PolíTicas Municipales De MicrocréDito

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PolíTicas Municipales De MicrocréDito

  1. 1. Políticas municipales de microcrédito
  2. 2. 2 CEPAL
  3. 3. Políticas municipales de microcrédito 3 Políticas municipales de microcrédito Un instrumento para la dinamización de los sistemas productivos locales. Estudios de caso en América Latina Paola Foschiatto y Giovanni Stumpo Compiladores COOPERAZIONE I T A L I A N A Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Santiago de Chile, marzo de 2006
  4. 4. 4 CEPAL Libros de la CEPAL 89 El presente libro ha sido preparado en el marco del proyecto CEPAL-Gobierno de Italia “Movilización de los recursos locales mediante el microcrédito y oportunidades para la gestión de servicios urbanos” (ITA/02/047). Diseño de portada: Álvaro Muñoz Publicación de las Naciones Unidas ISBN: 92-1-322792-2 LC/G.2286-P N° de venta: S.06.II.G.16 Copyright © Naciones Unidas, marzo de 2006. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
  5. 5. Políticas municipales de microcrédito 5 Índice Resumen 13 Abstract 15 Presentación 17 I. El microcrédito: un instrumento para fortalecer las capacidades productivas locales 21 Paola Foschiatto – Giovanni Stumpo A. Introducción 21 B. Las mype y el microcrédito 24 C. El papel del Estado y las intervenciones públicas 28 D. Utilización del microcrédito en el ámbito de las políticas públicas dirigidas a los sistemas productivos locales: oportunidades y desafíos 31 E. Estudios de caso: un esquema de análisis 34 1. Entorno 35 2. Proyecto 36 3. Características 36 4. Desempeño 36 5. Fortalezas y debilidades 36 Bibliografía 37 II. El Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM) 39 Néstor Bercovich A. Introducción 39
  6. 6. 6 CEPAL B. Contexto 41 1. La estructura socioeconómica y las micro pequeñas empresas (mype) en la Ciudad de Buenos Aires 41 2. Un panorama general de la oferta y la demanda de microcrédito en Argentina y la Ciudad de Buenos Aires 44 3. Programas públicos y mixtos de microcrédito 48 C. Políticas de desarrollo local e instituciones públicas de apoyo a las micro y pequeñas empresas (mype) en la Ciudad de Buenos Aires 52 1. Las políticas de desarrollo local adoptadas a partir del año 2000 52 2. La dirección general de microemprendimientos (DGM) 55 3. El centro de apoyo a la microempresa (CAM) 58 D. El Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM) en acción 64 1. Asistencia técnica 64 2. Capacitación 65 3. Microcréditos 67 Encuesta a beneficiarios de crédito 72 4. Fomento de prácticas asociativas 74 E. Conclusiones 76 1. El CAM como programa público de microcrédito 76 2. El CAM como centro integrado de servicios a las mype 79 3. El CAM como programa de microcrédito empresarial 80 4. El CAM como centro de promoción e incubación de nuevos proyectos 81 5. Algunos desafíos identificados en el funcionamiento del CAM 82 6. La originalidad del CAM como programa de microcrédito 82 Bibliografía 85 Anexo 1 87 Anexo 2 88 Anexo 3 89 III. Blusol, el “Banco do Povo” de Blumenau 91 Néstor Bercovich A. Introducción 91 B. Microcrédito y políticas públicas en Brasil 94 1. Algunas de las principales iniciativas no públicas de microcrédito 96
  7. 7. Políticas municipales de microcrédito 7 2. Las iniciativas públicas de promoción del microcrédito 97 3. Los Bancos do Povo como iniciativas innovadoras de gobiernos locales 99 C. La experiencia de Blusol 101 1. El desarrollo socioeconómico de Blumenau 101 2. Políticas e instituciones de apoyo a la pequeña empresa en Blumenau 103 3. Surgimiento de Blusol 107 4. Servicios ofrecidos por Blusol y modalidad de operación 109 5. Desempeño de Blusol 111 6. Articulación de Blusol con otras iniciativas de apoyo a la microempresa 112 7. Blusol en acción: una encuesta a beneficiarios 113 8. Claros y oscuros de la acción de Blusol 123 D. Conclusiones 128 Bibliografía 133 Anexo 1 134 Anexo 2 135 IV. Fondo para el Desarrollo Social de la Ciudad de México (FONDESO) 137 Celso Garrido A. Introducción 137 B. Elementos de contexto 141 1. El contexto socioeconómico de México, D.F. 141 2. Las políticas nacionales dirigidas a la mipyme y su financiamiento 153 C. El FONDESO: ubicación institucional, concepto y estrategia 162 1. Ubicación institucional del FONDESO en el contexto de la Secretaría de Desarrollo Económico (SEDECO) 162 2. Objetivos, concepto y estrategia del FONDESO 165 D. Programas de FONDESO y promoción de la actividad empresarial local 173 1. Información general sobre los programas de financiamiento 175 2. Programa de microcréditos para el autoempleo 176 3. Programas y servicios del FONDESO orientados a la promoción de las mipymes en México, D.F. 180 E. Conclusiones 197
  8. 8. 8 CEPAL Bibliografía 200 Anexo 1 201 Anexo 2 202 V. Análisis comparativo de los modelos de crédito 211 Paola Foschiatto y Giovanni Stumpo A. Introducción 211 B. Entorno y objetivos estratégicos 214 C. Las distintas metodologías de intervención 217 D. La sostenibilidad del programa 223 E. Conclusiones 228 Bibliografía 236
  9. 9. Políticas municipales de microcrédito 9 Indice de cuadros y gráficos Cuadros II.1 Centro de apoyo a la microempresa (Cam): Créditos otorgados, 1998-junio del 2003 67 II.2 Centro de apoyo a la microempresa (Cam): Créditos otorgados según rubros, 2001-2002 70 III.1 Blumenau: Distribución de establecimientos por tamaño, según sectores de actividad, 1998 102 III.2 Blumenau: Establecimientos que ocupan hasta 10 empleados, 2003 103 III.3 Posibilidades de los emprendedores visitados de acceder al sistema tradicional de crédito 116 III.4 Situación relativa de los emprendimientos (Total de Encuestados), en relación con el momento en que se solicitó el primer crédito 117 III.5 Utilidad de los servicios de blusol según la opinión de sus clientes (total de encuestados) 117 III.6 Emprendimientos en dificultades: motivos declarados 118 III.7 Problemas que enfrentan los emprendedores visitados 119 III.8 Apoyos solicitados por los emprendedores (total de encuestados), clasificados según categoría 119 III.9 Instituciones contactadas por los emprendedores visitados 120 III.10 Iniciativas cooperativas de los emprendedores visitados 121 III.11 Clasificación de los microemprendimientos según grado de aislamiento 123 IV.1 Comparación entre algunos países de América Latina y el Distrito Federal de México 142 IV.2 Inversión extranjera directa a escala nacional y en el Distrito Federal de México 143 IV.3 Indicadores de ocupación en el Distrito Federal de México 145 IV.4 Población según grados de marginación 145 IV.5 Establecimientos y empleo en el Distrito Federal de México, total y por tamaños 148 IV.6 Establecimientos y empleo en el Distrito Federal de México por sectores de actividad 148 IV.7 Establecimientos y empleo en el Distrito Federal de México, por tamaños y sectores de actividad 149
  10. 10. 10 CEPAL IV.8 Programas de la Secretaría de Desarrollo Económico 163 IV.9 Principales instrumentos de promoción empresarial utilizados por la Secretaría de Desarrollo Económico a nivel general 163 IV.10 Datos generales sobre los programas de financiamiento del fondo para el desarrollo social de la ciudad de México, 2001-junio del 2004 175 IV.11 Operaciones del Programa de Microcrédito para el autoempleo, 2001-2006 178 IV.12 Percepción del impacto generado por el programa de microcrédito 180 IV.13 Ejercicio del programa de apoyo a las micro y pequeñas empresas, 2001 a Junio del 2004 182 IV.14 Presupuesto para el programa de apoyo a las micro y pequeñas empresas, 2004-2006 183 IV.15 Distribución de créditos a las micro y pequeñas empresas según sectores de actividad a nivel delegacional y por delegaciones políticas, 2001-2002 185 IV.16 Operaciones del Programa de Fondos de Garantía, 2003 188 IV.17 Elementos para caracterizar los Centros de Vinculación Empresarial 190 IV.18 Asesoría en los Centros de Vinculación Empresarial, 2002 y 2003 191 IV.19 Distibución de los entrevistados según sectores de actividad 194 IV.20 Rangos de los créditos asignados en el conjunto de las 102 entidades de la muestra 194 V.1 Características de las experiencias consideradas 213 V.2 Los objetivos políticos de los programas de microcrédito deben orientarse según las necesidades y potenciales del entorno 216 V.3 Ejemplos de conflictos entre la oferta de servicios y la sostenibilidad 226 V.4 Etapas de un programa de microcrédito 234 Gráficos II.1 La inserción funcional de la Dirección General de Microemprendimientos (DGM) 56 IV.1 Variación del producto interno bruto nacional y del Distrito Federal de méxico, 1994-2002 143 IV.2 Tasa trimestral de desempleo abierto nacional y en el Distrito Federal de México, 1990–2003 144
  11. 11. Políticas municipales de microcrédito 11 IV.3 Financiamiento de la banca comercial y de desarrollo al sector privado, 1990-2002 150 IV.4 Opciones de financiamiento segun tamaño de empresas, 1998–2002 152 IV.5 Estructura orgánica de la Secretaría de Desarrollo Económico del Gobierno del Distrito Federal 165 IV.6 Estrategia de Financiamiento Sostenible 168 IV.7 Pirámide de Programas de Financiamiento 169 IV.8 Matriz de servicios financieros y no financieros 171 IV.9 Estructura orgánica del Fondo para el Desarrollo Social de la Ciudad de México 172 IV.10 Programas y servicios del fondo para el desarrollo social de la Ciudad de México 174 IV.11 Distribución de microcréditos según género del acreditado 179 IV.12 Distribución de microcréditos según sectores de actividad 179 IV.13 Distribución de créditoS a micro y pequeñas empresas según sectores de actividad 184 IV.14 Distribución de créditos a micro y pequeñas empresas según grupos de destino 184 V.1 Acciones integradas y sostenibilidad financiera 224
  12. 12. 12 CEPAL
  13. 13. Políticas municipales de microcrédito 13 Resumen A lo largo de la última década ha aumentado el interés de las instituciones públicas por incorporar el microcrédito como instrumento de lucha contra la pobreza y dinamización de los circuitos económicos basados en empresas de menor tamaño relativo. En el presente libro se analizan tres casos, en Argentina, Brasil y México, en los cuales los gobiernos locales han impulsado programas de microcrédito con diferentes estructuras organizativas, modalidades de intervención y niveles de participación de las instituciones públicas, pero que tienen en común la finalidad de emplear el microcrédito para dinamizar la estructura productiva local. Mediante estos programas, y concretamente de la integración del microcrédito con otras medidas de asistencia a las empresas, los gobiernos municipales se proponen contribuir al desarrollo de los sistemas productivos locales basados en micro y pequeñas empresas. Estos casos son analizados también en forma comparativa, con vistas a reflexionar sobre las fortalezas y debilidades que presentan, intentando ofrecer elementos que puedan ser tomados en consideración al definir estrategias de dinamización del tejido productivo local. En la investigación se ha apreciado que las características específicas del entorno productivo y las necesidades del grupo destinatario son factores importantes para la definición tanto de los objetivos estratégicos como de las herramientas necesarias para su consecución. Factores como las características del sector empresarial local, la demanda y oferta financiera, la existencia de sectores socioeconómicos muy débiles y la estabilidad política de los gobiernos locales influyen en el diseño y la puesta en marcha de los proyectos de microfinanzas.
  14. 14. 14 CEPAL En relación con las modalidades de intervención y formas organizativas, otros elementos considerados en el estudio, se ha observado que hay variadas opciones, que abarcan desde un programa integrado ejecutado directamente por una municipalidad hasta un banco con participación pública. Un fenómeno importante que vale la pena destacar es la necesidad de coordinar medidas en distintas áreas de fomento de las mypes, puesto que estas empresas, además del acceso al crédito, también necesitan en general recibir ayuda en materia de capacitación, asistencia técnica, comercialización y tecnología, entre otras. En este sentido, la modalidad de ejecución de un programa integrado, que incluye distintas áreas de acción, puede ofrecer ventajas en términos de costos de información, dado que estamos en presencia de una estructura jerárquica en la cual un solo equipo puede tener acceso a todos los datos relevantes sobre las distintas áreas de acción y los beneficiarios. Por otra parte, una estructura de este tipo tiene también costos de coordinación (y operativos), que pueden ser elevados y conducir a un incremento notable de los costos administrativos del programa, que hace difícil (o simplemente imposible) su sostenibilidad financiera. Esto significa que la elección de esta modalidad de operación dependerá de los resultados esperados en términos de dinamización del tejido productivo local (los que, de todos modos, tendrán que ser evaluados en lo que respecta a los efectos). En definitiva, la modificación resultante de la estructura productiva en términos de productividad de las empresas, generación de empleo y creación de nuevas unidades productivas competitivas son los elementos que pueden justificar la adopción de un programa integrado.
  15. 15. Políticas municipales de microcrédito 15 Abstract Over the past decade, public institutions have become more interested in adopting microcredit as a tool to combat poverty and boost economic circuits based on relatively small enterprises. Three case studies are analysed in this book, in Argentina, Brazil and Mexico, where local governments have initiated microcredit programmes with different organizational structures, methods of intervention and levels of participation of public institutions. They all have in common the aim of using microcredit to boost the local production structure. Through these programmes, and specifically by integrating microcredit with other means of assisting enterprises, the aim of the municipal governments is to contribute to the development of local production systems based on micro- and small enterprises. There is also a comparative analysis of these cases, in order to reflect on their strengths and weaknesses, in an attempt to offer elements for consideration when defining strategies to boost the local productive fabric. This research has shown that the specific characteristics of the production environment and the needs of the target group are important factors for the definition of both the strategic goals and the tools needed in order to achieve them. The characteristics of the local business sector, financial supply and demand, the existence of very weak socioeconomic groups and the political stability of local governments are factors which influence the design and implementation of microfinance projects. As for the other aspects considered in the study, intervention methods and organizational forms, various options have been observed,
  16. 16. 16 CEPAL ranging from an integrated programme implemented directly by a municipality to a bank with public participation. One important aspect is the need to coordinate measures in different areas for supporting micro- and small enterprises, as, in addition to access to credit, such enterprises generally also need help with training, technical assistance, marketing and technology and other areas. In this context, the implementation method of an integrated programme covering a number of areas could offer advantages in terms of information costs, as in the case of a hierarchical structure, one team can have access to all the relevant data on the various areas of action and the beneficiaries. A structure of this type also has coordination (and operational) costs which may be high and may significantly increase the administrative costs of the programme, making it difficult (or even impossible) to achieve financial sustainability. The mode of operation should therefore be chosen according to the results expected in terms of boosting the local productive fabric (which will in any case have to be evaluated in terms of effects). The adoption of an integrated programme might be justified, depending on the resulting change in the productive structure in terms of productivity of the enterprises, job creation and the creation of new competitive production units.
  17. 17. Políticas municipales de microcrédito 17 Presentación En la última década el microcrédito ha ido adquiriendo una importancia cada vez mayor como instrumento para el desarrollo de sectores sociales de bajos recursos, que suelen estar excluidos de los circuitos bancarios formales en los países de la región. Si bien se trata de una herramienta surgida por iniciativa de instituciones privadas como organizaciones no gubernamentales e instituciones de microfinanza, el microcrédito ha sido incorporado también a las estrategias públicas dirigidas a las microempresas. En efecto, en los últimos años se observa que van en aumento las políticas municipales mediante las cuales, y a través de programas de microcrédito, se procura fomentar el desarrollo de micro y pequeñas empresas en el marco de una estrategia destinada al fortalecimiento de la capacidad productiva local. Estas iniciativas van más allá de la lógica de asistencialismo que en el pasado ha caracterizado las intervenciones públicas orientadas a los sectores de menores recursos y responden al propósito de desarrollar unidades productivas de menor tamaño relativo, que puedan aportar más fácilmente al crecimiento y bienestar de los territorios en los que operan. En el libro se analizan tres casos, en Argentina, Brasil y México, en los cuales gobiernos locales han impulsado programas de microcrédito con diferentes estructuras organizativas, modalidades de intervención y niveles de participación de las instituciones públicas, pero que tienen en común la finalidad de utilizar el microcrédito para dinamizar la estructura productiva local. Las investigaciones realizadas por CEPAL han puesto en evidencia que las micro y pequeñas empresas presentan un conjunto de problemas
  18. 18. 18 CEPAL que obstaculizan su crecimiento y que abarcan desde el limitado acceso a los mercados de crédito, tecnología y recursos humanos hasta la dificultad para desarrollar proyectos asociativos que sean competitivos. Esto significa que el acceso a los mercados financieros es solo uno de los problemas que enfrentan estas empresas, por lo que se hace necesario coordinar medidas para mejorar su capacidad productiva y competitividad. Las micro y pequeñas empresas necesitan apoyo específico e intensivo en términos de servicios reales de asistencia técnica y capacitación, condiciones necesarias para transformar estas unidades productivas en sujetos confiables para acceder a los servicios financieros y al mercado crediticio. La combinación de estos dos elementos (servicios reales y crédito) suele ser un aspecto clave para el mejoramiento de la eficiencia y la productividad que necesitan las empresas de menor tamaño para poder operar con éxito en el mercado y contribuir al desarrollo de su territorio. Al mismo tiempo, mediante la integración del microcrédito y otras formas de asistencia a las empresas (formación de recursos humanos y apoyo a la generación de redes, entre otros, como ocurre en dos de los estudios de caso analizados en el libro) se puede realzar la capacidad de las unidades productivas para ejecutar satisfactoriamente sus proyectos. Esto, a su vez, permite mejorar la capacidad de devolver los préstamos recibidos y, por consiguiente, eleva la posibilidad de que el programa municipal amplíe su cobertura a un número cada vez mayor de beneficiarios. En los estudios de caso presentados en el libro, así como en el análisis comparativo que se realiza en el último capítulo, queda en evidencia que el diseño y la implementación de estos programas municipales plantean algunos interrogantes. Estos están relacionados con la tensión que existe entre la autosostenibilidad financiera de los programas y la necesidad de proveer servicios de asistencia técnica y capacitación a las empresas que, junto con el crédito, les permitan incrementar la productividad en la medida necesaria para competir en el mercado. Si los costos asociados a estos servicios se trasmiten a las empresas (por ejemplo, mediante el alza de la tasa de interés), se corre el riesgo de excluir de la financiación a proyectos potencialmente exitosos, en particular en el caso de las empresas nuevas. Por otra parte, si los programas municipales asumen el costo de estos servicios reales, la posibilidad de que las empresas lleguen a ser autosostenibles desde el punto de vista financiero puede verse limitada. Estos temas aparecen con claridad en los estudios de caso y son analizados en profundidad en el último capítulo, en el cual se plantea la necesidad de considerar estos casos de programas municipales no solo, y no tanto, desde el punto de vista de la sostenibilidad financiera, sino
  19. 19. Políticas municipales de microcrédito 19 más bien tomando en consideración su sostenibilidad institucional, es decir la capacidad de los programas de asegurar su continuidad a lo largo del tiempo. Esto depende en gran medida de la eficiencia que muestren los programas en la gestión de los recursos financieros disponibles y la eficacia en relación con sus objetivos más generales de dinamización del tejido productivo local. Para evitar prácticas que den origen a gastos públicos sin reales beneficios en términos de sostenibilidad del crecimiento de sistemas productivos locales es necesario que se adopten modalidades eficientes de gestión de los fondos crediticios disponibles simultáneamente a la medición y evaluación de los resultados sustantivos que los programas han aportado en términos de empleo, productividad, valor agregado y competitividad de las empresas. En la medida en que las administraciones públicas locales sean capaces de incorporar estos elementos en el diseño y la ejecución de programas de microcrédito, estos podrán convertirse en una contribución cada vez más importante a las estrategias destinadas a la valorización de los recursos y el crecimiento de los territorios en que operan. Estoy convencido que este libro de la CEPAL es un aporte significativo a la tarea de movilización de recursos locales en apoyo de las microempresas, que constituyen un elemento crucial para un desarrollo inclusivo y sustentable. José Luis Machinea Secretario Ejecutivo Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
  20. 20. 20 CEPAL
  21. 21. Políticas municipales de microcrédito 21 Capítulo I El microcrédito: un instrumento para fortalecer las capacidades productivas locales Paola Foschiatto – Giovanni Stumpo A. Introducción1 La importante relación que existe entre la esfera de acción social y el ámbito económico ha sido explícitamente subrayada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en su Informe sobre Desarrollo Humano (PNUD, 1996), en el que se plantea que para los encargados de formular las políticas en cada país el objetivo fundamental tiene que ser el fortalecimiento de los vínculos entre crecimiento económico y desarrollo humano, en tanto que, a la vez, se necesitan nuevos enfoques para aumentar y mejorar las oportunidades laborales, de manera que las personas puedan tomar parte en este mismo proceso de crecimiento y aprovechar de los beneficios que se generan (PNUD, 1996). Por esa razón se considera que la participación y el fortalecimiento de las comunidades locales son factores determinantes para un desarrollo sostenible desde el punto de vista económico y social a largo plazo. Como consecuencia de la importancia otorgada a estos elementos, en la puesta en marcha de nuevos programas de desarrollo se ha pasado de un enfoque basado únicamente 1 Los autores agradecen los valiosos comentarios de João Carlos Ferraz y Raquel Szalachman. También expresan su reconocimiento a Caroline Luttenberger por sus aportes en la etapa inicial de la investigación que ha permitido elaborar este libro.
  22. 22. 22 CEPAL en el crecimiento económico a otro más integral, en el cual se combinan aspectos económicos y sociales y se pone énfasis en los individuos y sus necesidades. Esta visión, centrada en las necesidades y los derechos de los individuos, apunta a que en los procesos de desarrollo y de crecimiento económico se intervenga más a favor del capital humano, tomando siempre en cuenta las características del contexto en el que se actúa y favoreciendo la participación de las poblaciones locales en los procesos productivos (PNUD, 1997). Por consiguiente, es necesario reflexionar acerca de las potencialidades que tiene la promoción de un determinado sistema de producción para la puesta en marcha de procesos de crecimiento participativo, distribuido y socialmente sostenible. En esta óptica, las diferentes modalidades según las cuales se organiza la actividad productiva tienen una importancia determinante. De hecho, esta misma actividad productiva, impulsada sobre la base de un enfoque de desarrollo “desde abajo” (bottom–up), debería presentar las siguientes características: • Involucrar el mayor número posible de individuos. • Permitir que las ventajas del proceso productivo se distribuyan entre la mayor parte de la población. • Ser sostenible a largo plazo desde los puntos de vista social, económico y ambiental. En este contexto, las políticas dirigidas hacia las pequeñas y microempresas adquieren una relevancia mucho mayor que en el pasado. En efecto, una orientación que propicie el desarrollo basada en la promoción “desde abajo” de estas empresas a nivel local pone de relieve la importancia de apuntar a la valorización de los elementos que caracterizan a las diferentes comunidades, en un marco de pleno respeto de sus instituciones y tradiciones, constituyéndose en un camino real para garantizar la autosostenibilidad de las políticas de desarrollo. A pesar de los numerosos problemas que afectan a las unidades productivas de menor tamaño —entre los que se cuentan la falta de conocimientos tecnológicos y la escasa disponibilidad de recursos materiales, humanos y financieros— ya no cabe duda alguna acerca de la relevancia de dicho segmento productivo en términos de su capacidad para generar empleo y mejorar los ingresos de las personas.2 Por esta razón, en los distintos contextos económicos y sociales se ha ido concretando una creciente atención pública centrada en la puesta 2 Esta potencialidad no es una característica específica de la región, como se demuestra más adelante en un estudio realizado en los países de la Unión Europea (Comisión Europea, 2001).
  23. 23. Políticas municipales de microcrédito 23 en marcha y el mejoramiento de las capacidades productivas locales. En el marco de las políticas tanto nacionales como locales dirigidas a este segmento específico se ha aplicado una vasta gama de herramientas, que comprende planes de apoyo financiero, subsidios y programas de atención integral destinados a unidades productivas que se caracterizan por ser generalmente de pequeñas dimensiones y tener en el núcleo familiar su propia base social, económica y financiera. En este sentido, un instrumento particularmente interesante es el microcrédito, que constituye una herramienta potencialmente eficaz debido, sobre todo, a su capacidad para penetrar en los diferentes sectores de actividad y para adaptar constantemente su metodología, lo que permite ofrecer apoyo financiero a estratos socioeconómicos generalmente excluidos de los circuitos bancarios tradicionales. Estos aspectos han ido generando un interés creciente entre las instituciones públicas encargadas del diseño y la implementación de políticas dirigidas a las micro y pequeñas empresas (mype); como consecuencia, además de programas públicos de microcrédito a nivel nacional, desde mediados de los años noventa han venido surgiendo experiencias a nivel local, implementadas por gobiernos municipales y provinciales. Este último hecho, en particular, ha abierto el camino para la incorporación del microcrédito en las estrategias que buscan dinamizar los tejidos productivos locales. En este plano es importante observar que la utilización de este instrumento implica un complejo balance entre los objetivos públicos de desarrollo del territorio y los equilibrios financieros propios de los programas privados de microfinanzas. De la larga experiencia de las instituciones de microfinanzas (IMF), surgidas por iniciativa privada, es posible extraer técnicas y metodologías de trabajo que garantizan una elevada tasa de recuperación de los préstamos, así como una correcta selección de los beneficiarios. Por otro lado, estos elementos (selección de los beneficiarios y recuperación de los créditos) no garantizan, por sí solos, la eficacia de las intervenciones públicas locales, que está también relacionada con los objetivos de las intervenciones. Bajo este punto de vista, la valorización de los recursos del territorio y la inclusión de los segmentos más dinámicos de las mype en los planes estratégicos de desarrollo local son objetivos que, en general, no forman parte de las intervenciones privadas,3 mientras que adquieren un papel fundamental en los planes municipales. 3 Este aspecto puede ser fácilmente verificado si se analizan las experiencias privadas más exitosas y conocidas, coma la del Banco Sol y la del Grameen Bank (Bicciato y otros, 2002).
  24. 24. 24 CEPAL Todo esto lleva a considerar diferentes visiones y aspectos de la sostenibilidad de los programas de microcrédito, que en las intervenciones públicas tiene que diferenciarse de la simple sostenibilidad financiera que debe caracterizar y garantizar la existencia de las IMF privadas. Con el propósito de poder avanzar en la reflexión sobre las oportunidades que ofrece la utilización del microcrédito por parte de los gobiernos municipales, entre los años 2001 y 2005 la División de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL ha llevado a cabo un programa de investigación y asistencia técnica en torno al tema, financiado por el Gobierno de Italia. Durante la realización de ese programa ha sido posible investigar y, en algunos casos, apoyar mediante acciones de asistencia técnica, siete experiencias de programas municipales de microcrédito. Los resultados más importantes de estas actividades, que se presentan a continuación, introducen algunos elementos de análisis que tendrían que ser tomados en consideración al definir programas públicos a nivel local. Interesa, en particular, llamar la atención respecto de las diferencias en términos de enfoques y objetivos entre las experiencias privadas de microcrédito y las acciones públicas a nivel local. En los capítulos siguientes, la revisión de tres experiencias distintas hará posible apreciar la manera en que las intervenciones públicas han puesto en práctica programas de microcrédito dirigidos a la dinamización del tejido productivo local y caracterizados por diferentes metodologías de acción. En el capítulo final se presenta un análisis comparativo de cinco programas municipales de microcrédito: los tres incluidos en el presente documento más otros dos que han sido objeto de estudio en el curso del mencionado proyecto de la CEPAL.4 Mediante la comparación de las características positivas y de las debilidades de esos programas se ha intentado profundizar la reflexión sobre algunos elementos que pueden ser útiles para el diseño de programas de microfinanzas a nivel local, como la sostenibilidad (financiera e institucional) y la posibilidad de integrar las actividades crediticias con servicios no financieros. B. Las mype y el microcrédito Las microempresas, localizadas en áreas tanto urbanas como rurales, se caracterizan por ser actividades económicas a pequeña escala 4 Se trata de los programas implementados en dos municipalidades de Argentina: General Pico y Partido de Moreno.
  25. 25. Políticas municipales de microcrédito 25 que operan en diversos sectores, como comercio, servicios, agricultura y artesanía. Su nivel tecnológico es generalmente bajo, la carencia de recursos no permite muchas inversiones y los microempresarios no tienen acceso a recursos financieros porque el sistema bancario formal no los reconoce como sujetos económicos. A pesar de las muchas dificultades que este segmento productivo debe enfrentar, hay que resaltar la medida en que en los países de escasos recursos han aumentado las oportunidades de empleo como resultado de la expansión del sector informal y de las microempresas. De hecho, en ambos existe un conjunto de experiencias y capacidades que, oportunamente orientadas, pueden evolucionar hasta lograr una sólida posición. En muchos países la producción del sector informal ha conseguido demostrar su propia capacidad en cuanto a generación de empleo y de ingresos para millones de personas, así como para ofrecer, a la vez, un vasto conjunto de bienes y servicios necesarios para mejorar la calidad de vida de esa misma población. En varios países se logró ampliar la oferta de puestos de trabajo, sobre todo en el ámbito del autoempleo, mediante la ampliación del acceso al crédito, y aumentar al mismo tiempo la productividad como resultado de la creación de mecanismos capaces de favorecer a los pequeños productores y de proporcionar un más rápido acceso a la tecnología y a la información (PNUD, 1996). Uno de los principales obstáculos para el desarrollo de la micro y pequeña empresa es la escasa posibilidad de acceder a un financiamiento que se adecue a las necesidades propias de este sector. En un contexto de este tipo, el microcrédito puede beneficiar a los agentes económicos mediante la oferta de servicios microfinancieros específicos, a los cuales, en algunas ocasiones, se da también la posibilidad de asociar otros tipos de servicios. Por esta razón, la definición de “microcrédito” puede incluir actividades tanto de intermediación financiera como sociales, y la elección de los servicios que se quiere ofrecer es el elemento que diferencia los dos enfoques tradicionalmente definidos como “minimalista” e “integrado”. Es decir, además de actividades financieras, los programas de microcrédito pueden brindar también servicios de asistencia para la constitución de grupos de productores, el desarrollo de la confianza en sí mismos y en los propios recursos y el fortalecimiento de las capacidades individuales. Por estas razones resulta muy importante poner de relieve el hecho de que el microcrédito no es una actividad simplemente bancaria, sino que tiene un elevado potencial como herramienta de desarrollo económico y social. A partir de los problemas de las mype para acceder al financiamiento ha surgido la necesidad de encontrar diferentes formas de concesión de créditos que permitan responder a los requerimientos de los agentes económicos excluidos de los circuitos financieros tradicionales.
  26. 26. 26 CEPAL Desde los años setenta en adelante se han ido poniendo en práctica muchas experiencias de microcrédito en Asia, África y América Latina, en las que se ha modificado y adaptado la metodología de intervención en procura de dar una respuesta más eficaz y efectiva en el marco de un nuevo enfoque del desarrollo económico que permita favorecer directamente a los estratos de población de bajos ingresos y satisfacer, a la vez, las necesidades socioeconómicas de estos mismos sectores. Generalmente, los programas de microcrédito se implementan a través de instituciones públicas o privadas con el fin de ofrecer crédito, asistencia técnica y formación a sujetos que no tienen acceso al sector bancario formal para que ellos puedan poner en marcha o, más bien, ampliar una actividad económica a pequeña escala que les permita incrementar su propio ingreso y alcanzar un mejor nivel de vida para sus núcleos familiares. El objetivo fundamental de estos programas es entonces el mejoramiento de la situación social y económica de un estrato de población que, en muchos casos, no posee una fuente constante de ingresos o cuya actividad es demasiado reducida como para poder constituir una garantía suficiente, debido a lo cual se caracteriza por estar completa o parcialmente excluido de los circuitos bancarios tradicionales. En la práctica, los programas de microcrédito pueden utilizar diferentes metodologías y ser muy distintos en lo que respecta a los elementos que los componen (monto y plazo de los prestamos, condiciones de pago, elección de los beneficiarios, otros). Sin embargo, el monto del préstamo es en general bastante limitado y la combinación de un valor reducido con frecuentes fechas de pago facilita el reembolso de la deuda y de los intereses (no se debe olvidar que en programas de este tipo la tasa de interés puede ser bastante elevada). Un reembolso regular del préstamo permite, además, el acceso a sucesivas erogaciones y estimula al cumplimiento de las condiciones generales de financiamiento, a la vez que responsabiliza a los beneficiarios del crédito. De hecho, las experiencias microcrediticias privadas han permitido constatar que la tasa de reembolso de los prestamos (es decir, el porcentaje de préstamos reembolsados sobre el total de los otorgados) se distingue por ser, en general, muy elevada, un resultado que no sería previsible dada la difícil situación económica de los sujetos participantes en programas de ese tipo. En la práctica se ha demostrado la medida en que individuos con un bajo nivel de ingresos están en condiciones de cumplir los términos de pago exigidos por los programas de crédito cuando se utilizan metodologías especificas que permitan garantizar el reembolso y puedan, al mismo tiempo, adaptarse a las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios al basarse, por ejemplo, en sistemas de presión social colectiva más que en las garantías reales ofrecidas por los clientes (Bicciato y otros, 2002).
  27. 27. Políticas municipales de microcrédito 27 En este plano cabe mencionar que las empresas de menor tamaño se ven, en general, afectadas por un problema de falta de garantías disponibles y esto agrava de manera considerable su posibilidad de acceder a los servicios ofrecidos por el sector financiero formal. Elementos como limitada capacidad organizativa, escasa formación de los recursos humanos, bajo nivel de comercialización de los productos y, sobre todo, graves asimetrías informativas, constituyen factores que incrementan el nivel de riesgo generalmente asociado al financiamiento de las microunidades productivas. Por estas razones, tanto el sector bancario formal como las demás instituciones financieras se ven obligados a protegerse de riesgos excesivos a través de sistemas adecuados de garantías. Sin embargo, es frecuente que los potenciales beneficiarios no estén en condiciones de ofrecer garantías concretas, por lo cual las entidades financieras deben implementar nuevas metodologías operacionales y tomar en consideración diferentes tipos de garantías. Entre ellas interesa recordar, por ejemplo, los sistemas de garantía solidaria o colateral, utilizados sobre todo en el caso de préstamos grupales. Este aspecto constituye uno de los puntos centrales para el diseño de nuevas tecnologías y productos financieros capaces de resolver los múltiples problemas asociados al segmento productivo de las micro y pequeñas empresas. Entre los programas de microcrédito, hasta el momento los resultados más significativos se han logrado mediante la implementación de iniciativas que puedan operar a largo plazo y que se comprometan con la creación de condiciones sostenibles para el desarrollo socioeconómico del territorio. Según el Grupo Consultivo de Apoyo a la Población más Pobre (CGAP por sus siglas en inglés), en el pasado varios programas de desarrollo han demostrado ser ineficaces por el hecho de que no fueron planteados para operar a largo plazo o, por lo menos, porque no se programaron los recursos necesarios para permitir su desempeño durante un período prolongado (CGAP, 1996). Por el contrario, la perspectiva a largo plazo que caracteriza los modernos programas de microcrédito lleva a responsabilizar tanto a las instituciones públicas y privadas que ejecutan concretamente las actividades microcrediticias (y que por eso deben planificar actividades y flujos de recursos de manera muy eficiente), como a las muchas entidades que desempeñan la función de organismos financieros de segundo piso y que deben plantear con exactitud su propia intervención para que los flujos de capital resulten lo más constantes en el tiempo que sea posible. Finalmente, es oportuno subrayar que si bien es cierto que la demanda de crédito procedente del sector de las mype no es atendida por las instituciones bancarias tradicionales, es también cierto que las demás entidades microfinancieras deben enfrentar al doble reto de mejorar sus
  28. 28. 28 CEPAL productos crediticios y, a la vez, ofrecer diferentes servicios financieros a la población destinataria. Por lo tanto, los mecanismos de ingeniería financiera deben centrarse en el perfeccionamiento de los productos crediticios con el fin de modificarlos y adaptarlos a las necesidades específicas de los futuros beneficiarios.5 Entre los problemas más frecuentes (además de los ya mencionados respecto de las garantías) se encuentran los vinculados a las condiciones y características de los créditos en relación con los diferentes sistemas productivos, la reducción de los costos operacionales y el mejoramiento de los niveles de desempeño. Por otra parte, la población destinataria necesita que se le provean distintos productos financieros, además de los instrumentos de crédito. Entre ellos cabe señalar, por ejemplo, servicios de ahorro, seguros y modalidades de transferencia a bajo costo, es decir, productos financieros que las instituciones formales no están dispuestas a ofrecer (debido al mayor nivel de riesgo asociado a este tipo de beneficiarios). C. El papel del Estado y las intervenciones públicas La difusión de los programas y experiencias de microcrédito lleva a plantearse una serie de preguntas sobre el papel del Estado en lo que respecta al sector de las microfinanzas. Generalmente, el debate se centra en la función que cabe al gobierno en la creación de un entorno favorable para el desarrollo de las instituciones de microfinanzas. En este sentido es preciso destacar dos aspectos centrales: el papel del Estado en relación con el entorno macroeconómico y su responsabilidad en materia de regulación y supervisión de los crecientes mercados de microfinanzas. Sin duda, la estabilidad macroeconómica —relacionada, por ejemplo, con una tasa de inflación moderada y una divisa estable— es un importante requisito para el desarrollo viable de cualquier sector financiero, sea bajo el sistema tradicional o el de las microfinanzas. A este respecto no hay muchas dudas en cuanto a la función que corresponde al gobierno;6 en cambio, han surgido distintos puntos de vista acerca del posible papel del Estado en lo que toca a la supervisión y regulación del nuevo sector microfinanciero. 5 Esto ocurre sobre todo en el ámbito rural, donde los mayores costos de operación y los diferentes sistemas productivos requieren de nuevas metodologías crediticias que permitan resolver los múltiples problemas operacionales asociados a los programas de microcrédito. 6 Además de esta función más general relacionada con la estabilidad macroeconómica, el papel del Estado también puede ser relevante en materia de políticas dirigidas a propiciar la creación de un mercado de crédito y de capitales más dinámico y competitivo. Un
  29. 29. Políticas municipales de microcrédito 29 Con el incremento de las instituciones de microfinanzas este tema ha adquirido una creciente importancia y existen varios argumentos a favor de una intervención del Estado. El primero se refiere a la protección de los depósitos de los clientes —a pesar de que en realidad este aspecto atañe de manera específica a las IMF que no se dedican exclusivamente a la entrega de créditos, sino que también ofrecen facilidades de depósito y ahorro (por ejemplo, microfinancieras del modelo “cooperativa” o “banco”). Según otro argumento, una más amplia supervisión pública probablemente generaría mayor confianza como consecuencia de la fijación de reglas y controles a las actividades de las IMF. En este sentido, la mayor formalización del sector redundaría en un aumento de la confianza tanto entre las instituciones financiadoras como entre los beneficiarios mismos, de lo cual derivaría un progresivo incremento del acceso al financiamiento y del número de clientes atendidos. A pesar de tales argumentos a favor de una necesaria intervención pública en el sector microfinanciero, cabe destacar que esa tarea no sería simple debido, sobre todo, a la heterogeneidad de las instituciones que operan en este ámbito. De hecho, existe la posibilidad real de que una regulación estandarizada y poco flexible incida negativamente en el desarrollo de un mercado microfinanciero viable. La fijación de niveles máximos a las tasas de interés podría, por ejemplo, perjudicar la oferta de nuevos productos microfinancieros y muy probablemente conllevaría un incremento de los costos generales de administración. De ser así, una regulación de las tasas de interés podría ir más bien en menoscabo que en beneficio de los clientes. En definitiva, la regulación y supervisión de este nuevo sector financiero es un reto importante para el sector público y requiere capacidades muy específicas. En este plano es necesario diseñar y analizar modelos de regulación adaptados a las características y necesidades del mercado microfinanciero, así como también nuevos mecanismos para operar de una manera eficiente; en la práctica esto último ha resultado muy difícil de realizar7 y en la región aproximadamente la mitad de los países no cuenta aún con un marco regulatorio para este sector. Al mismo tiempo, junto con la preocupación respecto de la regulación de la actividad microcrediticia ha surgido un creciente interés en la incorporación del microcrédito en las políticas activas de fomento del sector de la microempresa a nivel tanto nacional como local. mayor nivel de competencia en el mercado bancario, la presencia de bancos locales y el acceso directo de las empresas a los mercados de capitales son elementos que pueden favorecer el incremento de los fondos disponibles en el mercado formal para el financiamiento de las unidades productivas de menor tamaño relativo. 7 Sobre este aspecto, véanse los siguientes trabajos: CGAP (2003a y 2003b), Lapenu (2000) y Hardy, Holden y Prokopenko (2002).
  30. 30. 30 CEPAL En relación con este aspecto, en un estudio realizado en el 2001 por la Comisión Europea se pusieron de relieve los objetivos estratégicos para los cuales la inclusión de programas de microcrédito en los planes de desarrollo local puede representar un aporte efectivo (Comisión Europea, 2001): • Mayor inclusión en el mercado laboral: asegurar que los jóvenes y los desempleados puedan aprovechar las nuevas oportunidades de empleo y las diferentes iniciativas de capacitación y formación asociadas a la microempresa. • Desarrollo del espíritu empresarial: facilitar la creación y gestión de nuevos emprendimientos y promocionar el fortalecimiento de una cultura empresarial mediante programas específicamente diseñados. • Promoción de iguales oportunidades: favorecer el acceso equitativo de hombres y mujeres a las actividades económicas. • Aumento de la inclusión social: apoyar a los grupos marginados —como los desempleados por largo tiempo, los adultos mayores, las minorías étnicas, los inmigrantes, otros— para que accedan al capital social, cultural y económico local en el ámbito de un proceso de mayor integración territorial. • Desarrollo del capital y de los mercados locales: crear y restablecer el capital local —vivienda, infraestructura, redes sociales, otros— y apoyar a los mercados locales. • Creación de nuevos sectores: fomentar actividades con elevado potencial de crecimiento e inversión en áreas caracterizadas por la existencia de necesidades básicas insatisfechas. El estudio realizado por la Comisión Europea no se centró exclusivamente en el microcrédito, sino que estuvo más bien dedicado al análisis de una amplia gama de instrumentos financieros, tales como préstamos públicos y programas de subsidios, sistemas de garantías, bancos comerciales y fondos de capital de riesgo (venture capital), entre otros. Sin embargo, mediante la implementación de programas de microcrédito y, sobre todo, gracias a la capacidad de esta herramienta para adaptarse a los diferentes contextos socioeconómicos, es posible alcanzar varios de los objetivos estratégicos mencionados. En particular, la mayor inclusión social y el fomento de la igualdad de oportunidades son frecuentemente mencionados como efectos positivos de dichos programas.8 De la misma manera, en el estudio en cuestión se señala que la incorporación de programas de microcrédito en los planes de desarrollo local puede tener un impacto favorable en la creación de nuevos 8 Véanse, por ejemplo, Simanowitz y Walter (2002); Cheston y Kuhn (2002); Snodgrass y Sebstad (2002); Littlefield, Morduch y Hashemi (2003); CGAP (2003c).
  31. 31. Políticas municipales de microcrédito 31 emprendimientos, la reducción del desempleo y la incorporación de nuevas tecnologías. Finalmente, se destaca otro resultado positivo que muchas veces no es tomado en consideración: la posibilidad de analizar las necesidades del sector informal y de diseñar políticas adecuadas para este grupo destinatario. En efecto, los programas de microcrédito permiten un contacto directo entre las autoridades públicas y el sector informal local, lo que crea una mayor confianza y hace posible el análisis de los requerimientos de dicho sector. De esta manera, las instituciones públicas (los gobiernos locales en el caso del estudio mencionado) pueden contar con una fuente de información adicional para el diseño de estrategias dirigidas al sector informal y las mype. D. Utilización del microcrédito en el ámbito de las políticas públicas dirigidas a los sistemas productivos locales: oportunidades y desafíos La incorporación de programas de microcrédito en las intervenciones públicas a nivel local presenta ventajas y limitaciones que es oportuno tomar en consideración. Si bien estos aspectos se tratarán en mayor profundidad en los capítulos siguientes, cabe mencionar aquí algunos de ellos. Entre las ventajas figura la relacionada con el mecanismo de “rotación” de los fondos. La utilización de los recursos crediticios en forma “rotatoria” (es decir, volver a usar los préstamos recuperados para conceder nuevos créditos) genera la posibilidad de crear un efecto multiplicador (leveraging effect), es decir, producir beneficios para un grupo destinatario bastante amplio mediante una inversión financiera relativamente pequeña. De esta manera es posible llegar a un número elevado de beneficiarios con una asignación que generalmente representa un porcentaje muy reducido del gasto en fomento productivo. Al mismo tiempo, la obligación de mantener en funcionamiento este mecanismo rotatorio (para garantizar un número consistente de beneficiarios) obliga a los administradores públicos a manejar los fondos con la mayor eficiencia posible, lo que puede, por lo tanto, redundar en una mejor gestión y un mayor control de los fondos gubernamentales.9 Por otro lado, es importante señalar dos aspectos que pueden limitar el aporte del microcrédito a los programas de desarrollo del territorio. El primero tiene que ver con las características sociales y económicas del territorio específico en el que se desea implementar las intervenciones de microcrédito. En este sentido, la existencia de un nivel suficiente de 9 Sobre estos aspectos, véanse Comisión Europea (2002) y Morduch (2002).
  32. 32. 32 CEPAL actividad económica local, un grado mínimo de estabilidad y concentración territorial de la población, reales oportunidades de mercado y espíritu empresarial entre los beneficiarios son atributos que no necesariamente están presentes en todos los lugares (CGAP, 2001). La ausencia de estos elementos lleva a situaciones en las cuales el instrumento crediticio no solo puede no generar un impacto positivo en los beneficiarios, sino producir efectos negativos al crear una grave situación de endeudamiento de los clientes (Morduch, 2002). El segundo aspecto que cabe señalar se relaciona con la necesidad de integrar los servicios estrictamente financieros con intervenciones dirigidas a solucionar otras debilidades de las mype. El tema será analizado en el último capítulo de este documento. Sin embargo, parece oportuno presentar algunas consideraciones preliminares. Las mype adolecen de un conjunto de problemas que van desde su carencia de recursos humanos y tecnología adecuados hasta su limitado acceso a mercados y a servicios de asistencia técnica. En este sentido, la dificultad para acceder al crédito es solo una de las que estas empresas tienen que enfrentar. Varias experiencias10 muestran que el microcrédito puede tener un impacto mucho más profundo si es utilizado en conjunto con otras herramientas en el marco de una estrategia de intervención “integrada”. Cualquier programa, sea de carácter público o privado, puede ser más eficaz si logra aprovechar las sinergias que se generan entre diferentes iniciativas. En este sentido, los programas de microcrédito ofrecen la posibilidad de integrar directamente las actividades crediticias con servicios no financieros o, más bien, de coordinarse de manera indirecta con otros programas ya existentes en el territorio. Con respecto al primer caso, varios autores argumentan que el microcrédito puede constituir un instrumento eficaz para movilizar otros tipos de servicios relacionados con la lucha contra la pobreza o el desarrollo del tejido productivo local, tales como programas de educación básica, alimentación, salud y otros.11 Asimismo, es posible coordinar los servicios financieros con actividades de capacitación, asistencia técnica o ambas, para que los beneficiarios mejoren sus capacidades empresariales y así disminuya el riesgo de un manejo ineficiente de los fondos y de un consiguiente endeudamiento sin salida. Otros autores señalan la importancia del acompañamiento y la asistencia técnica para que los beneficiarios utilicen los créditos de manera más eficiente. Se sostiene que, al no ofrecer servicios complementarios, no 10 Sobre este tema, véanse Bercovich (2004), Bicciato y otros (2002) y Ruíz Durán (2002). 11 Véanse Morduch (2002), Dunford (2001) y Littlefield , Morduch y Hashemi (2003).
  33. 33. Políticas municipales de microcrédito 33 se lograría explotar todo el potencial de los programas de microcrédito para el mejoramiento de las condiciones sociales y productivas de los clientes y el impacto socioeconómico sería menor (Dichter, 1996; Bercovich, 2004). Esto es de particular importancia en el caso del financiamiento para crear nuevas empresas. En los programas que se ocupan de nuevos emprendimientos generalmente se prevé, a lo largo de todo el período del crédito, un acompañamiento intensivo mediante actividades de monitoreo, asistencia técnica y capacitación, dada la mayor necesidad de las nuevas empresas (en comparación con las ya existentes) de recibir un apoyo integral. Respondiendo a esa necesidad, los programas generalmente brindan un respaldo permanente a los empresarios para la generación de ideas, el desarrollo de un plan estratégico detallado y el tratamiento de otros temas de gestión empresarial a través de actividades específicas de formación y asistencia técnica. Con el acompañamiento intensivo se busca, por un lado, asegurar la sostenibilidad y el desarrollo productivo de los emprendimientos atendidos y, por el otro, reducir el riesgo financiero para la institución que otorgó el crédito. Sin embargo, este tipo de asesoría técnica implica un elevado costo operativo que solo se puede financiar con altas tasas de interés o por medio de subsidios a largo plazo, lo que incide negativamente en la eventual sostenibilidad del programa de crédito. La financiación de nuevos emprendimientos conlleva un mayor nivel de riesgo que podría afectar tanto a los empresarios (al conducirlos a una situación de grave endeudamiento), como a la institución pública local (al producirse una distribución improductiva de los fondos disponibles, con las elevadas perdidas financieras consiguientes). Para reducir tales niveles de riesgo —que según estimaciones presentadas en el citado estudio de la Comisión Europea (2001) pueden oscilar entre el 20% y el 40%— los programas microcrediticios deberían caracterizarse por proveer un acompañamiento integral intensivo. Sin embargo, los altos costos financieros y humanos que esto implica determinan que estos programas no logren alcanzar la autosostenibilidad y necesiten el apoyo financiero del gobierno local a mediano y largo plazo.12 Por otra parte, muchos programas de microcrédito dirigidos a empresas ya existentes no ofrecen un servicio de acompañamiento tan intensivo como en el caso de los nuevos emprendimientos, debido a que las primeras suponen un menor riesgo de pérdida. A pesar de que los programas de asistencia técnica y capacitación pueden siempre intensificar el impacto generado por la asistencia financiera, en este caso el aspecto 12 Cabe señalar que en los últimos años se ha producido un cambio sustancial en la industria de las microfinanzas, según lo refleja el gradual desplazamiento del énfasis desde una preocupación predominante por la sostenibilidad financiera hacia un renovado interés en el desempeño social de los programas (Greeley, 2003).
  34. 34. 34 CEPAL más importante para los microempresarios es el acceso al financiamiento. Cuando este es el objetivo, los programas de microcrédito se caracterizan por tener costos de administración más reducidos y mayores posibilidades de lograr un cierto grado de autosostenibilidad. Sin embargo, en casi todos los programas destaca el hecho de que necesitan subsidios —sea de manera directa o indirecta— en la etapa inicial y es posible que sigan requiriendo cierto apoyo a mediano plazo, hasta alcanzar su autonomía financiera.13 E. Estudios de caso: un esquema de análisis En los capítulos siguientes se examinan los resultados de los estudios de caso realizados por la CEPAL en Argentina, Brasil y México. El objetivo del análisis es presentar las características más relevantes de los diferentes programas a fin de identificar sus analogías y diferencias, así como de subrayar el posible papel de dichos programas en el marco de las políticas públicas de desarrollo local. Se analizan en particular los siguientes casos: i) el Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM), en Buenos Aires, Argentina, y el Blusol, en Blumenau, Brasil, que fueron estudiados por Néstor Bercovich; y ii) el Fondo de Desarrollo Social (FONDESO), en Ciudad de México, cuyo examen estuvo a cargo de Celso Garrido. Interesa precisar que los estudios mencionados no asumieron la forma de auditorías o de evaluaciones de impacto de los programas e instituciones investigados. En general, las evaluaciones de este tipo se ven afectadas por la dificultad concreta de determinar cuáles son los indicadores que pueden medir más efectivamente el impacto social y económico de las actividades realizadas. Entre los más frecuentemente utilizados están, por ejemplo, la cobertura alcanzada y las tasas de morosidad o viabilidad financiera, aunque es difícil comprobar los efectos reales generados por las actividades microcrediticias solo sobre la base en estos elementos. Las altas tasas de repago no denotan necesariamente un efecto positivo en la situación socioeconómica de los beneficiarios, en tanto que una amplia cobertura tampoco implica que la institución ofrezca a sus beneficiarios el servicio más 13 Un elemento adicional que interesa mencionar y que constituye una limitación en muchos programas municipales de microcrédito es la dificultad para fomentar el ahorro entre los sectores sociales de menores ingresos. El incremento de dicha capacidad de ahorro es, en general, un aspecto importante en los programas tanto privados como públicos nacionales, ya que permite mejorar la capacidad de autosostenibilidad de las instituciones microfinancieras. Sin embargo, en la mayoría de los casos los programas municipales no pueden, por razones legales, captar ahorros, lo cual limita considerablemente la posibilidad de implementar acciones cuyo objetivo sea fomentar el ahorro popular.
  35. 35. Políticas municipales de microcrédito 35 adecuado ni que dicha cobertura le permita lograr la viabilidad financiera.14 Otros tipos de evaluación de impacto se centran más bien en los efectos en términos de ingresos, rentabilidad y aumento del empleo que muestran los microemprendimientos atendidos, aunque recolectar información sobre tales aspectos resulte más complejo y costoso. Al mismo tiempo, parece aún más problemático estandarizar dichos indicadores para poder aplicarlos a diferentes programas y contextos socioeconómicos. Por consiguiente, la definición de indicadores apropiados para el sector de las microfinanzas sigue siendo un reto (Sinha, 1998; Johnson, 1998; Khandker, 1998). En el caso de las experiencias analizadas en este estudio, además de la difícil búsqueda de indicadores generales que logren medir el efectivo impacto social, económico y productivo de los programas de microcrédito, es preciso interrogarse sobre un aspecto ulterior: ¿es correcto aplicar los mismos indicadores en el análisis de las experiencias tanto públicas como privadas? Además de las especificidades identificadas en cada uno de los programas analizados, las experiencias se caracterizan por ser parte de programas públicos locales ejecutados a nivel municipal. Por tales razones y con la finalidad de hacer una revisión exhaustiva de las experiencias analizadas, los resultados de las investigaciones respectivas se presentan siguiendo un esquema determinado, en el que se consideran factores como los siguientes: 1. Entorno El contexto socioeconómico resulta particularmente importante para entender una experiencia pública de microcrédito y su uso como instrumento en el marco de una política de desarrollo local. En los casos analizados se seleccionaron algunos aspectos del entorno que resaltan por su relevancia, uno de los cuales es la situación social, económica y productiva que predomina en el ámbito territorial de la provincia o el municipio. Se incluyeron indicadores como ingreso per cápita, incidencia de la pobreza, tasa de desempleo y nivel de educación; con respecto a la estructura económica, en tanto, el enfoque se centró sobre todo en la situación de las mype. También se analizaron las políticas en apoyo del sector de las mype, para lo cual se presentan los programas existentes en el territorio, correspondientes a iniciativas tanto públicas como de organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil. Finalmente, se proporciona información específica acerca del panorama de la oferta y la 14 Una cobertura elevada puede ser atribuible a una escasa oferta de otros servicios de crédito en la misma área geográfica; en el caso de la viabilidad financiera, el elemento más relevante no es el número de clientes atendidos, sino más bien la calidad de la cartera crediticia.
  36. 36. 36 CEPAL demanda crediticias en el ámbito territorial, así como de otros programas financieros y no financieros en curso. 2. Proyecto En esta parte se han resumido los aspectos generales del programa de microcrédito considerado. Se han tomado en consideración factores específicos, como objetivo estratégico, grupo destinatario, desarrollo cronológico del programa, tipo de financiamiento (de costos tanto administrativos como monetarios), estructura institucional y organización del programa. En particular se ha analizado el nivel de participación pública en el diseño y en la implementación del proyecto, distinguiendo entre contribución financiera, gerencial y operativa. 3. Características Esta sección está dedicada al análisis de las características especificas de los microcréditos, como metodología utilizada, condiciones de los préstamos (tasa de interés, monto, plazo, destino del crédito, garantía), proceso de solicitud, selección y recuperación. Además, en los casos pertinentes, se han considerado los servicios no financieros ofrecidos por la institución conjuntamente con los microcréditos o bien de manera separada. 4. Desempeño El análisis del desempeño y la evaluación del impacto generado a los niveles social, económico y productivo por un programa de microcrédito son asuntos bastante complejos. Sin embargo, en los estudios de caso realizados se decidió entrevistar a beneficiarios, representantes de los programas de crédito e individuos relacionados con otras instituciones locales que ofrecen tanto servicios crediticios como de otros tipos en apoyo al sector de las pyme. Los resultados de tales entrevistas se presentarán en la sección correspondiente. 5. Fortalezas y debilidades En esta parte se ha resumido y analizado la información expuesta en las secciones anteriores con el objeto de destacar las fortalezas y debilidades de cada programa de microcrédito examinado. Principalmente se ha intentado responder a la pregunta acerca del nivel de integración alcanzado por el programa y de su real eficacia en el marco de una política pública de desarrollo local.
  37. 37. Políticas municipales de microcrédito 37 Bibliografía Bercovich, N. (2004), El microcrédito como componente de una política de desarrollo local: el caso del Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM), en la ciudad de Buenos Aires, CEPAL – serie Desarrollo productivo, Santiago de Chile. Bicciato, F., L. Foschi, E. Bottaro y F. Ivardi Ganapini (2002), Microfinanzas en países pequeños de América latina: Bolivia, Ecuador y El Salvador, serie Desarrollo productivo No 121, CEPAL, Santiago. CGAP (1996), Financial sustainability, targeting the poorest and income impacts, http:// www.cgap.org/docs/FocusNote_05.pdf. CGAP (2001), Linking Microfinance and Safety Net Programs to Include the Poorest: Where Does Microfinance Fit?, http://wwww.cgap.org/docs/FocusNote_ 20.html. CGAP (2003a), About Microfinance: What is the Role of Regulation and Supervision in Microfinance, http://www.cgap.org/about/faq12.html. CGAP (2003b), About Microfinance: What is the Government’s Role in Microfinance, http://www.cgap.org/about/faq11.html. CGAP (2003c), The Impact of Microfinance, CGAP Donor Brief July 2003, http:// www.cgap.org/docs/DonorBrief_13.pdf. Cheston, S. y L. Kuhn (2002), Empowering Women Through Microfinance, http:// www. microcreditsummit.org/papers/empowering_final.doc. Comisión Europea (2001), Finance for Local Development, http://www. localdeveurope.org/pdf/hand_book/handbook.pdf. Dichter, T.W. (1996), Questioning the Future of NGOs in Microfinance, Journal of International Development, Special Issue: Sustainable Banking with the Poor, vol. 8, No 2, marzo-abril 1996, 259-269. Dunford, C. (2001), Building better Lives: Sustainable Linkage of Microfinance and Education in Health, Family Planning and HIV/AIDS Prevention for the Poorest Entrepreneurs (Summary). Greeley, M. (2003), Microfinance, poverty and social performance, IDS Bulletin –vol. 34, No 4, octubre 2003, http://www.ids.ac.uk/ids/bookshop/bulletin/bull344.html. Hardy, D.C., P. Holden y V. Prokopenko (2002), Microfinance Institutions and Public Policy, IMF Working Paper WP/02/159, http://www.imf.org/external/pubs/ ft/wp/2002/ wp02159.pdf. Johnson, S. (1998), Programme Impact Assessment in Micro–Finance, The Need for Analysis of Real Markets, IDS Bulletin, vol. 29, No 4, octubre 1998, 21-30. Khandker, S.R. (1998), Micro–credit Programme Evaluation – A Critical Review, IDS Bulletin, vol. 29, No 4, octubre 1998, 11-20. Lapenu, C. (2000), The Role Of The State In Promoting Microfinance Institutions, FCND Discussion Paper No 89, http://www.ifpri.org/divs/fcnd/dp/papers/ fcndp89.pdf. Littelfield, E., J. Murduch y S. Hashemi (2003), Is Microfinance an Effective Strategy to Reach the Millennium Development Goals?, CGAP Focus Note 24, http://www. cgap. org/docs/FocusNote_24.html. Llorens, J.L., F. Alburquerque,. y Jaime del Castillo (2002), Estudio de casos de desarrollo económico local en América Latina, Banco Interamericano de Desarrollo, Serie de informes de buenas prácticas del Departamento de Desarrollo Sostenible, http://www.iadb.org/sds/doc/desarrolloeconomicolocal.pdf.
  38. 38. 38 CEPAL Manor, J. (1997), The Promise and Limitations of Decentralization, http://www.fao.org/ SD/ROdirect/ROfo0019.htm. Morduch, J. (2002), Analysis of the Effects of Microfinance on Poverty Reduction, NYU Wagner Working Paper No 1014, http://www.nyu.edu/wagner/public_html/ cgi–bin/workingPapers/wp1014.pdf. Ruíz Durán, C. (compilador) (2002), Microfinanzas: mejores prácticas a nivel nacional e internacional, Gobierno del Distrito Federal, Universidad Nacional Autónoma de México, Facultad de Economía, México, D.F. Sinha, S. (1998), Introduction and Overview on Microcredit – Impact, Targeting and Sustainability, IDS Bulletin vol. 29, No 4, octubre 1998, 1-10. Simanowitz, A. y A. Walter (2002), Ensuring Impact: Reaching the Poorest while Building Financially Self-Sufficient Institutions, and Showing Improvement in the Lives of the Poorest Women and their Families, http://www.microcreditsummit. org/papers/ impact_final.pdf. Snodgrass, D.R. y J. Sebstad (2002), Clients in Context: The Impacts of Microfinance in Three Countries, Synthesis Report http://www.mip.org/componen/aims/pubs/ english/ impact8.htm. UNDP, Human Development Report, 1996, Oxford University Press, New York. UNDP, Human Development Report, 1997, Oxford University Press, New York.
  39. 39. Políticas municipales de microcrédito 39 Capítulo II El Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM) Néstor Bercovich A. Introducción En Argentina, pero también en la mayoría de los países —incluidos los desarrollados—, las micro y pequeñas empresas (mype) enfrentan grandes obstáculos para acceder a financiamiento en condiciones competitivas, lo cual restringe grandemente su proceso de crecimiento (Yoguel y Moori–Koenig, 1999; Comisión Europea, 2001). Existe, por lo tanto, amplio consenso en cuanto a que cualquier estrategia de apoyo a las mype debe incluir iniciativas orientadas a superar el divorcio existente entre estas empresas y el sistema financiero (CEPAL, 2003). El microcrédito aparece, en ese contexto, como un instrumento particularmente apto para responder a esa situación, sobre todo si se atiende a la problemática del segmento microempresarial ya presente o en proceso de gestación. El Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM) es un organismo del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que presta servicios financieros y no financieros a pequeñas empresas de esa ciudad. En el estudio que aquí se presenta se examinan su funcionamiento y su dinámica operativa, con la intención de poner de relieve los aspectos de mayor interés desde el punto de vista de la implementación de políticas de desarrollo local. No se trata, pues, de una auditoria o evaluación del CAM como institución de microcrédito, ni se establece una cota de referencia (benchmarking) que permita evaluar cuán cerca o alejado está de las
  40. 40. 40 CEPAL mejores prácticas de microfinanzas. No ha sido tal el objetivo del trabajo y, además, es necesario partir del reconocimiento de que no se está frente a un programa tradicional de microcrédito. Esto ultimo se debe, en primer lugar, a que los servicios no financieros ocupan un espacio muy importante dentro de la dinámica de la institución. Y en segundo lugar, a que por tratarse de un programa financiado y operado en forma directa por el poder público local, su lógica no es la misma que la que orienta a la mayoría de los programas de microcrédito existentes, que en general buscan ser autónomos y autosostenibles, lo que implica que se preocupan de su rentabilidad y se concentran, por lo mismo, en el financiamiento de proyectos ya en marcha. En el caso del CAM, su lógica es la adecuada a una inversión pública en un servicio gubernamental de apoyo a las mype, generador de bienes públicos y externalidades positivas que tiendan a beneficiar a un segmento considerado clave para el desarrollo del territorio. En este informe se intenta, más bien, captar la originalidad de este centro integrado de servicios y sus potencialidades como instrumento de una política de desarrollo local. Por lo tanto, al abordar el análisis de su desempeño no se adoptan los modelos e indicadores financieros tradicionalmente usados en los estudios sobre microcrédito, sino que básicamente se presta atención a la contribución que hace la entidad al logro de objetivos de desarrollo local, en términos de bienestar y generación de bienes públicos. Ello no significa que se deban soslayar las tensiones que efectivamente pueden existir entre racionalidad financiera y objetivos de promoción del desarrollo, sobre todo a la hora de considerar la viabilidad y sostenibilidad de las políticas. Por lo tanto, el CAM es analizado aquí como una de las modalidades posibles por las que pueden optar las políticas de desarrollo de gobiernos locales interesados en activar programas de microcrédito en sus territorios. En el primer capítulo se realiza una revisión conceptual y se explican las causas que han hecho emerger con fuerza, y contemporáneamente, los temas del desarrollo local y el microcrédito, así como los vínculos entre este instrumento y aquel objetivo de política. A continuación se expone el contexto socioeconómico e institucional en el que actúa el CAM, incluido un somero panorama de la oferta de programas de microcrédito en Argentina y, particularmente, en Buenos Aires. A partir del tercer capítulo se comienza a analizar al CAM en términos de su institucionalidad, los servicios que ofrece, su funcionamiento y su desempeño. Finalmente, en el último capítulo, se plantea un debate general sobre el papel, las potencialidades y las limitaciones del CAM en el contexto de la estrategia de desarrollo local del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
  41. 41. Políticas municipales de microcrédito 41 B. Contexto En Argentina, la década de 1990 estuvo marcada por profundas transformaciones estructurales —apertura de la economía con régimen de cambio fijo, desregulación y privatizaciones—, que impactaron negativamente en la estructura productiva, la distribución del ingreso y el mercado de trabajo. Ese cuadro se agravó catastróficamente con la crisis del año 2001. A lo largo de este proceso, muchas empresas desaparecieron o quedaron sumamente debilitadas. En el caso de las pyme, la mayoría de las que lograron sobrevivir lo hicieron en un contexto francamente desfavorable, tanto desde el punto de vista de las condiciones del mercado como del entorno político–institucional de apoyo. Esto trajo como resultado enormes pérdidas de fuentes de trabajo, capacidades empresariales y dotaciones técnicas. El conjunto productivo pyme sobreviviente se caracteriza, en su mayor parte, por gran precariedad técnica, baja productividad, escaso grado de internacionalización y considerable aislamiento, entre otros aspectos. Asimismo, si por un lado el índice de mortalidad de empresas es elevado, por el otro también se ha reducido la tasa de creación de nuevas empresas (Kantis, 2003). En otro plano, estas transformaciones condujeron a un incremento de la pauperización y a la exclusión del mercado de trabajo de amplios segmentos de población, situaciones que se agravaron a causa de los cambios tecnológicos y organizativos —ocurridos a nivel mundial— que incidieron negativamente en el nivel de empleo. La tasa urbana de desempleo aumentó extraordinariamente hasta llegar casi a duplicarse entre 1990 y el 2000, en tanto que el subempleo también experimentó un crecimiento sostenido; como resultado, en la actualidad más del 30% de la población económicamente activa tiene problemas de empleo. Se produjo, además, una virtual desaparición del mercado institucionalizado de crédito, situación que solo parece haber comenzado a revertirse a partir del 2003. Ya en el año 2001 el crédito privado se replegó un 17%, para luego caer un 37% durante el 2002. Para las pyme, esto agudizó todavía más sus restricciones históricas de acceso al financiamiento, en un país donde el 64% de la población no participa en el sistema bancario (FONCAP, 2003). 1. La estructura socioeconómica y las micro pequeñas empresas (mype) en la Ciudad de Buenos Aires La Ciudad de Buenos Aires (CBA) es un gran conglomerado urbano de casi tres millones de habitantes, que aporta aproximadamente
  42. 42. 42 CEPAL la cuarta parte del PIB nacional y tiene un producto per cápita que en el 2000 ascendía a más de 22.000 pesos1 (aproximadamente 7.000 dólares, a precios del 2002). El 72% de su fuerza de trabajo posee un nivel de instrucción medio o alto. Cuenta con una estructura productiva y de servicios diversificada, con creciente predominio de estos últimos. En el año 2000, el valor agregado aportado por el sector financiero representaba el 20% del producto total de la ciudad y casi el 17% correspondía a “actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler” (incluidos servicios informáticos y empresariales). Ese mismo año, la participación del comercio fue de un 12,6% y la del transporte y comunicaciones, de un 9,5%, mientras que la industria manufacturera contribuyó apenas con el 11,5% del producto (López, 2002). No obstante, las actividades manufactureras han mantenido cierta relevancia, particularmente en ramas como las industrias química, gráfica y editorial, los alimentos y los textiles y confecciones. De acuerdo con datos del Censo Económico del año 1994, en la CBA existían 163.104 unidades productivas, de las cuales el 51,4% pertenecía al sector de los servicios, el 39,3% al comercio y apenas el 9,3% a la industria. En dichos sectores de actividad, los establecimientos que contaban con hasta cinco ocupados representaban, respectivamente, el 91,4%, el 89,8% y el 66,1%. Si se consideran los establecimientos con hasta 10 ocupados, los porcentajes se elevan al 96,2%, el 94,3% y el 80,1%. En total, los primeros totalizaban 144.000 unidades, y los segundos, 153.000, lo que corresponde al 93,7% de las unidades censadas. Esto significa que hay una fuerte preponderancia de las mype entre las empresas de la CBA (Hecker, 2003). Este segmento empresarial también tiene una importante participación en la generación de empleo. Según la Encuesta Permanente de Hogares (INDEC, 2001), el 53% de un total de 2.039.783 ocupados registrados ese año se desempeñaba en establecimientos que daban ocupación hasta a 15 personas. Es importante destacar que, además del peso indudable de este segmento empresarial en el empleo y en la estructura productiva de la CBA, en la ciudad existen condiciones particularmente aptas para su crecimiento y desarrollo: el ingreso per cápita relativamente alto en comparación con el promedio nacional genera mercados de consumo con un considerable poder adquisitivo. Asimismo, el más alto nivel educativo de la población crea condiciones propicias para el desenvolvimiento de un gran número de empresas de servicios que presentan un alto grado relativo de sofisticación y de uso intensivo de conocimiento. 1 Este valor equivalía a 22.000 dólares hasta 2001. A partir del 2002, en cambio, como consecuencia de la devaluación del peso, corresponde a aproximadamente 7.000 dólares.
  43. 43. Políticas municipales de microcrédito 43 La evolución económica nacional durante los años noventa —caracterizada, entre otros aspectos, por una expansión muy vigorosa de los servicios— resultó parcialmente favorable para la CBA, en la medida en que en su perfil productivo predomina precisamente la provisión de servicios. De ahí que durante ese período el producto bruto de la CBA haya crecido más que el promedio nacional. En lo que respecta a la estructura productiva de la ciudad, se intensificaron los procesos de terciarización y de desindustrialización. Al igual que lo observado a escala nacional, el crecimiento del producto bruto registrado en la CBA durante los años noventa no se tradujo en un mejoramiento cuantitativo y cualitativo de la situación sociolaboral, sino que, por el contrario, se elevaron las tasas de desempleo y subempleo y la distribución del ingreso se hizo aún menos equitativa, lo que redundó en un ascenso de los niveles de pobreza y precariedad laboral (López, 2002). Ante esta realidad de escaso dinamismo del empleo, situación que se agudizó a partir del año 2001, muchos afectados se orientaron hacia estrategias de autoempleo, vía la creación de microempresas en actividades comerciales (kioscos, despensas, mercados), industriales (confección de ropa, elaboración de alimentos, artesanías) y de servicios (talleres mecánicos, servicio de remis o autos de alquiler con chofer, locutorios telefónicos y de Internet, entre otros). Paralelamente, y aunque no se dispone de estadísticas sobre creación y desaparición de empresas en la CBA, existe consenso acerca de la debilidad del proceso de regeneración de la base empresarial. Esto parece ser el resultado no solamente del rápido ritmo de extinción de empresas bajo el rigor de la crisis de los últimos años, sino también, y precisamente, del hecho que en gran parte los nuevos proyectos están más orientados a la supervivencia que a estrategias empresariales positivas que busquen explotar reales oportunidades de mercado. Pese a todo, en un reciente estudio realizado en la Universidad Nacional de General Sarmiento (Kantis, Ventura y Gatto, 2002), se aportan evidencias sobre la existencia en Argentina de una nueva generación de empresarios y empresas jóvenes creadas durante los años noventa, en muchos casos en la CBA, que han mostrado un considerable dinamismo y que podrían ser la base de una significativa renovación de la mype en Argentina. Entre otros aspectos de interés se destaca el hecho de que más de una tercera parte de estas empresas está dedicada a negocios en sectores vinculados a las tecnologías de la información y la comunicación, y también que alrededor de un tercio de ellas exporta. Es interesante observar que incluso en los casos identificados en dicho estudio como proyectos empresariales que lograron emerger y consolidarse, en sus inicios enfrentaron restricciones de acceso al
  44. 44. 44 CEPAL financiamiento que incidieron muy negativamente en las condiciones en que tuvieron que comenzar a operar. Esto significa que la falta de disponibilidad de financiamiento no solamente debe haber impedido que muchos proyectos potencialmente interesantes llegaran a materializarse, sino que también ha condicionado el desempeño competitivo de aquellos que a pesar de todo lograron sortear esa valla. Con el derrumbe del régimen de convertibilidad, a partir del 2002 hubo un drástico cambio del cuadro macroeconómico y también de las propias bases sobre las cuales se había asentado el crecimiento económico en Argentina y en la CBA durante los años noventa. Por un lado, se produjo un brusco agravamiento de la situación social y el desempleo a raíz del quiebre generalizado de empresas y el colapso de actividades clave para el movimiento económico de la ciudad, como el sistema financiero. Por el otro, la alteración de los precios relativos que trajo aparejada la devaluación tendió a generar nuevos incentivos para actividades industriales —sustitutivas de importaciones— y de servicios —como el turismo—, que habían sido penalizadas en la etapa precedente. 2. Un panorama general de la oferta y la demanda de microcrédito en Argentina y la Ciudad de Buenos Aires2 El microcrédito surgió en Argentina en la década de 1980 cuando algunas organizaciones no gubernamentales (ONG) comenzaron a trabajar con pequeños productores rurales, en el marco del Programa de Pequeños Proyectos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), proporcionándoles crédito, capacitación y asistencia técnica. A fines de esa misma década (1989), el Banco Provincia (Banco de la Provincia de Buenos Aires) inició asimismo una experiencia de microcrédito urbano, que funcionó hasta 1992. A principios de la década de 1990 entró en escena una nueva generación de instituciones de microcrédito (Fundación Emprender, Fundación Banco Mundial de la Mujer, Cáritas Quilmes), que buscaba profundizar el trabajo iniciado con las microempresas urbanas. Contaban, por una parte, con el apoyo, al menos a nivel metodológico, de organizaciones internacionales con experiencia en el tema (Acción Internacional, Banco Mundial de la Mujer) y, por la otra, con abundante financiamiento. En el año 1996 el Estado Nacional se integró a estas actividades con el lanzamiento del Programa de Promoción del Desarrollo Local (PPDL), de la Secretaría de Desarrollo Social. Desde entonces, el Estado 2 La información aquí presentada proviene parcialmente de una encuesta efectuada por el Grupo Sophia (2003).

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