, equipamiento de cascos urbanosmediante el procesamiento de las propuestas realizadas de colonias ejidales, caminos vecinales, introducción deen dicho proceso, la autoridad municipal electa está en servicios públicos, urbanización, gestión de regularización de la tenencia de la tierra urbana; medio ambiente,condiciones de realizar un planeamiento de la organizaciónque deba impulsarse en el municipio, con una sola pero organización de productores, etcétera.importante prevención. Protección ambiental: Participación del municipio en programas de protección al ambiente y equilibrio ecológico,Si después del análisis de necesidades efectuado la actual de conformidad con la distribución de competencias entreestructura resulta pertinente y no requiere modificaciones,es importante que no se afecte con cambios innecesarios.los tres órdenes de gobierno. Desarrollo Político: Gestión de las necesidades dePara llegar a este punto de decisión, el Presidente Municipal representación de la comunidad ante otras autoridades,electo debe realizar por sí o por encomienda, la realizaciónde un estudio de congruencia de la estructura orgánica, relaciones públicas con grupos organizados de la comunidad, apoyo jurídico, mediación de conflictos vecinales,con relación a distintos referentes obtenidos y valoradosdurante su campaña y de conformidad con su plataforma reglamentación municipal y cultura cívica, gestión del protocolo de gobierno, participación democrática de lapolítica y las estrategias que pretenda establecer e impulsaren el Plan Municipal de Desarrollo. ciudadanía en programas municipales, organización de laEn todo caso, es importante que se determinen junta local de reclutamiento, etcétera. Seguridad Pública: Organización de programas de seguridadoportunidades de desarrollo por las distintas materias queinvolucran el progreso de un municipio, tales como: preventiva, protección ciudadana, apoyos a la formaciónDesarrollo económico: Auspicio de actividades del sectorde ciudadanía, imagen policial, tránsito, educación vial, servicios a la comunidad, organización de ciudadanosprimario y comercio, incremento de servicios para la sociedadmunicipal, apoyo a la productividad con infraestructura vigilantes, sistema de denuncias, coordinación con otrasy servicios públicos, reglamentación idónea, vinculaciónpolicías, juzgados cívicos municipales, programas de control de adicciones, profesionalización policial, sistemas vecinalescon programas estatales y federales, capacitación para eltrabajo, etcétera de comunicación y enlace con la policía, etcétera. 7Desarrollo Social: Gestión de servicios educativos, Objetivossalud familiar y pública, cultura, recreación, deportes,Ubicar las diversas formas de estructura orgánica para laesparcimiento, integración familiar, blindaje contra administración municipal Desarrollo Institucionaladicciones, provisión de servicios públicos, equipamiento,mantenimiento de infraestructura, comunicación social, Organización del cabildo y distribución de competenciasasistencia social, programas de atención a grupos entre sus comisiones y cargos edilicios; organización de lamarginados, gestión de programas estatales y federales, estructura funcional de la administración del municipio,organización comunitaria, etcétera. organización de la estructura de puestos y perfiles deDesarrollo Urbano: Provisión de planes, programas, desempeño (estructura ocupacional). Sistematización dereglamentación, administración y operación de obras métodos, sistemas y procedimientos de operación de las áreas sustantivas municipales y de las materias que tieneny servicios públicos vinculados al desarrollo estructuraly funcional de los centros de población, involucrando a su cargo.los distintos componentes del ámbito urbano: suelo, Sistematización de métodos, sistemas y procedimientos parainfraestructura, equipamiento, servicios públicos, la planeación, programación, organización, administración, control, evaluación y gestión de los recursos financieros,mobiliario urbano, servicios catastrales, vivienda, medio materiales, servicios generales y personal con los que operaambiente, tránsito, imagen urbana, recuperación de áreas, la administración municipal.centros históricos, propiedad inmobiliaria municipal, sitiosy monumentos, etcétera.Desarrollo Cultural: Auspicio y preservación de valores Reglamentación y normalización de la administraciónculturales en sus distintas expresiones y manifestaciones municipal, de sus sistemas, métodos y procedimientos.de la vida municipal: equipamiento cultural, organización Establecimiento de planes y programas de desarrolloy operación de casas de la cultura, formación y auspicio institucional:de grupos culturales, talleres de actividades vinculadas, Modernización administrativagestión de programas con otras instancias de gobierno y Mejoramiento de la calidad de servicios al ciudadano Administración Municipal
  8. 8. Gobierno electrónico La formación de escenarios para las oportunidades Simplificación de trámites organizacionales combinadas o para aquellas que deban Comunicación social atenderse en forma específica, tendrán que plantearse en Consulta de información municipal (transparencia) por lo menos los siguientes supuestos, en un plano de corto Profesionalización de servidores públicos y mediano plazo: Programas de participación ciudadana Para planear las áreas de la administración municipal, debe Otros tenerse presente que su gestión deberá estar alineada a los objetivos de desarrollo que les correspondan. En lo que concierne a la gestión de los recursos humanos En el material de consulta se puede ensayar la identificación de la administración municipal, la identificación de áreas de y construcción de objetivos de desarrollo para distintas oportunidad para el desarrollo institucional puede centrarse materias del gobierno y de la administración municipal.1 en aspectos diversos: Normalización de la organización y procesos del área de Que es una estructura orgánica administración de recursos humanos de la administración Es una división de las áreas u órganos en las que se divide municipal. el trabajo de una organización. Planeación de la estructura de puestos, perfiles y Su parte fundamental es la llamada Unidad Orgánica, misma requerimientos de profesionalización que se identifica como el conjunto de Objetivos, funciones, Sistemas de reclutamiento, selección e inducción especialidades, puestos, personas, recursos, sistemas y Normalización de promociones y ascensos procedimientos, entre otros componentes, para desarrollar Racionalización del sistema de sueldos y compensaciones una especialidad o un conjunto de asuntos propios de una Profesionalización planificada y sistemática organización. Acreditación o certificación de competencias de La Unidad orgánica es al mismo tiempo Unidad de desempeño especialidad, Unidad de gestión, Unidad de Responsabilidad, Programas de previsión social Unidad de Mando sobre los asuntos de su competencia, Evaluación del desempeño Unidad que tiene a su cargo programas, Unidad de costos, La identificación de oportunidades tendrá que organizarse y Unidad que tiene una jerarquía determinada por sus por prioridades, previo examen de la viabilidad de sus responsabilidades dentro de la organización.8 cometidos. La estructura orgánica está integrada por distintas unidades En este sentido las oportunidades tienen que organizarse que se integran en una lógica de división del trabajo bajo en una especie de mapa de relaciones múltiples, de tal criterios tales como: manera que unas a otras se fortalezcan y tengan viabilidad Ramas de especialidad y jerarquías en cuanto a su abasto de recursos como a su gestión a cargo Participación de su especialidad en el proceso general de la de las área de la administración municipal, de esta manera organización se tendrá una mejor visión de los escenarios que tendrán Relaciones de coordinación y roles de participación en que incluirse en el Plan Municipal de Desarrollo. programas y proyectos La organización que existe deberá examinarse en cuanto Servicios y apoyos en cadenas productivas (insumo, a sus áreas, funciones y recursos disponibles para verificar proceso, cliente, producto). si están en capacidad de llevar adelante las áreas de Roles de autoridad técnica, funcional, administrativa y oportunidad identificadas, sin descuidar o descompensar legal, entre otros. sus funciones normales para las que fueron creadas. En función del tipo de división del trabajo una estructura En caso contrario, se está en posibilidad de realizar el orgánica se integra en modalidades de interacción de estudio de los cambios requeridos a efecto de determinarlos, sus unidades, de conformidad con diversos modelos cuantificarlos y valorar su pertinencia y alcances reales. de relaciones jerárquicas, coordinación, centralización, En este sentido se requiere hacer una prospectiva de descentralización, procesos internos, procesos sujetos a organización, materias, funciones, responsabilidades y maquila externa, etcétera. recursos mínimos de operación de las áreas existentes y Lo anterior da lugar a una arquitectura variada de la modificables de la administración municipal. organización. En la página siguiente se ilustran algunas de Solo en esta medida es viable determinar cambios en la estas modalidades. estructura del municipio, así como la creación, fusión o supresión de alguna o varias de sus áreas. En todo caso, lo no justificable es crear áreas para crear posiciones o cargos sin la debida planeación de su actividad institucional. Administración Municipal
  9. 9. ESTRUCTURA POR EJE PRINCIPAL DE GESTIÓN Servicio 1 Servicio 2 SISTEMA DE INFORMACIÓN Servicio 3 Servicio 4 ESTRUCTURA TIPO PIRAMIDAL ESTRUCTURA HORIZONTAL (SIN JERARQUÍAS) 9 Coordinador ESTRUCTURA POR ROLES DE GESTIÓNFUNCIONES Función 1 Función 2 Función 3 Función 4 Función 5 Función 6 Función 7UNIDADESUNIDAD 1 XX XX XX XXUNIDAD 2 XX XXUNIDAD 3 XXUNIDAD 4 XX XX XXUNIDAD 5 XX XX XX ESTRUCTURA POR PROCESOS UNIDAD 1 UNIDAD 2 UNIDAD 3 Administración Municipal
  10. 10. Para efectos de una descripción estándar, se retoma como referencia el modelo de organización piramidal ESTRUCTURA TIPO PIRAMIDAL Descripción narrativa de una Estructura Orgánica Es recomendable que el diseño de la estructura se Por lo general se recurre a una numeración por índices y fundamente en los procesos que se desarrollan en la subíndices de la manera siguiente: administración, así como en una adecuada coordinación de Para la Unidad de mayor jerarquía se asigna el número 1 las especialidades que la integran. Para la siguiente Unidad en jerarquía se asigna el número Por lo general en el municipio se parte de una estructura 2 y a su siguiente subordinada se le da el número 2.1 y si por especialidades, de ahí que en sus siguientes peldaños10 estas a su vez tienen otra unidad a su cargo, a ésta última puedan atenderse modelos de gestión por procesos. se le asigna el número 2.1.1 y así sucesivamente Es recomendable que la subdivisión de unidades orgánicas Presidencia 1 no incurra en una excesiva subdivisión de áreas, para lo cual, Secretaría del Ayuntamiento 2 puede diseñarse una escala de puestos de tipo profesional Unidad de asuntos jurídicos 2.1 y técnico que tengan categorías adecuadas, de tal manera Departamento de asuntos contenciosos que no sea un pretexto crear puestos de mando para 2.1.1 ofrecer mejores retribuciones a personas que no tendrán Oficina de gestoría administrativa en realidad las responsabilidades y alcances de un puesto 2.1.1.1 de mando. Oficina de gestoría judicial La Unidad orgánica es un componente de organización y 2.1.1.2 gestión del trabajo, por tanto, su diseño y existencia deberá Departamento de estudios y proyectos justificarse bajo principios de un análisis riguroso de su 2.1.2 especialidad y de la justificación de sus roles y aportaciones Oficina de partes y notificaciones de bienes y servicios para el conjunto de la administración 2.1.2.1 municipal. La estructura orgánica debe ser reflejo de una organización En caso de que algunas funciones no puedan dejar de consistente para atender tanto los cometidos que por ley ejecutarse, pero no justifiquen la creación de una Unidad corresponden al municipio, como para la gestión de los Orgánica, pueden atenderse por puestos de tipo profesional objetivos estratégicos que se hayan definido en el Plan y técnico adscritos al órgano de mayor jerarquía en la rama Municipal de Desarrollo. de especialidad que corresponda. Ninguna unidad orgánica del municipio puede quedar Es importante que toda la estructura orgánica se formalice aislada o trabajar por su cuenta, por consiguiente, la en Reglamento Interior de la Administración Municipal, distribución de funciones, sin duplicidades ni excesivas y en el Manual General de Organización que a su vez subdivisiones es uno de los elementos clave para lograr una contenga el organigrama oficial, general y/o específico de buena distribución del trabajo. la administración municipal. Administración Municipal
  11. 11. Se recomienda no crear puestos de mando sin quecuenten con una Unidad Orgánica a su cargo, ya que estocompromete a crear otras subunidades de compromiso,antes que de trabajo.Algunos procesos administrativos del municipio estánconsolidados en áreas concentradoras, por tanto esimportante que la administración de los recursos no seejerza de manera aislada o bajo criterios diferenciados.Es recomendable que la estructura orgánica seacompacta, funcional y con buenas líneas de colaboración ycoordinación. Mucho de esto se logra cuando se establecenreglas clara para el buen funcionamiento de las áreas y suspuestos de trabajo.Se recomienda que, para efectos de ilustrar los alcancesde una estructura orgánica hasta sus puestos se consulteel siguiente material “Modelo de estructuras orgánicay ocupacional para municipios de tipo urbano básico”,contenido en la matriz de archivos de este cursoEjercicio para el año ceroEjercicio de aprendizaje:Diseñe la estructura de organización de la InstanciaMunicipal de la Mujer, procurando que se defina comouna Dirección de área, con unidades departamentalespropias y que no duplique sus funciones con ningunaotras dependencia u organismo de la administración del 11municipio, especialmente evitar duplicidades con el DIFmunicipal.El Diseño incluye el organigrama de la Instancia Municipalde la Mujer, desarrollado hasta nivel de departamentos.La descripción de funciones puede considerar entre a cincoy diez funciones para cada unidad orgánica.Sin excepción todas las funciones que se redacten debeniniciar con un verbo en infinitivo y no deben duplicarse.Para este trabajo puede consultar la Guía para Iniciar yFortalecer una Instancia Municipal de las Mujeres. InstitutoNacional de la Mujer, disponible en la siguiente direcciónelectrónica:h tt p : / / c e d o c . i n m u j e r e s . g o b . m x / d o c u m e n t o s _download/100843.pdf Administración Municipal
  12. 12. Año uno parte de autoridades jurisdiccionales, como el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado. De otra Introducción manera, al no tener el servidor público que emita un acto En el primer año de la gestión municipal, el trabajo a realizar impugnado por un particular u otra autoridad, la adscripción con respecto a la organización de la administración pública o nombramiento debido para una toma de decisiones o la se destina esencialmente a la adecuación de cambios de imposición de una obligación, puede ser declarado nulo de funcionarios y el perfil de las áreas que haya determinado pleno derecho. la autoridad municipal, con base en las estrategias y En consecuencia, la organización administrativa del compromisos del Plan Municipal de Desarrollo. municipio debe tener carácter oficial en el momento en En este apartado se incluyen los temas correspondientes que sus autoridades y puestos de mando y responsabilidad a la normalización de la administración municipal y ejerzan sus funciones. a la identificación de los principios de organización En el caso de una queja o controversia de un particular y funcionamiento para las diversas modalidades de ante la administración del municipio, esta debe enunciar el administración que operan en los municipios de México acto impugnado y señalar a la autoridad que lo ha emitido. Se recomienda, en todos los casos, realizar las consultas De no estar formalizada la estructura de organización, en a los materiales de lectura y audiovisuales que se anotan automático se generaría un vacio de representación y se en distintas partes de las lecturas, al igual que los ejercicio anularía sin remedio los efectos del acto impugnado. correspondientes. En otros casos análogos lo que ocurriría sería una negativa Los temas se han organizado en textos breves que procuran al cumplimiento de las resoluciones del Cabildo por falta de llevar al lector a reflexiones y a la necesidad de localizar los competencia de los funcionarios municipales o lo que es lo ejemplos y ejercicios sugeridos. mismo por la no definición de sus ámbitos de competencia. En estos casos la única solución posible sería que en lugar de Objetivos emitir los actos desde un puesto funcionarial del municipio, Comprender la importancia del marco normativo de la se emita de manera personal por parte del propio presidente administración municipal que le da sustento y legalidad a municipal. sus actos de gobierno y gestión de bienes y servicios. De lo anterior resulta claramente la necesidad de Distinguir con precisión las características de la reglamentar la organización y funcionamiento de la12 administración centralizada del municipio de otras formas de administración del municipio para efectos de dar plena organización como la desconcentrada y la descentralizada. formalidad a sus autoridades y delimitar con precisión el alcance de las materias que les corresponden. Marco normativo de la administración municipal La administración municipal se formaliza mediante Variantes organizativas de las administraciones diversos medios jurídicos y administrativos, por lo cual es municipales imprescindible que su diseño y distribución de funciones A continuación se realizará una localización de distintas entre sus diferentes áreas, quede perfectamente establecida formas de administración para algunos municipios y sus en su organigrama general. dependencias, órganos e instancias de diversa naturaleza Asimismo, es menester que la estructura de puestos esté administrativa y, en su caso, jurídica. debidamente sancionada en un Catálogo y en una plantilla De conformidad con el Reglamento Interior de la de personal con las categorías salariales correspondientes a Administración Municipal del Municipio de León, cada tipo de puesto. Guanajuato en su artículo 3, “La Administración Pública Ningún acto jurídico y administrativo de la administración Municipal se conforma por: municipal tiene validez oficial si la autoridad que lo ejecuta I. La Administración Centralizada: Constituida por las no tiene la investidura o nombramiento que corresponda Dependencias, órganos y unidades administrativas que en la estructura organizacional del municipio. presupuestal, operativa y funcionalmente dependen Esto debe ser así en la medida que los servidores públicos directamente del Ayuntamiento, por conducto del únicamente están autorizados a llevar a cabo aquellos Presidente Municipal, así como por los órganos autónomos actos que les han sido consignados como parte de sus municipales; y, responsabilidades en el desempeño de un puesto de II. La Administración Paramunicipal: Que se integra por carácter público. las Entidades creadas por el Ayuntamiento, a las que les A esto se suma el principio del control y revisión de los confiere independencia funcional y patrimonio propio, actos de las autoridades administrativas, que puede ser para el cumplimiento de las atribuciones que el mismo les requerido por el propio ayuntamiento o impuesto por encomiende.” Administración Municipal
  13. 13. Adicionada a esta clasificación se agrega el caso de algunas Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de Leóninstancias que, aun con su peculiaridad con la que se Guanajuatodenominan, forman parte de la administración señalada en Fideicomiso de Obras por Cooperación (FIDOC)el inciso I del artículo 3. El mismo reglamento las define de Fideicomiso de Obras por Cooperación (FIDOC)la manera siguiente: Fideicomiso de Becas para los hijos de los miembros de los“Artículo 177.- Los Órganos Autónomos Municipales son cuerpos deaquellos que formando parte de la Administración Pública SeguridadCentralizada, gozan de autonomía para el desarrollo y Fideicomiso de Obras Públicascumplimiento de las funciones sustantivas que la Ley o los En lo que corresponde a instancias de colaboración yReglamentos les confieren.” 2 participación vecinal en el mismo Reglamento, se identifican“Artículo 178.- Tienen el carácter de Órganos Autónomos en forma genérica los Comités y consejos consultivosMunicipales las siguientes Unidades Administrativas: ciudadanos:I. La Unidad Municipal de Acceso a la Información Pública; “Artículo 183.- Los comités ciudadanos y los consejosII. Los Juzgados Administrativos Municipales; consultivos son órganos auxiliares que, sin formar parteIII. La Defensoría de Oficio en materia Administrativa; y de la administración pública municipal, fungen comoIV. Las demás unidades administrativas que la ley o el auxiliares de la misma para el diseño, logro y difusión de losAyuntamiento establezcan, con ese carácter.” programas y acciones municipales.”Siguiendo el caso del municipio de León, su Reglamento “Artículo 184.- Los Consejos Consultivos son gruposInterior de la Administración consigna diferentes Entidades, integrados por particulares y servidores públicos, cuyaentendidas estas de la manera siguiente: finalidad es servir como órgano de consulta para la toma de“Los organismos descentralizados, empresas de participación decisiones y elaboración de estrategias en temas y funcionesmunicipal, fideicomisos públicos municipales, comisiones, específicas de la Administración pública. Su integración ypatronatos y comités, creados por el Ayuntamiento bajo la funcionamiento se establecerá en el reglamento o acuerdonaturaleza jurídica de un ente paramunicipal”3 de Ayuntamiento que los constituya”.Las entidades señaladas que dan muestra de la diversidad Al elenco organizativo anterior, se adiciona el caso de losde figuras organizativas en un mismo municipio son las órganos desconcentrados, reportados en el Reglamentosiguientes: Interior de la Administración Pública Municipal Directa delInstituto Municipal de Planeación (IMPLAN) H. Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora: 13Patronato de Bomberos de León, Gto. “Artículo 6. El Ayuntamiento, para la más eficaz atenciónFideicomiso de Desarrollo de la Microempresa Rural y eficiente despacho de los asuntos de su competencia,(FIDEMIR) podrá contar con órganos administrativos desconcentradosFideicomiso de Desarrollo Rural (FIDER) que le estarán jerárquicamente subordinados y cuyosInstituto Municipal de la Mujer titulares tendrán, entre otras, las atribuciones señaladas enInstituto Municipal de Vivienda de León el artículo 83 de la Ley Municipal.”Sistema de Desarrollo Integral de la Familia en el Municipio En algunos municipios se ha constituido una instanciade León Gto. con autonomía técnica en sus decisiones pero que formaInstituto Municipal de la Juventud parte de la administración municipal, tal es el caso delComisión Municipal de Deporte y Cultura Física de León Tribunal Municipal de Responsabilidades AdministrativasGuanajuato del Municipio de Querétaro, que tiene como propósitoFideicomiso de Administración de Pipas Municipales substancias y resolver los asuntos concernientes al régimenPatronato de la Feria Estatal de León y Parque Ecológico de responsabilidades de los servidores públicos municipalesFideicomiso Ciudad Industrial en dicho municipio.4Fideicomiso Promoción Turística Otro ejemplo de una instancia con competencias especiales,Consejo de Centro Histórico en este caso en materia laboral, y con antecedentes másConsejo de ciudades Hermanas antiguos, es el del Tribunal de Arbitraje del Municipio deConsejo de Economía Puebla, creado por la Ley de los Trabajadores al ServicioInstituto Cultural de León del Ayuntamiento, el cual goza de pleno reconocimientoPatronato de Explora jurídico, según se deriva de disposiciones emitidas por laPatronato del Parque Ecológico Metropolitano de León, Suprema Corte de Justicia de la Nación. (COMPETENCIAGto. 146/90)5Patronato del Parque Zoológico de León Completa la lista anterior, aunque no la agota, los ConsejosSistema Integral de Aseo Público (SIAP-LEON) constituidos por el Ayuntamiento, integrados con Administración Municipal
  14. 14. autoridades municipales y representantes de la sociedad El ayuntamiento tiene la facultad de reglamentar local. En este sentido se registra el caso del Estado de la organización y funcionamiento de las entidades México, con la siguiente disposición de su Ley Orgánica municipales. Municipal: “Artículo 81.- Cada Ayuntamiento constituirá El nombramiento que respalda a los titulares de las un consejo municipal de protección civil que encabezará el dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la presidente municipal, con funciones de órgano de consulta administración municipal es el documento probatorio de su y participación de los sectores público, social y privado competencia, junto con las funciones que tenga asignada para la prevención y adopción de acuerdos, ejecución de la instancia o unidad administrativa que represente o acciones y en general, de todas las actividades necesarias encabece. para la Atención inmediata y eficaz de los asuntos relacionados con situaciones de emergencia, desastre, o Reglas de organización de la administración centralizada calamidad pública que afecten a la población”6 “Artículo 113 A.- Los ayuntamientos promoverán la constitución de comités ciudadanos de control y vigilancia, los que serán responsables de supervisar la obra pública estatal y municipal.” En esa misma Ley se consignan otros Comités o Comisiones con participación del Municipio: “Artículo 82.- La comisión de Planeación para el Desarrollo Municipal, se integrará con ciudadanos distinguidos del municipio representativos de los sectores público, social y privado, así como de las organizaciones sociales del municipio también podrán incorporarse a miembros de los consejos de Participación Ciudadana.” Pautas generales establecidas en el Marco normativo de la administración municipal El ayuntamiento es la única autoridad que puede autorizar14 la creación de dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración municipal7 La administración centralizada, como su nombre lo indica, La administración centralizada está subordinada al está subordinada al Presidente Municipal, en su carácter de Presidente Municipal. jefe de gobierno y jefe de administración. La administración descentralizada se considera auxiliar Existen funciones que forman parte de las atribuciones del Presidente Municipal, por consiguiente debe estar primarias del gobierno, como son las de Mando, Policía coordinada y en congruencia con el Plan de Desarrollo y coerción, reglamentación municipal y aplicación de sus Municipal y los Programas de la administración efectos, hacienda municipal, regulación del desarrollo centralizada. urbano, prestación de servicios públicos, provisión de obras El régimen laboral de los servidores públicos está inscrito en públicas y gestión de programas de desarrollo social, entre la Legislación burocrática que expida la propia legislatura otras. Todas estas funciones se agrupan necesariamente en de cada entidad federativa. el tramo de control del Presidente Municipal y constituyen El nombramiento de funcionarios titulares de dependencias, las materias principales de la administración local. órganos desconcentrados, órganos de administración En términos generales, en la administración municipal las de entidades y funcionarios de tribunales, entre otros, materias primarias se atienden desde dependencias que se sujeta a los procedimientos establecidos en la Ley pueden tener rangos distintos, según la escala siguiente: Orgánica Municipal. En la mayor parte de los casos los Secretarias Municipales nombramientos son determinados o propuestos por el Direcciones Generales Presidente Municipal. Direcciones de Área Unidades Departamentales Las entidades u organismos de la administración Oficinas Municipales centralizada municipal, tienen personalidad jurídica y La mayor parte de las Leyes orgánicas municipales de las patrimonio propios, aunque se sujetan a una especie de entidades federativas regulan las principales dependencias sectorización o control por parte de las dependencias afines y establecen requisitos para su titularidad y normas que a su materia. establecen sus atribuciones. Entre estas dependencias Administración Municipal
  15. 15. destacan la Secretaría del Ayuntamiento, La Tesorería Se advierte también que conforme a lo dispuesto enMunicipal, la Oficialía Mayor y la Dirección General de la fracción II del artículo 115 constitucional, que en suSeguridad Pública y Tránsito. Las demás dependencias texto señala: “Los ayuntamientos tendrán facultades parapueden ser creadas y normadas por medio de acuerdos de aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipalcabildo o por el Reglamento Interior de la Administración que deberán expedir las legislaturas de los Estados, losMunicipal. bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circularesLa organización del municipio, por lo general, se define y disposiciones administrativas de observancia generalen los primeros niveles o rangos departamentales, es dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicendecir, desde Secretarías, hasta Direcciones de área, según la administración pública municipal, regulen las materias,la escala expuesta con anterioridad. Las demás unidades procedimientos, funciones y servicios públicos de suadministrativas tienen sus funciones asignadas en competencia y aseguren la participación ciudadana yManuales generales y específicos de organización, en su vecinal.carácter de disposiciones administrativas, cuya aprobacióncorresponde al Presidente Municipal. El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anteriorLa naturaleza jurídica de las dependencias de la será establecer:administración centralizada es la de un órgano o unidad a) Las bases generales de la administración públicaadministrativa dependiente directa de las decisiones del municipal y del procedimiento administrativo, incluyendoPresidente Municipal. En consecuencia, sus competencias los medios de impugnación y los órganos para dirimir lasestán circunscritas al principio de delegación y autorización controversias entre dicha administración y los particulares,superior de sus actos y toma de decisiones. con sujeción a los principios de igualdad, publicidad,No pueden iniciar controversias o querellas jurídicas por audiencia y legalidad…”iniciativa propia, sino por conducto de la instancia que Los ayuntamientos deben respetar y cumplir las basestenga la representación jurídica del municipio. generales que la legislación estatal establezca para regularDependen del presupuesto que les asigne la Tesorería la organización de sus respectivas administracionesMunicipal u órgano facultado para ello y están sujetos a públicas, incluida la de crear las dependencias que la mismalas normas, sistemas y procedimientos que determine la establezca y sujetar los nombramientos de funcionarios alpresidencia municipal para su programación, ejecución, procedimiento que ahí se prevea.control y evaluación. 15Todos los funcionarios de la administración municipal son Reglas de la administración por delegacióndesignados y se sujetan al régimen burocrático vigente enel estado, con categorías de confianza, al tener funcionesque involucran el interés institucional del municipio.Los titulares de las dependencias municipales tienenobligaciones de rendición de informes de sus avancesprogramáticos y del ejercicio del presupuesto, debiendocomparecer, cuando sean requeridos, ante las comisionesdel ayuntamiento.Los funcionarios de la administración centralizadapueden ser removidos libremente por parte del PresidenteMunicipal.La estructura de organización, referida a la existencia,denominación, funciones y responsabilidades de lasdependencias en sus primeros niveles jerárquicos,solamente pueden modificarse por acuerdo de cabildoy mediante la reforma del ordenamiento reglamentario La administración centralizada trabaja también poro disposición administrativa que le da fundamento8, en delegación de funciones que transmite a un órgano oeste caso, el Reglamento Interior de la Administración instancia subordinada, para que provea bienes, serviciosMunicipal y el Manual de Organización correspondiente, y realice gestiones a nombre y en representación de unacon esta medida, se garantiza que sea el ayuntamiento dependencia de primer nivel o rango.quien tenga la autoridad de aprobar dichos cambios y con Se crean entonces órganos delegados o delegacionesesto evitar una posible discrecionalidad, que centralicen en administrativas9, las cuales tienen como características lasdemasía el ejercicio del poder de decisión gubernativa en siguientes:un solo cargo. Administración Municipal
  16. 16. Se fundamentan en la atribución que tienen los titulares Reglas de organización de la administración de las dependencias de la administración pública, delegar desconcentrada en unidades subordinadas el trabajo y las funciones que competan a la dependencia a su cargo. Dependen jerárquicamente de la dependencia que FORMAS DE ADMINISTRACION las constituye mediante acuerdo con la Presidencia Municipal. Se ubican en lugares distintos a la sede de la dependencia, ADMON generalmente en puntos del territorio municipal que CENTRALIZADA requieren la presencia de una autoridad en la materia que le corresponde o para la prestación de bienes y servicios que ADMON POR deban proveerse de la manera más próxima a los habitantes DELEGACION en distintos puntos del territorio municipal. Los bienes y servicios que proveen son de idéntica ENCOMIENDAS CON naturaleza y se sujetan a las mismas reglas que operan en la ADMON TOMA DE DECISIONES dependencia a la que se encuentra adscrita la delegación. DESCONCENTRADA Y MANEJO PROPIO DE No tienen autonomía en el manejo de su presupuesto, el PRESUPUESTO cual es administrado por parte de la dependencia. Operan con procedimientos autorizados por la dependencia, su toma de decisiones está restringida a lo que ahí se dispone, generalmente en asuntos relacionados con autorizaciones La administración desconcentrada aparece como una propias de los bienes y servicios a su cargo. forma de organización que gana más margen de acción en No tienen atribuciones para interpretar el parecer la toma de decisiones y manejo de los asuntos que atiende, institucional del titular de una dependencia sobre asuntos al mismo tiempo que puede realizar actos y tomar medidas trascendentes de los bienes y servicios de la misma. con respecto a sus programas y presupuestos sin tener que Su personal ocupa puestos equivalentes a los que existen consultar al titular de la dependencia de la cual se desprende en la administración centralizada, por consiguiente no funcionalmente.16 están sujetos a regímenes laborales especiales. Se emplea como una forma de desarrollo de materias La responsabilidad de la delegación además de aquella especializadas de la administración municipal que vinculada con la prestación de bienes y servicios a nombre requieren autonomía técnica en sus procesos, pero que de su dependencia, se extiende al adecuado funcionamiento debe permanecer vinculada a la personalidad jurídica del de las instalaciones, equipo y aplicación de los recursos municipio, con todas las obligaciones de coordinación y asignados para su operación. rendición de cuentas que poseen sus dependencias. A continuación, se menciona como ejemplo el caso de una La desconcentración administrativa permite alinear delegación administrativa del municipio de Netzahualcóyotl, recursos, programas y acciones en instancias dedicadas del estado de México: exclusivamente a la materia que les han sido asignadas, con “A raíz del aumento de la población y las necesidades de la la posibilidad de potencializar sus capacidades avanzando misma, en 1969 se toma la decisión de inaugurar la primera en el perfeccionamiento de sus funciones y la atención de oficina dependiente del Gobierno Municipal. En 1975, a los pormenores de la propia materia que se le encomienda. iniciativa del entonces presidente municipal Eleazar García Sus características constituidas y de operación son las Rodríguez, quedó constituida formalmente la delegación siguientes: “Carlos Hank González” y en medio de una gran fiesta Se fundamentan en la atribución que tiene el Presidente popular fue inaugurado el edificio que hasta la actualidad Municipal para proveer los arreglos necesarios para el alberga a las oficinas de gobierno municipal. adecuado funcionamiento de la administración pública. Conocida como “La Bola”, debido a la forma de su Se crea mediante acuerdo del Presidente Municipal y se estructura, es punto de referencia y testigo silencioso adscriben de manera funcional a la dependencia que guarda de la transformación paulatina pero constante de una relación con la especialidad que se le asigna al órgano comunidad con muchas necesidades, con grandes deseos desconcentrado. de superación y de trabajar en torno a sus autoridades; la No tiene personalidad jurídica propia ni la capacidad para delegación es además un lugar donde las familias se reúnen generar recursos propios; por el contrario, depende en este los fines de semana.” 10 rubro de la misma personalidad jurídica tribuida al gobierno municipal. Administración Municipal
  17. 17. Depende jerárquicamente de la dependencia que las Como un paso más del desprendimiento funcional y formaladscribe, en lo concerniente a la coordinación de sus de una instancia que gana para sí más capacidad de manejoacciones con las políticas y programas que aquella encabeza y decisiones propias, se encuentra la forma de organizacióny determina; sin embargo, el órgano desconcentrado tiene descentralizada.atribuciones para manejar sus propios programas con La descentralizada constituye una administración con ca-mayor capacidad de decisión en cuanto a su presupuesto pacidades propias para asumir sus fines organizativos, tomay un manejo interno de la organización que no es decidido de decisiones, manejo de su patrimonio e independencia enpor parte del Titular de la dependencia. la operación de sus procesos, así como la orientación de susPor lo general, se ubican en lugares distintos a la sede provisiones y servicios en atención a los fines para los quede la dependencia, de conformidad con la naturaleza de fue constituida.la materia que tiene encomendadas y las funciones que Una de sus características especiales es su creación me-realiza. diante un acto legal emitido por una autoridad con compe-Los bienes y servicios que generan son regulados de tencia establecida para dichos fines en el marco legislativoconformidad con disposiciones generales, expedidas por el vigente.ayuntamiento y por disposiciones administrativas del titular En algunos casos, el propio ayuntamiento puede constituirdel órgano desconcentrado y, no necesariamente, por las organismos descentralizados mediante Acuerdo del pleno,disposiciones emitidos por el Titular de la dependencia de como ocurre en el caso de los municipios del estado deadscripción. Guanajuato, referido en su Ley Orgánica Municipal, en losTienen prerrogativas de manejo propio de su presupuesto, artículos transcritos a continuación:11el cual está sustentado en el Programa Operativo Anual de “Artículo 125. El Ayuntamiento aprobará por mayoría ca-la dependencia. lificada la creación, modificación o extinción de las entida-Operan con procedimientos propios, generados y des paramunicipales.autorizados por las propias áreas del órgano desconcentrado Las atribuciones de las entidades paramunicipales no debe-y su Titular. rán exceder las que para el Ayuntamiento señale la Ley y seCon relación a los asuntos que corresponden en estricto especificarán en el acuerdo de creación, mismo que deberásentido a la especialidad del órgano desconcentrado, y publicarse en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.según su Acuerdo de creación, pueden tener atribuciones En caso de extinción, el acuerdo correspondiente fijará lapara interpretar el parecer institucional de la administración forma y términos de la liquidación.” 17municipal en dicho campo. “Artículo 125 A. Las entidades paramunicipales deberánSu personal ocupa puestos equivalentes a los que existen sujetarse al Plan de Gobierno Municipal y a los programasen la administración centralizada, por consiguiente no que deriven del mismo.”están sujetos a regímenes laborales especiales. “Artículo 125 B. Los órganos de gobierno o de administra-La responsabilidad del órgano desconcentrado, además de ción de las entidades paramunicipales, deberán dictar lasaquella vinculada con la prestación de bienes y servicios medidas administrativas conducentes para contribuir en ela nombre de su dependencia, se extiende al adecuado control interno de las mismas.”funcionamiento de las instalaciones, equipo y aplicación “Artículo 126. El Ayuntamiento, por conducto del presi-de los recursos asignados para su operación. dente municipal, coordinará y supervisará las acciones que realicen las entidades paramunicipales, vigilando que cum-Reglas de organización de la administración plan con la función para la que fueron creadas.”descentralizada “Artículo 128. La administración de los organismos des- centralizados estará a cargo de un órgano de gobierno, que será un consejo directivo o su equivalente, designado por FORMAS DE ADMINISTRACION el Ayuntamiento en los términos del acuerdo y reglamento ADMON CENTRALIZADA respectivo. El consejo directivo o su equivalente, elegirá de entre sus miembros a su presidente y, en su caso, designará al direc- ADMON tor general y demás personal necesario para el cumplimien- DESCONCENTRADA to de sus funciones. ACTO LEGAL QUE CREA Las sesiones del consejo directivo o su equivalente serán ADMON DESCENTRALIZADA UN ORGANO CON PERSONALIDAD Y públicas, con las excepciones previstas en la Ley de Acceso PATRIMONIO Y AUTOADMINISTRACION a la Información Pública para el Estado y los Municipios de Guanajuato.” Administración Municipal
  18. 18. En otros casos, como ocurre con el Estado de México, la vos/legislacion/REGLAMENTOINTERIORDELAADMINI creación de organismos municipales descentralizados solo STRACIONPUBLICAMUNICIPALDELEON,GUANAJUAT puede ocurrir mediante acto del poder legislativo, en los O_429.pdf términos de los artículos siguientes, de su Ley Orgánica Municipal:12 No dependen de manera directa o indirecta de ningún “Artículo 31.- Son atribuciones de los ayuntamientos: funcionario de la administración municipal. Sus actos re- IV. Proponer, en su caso, a la Legislatura local, por conduc- solutivos se realizan en el seno de un Consejo o Comité to del Ejecutivo, la creación de organismos municipales de Administración que constituye su instancia máxima de descentralizados para la prestación y operación, cuando autoridad. proceda de los servicios públicos;” Tiene domicilio propio y un registro fiscal independiente a “Artículo 123.- Los ayuntamientos están facultados para la de cualquier otra instancia del municipio. constituir con cargo a la hacienda pública municipal, or- Tiene obligaciones legales, fiscales y administrativas como ganismos públicos descentralizados con la aprobación de cualquier persona de derecho público. la Legislatura del Estado, así como aportar recursos de su Sus programas, presupuestos, resultados y contabilidad por propiedad en la integración del capital social de empresas el ejercicio de sus recursos están sujetos a controles de le- paramunicipales y fideicomisos. galidad, fiscalización y rendición de cuentas a cargo de las Los ayuntamientos podrán crear organismos públicos des- instancias de control del propio ayuntamiento, así como de centralizados para: otras instancias estatales y federales que sean competen- a) La atención del desarrollo de la mujer; tes para dicho efecto. b) De la cultura física y deporte; Los bienes y servicios que generan son regulados de con- c) Otros que consideren convenientes.” formidad con reglamentos municipales y disposiciones ge- Las características más relevantes de la forma de adminis- nerales, expedidas por el ayuntamiento y por disposiciones tración descentralizada presentan lo siguiente: propias del mismo organismo. Se fundamentan en un proyecto formulado por la Presi- Operan con procedimientos propios, generados y autoriza- dencia Municipal para sustentar y justificar su creación. La dos por su órgano de administración y Dirección General. aprobación del proyecto corresponde al Cabildo en primera No deben someter a la aprobación del cabildo sus progra- instancia; en los casos que proceda la aprobación directa mas ni la distribución del presupuesto para la operación de18 por parte del Cabildo el mismo proyecto servirá de antece- los mismos. dente para la creación del organismo descentralizado que Su personal ocupa puestos equivalentes propios por los se trate. En el caso de requerirse la aprobación del organis- que pueden estar sujetos a regímenes laborales dentro la mo por parte de la legislatura del estado, el proyecto, una legislación burocrática del Estado o quedar inscritos en el vez aprobado por el cabildo, se remitirá a dicha representa- régimen laboral general de los trabajadores en la República ción para los efectos conducentes. Mexicana. Adquiere por su carácter descentralizado una personalidad jurídica y patrimonio propios, además de tener por sí mis- Reglas de organización de la administración por concesión ma un órgano superior de administración. La administración por concesión ocurre cuando el ayunta- El organismo descentralizado podrá percibir una partida miento, después de estudios detallados de su capacidad y presupuestal o subsidio para su operación, con cargo al pre- situación económica y financiera, determina que es perti- supuesto de egresos del municipio; de manera adicional, nente ofrecer a licitación la operación e servicios públicos de conformidad con su naturaleza jurídica que lo caracteri- bajo la figura jurídica de la concesión. ce (organismo, empresa paramunicipal, fideicomiso u otra Según el Diccionario Jurídico Mexicano, la Concesión ad- modalidad), podrá generar recursos propios, mediante la ministrativa “es el acto administrativo, a través del cual, la comercialización de sus bienes o servicios o mediante la administración pública concedente, otorga a los particula- facultad para percibir ingresos de fuentes diversas. res, concesionarios el derecho para explotar un bien propie- De conformidad con la reglamentación que los regula, el dad del Estado o para explotar un servicio público.”13 organismo descentralizado podrá quedar encuadrado en al- Por su parte, el Código Municipal de Coahuila, la define y guno de los sectores que encabecen las dependencias de la caracteriza de conformidad con lo señalado en los siguien- administración centralizada del municipio, como es el caso tes artículos:14 del Municipio de León, Guanajuato (Ver artículos 2, 6, y “Artículo 234.- La concesión de un servicio público es el 180) del Reglamento Interior de la Administración Pública acto administrativo contractual y reglamentario mediante Municipal de León, Guanajuato. el cual el funcionamiento de un servicio público es confia- http://www.leon.gob.mx/transparencia/sistemas/archi- do temporalmente a personas físicas o morales, que asume Administración Municipal
  19. 19. todas las responsabilidades del mismo y se remunera con VIII.- El concesionario estará obligado a otorgar garantía alos ingresos que percibe de los usuarios del servicio con- favor del concedente, a fin de asegurar el cumplimiento decedido.” todas y cada una de las obligaciones que adquiera, confor-“Artículo 235.- La concesión de servicios públicos a cargo me a lo previsto en este código, y en las cláusulas del con-del municipio, sólo podrá otorgarse mediante acuerdo del trato de concesión. La clase y monto de la garantía seránAyuntamiento, por el Presidente Municipal, a personas fí- fijadas por el concedente, quien está facultado para exigirsicas o morales de nacionalidad mexicana. El capital social que ésta se amplíe cuando, a su juicio, resulte insuficiente.de éstas últimas deberá estar representado por acciones IX.- El concesionario está obligado a prestar el servicio denominativas. modo eficaz, uniforme y continuo a todas las personas fí-En igualdad de condiciones, habrán de preferirse las per- sicas o morales que lo soliciten, así como a las entidadessonas físicas o morales radicadas física y legalmente en el públicas que también lo requieran, conforme a las tarifasEstado de Coahuila. que, en su caso, establezcan por reglamento o en el con-Las concesiones, podrán incluir la ejecución de las obras de trato respectivo.infraestructura necesarias para la prestación de los servi- Cuando los servicios concesionados se brinden a entidadescios públicos concesionados.. públicas será necesario que éstas los reciban para la presta-Los contratos de concesión contendrán las normas básicas ción directa o indirecta de servicios al público en general.que establece este capítulo así como las disposiciones re- X.- Se fijarán las condiciones bajo las cuales podrán losglamentarias y especificas que procedan en cada caso.” usuarios utilizar los servicios.“Artículo 236.- Los contratos de concesión se sujetarán a XI.- Se determinarán las tarifas, forma de modificarlas y laslas bases y disposiciones siguientes: contraprestaciones, que deba cumplir el beneficiario.I.- Se otorgarán mediante licitación pública, previa publica- XII.- Se establecerá el procedimiento administrativo paración efectiva de la convocatoria y de las bases respectivas, oír al concesionario y a todo interesado, en los asuntos quelas cuales deberán ser puestas a disposición de los interesa- importen reclamaciones o afectación de los derechos quedos a partir de la fecha de publicación de la convocatoria, genere la concesión o el servicio público.hasta siete días naturales previos al acto de presentación XIII.- El cumplimiento de las obligaciones y condiciones dede las propuestas técnica y económica. Las bases deberán las concesiones otorgadas, estará sometido a la vigilanciaincluir criterios que aseguren por parte de los licitantes las del concedente.mejores condiciones en cuanto a economía, calidad, efi- XIV.- Las concesiones, para su validez, se otorgarán por es- 19ciencia, capacidad técnica, servicio, financiamiento, garan- crito, en el que se harán constar las obligaciones del con-tías y demás condiciones o requisitos análogos. cesionario y las modalidades que el concedente establezcaII.- Serán por tiempo determinado. El concedente estable- para su explotación.”cerá el tiempo de vigencia en forma tal que, durante ese De conformidad con el ejemplo anterior, la concesión ocu-lapso, pueda el concesionario amortizar totalmente las in- rre como una administración por encomienda y sujeta a unversiones que debe hacer en razón directa del servicio de régimen especial de contratación del acto de concesión, suque se trate. duración, condiciones, propósitos, efectos, responsabilida-III.- Determinarán con precisión la masa de bienes que de- des, derechos y obligaciones de concedentes y concesio-berá afectarse a la prestación del servicio. narios, así como la sujeción de los actos de la concesión aIV.- En caso de que el Ayuntamiento asigne al concesiona- regulaciones establecidas no por el concesionario, sino porrio el uso de bienes municipales, al concluir la concesión los la autoridad pública.mismos volverán de inmediato a la posesión del Municipio; En la actualidad la mayor parte de los servicios públicoscualquier resistencia al cumplimiento de esta disposición son susceptibles de concesionarse, con excepción de lamotivará el empleo de los medios de apremio que proce- seguridad pública y servicios que estén involucrados condan, incluyendo la fuerza pública. el ejercicio de la autoridad de mando, policía y coerciónV.- El costo de la prestación del servicio público será por que tiene atribuido el gobierno del municipio. (Ejemplo decuenta del concesionario. esta afirmación es el concesiona miento de los servicios deVI.- La infraestructura y las instalaciones que use o cons- Agua Potable en distintos municipios de América Latina.truya el concesionario se ajustarán a las disposiciones de Ver el caso de la Ciudad de Guayaquil, Ecuador, publicadoley y al contrato de concesión correspondiente. en: http://www.ecapag.gov.ec/SoloPortalECAPAG/de-VII.- Los concesionarios estarán obligados a conservar en fault.asp?idl=32)buenas condiciones el equipo, obras e instalaciones afec- Es importante considerar que la regla general de una admi-tadas al servicio público, así como a renovar y modernizar nistración por concesión es el estricto cumplimiento de losel equipo necesario para su prestación, conforme a los más términos, condiciones y reglas de prestación del servicio,recientes adelantos técnicos. Administración Municipal
  20. 20. así como el apego a las normas que establecen y regulan contraloria/docs/actaobrapublica_vigilancia.pdf tarifas, cuotas y derechos por la contraprestación de los Comités Municipales para el Desarrollo Rural Municipal. mismos, al igual que el estricto cumplimiento de las obliga- http://www.tonala.gob.mx/portal/gobierno/reglamen- ciones fiscales del concesionario. tos/reglamento_interno_del_consejo_municipal_de_de- En la forma administrativa de Concesión, el ayuntamiento sarrollo_rural_sustentable_de_tonala_ jalisco.pdf no tiene injerencia directa en la organización que disponga Consejos de Desarrollo Municipal el concesionario, así como tampoco asume responsabilidad http://www.ordenjuridico.gob.mx/Estatal/MICHOA- alguna de la relación laboral que sostenga con los trabaja- CAN/Municipios/Uruapan/UruapanReg12.pdf dores que se desempeñen en el servicio concesionado. Comités municipales de protección civil La autoridad municipal no pierde ni merma en sus facul- http://www.municipiopozarica.gob.mx/content/ tades de reglamentación del servicio, ni en el ejercicio de view/439/141/ supervisión del cumplimiento de los términos y efectos del Ejercicio de aprendizaje: contrato de concesión, para lo cual puede invocar y aplicar Diseñe la estructura de organización de la Instancia Mu- las diferentes garantías y medios coactivos que se establez- nicipal de la Mujer, procurando que se defina como una can para asegurar su cumplimiento. Dirección de área, con unidades departamentales propias Reglas de organización de la administración por colabora- y que no duplique sus funciones con ninguna otras depen- ción dencia u organismo de la administración del municipio, es- La administración por colaboración es uno de los medios pecialmente evitar duplicidades con el DIF municipal. de gestión de obras, y la provisión de bienes y servicios El Diseño incluye el organigrama de la Instancia Municipal mediante formulas de participación vecinal, aprovechando de la Mujer, desarrollado hasta nivel de departamentos. las capacidades de concurrencia, formación de consensos La descripción de funciones puede considerar entre a cinco y, sobre todo, de aportación de recursos, mano de obra y y diez funciones para cada unidad orgánica. otros medios técnicos y humanos que contribuyan a la ges- Sin excepción todas las funciones que se redacten deben tión de asuntos municipales. iniciar con un verbo en infinitivo y no deben duplicarse. En nuestro país es notable el uso de esta modalidad, tanto Para este trabajo puede consultar la Guía para Iniciar y For- desde el ayuntamiento, como desde los programas estata- talecer una Instancia Municipal de las Mujeres. Instituto les y federales que se transfieren u operan en el ámbito de Nacional de la Mujer, disponible en la siguiente dirección20 las comunidades municipales. electrónica: Por lo general en este tipo de administración se trabaja me- http://cedoc.inmujeres.gob.mx/documentos_down- diante la creación de Comités mixtos, donde participan au- load/100843.pdf toridades municipales y miembros de la comunidad local, el origen de proceso lo determina alguna disposición legal o reglamentaría, así como algún Programa que disponga de una oferta materializable de bie- nes, provisiones y servicios públi- COMITES DE H. AYUNTAMIENTO CONSEJOS DE OBRAS COLABORACION cos. COMITES En el Comité se analizan y dis- INSTITUCIONALES COPLADEM cuten prioridades, se proponen PRESIDENCIA ADMON CENTRALIZADA estrategias para la realización de MUNICIPAL COLABORACION los fines comprometidos o las ADMON POR SECRETARIA OBRAS Y SERVICIOS TESORERIA COMANDANCIA DE prestaciones a las que se puede MUNICIPAL PUBLICOS MUNICIPAL POLICIA acceder, así como los medios para ADMON POR su materialización, además de es- CONCESION tablecerse las reglas de operación, DELEGACIONES ADMON POR normas de control, seguimiento y MUNICIPALES DELEGACION evaluación. ADMON POR A continuación se dan distintos DESCONCENTRACION CASA DE LA CULTURA ejemplos de este tipo de organi- zación administrativa: DIF ADMON POR DESCENTRALIZACION Comités vecinales para Control y MUNICIPAL supervisión de obras públicas http://www.edomex.gob.mx/ Administración Municipal
  21. 21. Ejercicio año unoEjercicio de aprendizaje:De la consulta del Reglamento Interior de la Administración Pública Municipal de León, Guanajuato, analice si es correctocaracterizar a la Unidad Municipal de Acceso a la Información Pública como un órgano autónomo, sin más caracterizaciónque la que aparece en su artículo 177.Para llegar a un juicio necesita consultar acerca del término autonomía aplicable al concepto de órganos autónomos.(Puede localizar en la WEB, la dirección electrónica del Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de InvestigacionesJurídicas de la UNAM, Tomo I)Investigue también consulte si está disponible el Acuerdo de Creación de la referida Unidad.Explique en un máximo de una cuartilla si es viable la denominación “Órgano Autónomo”, o en realidad se trata de unadependencia municipal, un órgano desconcentrado o una entidad paramunicipal.En su caso, proponga la denominación más adecuada para dicha Unidad.Ejercicio:Analice pros y contras y determine bajo cual forma de administración constituiría los siguientes órganos de la administraciónmunicipal: Órgano propuesto Constituida Pros Contras como Instancia Municipal de la mujer Unidad de acceso a la información Casa de la cultura Juzgado calificador municipal 21 Instituto Municipal de acceso a la información Comisión de festejos y efemérides municipales Administración Municipal

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