Temas para o
Desenvolvimento
com Eqüidade
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Relativamente à Série Histórica ......................... 29
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III.   O declínio das taxas de crescimento, acompanhado da crise de legitimi-
        dade, impediu os governos da época d...
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XIII.   Nesse sentido, consideramos importante retomar a idéia de Construção
        Nacional, que foi tão cara à construç...
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o Brasil. Logo, a construção de consensos em torno de temas estratégicos
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XXXIV.   Uma descrição dos elementos do Mapa Estratégico do CDES e de cada uma
         das quatro perspectivas estratégic...
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tora FGV. Finalmente, o tema reestruturação agrária não foi aqui incluído
      por estar ainda em desenvolvimento no âmbi...
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Po lÍtICa EC o N ô mICa
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IV.   Nesse sentido, é importante desenvolver uma pauta macroeconômica
       que venha a permitir a obtenção desse cresci...
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2. PAUTA MACROECONÔMICA
             2.1. ABER TUR A COMERCIAL
     XV.     A abertura às importações não deve ser feita d...
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XXVII.    Podemos também construir alguns indicadores para o endividamento
          externo brasileiro:

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XXXV.     Há indícios de que a queda de crescimento que vem sendo observada
           desde o início dos anos 80 tenha ti...
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IV.   A média do déficit nominal nos cinco primeiros meses de 2006 foi de 3,55%
      do PIB. Como o superávit primário ne...
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e, por diferença simples entre tais variáveis, o déficit primário. Este deve
   ser planejado tendo em vista as despesas h...
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IX.    No caso extremo em que a mobilidade internacional de capitais é muito ele-
       vada, cada real a mais de despesa...
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vencê-lo. E vencê-lo é fundamental para aumentar substancialmen-
         te nossa independência tecnológica e agregar val...
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VIII.   Embora ambas as perspectivas – ou teorias – reconheçam a importância
        de altos níveis de investimento em ca...
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crescimento industrial. Pelo contrário, ao redor do mundo, políticas de
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iv) recursos fluviais e marítimos;

            v)   sistema de pesquisa e monitoração de clima e tempo;

         g) raci...
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plo, o alcance de alto nível de desempenho inovador e exportador numa
        perspectiva de 2020 para certos segmentos da...
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Temas Para O Desenvolvimento

  1. 1. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade
  2. 2. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade ÍNDICE  Prefácio ....................................................................... 5  Introdução: Desenvolvimento com Eqüidade ... 7 1. Introdução ........................................................... 7 2. Uma Agenda de Políticas Fundamentada na Adição de Valor e o CDES .................................. 11 Apêndice: Nota Metodológica ...................................15 P o l Í t I C a E C o N ô m I C a 17  Pauta Macroeconômica ........................................ 19 1. Crescimento e Inflação .......................................19 2. Pauta Macroeconômica..................................... 22 2.1. Abertura Comercial ................................... 22 2.2. Controle das Contas Externas e da Relação Dívida Líquida e Exportações .................... 23 2.3. Necessidades de Investimento ................. 25 Apêndice .................................................................. 27  Notas Sobre a Situação Fiscal Brasileira . ..........29 1. A Situação Atual das Contas Públicas no Brasil . 29 Relativamente a uma Amostra de Países .......... 29
  3. 3. Relativamente à Série Histórica ......................... 29 2. Alguns Aspectos Econômicos das Contas Públicas ..................................................31 3. Déficit Público e Setor Externo........................... 33  Política de Ciência e Tecnologia e Inovação no Brasil ...................................................35 PolÍtICas s oCIaI s 45  Redes de Proteção Social e Desigualdade ...... 47 1 Visão Geral ........................................................ 47 1.1. Estagnação Econômica ............................ 48 1.2. Paradoxo Pró-Pobre ................................. 50 2. Impacto de Programas Sociais ......................... 50 2.1. Visão Geral .................................................51 2.2. Previdência Social ..................................... 52 2.3. Bolsas (e outras rendas sociais) ............... 52 3. Tendências Demográficas ................................ 53 4. Conclusões ........................................................ 55  Saúde ..................................................................... 57 1. As Relações com o Gerenciamento com Qualidade: ................................................. 58 2. Visão Estratégica: .............................................. 59 3. Planejamento e Implantação da Qualidade.........61  Educação . ..................................................................63
  4. 4. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade E s ta D o 71  A Eficácia do Estado no Brasil Contemporâneo ...................................................... 73 1. O Estado como Vetor do Desenvolvimento ....... 73 2. Alguns Aspectos Críticos da Modernização do Estado.............................. 77 Apêndice - Governo Eletrônico como Vetor da Modernização .................................................... 79 a. Serviços de governo eletrônico ..................81 b. Universalização de acesso e inclusão digital ........................................... 82 c. Transparência, controle social e e-governança ........................................... 82 d. Infra-estrutura de comunicação eletrônica .................................................. 83 e. Redesenho de processos e estruturas ..... 83 f. Compras e contratações governamentais ........................................ 84 g. Educação .................................................. 84 h. Saúde ........................................................ 85 i. Segurança pública ..................................... 85 j. Emprego e Comércio Eletrônico ............... 86  Segurança Pública .................................................. 87  Sistema Judiciário ...................................................93 .  Reforma Política e a Reforma do Processo Orçamentário ...........................................................99
  5. 5. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade Prefácio Retomar o crescimento da economia brasileira de maneira vigorosa e permanente, reduzindo as assimetrias sociais, é o grande desafio do Brasil. Após ultrapassar a tormenta do período hiperinflacionário, de sofrer crises institucionais e internacionais, o país preen- che, neste momento, parte dos prerrequisitos para iniciar um processo duradouro de cres- cimento e de redução das desigualdades. Contudo, esse futuro ainda não está seguro, e, apesar de as condições econômicas serem em princípio propícias, sua concretização depen- de de escolhas técnicas acertadas, de compromissos a serem estabelecidos entre as diversas forças políticas e de muito trabalho árduo para implementar as mudanças necessárias. Para que isso seja possível, é necessário que haja uma profunda discussão a respeito da criação de uma visão nacional voltada para o desenvolvimento com eqüidade. Assim, este documento construído pela Fundação Getulio Vargas – FGV representa o espírito da sua missão, que é contribuir positivamente para o desenvolvimento nacional. Não se trata de forma alguma de um plano, mas sim de uma análise de alguns dos prin- cipais problemas que o Brasil precisa equacionar para voltar a se desenvolver. Nele procu- ramos fornecer um esboço de como poderia ser organizada uma grande discussão sobre o tema dentro de uma ótica de adição de valor. A seleção dos temas apresentados se deu a partir das questões discutidas pelo Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES), cujas pautas das reuniões foram examina- das atentamente. Contudo, as considerações aqui expostas foram desenvolvidas por técnicos da FGV, não para interpretar as discussões do CDES, mas sim para estimular um debate maior. Procurou-se o máximo de neutralidade, fugindo-se de qualquer viés político-partidário, e, para tal fim, os textos apresentados foram lidos e criticados focando essa isenção. Os trabalhos abordam temas como Macroeconomia, Ciência e Tecnologia, Redes So- ciais, Saúde, Educação, Eficácia do Estado, Segurança Pública, Sistema Judiciário, Reforma Política e Reforma do Processo Orçamentário. Eles não exaurem a lista de temas relevantes. Também não formam um plano, mas são questões que devem ser abordadas. Procurou-se ser o mais sintético possível, adiando-se algumas discussões para quando houver uma visão comum maior. Durante toda a sua existência, a FGV vem trabalhando unicamente para estimular o desenvolvimento nacional. Isso a motivou a aceitar – como já fez inúmeras vezes desde a sua fundação, em 1944 – o pedido que lhe foi feito pela Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República (SRI/PR) e a preparar o presente documento para subsidiar as discussões originadas no Conselho. Com isso, a FGV retomou uma interação que começou com a criação do CDES, quan- do ela colaborou na sua organização. Finalmente, cumpre frisar que o trabalho foi feito com total liberdade dada aos nossos pesquisadores e que a FGV declinou receber qualquer remuneração pelo documento. FUNDAçãO GE TULIO VARGAS R io de Janei ro, outu bro de 2006
  6. 6. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade I ntrodução : Dese nvolvime nto com Eqüidade OUTUBRO DE 2006 1. INTRODUçãO I. Desde a sua Independência, o Brasil busca sua inserção no mundo como nação moderna e capaz de inscrição expressiva entre as sociedades de- senvolvidas. É o nosso destino e o único caminho a dar sentido à luta de gerações de brasileiros na construção das bases estruturais do desen- volvimento econômico e social e de um ethos nacional. Essa perspectiva aprofundou-se com o legado da Era Vargas, quando a nação enfrentou as crises da modernidade, fundando um aparato de Estado e desenhando uma estratégia de integração social que, em que pesem suas imperfei- ções, capacitou-a a enfrentar e superar diversas sucessões de crises com que outras sociedades mais avançadas lidaram de forma mais dispersa no tempo e muitas vezes com resultados inferiores. Esse período foi mar- cado por intensa ação do Estado e um processo de implementação estra- tégica que tornou o Brasil, juntamente com o Japão, a nação cuja fatia no PIB mundial mais cresceu nas cinco décadas compreendidas entre 1930 e 1980 (figura 1). Esse processo levou a um grande crescimento econômico e a alguma melhora nas condições sociais (figura 2); todavia, isso não se mostrou suficiente e foi estancado durante a segunda crise do petróleo. II. De fato, o modelo político então vigente dificultava a realização de uma recessão focando as necessidades de ajuste das variáveis macroeconô- micas, resultando disso o início de um processo em que o Brasil acabou passando por uma forte crise de balanço de pagamentos, que fragilizou suas taxas de desenvolvimento. Figura 1: taxa média real de crescimento do pib (%) – países selecionados desembolso 1971-1979 1980-1990 1991-2005 brasil 8,61 2,35 2,53 Japão 4,70 4,10 1,32 Coréia do sul 8,56 7,69 5,66 eua 3,60 2,92 3,07 total de países industrializados 3,57 2,82 2,28
  7. 7. III. O declínio das taxas de crescimento, acompanhado da crise de legitimi- dade, impediu os governos da época de tomar as decisões necessárias para a correção de rumos do modelo até então adotado. Tal incapacidade política resultou em graves repercussões culturais para a nossa socieda- de, sendo uma delas a percepção de que a história pretérita foi marcada somente por erros, a idéia de que o planejamento era nocivo ao país. IV. Essa percepção foi acentuada no início da década de 90, quando a capaci- dade de planejamento estratégico do Estado foi abalada pelo fechamento de diversos organismos de orientação tática. A ausência de recursos para tais instrumentos foi a causa principal do fracasso do planejamento. V. Após 25 anos, o Brasil, em um processo lento e doloroso, busca recu- perar suas finanças públicas e retomar o caminho do desenvolvimento sustentado. O impacto desse período foi tão grande que o Brasil, antes um modelo de crescimento, se transformou em uma nação de baixo cres- cimento, onde o nível de vida não melhorou no ritmo anterior. É preciso recuperar esse mote do desenvolvimento, e, para isso, o planejamento é condição necessária. VI. O desafio do Brasil se constitui, portanto, na reconstrução de sua capaci- dade de planejamento, em seus aspectos técnicos, institucionais e cultu- rais. Reconstruir a cultura do planejamento é um dos grandes desafios enfrentados pelo país. VII. Ressalte-se que não se trata da retomada de velhas fórmulas, mas da adoção de um instrumento fundamental para o aperfeiçoamento da ca- pacidade estratégica do Estado. Em suma, o Estado brasileiro e o esfor- ço nacional de desenvolvimento foram, durante certo período, exitosos. Não obstante, subsistem ainda grandes assimetrias e a necessidade, den- tro dos marcos de um regime democrático, de articular as ações estraté- gicas da nação para a superação em definitivo dos entraves ao seu pleno desenvolvimento e justiça social. VIII. Hoje, uma nação mais complexa percebe-se diante de uma mudança es-
  8. 8. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade trutural de paradigmas. A sociedade brasileira necessita assegurar, cada vez mais, o processo de institucionalização democrática em uma con- juntura de enormes transformações na economia mundial, com fulcro nas novas tecnologias de informação e nas configurações de recursos e poder em nível mundial. Depara-se, enfim, com uma dinâmica, que não é universalizada em suas capacidades, mas apenas em seus condutos. O global e o local apresentam contradições em seus tempos e agendas trazendo uma complexidade inaudita em nossa história. Diante disso, evidentemente, o Estado intervencionista não mais nos atende. IX. No entanto, não se trata simplesmente de terminar com aquela experiên- cia, pois em qualquer modelo de desenvolvimento o Estado continua pre- sente como um elemento importante. Por isso, é necessário reestruturá-lo de forma a resgatar a visão de desenvolvimento nacional, alinhada com a compreensão dos elementos inovadores e das condições de contorno do início do século XXI. Essa conjuntura exige que se opere de forma mais eficiente, produzindo resultados mais eficazes e sustentados, pois os ga- nhos reais de competitividade e produtividade se dão cada vez mais nas margens e com base em crescente integração de ações e uso extensivo da informação como elementos determinantes da competitividade. X. Para tal, é imprescindível a sólida construção de uma agenda nacional articulada in totum com a sociedade civil, por meio de seus legítimos representantes nos três poderes da República, produzida sob o prisma de uma estrutura racional e sinérgica de políticas. Tais políticas reque- rem, porém, uma forma adicional de entendimento, em que o foco na produção de adição de valor na ação pública seja o fator determinante nas políticas desenvolvidas pelo Estado, ou ainda pela esfera privada. XI. Dessa forma, busca-se observar uma construção de políticas em que as decisões devem ser tomadas levando em conta os resultados e os ris- cos envolvidos, conforme percebidos no instante da tomada de decisão. Chama-se a isso a regra do homem prudente. Não se trata de uma ra- cionalidade utilitária, mas sim vinculada à noção de res publica, o foco do presente documento, na qual a idéia do homem prudente e outras semelhantes estão ligadas ao que Tocqueville definiu como o interesse bem compreendido, em que a existência de instituições está assentada em bases mais profundas. XII. Ou seja, a descrição de Tocqueville caminha no sentido de expor o caso de uma sociedade fundada no interesse individual, ou de atores específicos, que consegue compor, ao mesmo tempo, com as aspirações coletivas de forma racional. O interesse individual aí presente não se configura como uma ne- gação do interesse público, mas o reinterpreta a partir de valores oriundos do senso comum. É justamente essa combinação que permite o desenvolvi- mento de instituições sólidas e eficazes no cumprimento de seus objetivos socialmente contratados, em um contexto em que se assiste à universalização de valores humanísticos e à crescente busca pela eficácia, eficiência e efetiva ação pública, como elementos de avaliação das boas estruturas de governo e determinante de um desenvolvimento sustentado.
  9. 9. XIII. Nesse sentido, consideramos importante retomar a idéia de Construção Nacional, que foi tão cara à construção de países desenvolvidos. Por essa perspectiva, o processo de integração de uma nação é baseado em di- versos fatores, como as instituições políticas e organizações sociais. A resultante desse processo não é apenas o desenvolvimento de forças ma- teriais, mas a formulação de uma verdadeira cultura assentada em valo- res, no compartilhamento de uma identidade comum e na construção de um sentido de futuro. XIV. Outra vertente desse mesmo processo é o desenvolvimento dos instru- mentos que permitem a integração de um país e a eficácia de seu aparato de Estado. Temos aí, dentre outros, sua infra-estrutura de logística, suas estradas, seus portos e, em especial, as estruturas de operacionalização e planejamento do Estado, todos fazendo parte do que é considerado como Construção de Estado. Outro elemento importante nesse processo é a regulação, que afeta as estruturas de mercados, nos aspectos institucio- nais, nas capacidades de implementação e cumprimento da lei. Não se trata de voltar ao intervencionismo de eras passadas, mas justamente de se ampliarem as potencialidades estratégicas de um Estado mais enxuto, eficaz e focado no alcance de seus objetivos. Dessa maneira, é possível ao Estado ser um instrumento de promoção da construção nacional, que se estrutura segundo a vontade de seus cidadãos. A presença do Estado, então, se transforma em um elemento de grande articulação das políticas nacionais, manifestando-se, também, por meio de seu aspecto simbóli- co. XV. Um bom exemplo dessa busca por eficácia e eficiência na ação pública e, portanto, da necessidade de planejamento seria o contexto de ajuste fis- cal ora em curso no Brasil. Tal processo tem sido exitoso, mas, em algum momento, deverá passar do superávit primário para o superávit fiscal nominal, necessitando, porém, para isso, de uma maior capacidade de formulação e avaliação dos impactos decorrentes dessa transição. Isso deve ser obtido evitando-se os erros do passado, como a excessiva con- centração de renda, que sempre termina por tolher o desenvolvimento do mercado interno, e, portanto, a sustentabilidade do desenvolvimento a longo prazo. Para que tal estágio seja atingido, o crescimento econô- mico é o elemento central, mas não deve repetir os erros do passado e precisa vir acompanhado de redes de proteção social. XVI. Como é sabido, a relação causal entre crescimento econômico e qualida- de das instituições é um dos processos de planejamento estratégico. A boa regulação é condição necessária para a manutenção e sustentação do desenvolvimento econômico e, conseqüentemente, a sua interpenetração com o desenvolvimento social. XVII. Um outro bom exemplo é a importância do Estado na construção das re- des de proteção social, as quais garantem mínimos de renda – gerando elementos de paz social e eqüidade e incentivando os seus recipientes no sentido do aprimoramento – e podem ser usadas tanto como mecanismos de incentivo à melhora constante de seus beneficiários. Tais mecanismos 10
  10. 10. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade compensatórios devem vir acompanhados de contrapartidas destina- das ao aprimoramento do capital humano (e.g.: bolsa família vincula- da à freqüência escolar). Além disso, podem funcionar também como elementos redutores do impacto das políticas de ajustes contracionistas que, por exemplo, venham a ser adotadas em razão de choques de ofertas externas. XVIII. Trata-se em síntese de observar, a exemplo do que considerava Weber, uma perspectiva ampla da racionalidade, de forma a promover um en- contro entre o homem econômico e o homem social, reunião possível apenas pelo arco de possibilidades da política. 2. UMA AGENDA DE POLíTICAS FUNDAMENTADA NA ADIçãO DE VALOR E O CDES XIX. O Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES) foi oficia- lizado pela medida provisória de n° 103, de 1° de janeiro de 2003, cons- tituindo-se como órgão de assessoramento do Presidente da República integrado por representantes de diversos setores da sociedade civil, que a partir dele pode aferir tendências, desafios e oportunidades para ob- tenção de informações relevantes sobre os desafios do país. O principal objetivo desse órgão é buscar a formação de consensos a respeito de te- mas relevantes no país e servir como órgão de consulta do Presidente da República. XX. A busca de consensos em relação a temas que sejam de interesse do Es- tado, e não de um governo específico, permite que o conselho seja um instrumento de discussão das questões de natureza estratégica para o país e onde disputas político-partidárias ou ideológicas possam, dentro do possível, ser desconsideradas. Esse espaço, na forma em que foi con- cebido, tem o objetivo de vocalizar e articular posicionamentos voltados para o interesse público. A premissa básica é de que os interesses estraté- gicos da nação brasileira são comuns a todos os cidadãos, apesar de suas diferenças ideológicas, e precisam de um espaço para o debate acerca das maneiras mais adequadas de atingi-los. XXI. Em se tratando da natureza de suas ações, o CDES é, portanto, um meca- nismo de entendimento nacional, pois gera um resultado informacional para o planejador (Poder Executivo) sobre possíveis temas que podem nortear o planejamento estratégico nacional. Ou seja, ele funciona como um catalisador de informações e as articula para o tomador de deci- são. Dessa maneira, esse insumo funciona como um instrumento da am- pliação da capacidade estratégica do gestor público, no caso o Presidente da República, que poderá ou não incorporá-las na pauta de discussões com os demais poderes. XXII. Essa capacidade de identificar e implementar as grandes mudanças es- tratégicas é um dos fatores de sucesso de qualquer nação, sendo indis- pensável para as de dimensão continental e ainda em construção como 11
  11. 11. o Brasil. Logo, a construção de consensos em torno de temas estratégicos se transforma em um imperativo fundamental para a nação. XXIII. Ao planejador estratégico cabe levar a estrutura de informações extraídas do CDES a um processo de adição de valor, no qual suas propostas são hierarquizadas dentro de uma lógica causal. Ou seja, ele tem a possibi- lidade de construir ações importantes para o desenvolvimento nacional, tendo por base uma gama de percepções dos atores sociais relevantes, auxiliando na construção da agenda do Executivo. A articulação des- sas informações em tipologias mais refinadas possibilita, dessa maneira, que o potencial institucional do CDES seja ampliado, o que permitiria uma maior adição de valor à sua ação. XXIV. No entanto, ao fim de quatro anos de discussões, perguntamo-nos como os bens públicos produzidos pelo CDES podem se configurar em indu- tores de uma agenda não apenas vinculada ao desenvolvimento, mas, de fato, um construto orgânico pelo qual sejam atingidas a adição de va- lor entre políticas sinérgicas e a sustentabilidade na construção objetiva dessa agenda. Instrumentos conceituais oriundos de uma perspectiva de construção de valor podem auxiliar na determinação da competência es- tratégica do CDES e da maneira pela qual os temas mais relevantes para o país são articulados para esse fim. XXV. A partir dessas considerações, uma pergunta pode ser feita: Como é possível estabelecer um mecanismo catalisador para a ação propositiva do CDES em apoio ao Executivo na construção de agen- das com os demais poderes? XXVI. A resposta depende de um perfeito entendimento do que o CDES produz. XXVII. Fundamentalmente, o CDES é gerador de dois bens públicos: 1) é um foro marcado pela transparência de seus atores; e 2) seus insumos ser- vem como elementos de desenvolvimento do planejamento estratégico da nação. XXVIII. Tais questões indicam que o processo de adição de valor à ação do CDES deve ser guiado pela necessidade de se construir uma “consciência na- cional” dirigida ao desenvolvimento. Nesse sentido, a capacidade do conselho em auxiliar na reflexão crítica sobre os interesses estratégicos do país, em seus distintos grupos sociais, e ao mesmo tempo reforçar o papel de suas cartas propositivas, é elemento central em seu processo de adição de valor. XXIX. Para isso, é necessária uma definição precisa de seu papel como gera- dor de serviços. A partir de seus contornos iniciais, o imperativo de sua ação é analisar os possíveis movimentos táticos e estratégicos e os seus 12
  12. 12. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade resultados. Ou seja, a definição de seu contorno é uma precondição para a elaboração estratégica de seus cenários futuros. XXX. Observa-se que o processo de criação de valor para uma instituição ba- silar ao Estado não é trivial, e, no caso do CDES, dois grandes desafios se apresentam: 1. Só faz sentido adicionar algo a uma estrutura complexa se o obje- tivo for uma ampliação não só da quantidade, mas, sobretudo, da qualidade e abrangência dos resultados. 2. O CDES é um gerador de bens públicos e tende a se reger por outros critérios ligados, sobretudo, à eficiência na provisão desses bens, e não pela sua eficácia, que precisa ser monitorada continu- amente. XXXI. Assim, a ação estratégica do CDES deve ser concebida em função de uma preocupação geral de equilíbrio entre a política e a economia, e entre a sociedade e o Estado, em seus três poderes, percebidos como arenas in- ter--relacionadas. XXXII. Em síntese, o CDES, ao avaliar o país e suas políticas, pela articulação de atores estratégicos, realiza diversas tarefas ligadas intrinsecamente ao seu papel republicano, verificando estratégias e a conjuntura nacional, debatendo temas de alta relevância. XXXIII. Assim, a Visão de Futuro do CDES deverá contemplar as perspectivas es- tratégicas que adicionam valor ao CDES, que podem ser descritas como ilustrado abaixo: 13
  13. 13. XXXIV. Uma descrição dos elementos do Mapa Estratégico do CDES e de cada uma das quatro perspectivas estratégicas que o compõem é apresentada como se- gue: XXXV. Deve-se observar que o conhecimento adquirido pelo CDES está justa- mente na experiência da representatividade social de seus integrantes. Em função disso, posturas distantes de insulamentos tecnocráticos, ou de radicalismos ideológicos, podem constituir elementos importantes para a definição das estratégias nacionais. Para tanto, a análise dos enun- ciados produzidos pelo CDES (vide nota metodológica ao final deste ca- pítulo) permite uma maior compreensão das dinâmicas de seus com- ponentes, da mesma maneira que a distinção entre os fatos de natureza conjuntural e tática ou estratégica deve ser clara, mas vinculada a uma perspectiva articulada. XXXVI. Finalmente, ao se buscar um mapeamento das propostas do CDES, vin- culados a uma relação de adição de valor entre elas, é possível estabele- cer um novo patamar aos conceitos de construção nacional com eqüi- dade social, produzindo bens públicos de alto valor agregado na forma de descrições críticas da conjuntura e agendas propositivas vinculadas à aspiração histórica de desenvolvimento nacional do povo brasileiro. 14
  14. 14. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade A pê ndice : N ota M etodológica SOBR E O LE VANTAMENTO DOS TEMAS TR ATADOS PELO CDES I. O trabalho desenvolvido pela equipe da Fundação Getulio Vargas pro- curou abordar de forma isenta e crítica o conjunto de propostas oriundas do CDES. Fundamentou-se, portanto, em uma perspectiva republicana e apartidária. As questões aqui tratadas tiveram como insumos iniciais a tipologia das propostas feitas no âmbito do CDES, em seus aspectos estratégicos e táticos. II. Nesse sentido, o trabalho da FGV está alicerçado nessa construção con- ceitual, percebendo o CDES como um instrumento estratégico para uma democracia de sofisticação, em desenvolvimento, como a brasileira e vo- cacionada ao desenvolvimento. Tendo adotado esse ponto de partida, o trabalho analisa a experiência do conselho a partir de um marco desti- nado a adicionar valor à sua ação como órgão de apoio ao executivo. III. A natureza intangível do bem público produzido pelo CDES implica a discussão do que pode aumentar o valor de sua produção. Nesse sentido, a análise das tipologias discutidas pelo conselho fornece o material de partida para o incremento de sua ação. Por essa razão, a equipe da FGV trabalhou sobre os enunciados produzidos pelas Cartas de Concertação e demais documentos do CDES, a fim de fornecer considerações segundo o tipo de demanda tratada, sejam elas estratégicas ou táticas. IV. A partir da seleção dessas informações, a equipe da FGV fez um trabalho de análise técnica dos elementos estratégicos debatidos pelo conselho. Dentre as atividades realizadas, podem-se elencar as seguintes: a) leitura qualitativa e discussão crítica das Cartas de Concertação, Agenda Na- cional de Desenvolvimento e demais documentos originados no CDES; b) reorganização temática das propostas constantes desses documentos, com a definição das ações estratégicas e táticas ali inseridas; c) relação entre os itens levantados e a árvore de valor (conforme apresentada aci- ma); d) composição de diagrama dos grandes eixos temáticos debatidos pelo CDES e sua respectiva distribuição em termos estratégicos e táticos, conforme pode ser observado no diagrama à página seguinte. V Cabe observar que os itens Defesa Nacional, Cultura e Desenvolvimen- to Regional e Cidades não foram extensivamente debatidos no âmbito do CDES e, como tal, não foram tratados nos textos que se seguem. Apesar disso, a FGV apontou à Direção Executiva do CDES a importância do de- senvolvimento futuro desses temas, razão pela qual estão contemplados no referido diagrama. Quanto ao tema infra-estrutura, já foi tratado em trabalho anterior sobre o CDES no livro intitulado “Desenvolvimento e Construção Nacional: Políticas Públicas”, capítulo 6, publicado pela Edi- 1
  15. 15. tora FGV. Finalmente, o tema reestruturação agrária não foi aqui incluído por estar ainda em desenvolvimento no âmbito de pesquisa específica. VI. Em suma, os trabalhos da FGV ampliaram, reestruturaram e aprofun- daram as referidas tipologias. Adicionalmente, buscou-se adensar, de forma crítica, a discussão daqueles temas cujos teores foram considera- dos fundamentais à construção de uma perspectiva do desenvolvimento nacional com eqüidade. Essa metodologia de trabalho envolveu diversos pesquisadores oriundos de distintas tradições do conhecimento, em re- flexões críticas conjuntas, que buscaram observar ângulos diferenciados da problemática abordada. Os trabalhos como se apresentam a seguir observam uma ordem que julgamos melhor para uma visão do conjunto, estruturada em três eixos: Economia, Políticas Sociais e Estado. DIAGR AMA DAS TIPOLOGIAS TEMáTICAS DES ENVOLVIDAS NO CDES 16
  16. 16. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade Po lÍtICa EC o N ô mICa
  17. 17. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade Pau ta M acroe conômica 1. CR ESCIMENTO E INFL AçãO I. Uma observação mais atenta sobre o crescimento econômico brasileiro no período compreendido entre 1980 e 2005 indica uma taxa média de 2,12%, muito inferior à registrada pelos demais países emergentes. Esse crescimento está aquém do considerado necessário para um país das di- mensões e da complexidade do Brasil (figura A1, apêndice). Ademais, o país apresentou no passado taxas expressivas de crescimento, muito superiores às registradas nos países centrais. A estagnação verificada no período resultou em uma diminuição na capacidade de ampliar o padrão de vida dos brasileiros. Tal cálculo já leva em consideração o fato de a economia se encontrar acima da tendência histórica ao início dos anos 80. II. O resultado desse baixo crescimento pode ser verificado no fato de que a renda per capita atingiu o valor de apenas US$ 4.320 em 2005. Caso o ritmo de crescimento tivesse se mantido no patamar histórico observado entre 1900 e 1980 (5,69%), tal indicador se encontraria na faixa de US$ 6.808. Ou seja, a renda per capita seria 57,6% maior do que a atualmente observada (figura 1). Tal cálculo já leva em consideração o fato de a economia se encontrar acima da tendência histórica ao início dos anos 80. III. O fim do período inflacionário aponta um novo desafio para o Brasil, que é a retomada do crescimento sustentável. Esse não é um processo fácil, mas uma árdua tarefa que depende de uma construção política orientada para o desen- volvimento em um ambiente de complexidade e interdependência globais. 1
  18. 18. IV. Nesse sentido, é importante desenvolver uma pauta macroeconômica que venha a permitir a obtenção desse crescimento com estabilidade de preços e eqüidade. Por essa razão, é necessário romper com percepções mecanicistas a respeito do desenvolvimento e de seus condicionantes políticos e sociais. A principal alteração encontra-se na ultrapassagem da falsa dicotomia inflação versus crescimento. V. O desenvolvimento econômico depende de uma série de fatores, tais como investimento, educação, poupança, instituições sólidas, segu- rança jurídica, e não apenas das políticas de combate à inflação. O debate político, contudo, foi marcado pela oposição entre a diminui- ção da inflação e a redução do crescimento, e vice-versa. No entanto, conforme observado anteriormente, o processo de desenvolvimento é muito mais complexo, e não pode ser reduzido a essa oposição. Apesar de ser possível o aumento da inflação a fim de gerar maior crescimento, no longo prazo essa opção não é recomendável, pois os custos do processo inflacionário recaem sobre a sociedade, especial- mente sobre os mais pobres. VI. Conforme se verifica na história recente do país, eventuais altas da in- flação com vistas à obtenção de maiores taxas de crescimento econô- mico produzem efeitos perversos, sendo o principal a concentração de renda, visto que os pobres são os que possuem menor capacidade de proteção contra a alta de preços. Por essa razão, a literatura eco- nômica demonstra que a redução dos níveis de pobreza e de extrema pobreza é em grande medida resultado de políticas duradouras de estabilidade de preços. Isso pode ser observado na figura 2, abaixo, que ilustra os efeitos da estabilidade e das políticas redistributivas sobre a concentração de renda. VII. Ademais, uma inflação acentuada gera redução da capacidade produti- va da economia, em primeiro lugar por elevar a incerteza dos agentes econômicos, e, com isso, gerar impactos negativos sobre os investi- mentos. Em segundo lugar, por induzir à alocação de fatores de pro- 20
  19. 19. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade dução escassos em atividades de intermediação financeira. Ou seja, recursos que poderiam ser destinados à produção são direcionados para o sistema financeiro a fim de que possam ser protegidos da alta de preços. VIII. Isso não quer dizer, contudo, que o compromisso com a estabilidade de preços subsume o compromisso com o crescimento, a distribuição de renda e a eqüidade. IX. Vale notar, também, que a taxa de inflação média do Brasil observada no período recente está longe de representar uma taxa de inflação baixa em comparação com outros países. Quando comparamos a taxa média de inflação do Brasil no período 2003–2005 com a taxa de inflação de uma amostra de 68 países, observa-se que o país ocupa uma modesta 61ª posição (ver figura A3, apêndice). X. Observa-se, ainda, que a evidência internacional indica que o combate à inflação não é, per se, um óbice ao crescimento econômico. A China e a Índia, por exemplo, cresceram em média 9,3% e 7,5% ao ano, respectiva- mente, entre 2003 e 2005 e apresentaram taxas de inflação médias anuais de apenas 2,7% e 4,5% nesse período. XI. Assim, vencer o problema do baixo crescimento que vem acometendo a economia brasileira nos últimos anos requer a implementação de uma ampla agenda macroeconômica que permita a convivência da estabilida- de de preços com taxas cada vez mais acentuadas de crescimento do pro- duto interno bruto (PIB), com reflexos sobre a renda per capita, os níveis de desigualdade e de pobreza. Nesse sentido, o planejamento econômico faz-se mais do que necessário. XII. Na história econômica brasileira desde meados dos anos 80, o termo “planejamento econômico” passou a ter uma acepção negativa em al- guns setores, parte por sua associação aos planos do regime militar, par- te pela constatação de que a máquina do Estado tem tido dificuldades para conferir-lhe realidade. XIII. Trata-se, entretanto, como mostra a reconstrução das economias alemã e japonesa após a Segunda Guerra, de uma percepção não necessa- riamente correta. Tem sido em parte a falta de planejamento realista de longo prazo, com uma visão míope em algumas áreas, particular- mente a fiscal e social, que tem condenado o país a um baixo cresci- mento desde o início dos anos 80, bem como a uma elevação da vio- lência urbana e da desorganização social, fatos que o governo atual tem tentado reverter. XIV. Nesse sentido, além do equacionamento adequado do problema fiscal, a pauta macroeconômica deverá se debruçar, pelo menos, sobre as seguin- tes questões: (a) a abertura comercial; (b) o controle das contas externas e da relação dívida externa líquida e exportações; e (c) a retomada dos gastos de investimento. 21
  20. 20. 2. PAUTA MACROECONÔMICA 2.1. ABER TUR A COMERCIAL XV. A abertura às importações não deve ser feita de modo açodado, mas sim pela definição de uma estratégia de abertura gradual. Neste ponto, me- recem destaque as barreiras não-tarifárias para as importações. Tais cus- tos compreendem licenças, serviços burocráticos, taxas portuárias, etc. A simplificação desses processos teria até mesmo efeitos positivos sobre as exportações. XVI. Vale observar também que o aumento de importações deve privilegiar a aqui- sição de máquinas, equipamentos e tecnologia de primeira qualidade, fato que, somado a políticas adequadas de direcionamento de importações para fomentar exportações – por meio de importações que permitissem a devida incorporação de valor adicionado doméstico ao bem importado –, faria com que os saldos comerciais não fossem reduzidos no longo prazo. Com isso, o setor exportador ganharia maior competitividade. O que não se pode permitir, ao longo do processo de abertura, é que as importações majorem o consumo, seja privado ou público. XVII. Note-se que, no que se refere ao grau de abertura, medido pela relação entre a soma de importações e exportações e o PIB, o Brasil ocupa a 66ª posição dentre os 68 países que compõem a nossa amostra (ver figura A2, apêndice). Os dados referem-se às médias entre 2003 e 2005. Isso indica um baixo grau de abertura da economia, que poderia ampliar-se e aumen- tar o fluxo de recursos para o país, especialmente investimentos diretos. XVIII. Nesse período, a média mundial (importações + exportações)/PIB foi de 89,14%. O Brasil apresenta um valor de 34,73%. Em comparação com 95 paí- ses com estatísticas disponíveis, o Brasil é o quarto país de menor relação en- tre as receitas correntes totais do balanço de pagamentos e o PIB. Os maiores são Cingapura (224%), Hong Kong (200%) e Malásia (150%). XIX. A despeito de alguns fatos bastante positivos ocorridos recentemente – su- perávits no balanço de pagamentos em conta corrente nos três últimos anos e uma relação dívida externa líquida sobre exportações passando de 3,8 em 1987 a 1,0 ao final de 2005, fato que indica que um ano de exportações é sufi- ciente para pagar toda a dívida externa –, não se pode ainda dizer que a restri- ção externa ao crescimento da economia brasileira tenha chegado ao fim. XX. O baixo grau de abertura se deve, em parte, ao longo período de políticas de substituição de importações, as quais, de certa forma, permanecem até hoje em alguns setores. As políticas de substituição de importações levaram a fatos positivos e negativos. No entanto, considerando a maior integração interna- cional que caracteriza as economias mundiais e o fato de que essas economias adotam – ou têm adotado –, na sua grande maioria, regimes de câmbio flexí- vel, o Brasil não tem como evitar essa necessidade de maior abertura. XXI. Note-se, também, que uma maior abertura é benéfica sob o ponto de vista do crescimento econômico, visto que ela leva a uma maior utilização da capacidade instalada e a um aumento na produtividade da mão-de-obra. 22
  21. 21. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade XXII. Para elevar a participação do Brasil no comércio exterior, é necessário não apenas orquestrar rapidamente com o setor privado uma estratégia, mas também garantir a existência, no setor público, de instituições que permi- tam a sua plena implementação, aí incluídos o controle e a continuidade. Tal processo não deve ser motivo para inércia ou morosidade. Neste ponto, é importante destacar o grau de complementaridade entre as economias. XXIII. O alargamento da fronteira tecnológica, ao fomentar o crescimento, no longo prazo reduz a pressão e o nível dos juros necessários para manter a inflação sob controle. 2.2. CONTROLE DAS CONTAS E x TERNAS E DA REL AçãO DíVIDA LíQUIDA E E xPOR TAçõES XXIV. O governo atual promoveu uma substantiva redução da dívida externa líquida, que atingiu US$ 121 bilhões ao final de 2005. Se forem incluídos os empréstimos intercompanhia, esse total salta para US$ 141 bilhões. Ao mesmo tempo, as receitas correntes do balanço de pagamentos atin- giram, também ao final de 2005, US$ 142 bilhões. XXV. A figura 3, abaixo, também mostra que houve uma redução do passi- vo externo líquido (PEL) – isto é, a soma da dívida externa líquida com o estoque líquido de capital de risco de propriedade de não-residentes alocado na produção interna de bens e serviços – a partir de 2001, que resultou da acumulação de saldos crescentes nas transações correntes. XXVI. O passivo externo líquido também pode ser obtido diretamente a partir da Posição Internacional de Investimentos (PII)1, publicada pelo Banco Central do Brasil. 1 A Posição Internacional de Investimentos (PII) representa os saldos de ativos e passivos externos do país. Esses saldos guardam estreita relação com os fluxos da conta financeira do balanço de pagamentos e são compilados em cinco itens para posições ativas: inves- timento direto no exterior, investimento em carteira, derivativos, outros investimentos e reservas internacionais; e em quatro itens para posições passivas: investimento estrangeiro direto, investimento em carteira, derivativos e outros investimentos. 23
  22. 22. XXVII. Podemos também construir alguns indicadores para o endividamento externo brasileiro:  Indicador 1: Dívida Externa Líquida (DEL) / Exportações de Bens e Serviços (X).  Indicador 2: Passivo Externo Líquido (PII) / Exportações de Bens e Serviços (X).  Indicador 3: Dívida Externa Líquida (DEL) / Receitas de Transa- ções Correntes (RTC).  Indicador 4: Passivo Externo Líquido (PII) / Receitas de Transa- ções Correntes (RTC). XXVIII. A figura 4, acima, mostra a evolução desses indicadores; qualquer que seja o critério utilizado, observa-se claramente o grande avanço efetuado em termos desses indicadores das contas externas a partir de 1999. XXIX. No entanto, apesar da melhora na qualidade desses indicadores, não po- demos concluir ainda que o país não está externamente vulnerável. Tal vulnerabilidade fica expressa no passivo externo líquido, na definição PII, que é ainda duas vezes e meia superior às receitas correntes. O mes- mo pode ser observado a partir da mensuração do passivo externo pelo acumulado da conta corrente, embora seja um pouco inferior ao observa- do pela estatística da PII. XXX. A não-superação da vulnerabilidade externa também fica patente quan- do comparamos os indicadores de endividamento externo acima mencionados com os valores medianos divulgados pela agência de 24
  23. 23. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade classificação de risco Standard Poor’s (SP) para cada uma das categorias de rating. XXXI. Mesmo considerando que essas agências, em especial no que diz respeito à classificação de risco soberano, têm sido alvo de diversas críticas por conta de equívocos ao analisar o risco de inadimplência de países emergentes, a comparação serve para indicar quais os valores que esses indicadores deveriam exibir, aos olhos das agências, para que o país fosse classificado como de grau de investimento (linhas em azul na figura 5). A figura 5, abaixo, mostra, assim, que os níveis exibidos para os indicadores de vulne- rabilidade externa ainda estão razoavelmente distantes dos níveis médios exibidos pelos países detentores do grau de investimento (AAA até BB). Figura 5 Valores medianos para indicadores selecionados e classiFicação de risco rating pii/trc del/trc 2001-2004 2005 2001-2004 2005 aaa 0,23 0,13 1,15 1,00 aa -1,52 -1,24 -0,55 -0.41 a 0,39 0,43 0,08 -0,14 bbb 0,79 0,76 0,44 0,34 bb 0,72 0,82 0,55 0,49 b 1,62 1,26 1,64 1,08 CCC 2,12 2,05 1,48 1,79 brasil (fonte sp*) 2,75 1,78 1,87 0,92 brasil (fonte bCb**) 3,07 2,45 2,02 0,95 fontes: sovereign risk indicators – standard and poor’s, dezembro de 2005. nota: nas tabelas da sp, os indicadores escolhidos são denominados “net external liabilities/Current account receipts” e “narrow net external debt/Car”. * dados de 2005 são estimados pela sp. ** dados referentes a setembro de 2005 para del/trC e julho de 2005 para pii/trC. XXXII. Mais uma vez, a saída para a melhora desses indicadores passa pela ele- vação do grau de abertura da economia, com elevação das receitas em transações correntes. 2.3. NECES S IDADES DE INVESTIMENTO XXXIII. Um dos motivos principais para explicar a queda de crescimento da eco- nomia brasileira nos últimos vinte e seis anos, conforme se mostra na figura 1, tem sido a queda da formação bruta de capital fixo, ou seja, dos investimentos totais da economia subtraídos dos investimentos repre- sentados apenas pela variação de estoques, que não acrescem à capaci- dade produtiva. XXXIV. A formação bruta de capital como fração do PIB (sem correção por possí- veis variações do preço relativo dos bens de capital) situou-se, entre 1975 e 1989, em cerca de 22,3% do PIB. No período mais recente, que vai de 1989 a 2005, o valor médio caiu para 19,3% do PIB. 2
  24. 24. XXXV. Há indícios de que a queda de crescimento que vem sendo observada desde o início dos anos 80 tenha tido como causa não apenas a queda dos investimentos, mas também a elevação da razão incremental capi- tal/produto, ou seja, uma queda da qualidade dos investimentos. XXXVI. A figura 6, abaixo, mostra claramente, na linha de tendência, a queda do investimento desde meados dos anos 70, ainda que tenha havido uma recuperação a partir de 2004. XXXVII. É crucial reverter a tendência de queda dos investimentos. O acréscimo à capacidade do país de formar capital para fomentar a produção de capital deve situar-se, no mínimo, em uma faixa de 3% a 6% do PIB. Os primei- ros três por cento permitiriam retomar a média histórica ocorrida entre 1975 e 1989, de 22,3% do PIB. Os três por cento adicionais, que levariam à formação bruta de capital a 25,3% do PIB, fariam frente à deterioração da relação capital produto que se tem observado desde a década de 80. XXXVIII. Nesse sentido, cabe salientar o importante papel do governo nesse pro- cesso, como financiador de projetos: (a) em que o retorno social supere o retorno privado; (b) em que haja necessidade de recursos de longo prazo não disponíveis no setor privado; e (c) como agente coordenador de pro- jetos mais amplos, em que o suporte organizador e catalisador do Estado se faça necessário como complementar às iniciativas produtivas do setor privado. 26
  25. 25. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade APêNDICE 2
  26. 26. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade N otas Sobre a S ituação Fiscal Bras ileira 1 - A S ITUAçãO ATUAL DAS CONTAS PúBLICAS NO BR AS IL R EL ATIVAMENTE A UMA AMOSTR A DE PAíS ES I. A figura 1, abaixo, permite visualizar o Brasil relativamente ao resto do mundo, tomando uma amostra de 68 grandes economias com dados dis- poníveis no FMI e no Banco Mundial. O dado de interesse é o resultado fiscal nominal médio do setor público consolidado, incluindo as três es- feras, entre 2003 e 2005 (Necessidades de Financiamento do Setor Públi- co – NFSP). II. O Brasil ocupa a 51ª posição dentre os 68 países, no que diz respeito a esse saldo fiscal. As necessidades de financiamento brasileiras, de 3,93% do PIB, encontram-se bem superiores à média e à mediana da amostra, que assu- mem os valores de, respectivamente, 1,78% e 2,79%. R EL ATIVAMENTE à S éRIE HISTóRICA III. A figura 2 mostra a evolução histórica das NFSPs desde 1998. Observa-se que o déficit primário tem sido sistematicamente negativo, ou seja, tem ha- vido constante superávit das contas do governo exceto juros. Nos primei- ros cinco meses de 2006, o valor médio do superávit primário foi de 4,44% do PIB. Apesar desse esforço, entretanto, os juros pagos sobre a dívida pública têm sido sempre superiores ao superávit primário, fazendo, dessa forma, com que o déficit nominal seja positivo. O menor valor do déficit nominal desde 1998 foi de 2,47% do PIB, ocorrido em janeiro de 2005. 2
  27. 27. IV. A média do déficit nominal nos cinco primeiros meses de 2006 foi de 3,55% do PIB. Como o superávit primário nesse mesmo período foi de 4,44% do PIB, conclui-se que o pagamento de juros nominais sobre a dívida pública nesse período girou em torno de 7,99% do PIB1.  Dívida Pública V. O endividamento total (interno e externo) do setor público tem se mostrado relativamente estável, tendo oscilado entre 50,7% e 51,9% do PIB entre feve- reiro de 2005 e fevereiro de 2006. Paralelamente, a dívida externa do setor público tem caído desde o terceiro trimestre de 2002. Em setembro de 2002, seu valor era de 17% do PIB; em fevereiro deste ano, apenas 1,5% do PIB. A figura 3 ilustra esses pontos. 1 Cabe lembrar que parte desses juros, entretanto, apenas repõe a queda de poder aquisitivo do principal da dívida devido à inflação. Com uma inflação média em torno de 4,5%, leva a uma estimativa de juros reais em torno de 5,33% do PIB. 30
  28. 28. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade VI. É importante especificar a participação do governo federal, dos governos estaduais e municipais, bem como das estatais, no endividamento do setor público. A figura 4 faz esse trabalho. Observa-se claramente que o governo federal tem contribuído mais para o crescimento da dívida do setor público do que as demais esferas. 2 - ALGUN S AS PECTOS ECONÔMICOS DAS CONTAS PúBLICAS VII. Fatos a serem considerados: a) O tamanho do setor público mede-se pelo total de suas despesas, e não pelo seu déficit; esse ponto é particularmente importante na análise mi- croeconômica, quando se avalia o reflexo dos gastos públicos sobre a efi- ciência produtiva da economia. b) A despesa com INSS (7,8% do PIB) e com inativos do setor público monta a algo em torno de 11,8 % do PIB. Como vimos acima, o pa- gamento de juros sobre a dívida do setor público chega a 7,99% do PIB. Conclui-se que apenas esses dois itens (juros e Previdência) são responsáveis pelo comprometimento de mais da metade da carga tributária (38% do PIB). Deve-se observar, entretanto, que, na com- paração com as demais despesas públicas, os juros a se considerarem são os reais, e não os nominais. c) Uma vez fixada a taxa de juros para atender às metas de inflação, e tendo em vista que o estoque da dívida é dado, a variável de controle de política econômica são as despesas públicas exceto juros, a arrecadação tributária 31
  29. 29. e, por diferença simples entre tais variáveis, o déficit primário. Este deve ser planejado tendo em vista as despesas herdadas com juros, bem como a trajetória de evolução da dívida que se deseja obter. d) A trajetória da dívida é uma variável que traduz o desejo da sociedade de alocar consumo no presente ou no futuro. Entretanto, devem-se ter em mente alguns pontos: i) quanto maior a relação Dívida/PIB (ou a relação Dívida/Receitas Correntes do Governo), maior a vulnerabilidade da eco- nomia a choques negativos de qualquer natureza (externos ou internos, como quebras de safra, etc.); e ii) tal vulnerabilidade traduz-se, em parti- cular, na política de combate à inflação, uma vez que uma dívida muito elevada pode impedir a sustentabilidade nos médio e longo prazos das taxas de juros necessárias ao bom êxito do sistema de metas (de infla- ção). e) A possibilidade de transição de um período de relativa calmaria para um período de crise tem vários fatores facilitadores (agravantes) no caso bra- sileiro: elevado atrelamento da dívida ao juro de curto prazo (veja o item “i” abaixo), elevado spread bancário e juro básico, alta relação dívida líqui- da/receitas públicas, baixo crescimento, alta informalidade da economia (estimada em torno de 40%), baixa credibilidade das instituições e eleva- do passivo externo líquido relativamente às exportações. Um processo de crise, nesse contexto, poderia facilmente, por exemplo, ser disparado por um fato externo. O item “f” abaixo apresenta um exemplo. f) Exemplo de choque externo implicando uma crise: uma corrida contra o dólar (devido ao elevado déficit em conta corrente dos Estados Unidos, da ordem de 800 bilhões de dólares – US$ 826 bilhões projetados pela OECD para 2006) e a favor do iuane (por exemplo, a China dispõe de reservas internacionais nessa mesma ordem de magnitude – US$ 818 bilhões ao final de 2005) implicaria a necessidade de o Federal Reserve elevar as ta- xas de juros. Num passo subseqüente, o preço do dólar no Brasil subiria (pela redução do fluxo de capitais), ao mesmo tempo em que a recessão no resto do mundo reduziria nossas exportações, tanto no preço quanto na quantidade. Tais pontos implicariam, internamente, queda da produ- ção e aumento dos preços. Tanto a tentativa de conter os efeitos do cho- que sobre a inflação, via aumento de juros, quanto a redução interna do nível de atividade pressionariam rapidamente a velocidade de aumento da dívida líquida sobre as receitas públicas. A partir de certo ponto, a po- lítica de metas de inflação se tornaria inviável, tendo-se que apelar para a receita inflacionária. Os 4,5% projetados (em 2007 e 2008) para a inflação anual tenderiam a situar-se bem abaixo da elevação efetiva dos preços. Evidentemente, o custo social seria bastante elevado. É possível também facilmente, dadas às vulnerabilidades atuais da economia brasileira, dar- se um exemplo de choque interno (quebra de safra, racionamento de energia, etc.) implicando uma crise. g) É preciso deixar claro, entretanto, que o processo atual de calmaria, ao mesmo tempo em que pode desaguar numa crise como a descrita acima, pode também permanecer por vários anos. A mesma incerteza ocorre hoje 32
  30. 30. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade em dia nos Estados Unidos, quanto à possibilidade de uma aterrissagem suave do dólar (que está muito valorizado frente às demais moedas), ou quanto à possibilidade de uma crise iminente. Os pessimistas já erraram várias vezes ao prever datas para crises. Em particular, porque na maior parte dos casos as previsões de crises costumam não se materializar, de- vido ao fato de os agentes econômicos reagirem com antecedência. h) Se a situação atual de calmaria perdurará ainda por vários anos ou não em muito dependerá do humor e das expectativas dos credores internos e externos e das políticas a serem seguidas daqui para frente. i) No que diz respeito à composição da dívida pública, dado o seu montan- te total, cabe observar que o maior atrelamento ao juro de curto prazo também dificulta a administração de controle da inflação, tendo em vista que quaisquer elevações de juros contaminam todo o estoque da dívida em poder do público. Isso não ocorre quando a dívida é prefixada, ou quando é indexada a preços. A figura 5, abaixo, mostra que se tem obtido certo sucesso na redução da dívida atrelada à Selic, mas o montante total permanece ainda demasiado elevado. 3 – DéFICIT PúBLICO E S E TOR E x TERNO VIII. Para entender como a questão fiscal afeta atualmente a economia brasileira, é preciso entender a sua interação com o setor externo no ambiente atual de câmbio flexível. Quando a despesa pública sobe ou a arrecadação tributária se reduz, elevam-se os juros (para financiar o maior déficit) e, em função da entrada de divisas que isso provoca, valoriza-se a moeda doméstica frente ao dólar. O resultado é a queda do fluxo de exportações e o aumento do fluxo de importações, processo que perdura enquanto permanece a pressão altista sobre a demanda agregada. 33
  31. 31. IX. No caso extremo em que a mobilidade internacional de capitais é muito ele- vada, cada real a mais de despesa de consumo do governo representa um real a menos de superávit em conta corrente do balanço de pagamentos. O resultado final é uma troca da composição de despesas no PIB (Produto In- terno Bruto): saem as despesas que implicam pesquisa, investimentos em tecnologia e em capital humano (exportações), e entram despesas de custeio do setor público, que nada acrescem à capacidade futura de elevar a produ- ção nacional de bens e serviços. A taxa de crescimento, evidentemente, se reduz. X. No meio do caminho, a elevação dos juros e/ou a valorização do câmbio são percebidos pelos setores exportadores como os grandes vilões da situação, quando na verdade são apenas preços relativos que reagem para alocar a di- visão do PIB na nova composição ditada pelas opções de política econômica. A variável subjacente a provocar todo o processo de perdas dos exportadores é o aumento das despesas públicas, e não o câmbio, não os juros. XI. São vários os exemplos históricos desse processo. Nos anos 80, podem-se citar os elevados déficits do balanço de pagamentos em conta corrente provocados pela conjunção, no governo Reagan, de maiores gastos militares e redução das alíquotas de taxação (esta, com a esperança de estimular os negócios e elevar a arrecadação, o que não se materializou). Hoje em dia, curiosamente, um processo semelhante se repete com os Estados Unidos. XII. Macroeconomicamente, fica fácil de visualizar o deslocamento do setor ex- terno pela despesa do setor público, observando-se que o déficit do governo se financia pelo excesso da poupança interna sobre o investimento interno, ou pela poupança externa (déficit do balanço de pagamentos em conta cor- rente). Assim, se é difícil elevar a poupança interna (devido à taxação ine- ficiente, em que juros e ganhos nominais – e não reais – são taxados, e ao elevado spread bancário) e os investimentos são demasiado reduzidos – e por isso incompressíveis –, só resta o recurso à poupança externa. Os exportado- res saem perdendo, evidentemente, deslocados pelo gasto público. O câmbio e o juro são apenas os termômetros. O motivo da febre é fiscal. 34
  32. 32. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade Política de Ciê ncia e Te cnologia e I novação no Bras il I. A política (científico-)tecnológica entrou formalmente na agenda de dis- cussão e ação governamental no Brasil no final dos anos 1960 a partir da elaboração do I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND, 1972/74) e do Plano Básico de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (PBDCT, 1973/74) seguidos do II e III PBDCTs. Embora tenham sido publicados há mais de 30 anos, esses planos contêm idéias e proposições que aparecem com freqüência nos textos atuais. II. No início da década de 1990, destacam-se os importantes e pioneiros es- tudos sobre a competitividade de setores industriais da economia brasi- leira que geraram o importante documento Estudo da Competitividade da Economia Brasileira. Não obstante os méritos desses estudos, uma de suas limitações – e, particularmente, deste último – é que não foram implementados à base de modelos analíticos e métricas (ou taxonomias) coerentes. Mais especificamente, tais estudos basearam-se muito pouco, ou quase nada, em modelos analíticos centrados no processo de apren- dizagem tecnológica e inovação industrial no contexto de empresas de economias emergentes. III. Considerando os vários esforços mencionados acima, é pertinente ressal- tar que alguns dos temas referentes à interação entre CTI e desenvolvi- mento nacional têm sido recorrentes no debate brasileiro nos últimos 30 anos. Apesar dessa recorrência, a inscrição da nação em definitivo em uma agenda que busque um maior vigor no desenvolvimento científico e o perceba como elemento fulcral para produção de conhecimento nos tem sido apenas parcialmente resolvida. Essa agenda reveste-se de es- pecial importância, se considerarmos que o desenvolvimento científico é uma condição essencial para um efetivo processo de inovação tecnoló- gica. Dentre os elementos de uma agenda efetiva de pesquisa científica ressaltamos: a) Atingir a meta de se investirem 2% do Produto Interno Bruto em pes- quisa e desenvolvimento nos próximos quatro anos e elevar os gastos em Educação dos atuais cerca de 4% para 5% do PIB, com um hori- zonte de atingir 3% do PIB no primeiro caso e 6% do PIB no segun- do, ao final de dez anos. De fato, o Governo Brasileiro recentemente aumentou seu investimento em CTI, mas houve diminuição da em- presa privada, o que fez o investimento total decair de pouco mais de 1% do PIB para algo acima de 0,9% do PIB. Esse dado revela um sério gargalo em nosso crescimento, que é a transferência do conhecimento para a inovação no setor produtivo. Esse é um dos grandes desafios do Governo e da comunidade científico-tecnológica nos próximos anos. Se houver vontade política da nação, é perfeitamente possível 3
  33. 33. vencê-lo. E vencê-lo é fundamental para aumentar substancialmen- te nossa independência tecnológica e agregar valores expressivos às nossas exportações. b) Estimular de forma significativa a indústria instalada no país para aqui realizar Pesquisa e Desenvolvimento de forma regular; por exemplo, por meio de estímulo de ordem fiscal ou correspondente à utilização do poder de compra do Estado. Uma revolução de compe- tência similar ao que ocorre no Inmetro deve ser promovida no INPI, acelerando substancialmente a produção de patentes no país e seu registro expedito. A Lei de Propriedade Intelectual deve ser atualiza- da. c) Ampliar a utilização de fundos setoriais que se encontram fechados, colocando-os à disposição do FNDCT da FINEP e, a partir daí, a seus Comitês Gestores, cumprindo a Lei e a Constituição. d) Priorizar a consolidação e a criação das Universidades e Institutos de Pesquisa de caráter científico-tecnológico e, no nível médio, especial ênfase na formação de técnicos de laboratório científico-tecnológico. e) Implantar um Sistema Nacional de Educação em Ciência, abrangen- te e de grande porte, nos próximos anos. Aí se incluem olimpíadas regionais e nacionais de ciências, com participação nacional em olim- píadas internacionais, a formação e o aperfeiçoamento intensivo de professores do Ensino Médio e Fundamental e os museus e mostras de ciências. f) Investir em um crescimento vigoroso na formação de novos pesqui- sadores. A prioridade nesse crescimento deve ser dada às áreas de ciências básicas e engenharias. Além disso, é necessário ligar esse in- vestimento à inserção desses pesquisadores em centros de pesquisa, de modo que a formação realizada produza desenvolvimento cientí- fico de maneira sustentada. g) Dar continuidade, e mesmo maior densidade, à política externa de coo- peração científico-tecnológica, sobretudo, mas não exclusivamente, à cha- mada Cooperação Sul-Sul, dentro de uma visão estratégica global para o país. IV. Ao se consolidar uma base de desenvolvimento científico mais denso, torna-se possível a constituição bem-sucedida de suas derivações, den- tre as quais, em especial, o incremento dos processos de inovação tec- nológica. Nesse sentido, juntamente com o estabelecimento de políticas positivas de adensamento do esforço de desenvolvimento científico e de pesquisa, há que se considerar que esforços complementares, relativos ao desenho e implementação de uma Política Nacional de Inovação orienta- da para a aceleração do desenvolvimento nacional, implicam considerar também, entre outras variáveis: 36
  34. 34. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade a) intensificação de liberalização comercial (comércio/PIB mundial de 38% em 1990 para 57% em 2001); b) globalização de atividades (o valor adicionado por empresas transna- cionais em 2002 foi cerca de 27% do PIB mundial); c) valor de produtos e serviços associados, de maneira crescente, à ino- vação e à criatividade, ou seja, à capacidade tecnológica inovadora de empresas, indústrias e países, que se torna fator determinante na diferenciação entre empresas, setores industriais e países no mercado global. V. Por isso, é à luz dessa Economia baseada no Conhecimento, Criativi- dade e Inovação – e não mais na mera oferta de recursos naturais e de investimentos em formação de capital físico – que se torna necessário ao Brasil o aprimoramento de esforços já existentes, mas também a imple- mentação de estratégias de inovação, em nível nacional, para responder aos atuais requisitos da Economia à base de Conhecimento (tecnoló- gico) em um contexto de intensificação da liberalização comercial e de competição globalizada. VI. Apenas a título de ilustração e dentro da concisão deste documento, mostramos na figura 1, a seguir, o resultado do Índice da Economia do Conhecimento para ilustrar a posição (e os desafios) do Brasil frente a outros países. Muito embora a figura sugira uma melhora na posição do país de 1995 a período recente (2004), há ainda uma distância considerá- vel a ser superada em relação a outros países, não apenas industrializa- dos, mas também países de economias em transição. VII. Como pode ser implementada essa ação governamental para o cresci- mento industrial? Há duas perspectivas distintas: (i) a Perspectiva da Acumulação e (ii) a Perspectiva da Assimilação. 3
  35. 35. VIII. Embora ambas as perspectivas – ou teorias – reconheçam a importância de altos níveis de investimento em capital físico e capital humano, seus mecanismos causais diferem. Enquanto a Perspectiva de Acumulação enfatiza que a oferta de investimentos em capital físico e capital humano é suficiente (uma vez que empresas otimizarão tais recursos a partir de acesso simétrico de informação e conhecimento), a Perspectiva de Assi- milação enfatiza o papel da acumulação de conhecimento, via processos de aprendizagem (uma vez que firmas possuem acesso assimétrico ao conhecimento e à informação), para a implementação de inovação tecno- lógica na aceleração do crescimento econômico e que, por isso, deveriam receber atenção governamental e da sociedade em proporção similar à dada à acumulação de “fatores primários”. IX. Entre os requisitos de política para promover desenvolvimento de capaci- dade tecnológica inovadora – aprendizagem tecnológica –, destacam-se: a) seletividade (“picking winners”) vs. intervenções “funcionais” (inter- venções relativas ao aprimoramento de mercados sem favorecer seto- res industriais específicos); b) um terceiro “modo”, que é denominado “horizontal” (enfocam ati- vidades em que o mercado não se interessa em atuar). Em termos de desenvolvimento tecnológico, significam financiamento à inovação ou subsídios às diferentes atividades de engenharia, pesquisa e de- senvolvimento (E, PD). X. Cada uma das intervenções é justificável. Contudo, para que o desenvol- vimento tecnológico possa render benefícios ao crescimento econômico, especialmente no contexto de economias de industrialização recente, é necessária uma combinação de políticas de natureza seletiva, funcional e horizontal. A ação governamental envolve, portanto, quatro catego- rias: • Categoria 1: Prioridade (1) Desenvolvimento de Capacidade Tecnológica Nacional (para Inovação) • Categoria 2: Incentivos (1) Macroeconômicos: sinais que emanam do crescimento do PIB (taxa e estabilidade), mudanças de preços, taxas de juros, crédito. Ou seja, o impacto do crescimento, estabilidade, sensata balança de pagamen- tos, políticas fiscais e monetárias, em investimentos e desenvolvimen- to de capacidade tecnológica, são óbvios. (2) Incentivos da competição. (3) Incentivos de fatores de mercado. • Categoria 3: Instituições (moldura institucional) 3
  36. 36. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade (1) “Regras do jogo” envolvendo sistema regulatório e tributário e legis- lação específica para apoiar o empreendedorismo e a inovação (por exemplo, a recém-criada Lei de Inovação no Brasil), leis de incentivo à inovação. • Categoria 4: Sistema de coordenação e de integração (interorgani- zacional) de atividades governamentais e industriais. É importante para garantir que medidas institucionalizadas e regulamentadas sejam efetivamente implementadas no dia-a-dia das organizações de apoio ao desenvolvimento tecnológico (governamentais e não- -governamentais), assim como em nível das empresas e indús- trias. XI. A título de ilustração da Categoria 2 (Incentivos Econômicos), a figura 2, a seguir, apresenta a classificação (e os desafios) do Brasil frente a outras economias, conforme dados do Banco Mundial (Knowledge for Develo- pment Survey). XII. Elementos-chave para aprofundamento de discussão sobre desenho e implementação de uma política de ciência, tecnologia e inovação (CTI) – Política Nacional de Inovação. XIII. A idéia-chave é que a Política Nacional de Inovação (Política de CTI) deve estar diretamente conectada à Política Industrial e à Política Macroeconô- mica. Política de Inovação é uma política integradora. A premissa dessa política deveria ser a de conseguir que a indústria se mova para o alcance de níveis avançados de capacidade tecnológica criativa, inovadora. XIV. Para isso, a política de CTI deveria ser funcionalmente relacionada ao nível de capacidade tecnológica de cada setor industrial. Nenhum país, nem mesmo os mais ricos, conseguem apoiar uma base compreensiva de CTI (pela perspectiva de oferta) na esperança de que isso conduzirá ao 3
  37. 37. crescimento industrial. Pelo contrário, ao redor do mundo, políticas de CTI são desenhadas e implementadas em relação à política industrial. O processo de inovação ocorre na indústria e, mais precisamente, no âmbito das firmas. Por isso, são necessários esforços para gerir a oferta de recur- sos (financeiros, físicos, humanos) com as necessidades atuais e potenciais da indústria. XV. Outro requisito importante é que Inovação (no sentido schumpeteriano) seja entendida de maneira a abranger atividades de imitação, adaptação, experimentação, assimilação e absorção de tecnologias existentes, assim como a geração de inovação tecnológica em termos de sistemas técnico- físicos (maquinarias e equipamentos, instalações físicas, bancos de da- dos, software), produtos, processos e organização da produção, arranjos organizacionais, novos materiais e novos insumos de produção. XVI. Por outro lado, uma vez que o processo inovador se caracteriza: (i) por crescente grau de incerteza, (ii) pela sua forte dependência em avanços científicos, (iii) pela natureza multitecnológica dos produtos e serviços e (iv) pela mobilidade (e descontinuidade) da fronteira tecnológica in- ternacional, as empresas não podem realizar atividades tecnológicas de maneira isolada. Muito embora o processo inovador ocorra primaria- mente dentro de empresas, esse processo é apoiado e complementado por organizações de apoio ao Sistema Nacional de Inovação. XVII. Por isso, são necessários a criação e o fortalecimento de um Sistema Na- cional de Inovação que envolva, além das empresas e setores industriais, um conjunto de organizações entre as quais estejam universidades, ins- titutos de pesquisa (privados e governamentais), centros de formação e treinamento técnicos, organizações de metrologia, consultorias, assim como parques tecnológicos e incubadoras de empresas, além de orga- nizações de fomento e de financiamento à inovação. É esse conjunto de organizações que forma o Sistema Nacional de Inovação, que, por sua vez, pode ser desagregado em Sistemas Regionais/Locais e/ou Setoriais de Inovação para lidar com as particularidades regionais e setoriais. XVIII. As ações dos diversos componentes do Sistema Nacional de Inovação devem convergir para a emergência de um número significativo de em- presas que se movam de níveis de capacidade tecnológica para operar sistemas de produção para níveis de capacidade tecnológica para reali- zar atividades inovadoras em níveis cada vez mais avançados, com ade- quada velocidade frente à mobilidade (e freqüentes descontinuidades) da fronteira tecnológica internacional. XIX. Por “empresas”, entendem-se aqui tanto empresas de capital nacional como de capital estrangeiro. É importante considerar o capital estrangei- ro produtivo (FDI) como uma das fontes-chave para o desenvolvimento de capacidade tecnológica. XX. Por outro lado, é preciso considerar que não há correlação entre nacio- nalidade do capital e esforços para desenvolvimento de capacidade tec- 40
  38. 38. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade nológica no país receptor ou “hospedeiro” de empresas transnacionais. Assim, políticas governamentais que tentarem “selecionar” FDI a partir de sua nacionalidade são equivocadas. XXI. Por isso, à luz dos pontos acima, são importantes as seguintes ações no que concerne ao aprimoramento de uma Política Nacional de Inovação: a) fortalecimento do Sistema Nacional de Inovação a partir da cons- trução e fortalecimento de sistemas de inovação regionais e setoriais (da infra-estrutura de inovação ao processo de inovação no âmbito de clusters tecnológicos); b) formação, educação, treinamento e (re)treinamento de recursos hu- manos para inovação tecnológica: i) revisão de currículos de engenharia (cursos relacionados à tecno- logia de informação como recente exemplo de mudança curricular a partir de demanda da indústria de software); ii) revisão de currículos de cursos de administração; iii) acesso a diferentes níveis de educação, mas com incentivo à forma- ção técnica vocacionada; iv) balanço entre níveis educacionais; v) qualidade do conteúdo educacional; vi) estímulo à formação em engenharias; c) fortalecimento de organizações voltadas para Tecnologia Industrial Básica (por exemplo, em metrologia); d) esforços interorganizacionais para pesquisa em tecnologias voltadas para fontes alternativas de energia; e) esforços interorganizacionais para pesquisa em tecnologias voltadas para inovações no campo da biotecnologia, nanotecnologia e biomas- sa; f) esforços para integrar e acelerar relativos às áreas de segurança na- cional, tais como: i) atividades espaciais (Programa Nacional de Atividades Espa- ciais); ii) atividades nucleares (Programa Nacional de Atividades Nuclea- res); iii) desenvolvimento da Região Amazônica; 41
  39. 39. iv) recursos fluviais e marítimos; v) sistema de pesquisa e monitoração de clima e tempo; g) racionalização e focalização de parques tecnológicos (potenciais e existentes) e incubadoras de acordo com as reais demandas existentes e potenciais da indústria; h) racionalização e focalização das atividades de pesquisa e gestão em saneamento básico, saúde, segurança alimentar e nutricional; i) esforços sistemáticos interministeriais para melhora do sistema legal, organizacional e gerencial (em nível nacional), para que os recursos financeiros existentes e disponíveis possam ser concretamente usa- dos em nível federal, estadual e municipal. As Fundações de Amparo à Pesquisa (FAPs), em nível estadual, são organizações-chave para canalizar tais recursos para os setores industrial e acadêmico. A títu- lo de ilustração, e com base em informação já divulgada na imprensa, vale mencionar que, no sistema de CTI no Brasil, existem, em várias áreas, entraves ao uso de recursos financeiros disponíveis (reembol- sáveis e/ou não-reembolsáveis) em função de obstáculos legais e ad- ministrativos. A pavimentação de aspectos legais e gerenciais é fun- damental para a operacionalização de avanços institucionais, como é o caso da Lei de Inovação. XXII O aprimoramento contínuo de alguns instrumentos importantes, recen- tes ou relativamente recentes, já implantados ou em implantação, pode permitir um salto sustentável extraordinário de CTI no Brasil: joint ventures da FINEP com o setor produtivo, a Lei de Inovação e a de Bio- segurança, a Lei de Informática e quatro pilares do Sistema de CT: Fundos Setoriais, os Institutos do Milênio, o Programa de Núcleos de Excelência – Pronex e o programa Universal de apoio direto ao pesqui- sador. Além disso, há ênfase na formação de pesquisadores e uma revo- lução em curso em alguns Institutos, fundamentais para CTI, como o Inmetro. XXIII. Entretanto, a simples oferta de recursos financeiros assim como a oferta de elementos óbvios de infra-estrutura tecnológica (capital físico e ca- pital) não são suficientes. Torna-se necessário um esforço contínuo e sistemático de avaliação, a partir da perspectiva de demanda, principal- mente, por parte de setores industriais. Ou seja, o crescimento industrial – e parte considerável do desenvolvimento econômico – é explicado pela capacidade da indústria de implementar atividades tecnológicas inova- doras e aumentar o conteúdo tecnológico de seus produtos e serviços comercializados no mercado mundial. XXIV. Por isso, torna-se necessário que boa parte do Sistema Nacional de Ino- vação possa contribuir, de maneira concreta, para o aumento do grau de inovação industrial. 42
  40. 40. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade XXV. Levando-se em conta o princípio básico de gestão segundo o qual se pode gerir (e mudar) com eficácia aquilo que se pode medir, os esforços de avaliações independentes tornam-se cruciais para correções e ajustes na Política Nacional de Inovação. XXVI. Por isso, os esforços de avaliação deveriam concentrar-se tanto no lado da oferta de infra-estrutura tecnológica (parques tecnológicos, universi- dades, etc.) como no lado da demanda (setores industriais). XXVII. Por exemplo, no lado da demanda, os esforços de avaliação à base de mé- tricas específicas seriam importantes pelos motivos expostos a seguir: a) Permitem clarificar as definições subjacentes ao desenho de estudos empíricos e de estratégias de inovação industrial. A partir de uma noção mais clara do real escopo do tema e das variáveis envolvidas, é possível calibrar, desenhar ou redesenhar estratégias com foco mais coerente com as necessidades do contexto industrial e tecnológico do Brasil e das suas diferentes regiões. b) Permitem auxiliar a condução de novos estudos de inovação indus- trial, baseados fortemente em trabalho de campo – em vez de basear- se somente em análise de estatísticas oficiais – a fim de coletar evi- dências, tanto qualitativas como quantitativas de primeira mão, no intuito de captar, com adequado nível de detalhe e profundidade, a realidade das atividades tecnológicas na indústria. Mais especifica- mente, a aplicação empírica das métricas aqui apresentadas permite: i) avaliar, identificar e pontuar o nível tecnológico dos setores indus- triais cruciais da economia brasileira; ii) identificar a maneira e a velocidade com que certos setores têm acumulado suas capacidades tecnológicas ao longo do tempo; iii) distinguir os setores mais dinâmicos dos mais lentos em termos de acumulação de capacidades tecnológicas. Por exemplo, setores mais vagarosos em termos de acumulação tecnológica talvez ne- cessitem de incentivos diferentes e de maior exposição às pressões competitivas internacionais; iv) identificar setores industriais que têm maior potencial para rece- ber maior atenção – em termos de recursos materiais, humanos, técnicos, organizacionais e financeiros – para aprofundar o desen- volvimento de capacidades tecnológicas; e v) recomendar políticas específicas para disseminar atividades que conduzam ao desenvolvimento de capacidades tecnológicas nos setores mais relevantes para cada região do Brasil. XXVIII. Em decorrência, no intuito de contribuir para facilitar a materialização de certos objetivos, tanto governamentais como empresariais, como, por exem- 43
  41. 41. plo, o alcance de alto nível de desempenho inovador e exportador numa perspectiva de 2020 para certos segmentos da indústria no Brasil, sugere-se a criação de metas de desenvolvimento de capacidade tecnológica. XXIX. Isso significa criar prazos para o alcance de diferentes tipos e níveis de capacidades tecnológicas para os diferentes setores industriais no longo prazo, com avaliação a cada dois anos. Essa medida possibilitaria que ajustes periódicos em termos, por exemplo, de fortalecimento e/ou re- organização da infra-estrutura tecnológica e de processos de aprendi- zagem pudessem ser implementados, a fim de contribuir para a mate- rialização dos níveis tecnológicos desejados. O processo de elaboração e implementação das metas de desenvolvimento de capacidade tecno- lógica poderia envolver lideranças empresariais, governamentais, da academia e de outras organizações da sociedade comprometidas com o desenvolvimento industrial e tecnológico nacional. XXX. Finlândia e Malásia (assim como países do Leste Europeu) são alguns dos exemplos de países que implementam essa prática. Por exemplo, a Malásia, que fixou a meta de tornar-se um país tecnologicamente desenvolvido até 2020, formou recentemente um grupo de trabalho, internacional e interinsti- tucional, justamente para examinar tipos, níveis e velocidade de acumulação de capacidades tecnológicas em setores industriais estratégicos para a sua economia: de óleo de palma a semicondutores. Isso também mostra que a responsabilidade pelo aprimoramento da estratégia de inovação industrial de um país não é apenas do governo federal, mas também envolve o setor privado e outros componentes do sistema nacional de inovação. XXXI. Durante o processo de desenho de estratégias de inovação industrial, é importante distinguir dois tipos de desenvolvimento de capacidade tec- nológica: rotineira (para usar) e inovadora (para gerar e gerir mudança tecnológica). Enquanto governos estão interessados em acelerar ambos os tipos de trajetória, diferentes recursos e ações são necessários para cada caso. Decisões relativas a essas duas trajetórias estão no coração das opções estratégicas de desenvolvimento industrial de um país. XXX. Para economias emergentes, a questão-chave é não apenas calibrar o grau de incentivos a empresas, como, por exemplo, para compra de má- quinas e equipamentos ou exportação (abordagem estática), mas, em paralelo, estimular que um grande número de empresas se mova, com adequada velocidade, para a acumulação de níveis inovadores de capa- cidade tecnológica por meio de um contínuo processo de aprendizagem (abordagem dinâmica). XXXI. Finalmente, o tipo de desenvolvimento industrial seguido por empresas e países deriva, em grande parte, da qualidade das decisões estratégicas tomadas em certo ponto no tempo. Por isso, as opções feitas hoje sobre a diretriz de desenvolvimento industrial e tecnológico no Brasil certamen- te influenciarão o nível – e a velocidade – do desenvolvimento econômico (e social) nas próximas décadas no país. 44
  42. 42. Temas para o Desenvolvimento com Eqüidade Po lÍtICas s oC I a I s

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