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À minha filha Dudinha,
razão da minha vida.

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AGRADECIMENTOS

Gostaria de agradecer primeiramente a Deus, que me deu força para trabalhar
nas...
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NOTA DO AUTOR À 2ª EDIÇÃO

A aceitação do meu Manual de direito administrativo entre os alunos,...
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NOTA DO AUTOR À 1ª EDIÇÃO

O “PODER” DESTE LIVRO

Este é o livro da minha vida. Não tenho nenhu...
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d) inclusão, ao final de cada capítulo, de questões elabo...
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Nota do autor à 1ª edição

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Como instrumento didático diferenciado, fiz a inserção na íntegr...
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2.7.2.6 Motivação aliunde ..................
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Validade do ato administrativo ...................
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8.11

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS...............
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  1. 1. Acesse www.baixarveloz.net
  2. 2. Acesse www.baixarveloz.net 2ª edição manual_de_direito_administrativo_p_001_030.indd 1 15/12/2011 16:21:54
  3. 3. Acesse www.baixarveloz.net manual_de_direito_administrativo_p_001_030.indd 2 15/12/2011 16:21:54
  4. 4. Acesse www.baixarveloz.net 2ª edição 2012 manual_de_direito_administrativo_p_001_030.indd 3 15/12/2011 16:21:54
  5. 5. Acesse www.baixarveloz.net ISBN 978 -85 -02 -14896-3 Rua Henrique Schaumann, 270, Cerqueira César — São Paulo — SP CEP 05413-909 PABX: (11) 3613 3000 SACJUR: 0800 055 7688 De 2ª a 6ª, das 8:30 às 19:30 saraivajur@editorasaraiva.com.br Acesse: www.saraivajur.com.br Mazza, Alexandre Manual de direito administrativo / Alexandre Mazza. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. Bibliografia. 1. Direito administrativo 2. Direito administrativo – Brasil I. Título CDU-35 Índice para catálogo sistemático: F I L I AI S AMAZONAS/RONDÔNIA/RORAIMA/ACRE Rua Costa Azevedo, 56 – Centro Fone: (92) 3633-4227 – Fax: (92) 3633-4782 – Manaus 1. Direito administrativo 35 BAHIA/SERGIPE Rua Agripino Dórea, 23 – Brotas Fone: (71) 3381-5854 / 3381-5895 Fax: (71) 3381-0959 – Salvador BAURU (SÃO PAULO) Rua Monsenhor Claro, 2-55/2-57 – Centro Fone: (14) 3234-5643 – Fax: (14) 3234-7401 – Bauru CEARÁ/PIAUÍ/MARANHÃO Av. Filomeno Gomes, 670 – Jacarecanga Fone: (85) 3238-2323 / 3238-1384 Fax: (85) 3238-1331 – Fortaleza DISTRITO FEDERAL SIA/SUL Trecho 2 Lote 850 – Setor de Indústria e Abastecimento Fone: (61) 3344-2920 / 3344-2951 Fax: (61) 3344-1709 – Brasília GOIÁS/TOCANTINS Av. Independência, 5330 – Setor Aeroporto Fone: (62) 3225-2882 / 3212-2806 Fax: (62) 3224-3016 – Goiânia MATO GROSSO DO SUL/MATO GROSSO Rua 14 de Julho, 3148 – Centro Fone: (67) 3382-3682 – Fax: (67) 3382-0112 – Campo Grande Diretor editorial Luiz Roberto Curia Gerente de produção editorial Lígia Alves Editor Jônatas Junqueira de Mello Assistente editorial Sirlene Miranda de Sales Produtora editorial Clarissa Boraschi Maria Arte, diagramação e revisão Know-how Editorial Serviços editoriais Elaine Cristina da Silva Kelli Priscila Pinto Capa Orlando Facioli Design Produção gráfica Marli Rampim MINAS GERAIS Rua Além Paraíba, 449 – Lagoinha Fone: (31) 3429-8300 – Fax: (31) 3429-8310 – Belo Horizonte PARÁ/AMAPÁ Travessa Apinagés, 186 – Batista Campos Fone: (91) 3222-9034 / 3224-9038 Fax: (91) 3241-0499 – Belém PARANÁ/SANTA CATARINA Rua Conselheiro Laurindo, 2895 – Prado Velho Fone/Fax: (41) 3332-4894 – Curitiba PERNAMBUCO/PARAÍBA/R. G. DO NORTE/ALAGOAS Rua Corredor do Bispo, 185 – Boa Vista Fone: (81) 3421-4246 – Fax: (81) 3421-4510 – Recife RIBEIRÃO PRETO (SÃO PAULO) Av. Francisco Junqueira, 1255 – Centro Fone: (16) 3610-5843 – Fax: (16) 3610-8284 – Ribeirão Preto RIO DE JANEIRO/ESPÍRITO SANTO Rua Visconde de Santa Isabel, 113 a 119 – Vila Isabel Fone: (21) 2577-9494 – Fax: (21) 2577-8867 / 2577-9565 – Rio de Janeiro RIO GRANDE DO SUL Av. A. J. Renner, 231 – Farrapos Fone/Fax: (51) 3371-4001 / 3371-1467 / 3371-1567 – Porto Alegre SÃO PAULO Av. Antártica, 92 – Barra Funda Fone: PABX (11) 3616-3666 – São Paulo 124.364.002.001 Data de fechamento da edição: 7-11-2011 Dúvidas? Acesse www.saraivajur.com.br Nenhuma parte desta publicação poderá ser reproduzida por qualquer meio ou forma sem a prévia autorização da Editora Saraiva. A violação dos direitos autorais é crime estabelecido na Lei n. 9.610/98 e punido pelo artigo 184 do Código Penal. 237632 manual_de_direito_administrativo_p_001_030.indd 4 12/1/2012 09:29:23
  6. 6. Acesse www.baixarveloz.net À minha filha Dudinha, razão da minha vida. manual_de_direito_administrativo_p_001_030.indd 5 15/12/2011 16:21:54
  7. 7. Acesse www.baixarveloz.net manual_de_direito_administrativo_p_001_030.indd 6 15/12/2011 16:21:54
  8. 8. Acesse www.baixarveloz.net AGRADECIMENTOS Gostaria de agradecer primeiramente a Deus, que me deu força para trabalhar nas madrugadas e concluir mais uma árdua tarefa. Muitas pessoas foram indispensáveis para a elaboração deste livro e a todas devo meus sinceros agradecimentos. À Tatiana, minha querida esposa, pelo amor, paciência e incentivo que não faltaram um minuto sequer. À minha mãe, Isabel, que revisou detalhadamente cada capítulo e muito me ajudou na pesquisa de temas cruciais. À Dudinha, minha superfilha, que viu o “pápis” ser roubado das brincadeiras e cantorias durante os meses de trabalho. Ao meu assistente na Rede de Ensino LFG, professor Rafael Bernardo, que me ajudou de modo competente na pesquisa. Ao meu editor Jônatas e a todos os competentes funcionários da Saraiva e da Know-how, por acreditarem em meu trabalho. E principalmente aos meus alunos, que cobraram com muito carinho a conclusão breve do meu livro, em especial aos amigos do www.sitedomazza.com. br, aos meus seguidores do Twitter (@professormazza) e aos dedicados membros da @mafiadomazza (“Fé e Mé”!), na pessoa de sua presidente, a querida Fernanda Daubian. Sem cada um de vocês este livro não se realizaria. Muito obrigado! Alexandre Mazza manual_de_direito_administrativo_p_001_030.indd 7 15/12/2011 16:21:54
  9. 9. Acesse www.baixarveloz.net manual_de_direito_administrativo_p_001_030.indd 8 15/12/2011 16:21:54
  10. 10. Acesse www.baixarveloz.net NOTA DO AUTOR À 2ª EDIÇÃO A aceitação do meu Manual de direito administrativo entre os alunos, professores e profissionais da área jurídica foi emocionante. Pude presenciar sua imediata utilização tanto por candidatos ao Exame de Ordem quanto por aqueles que se preparam para os mais exigentes concursos públicos brasileiros. Surpreendente também a quantidade de Faculdades de Direito que passaram a adotar o Manual como livro de formação indicado aos alunos de graduação. A todos que ajudaram na primeira divulgação do livro, meus sinceros agradecimentos. Na segunda edição, além de corrigidos alguns erros de digitação, foram feitas muitas melhorias e ampliações. De início, o leitor notará a inserção de um capítulo sobre “Responsabilidade Fiscal”, incluído por solicitação dos candidatos inscritos no 88º Concurso do Ministério Público do Estado de São Paulo/2011, cujo edital cobrou a Lei Complementar n. 101/2000 dentro da programação de Direito Administrativo. Acrescentei mais de mil informações, entre atualizações legislativas e jurisprudenciais, recentes questões de concursos, novos tópicos, assuntos atuais, tendências da legislação, orientações normativas de órgãos federais e novidades doutrinárias. Tudo isso com a colaboração dos leitores, alunos e seguidores no Twitter (@professormazza). Quero continuar cumprindo o objetivo de fazer deste Manual o primeiro “wikilivro” jurídico do país, uma obra aberta e colaborativa, cujo conteúdo é permanentemente adaptado segundo as expectativas e necessidades dos leitores. Isso porque, meu querido e minha querida, este livro é seu! A profundidade com que os temas são abordados permite a utilização do livro por alunos que estão cursando especialização na área; portanto, a segunda edição foi pensada também para atender a esses alunos, especialmente agora que coordeno a pós-graduação telepresencial em Direito Administrativo na Rede de Ensino LFG. Peço que continuem mandando sugestões e críticas para aperfeiçoamento do nosso Manual. Sucesso e bons estudos. Forte abraço e muito obrigado, Alexandre Mazza manual_de_direito_administrativo_p_001_030.indd 9 15/12/2011 16:21:54
  11. 11. Acesse www.baixarveloz.net manual_de_direito_administrativo_p_001_030.indd 10 15/12/2011 16:21:54
  12. 12. Acesse www.baixarveloz.net NOTA DO AUTOR À 1ª EDIÇÃO O “PODER” DESTE LIVRO Este é o livro da minha vida. Não tenho nenhuma dúvida disso e precisava começar tratando-o assim. É o resultado de mais de dez anos lecionando ininterruptamente, e com regime de dedicação exclusiva, em cursos preparatórios para concursos públicos e exames da OAB. Graças a Deus e aos meus alunos, consegui rea lizar meu grande sonho de viver exclusivamente do e para o ensino do Direito. E posso afirmar que o presente livro é o ponto alto da minha carreira como professor em tempo integral. A elaboração desta obra aconteceu ao mesmo tempo em que eu me preparava para defesa da minha tese de doutorado, sob a orientação do professor Celso Antônio Bandeira de Mello. Considero este trabalho um filho do meu doutoramento, pois julgo que não teria conseguido levar a termo a sequência de capítulos sem o amadurecimento intelectual que a conclusão da minha formação acadêmica proporcionou. Agora sou Doutor e meu livro foi publicado. Não é exatamente um livro de doutrina. Sua utilidade principal e declarada é preparar eficazmente candidatos para enfrentar todas as questões de Direito Administrativo presentes em qualquer prova ou concurso público do Brasil. Aprendi a não fugir de desafios, e elaborar o livro de Administrativo mais completo do país para provas e concursos foi somente mais um desafio que tive de encarar de frente. Este livro foi elaborado usando as mais modernas técnicas gráficas para assimilação do conteúdo: a) texto em preto com informações-chave destacadas em bold, permitindo ao leitor uma rápida memorização ao viabilizar um segundo nível de leitura, se quiser relembrar somente o indispensável dentro de cada tema; b) inúmeras questões de provas e concursos, em diferentes níveis de profundidade, aplicadas no próprio corpo do texto, permitindo ao leitor conferir exatamente como o tema é abordado pelas bancas examinadoras; c) inserção de diversos quadros sinóticos, boxes, chamadas e esquemas, também no próprio corpo do texto, resumindo graficamente os pontos cruciais da matéria; manual_de_direito_administrativo_p_001_030.indd 11 15/12/2011 16:21:54
  13. 13. 12 Acesse Manual de Direito Administrativo www.baixarveloz.net d) inclusão, ao final de cada capítulo, de questões elaboradas pelas mais importantes instituições responsáveis por aplicar provas e concursos públicos no País: Cespe, FCC, FGV, Esaf, Vunesp, Cesgranrio, entre outras. Os gabaritos são indicados somente ao final do livro para permitir que o leitor avalie precisamente seu aproveitamento em questões extraídas das provas; e) centenas de entendimentos jurisprudenciais do STF, STJ e Tribunais de Contas inseridos no próprio corpo do texto, favorecendo a visão integrada e comparativa de doutrina e jurisprudência. Além de utilizar as mais modernas técnicas gráficas disponíveis no Brasil, este livro contém diversas inovações que o diferenciam de qualquer outra obra existente no mercado brasileiro: a) temas inéditos: pela primeira vez, em uma obra do gênero, são abordados alguns assuntos avançados que vêm sendo exigidos em provas, mas não têm registro em obras similares. São alguns exemplos de temas inéditos: 1) a teoria do ato administrativo inexistente; 2) a concepção objetiva do desvio de finalidade; 3) a teoria da supremacia especial; 4) as agências plenipotenciárias; 5) as entidades públicas transfederativas; 6) multiadjudicação etc. Acrescentei também um capítulo inteiro dedicado às relações jurídicas de administração pública e demais situações subjetivas de Direito Administrativo, tema de minha tese de doutorado, assunto muito complexo, mas cada vez mais cobrado em concursos de altíssimo nível; b) referências internacionais: apresentando informações bibliográficas dos mais importantes administrativistas de todos os tempos, municiando o leitor com informações exclusivas sobre cultura jurídico-administrativista, que poderão ser citadas em provas escritas e exames orais como um poderoso diferencial em relação aos demais candidatos; c) exposição das controvérsias: alguns assuntos despertam bastante controvérsia doutrinária. Por isso, sempre que o tema enseja algum dissenso relevante, são apontadas as opiniões das quatro grandes referências atuais de nosso Direito Administrativo: Celso Antônio Bandeira de Mello, Hely Lopes Meirelles, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e José dos Santos Carvalho Filho. Sendo possível apurar a visão predominante das bancas, é apontada a corrente mais apropriada para ser defendida pelo candidato na prova. Importante destacar que procurei dar a cada tema um tratamento bem objetivo, utilizando a técnica dos assuntos relacionais. Procuro vincular diversos assuntos entre si, mostrando ao leitor como os variados capítulos do Direito Administrativo se interconectam formando um todo unitário e coerente. Assim, por exemplo, ao tratar da ação indenizatória (responsabilidade do Estado), mostro como a impossibilidade de propositura da ação diretamente contra a pessoa física do agente (jurisprudência do STF) está relacionada com a moderna teoria do órgão (organização administrativa) e a noção de impessoalidade (princípios do Direito Administrativo). Essa compreensão relacional dos diversos capítulos do Direito Administrativo favorece a compreensão integral de temas importantes e aumenta a capacidade de responder corretamente a indagações de viés prático, comuns em provas escritas e exames orais. manual_de_direito_administrativo_p_001_030.indd 12 15/12/2011 16:21:54
  14. 14. Acesse www.baixarveloz.net Nota do autor à 1ª edição 13 Como instrumento didático diferenciado, fiz a inserção na íntegra de diversos dispositivos legais, tornando desnecessário interromper a leitura do texto para consultar a legislação de regência. Em temas cujas questões de prova consistem na simples reprodução das normas legais pertinentes, como ocorre com o Estatuto do Servidor Público Federal (Lei n. 8.112/90), optei por rearranjar o texto da legislação, evitando acrescentar muitos comentários, para que as informações essenciais não se perdessem entre opiniões do autor e desdobramentos explicativos desnecessários. Por fim, solicito encarecidamente que você, meu querido leitor, encaminhe eventuais questões de concurso que não foram abordadas neste livro, bem como sugestão de novos temas, para o meu site www.sitedomazza.com.br ou pelo twitter www.twitter.com/professormazza. Assim, nas próximas edições poderei incorporar os aperfeiçoamentos que se mostrarem necessários. Esse livro é feito para você! Tudo a ver com o meu lema e objetivo de vida, parafraseando o grande Mário Quintana: meus alunos passarão. Eu passarinho! Sucesso! Alexandre Mazza São Paulo, 2010. manual_de_direito_administrativo_p_001_030.indd 13 15/12/2011 16:21:54
  15. 15. Acesse www.baixarveloz.net manual_de_direito_administrativo_p_001_030.indd 14 15/12/2011 16:21:54
  16. 16. Acesse www.baixarveloz.net SUMÁRIO 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 1.10 1.11 1.12 1.13 1.14 1.15 1.16 1.17 1.18 1.19 1.20 1.21 1.22 1.23 1.24 1.25 1.26 1.27 NOÇÕES GERAIS .............................................................................................................. Conceito de Direito Administrativo ............................................................................. Taxinomia do Direito Administrativo.......................................................................... Direito Administrativo versus Ciência da Administração ....................................... Administração burocrática versus Administração gerencial ................................... Características técnicas do Direito Administrativo.................................................. Critérios para definição do objeto do Direito Administrativo ............................... Regras, princípios e normas ............................................................................................ 1.7.1 Diferenças entre princípios e normas .......................................................... Objeto imediato e mediato do Direito Administrativo ............................................ Direito Administrativo como “direito comum” ......................................................... Pressupostos do Direito Administrativo ..................................................................... Autonomia do Direito Administrativo ......................................................................... Estado, Governo, Poder Executivo, Administração Pública, Poder Executivo e Poder Público ...................................................................................................................... Sentidos do termo Administração Pública .................................................................. Tarefas precípuas da Administração Pública moderna ............................................ Interpretação do Direito Administrativo .................................................................... Relação com outros ramos ............................................................................................... Codificação do Direito Administrativo ....................................................................... Fontes do Direito Administrativo ................................................................................. Sistemas administrativos ................................................................................................. 1.19.1 Sistema da jurisdição una ............................................................................... 1.19.2 Sistema do contencioso administrativo ...................................................... Competência para legislar ............................................................................................... Reserva de lei complementar no Direito Administrativo ........................................ Iniciativa de projetos de lei .............................................................................................. Função administrativa...................................................................................................... 1.23.1 Conceito .............................................................................................................. Função administrativa e função de governo ............................................................... Tendências do Direito Administrativo moderno....................................................... Dez dicas “tomahawk” para a véspera da prova .......................................................... Questões............................................................................................................................... manual_de_direito_administrativo_p_001_030.indd 15 31 31 32 32 33 34 35 37 38 40 41 41 42 42 44 44 45 46 49 51 53 53 54 55 56 57 58 60 67 67 70 72 15/12/2011 16:21:55
  17. 17. 16 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 Acesse Manual de Direito Administrativo www.baixarveloz.net PRINCÍPIOS ........................................................................................................................ Importância dos princípios administrativos ............................................................... Dupla funcionalidade dos princípios ............................................................................ Princípios como mandamentos de otimização........................................................... Regime jurídico-administrativo .................................................................................... Supraprincípios do Direito Administrativo ................................................................ 2.5.1 Princípio da supremacia do interesse público............................................ 2.5.2 Princípio da indisponibilidade do interesse público................................ Princípios constitucionais do Direito Administrativo ............................................. 2.6.1 Princípio da legalidade .................................................................................... 2.6.1.1 Conceito ...................................................................................................... 2.6.1.2 Legalidade: sentido negativo e sentido positivo ............................... 2.6.1.3 Bloco da legalidade e princípio da juridicidade................................. 2.6.1.4 Tríplice fundamento constitucional .................................................... 2.6.1.5 Legalidade privada e legalidade pública.............................................. 2.6.1.6 Exceções à legalidade ............................................................................... 2.6.1.7 Teoria da supremacia especial ............................................................... 2.6.2 Princípio da impessoalidade .......................................................................... 2.6.2.1 Subprincípio da vedação da promoção pessoal ................................. 2.6.3 Princípio da moralidade .................................................................................. 2.6.3.1 Conteúdo jurídico da moralidade administrativa ............................ 2.6.3.2 Boa-fé subjetiva e boa-fé objetiva .......................................................... 2.6.3.3 O problema da “moral paralela” ............................................................ 2.6.3.4 Súmula Vinculante n. 13 do STF (antinepotismo) .......................... 2.6.3.5 Resolução n. 7 do CNJ (antinepotismo) ............................................. 2.6.3.6 Instrumentos para defesa da moralidade ............................................ 2.6.3.7 Lei de Improbidade Administrativa..................................................... 2.6.4 Princípio da publicidade ................................................................................. 2.6.4.1 Transparência, divulgação oficial e publicação ................................. 2.6.4.2 Objetivos da publicidade ........................................................................ 2.6.4.3 Formas de publicidade............................................................................. 2.6.4.4 Natureza jurídica da publicação dos atos gerais ................................ 2.6.4.5 Exceções à publicidade ............................................................................ 2.6.4.6 Atos secretos e improbidade administrativa ...................................... 2.6.5 Princípio da eficiência ..................................................................................... 2.6.5.1 Eficiência, eficácia e efetividade............................................................ 2.6.5.2 Institutos correlatos ................................................................................. Princípios infraconstitucionais ...................................................................................... 2.7.1 Princípio da autotutela .................................................................................... 2.7.2 Princípio da obrigatória motivação .............................................................. 2.7.2.1 Motivação, motivo, causa, móvel e intenção real .............................. 2.7.2.2 Abrangência do dever de motivar ......................................................... 2.7.2.3 Motivação dispensada ............................................................................. 2.7.2.4 Momento da motivação........................................................................... 2.7.2.5 Três atributos da motivação ................................................................... manual_de_direito_administrativo_p_001_030.indd 16 77 77 78 78 78 79 79 81 82 84 84 84 85 86 88 89 89 90 92 93 95 97 97 98 98 100 100 101 101 102 102 102 103 103 104 105 105 105 106 107 107 108 109 109 109 15/12/2011 16:21:55
  18. 18. Acesse www.baixarveloz.net Sumário 2.8 2.9 2.10 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 2.7.2.6 Motivação aliunde ..................................................................................... 2.7.2.7 Teoria dos motivos determinantes ....................................................... 2.7.3 Princípio da finalidade .................................................................................... 2.7.3.1 Teoria do desvio de finalidade............................................................... 2.7.3.2 Tresdestinação lícita ................................................................................ 2.7.4 Princípio da razoabilidade .............................................................................. 2.7.5 Princípio da proporcionalidade..................................................................... 2.7.5.1 Proporcionalidade perante a lei e proporcionalidade na lei ........... 2.7.6 Princípio da responsabilidade ....................................................................... 2.7.7 Princípio da segurança jurídica ..................................................................... 2.7.8 Princípio da boa administração .................................................................... 2.7.9 Princípio do controle judicial ou da sindicabilidade................................ 2.7.10 Princípios da continuidade do serviço público e da obrigatoriedade da função administrativa ................................................................................ 2.7.11 Princípio da descentralização ou especialidade ........................................ 2.7.12 Princípio da presunção de legitimidade ...................................................... 2.7.13 Princípio da isonomia ...................................................................................... 2.7.14 Princípio da hierarquia .................................................................................... 2.7.15 Outros princípios .............................................................................................. Princípios de meio e princípios finalísticos ................................................................. Art. 2º, parágrafo único, da Lei n. 9.784/99 ................................................................ Questões............................................................................................................................... ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ............................................................................. Introdução ........................................................................................................................... Concentração e desconcentração .................................................................................. 3.2.1 Espécies de desconcentração ......................................................................... Centralização e descentralização ................................................................................... Relações entre os dois fenômenos.................................................................................. Comparação entre desconcentração e descentralização .......................................... Teoria do órgão público.................................................................................................... 3.6.1 Espécies de órgãos públicos ........................................................................... 3.6.1.1 Órgãos administrativos despersonalizados anômalos .................... Entidades da Administração Pública Indireta............................................................ 3.7.1 Autarquias .......................................................................................................... 3.7.1.1 Características ........................................................................................... 3.7.1.2 Espécies de autarquias ............................................................................. 3.7.1.2.1 Natureza jurídica da Ordem dos Advogados do Brasil ...... 3.7.2 Fundações públicas .......................................................................................... 3.7.3 Agências reguladoras ....................................................................................... 3.7.3.1 Cronologia de criação das agências federais ...................................... 3.7.3.2 Natureza jurídica ...................................................................................... 3.7.3.3 Diretorias colegiadas ............................................................................... 3.7.3.4 Classificação das agências reguladoras ............................................... 3.7.3.5 Poder normativo ....................................................................................... manual_de_direito_administrativo_p_001_030.indd 17 17 109 110 110 111 113 114 115 116 116 117 117 118 118 119 120 120 122 123 124 125 126 131 131 131 132 133 133 134 134 135 136 136 137 137 140 141 141 142 143 146 147 147 148 15/12/2011 16:21:55
  19. 19. 18 3.8 3.9 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 Acesse Manual de Direito Administrativo www.baixarveloz.net 3.7.3.6 Supervisão ministerial e recursos hierárquicos impróprios........... 3.7.4 Agências executivas.......................................................................................... 3.7.4.1 Histórico ..................................................................................................... 3.7.4.2 Características ........................................................................................... 3.7.4.3 Comparação entre agências executivas e agências reguladoras ........ 3.7.5 Associações públicas ........................................................................................ 3.7.6 Empresas estatais .............................................................................................. 3.7.6.1 Empresas públicas .................................................................................... 3.7.6.1.1 Características .............................................................................. 3.7.6.2 Sociedades de economia mista .............................................................. 3.7.6.2.1 Características .............................................................................. 3.7.7 Outras características das empresas públicas e sociedades de economia mista ..................................................................................................................... 3.7.8 Fundações governamentais de direito privado ......................................... 3.7.9 Empresas subsidiárias ...................................................................................... 3.7.10 Fundações de apoio .......................................................................................... Entes de cooperação .......................................................................................................... 3.8.1 Entidades paraestatais ..................................................................................... 3.8.1.1 Características ........................................................................................... 3.8.2 Terceiro setor ..................................................................................................... 3.8.2.1 Organizações sociais ................................................................................ 3.8.2.2 Oscips .......................................................................................................... 3.8.2.3 Comparação entre organizações sociais e Oscips ............................ Questões............................................................................................................................... 149 150 151 152 153 153 155 155 156 157 158 ATOS ADMINISTRATIVOS ............................................................................................. 179 Função dogmática da teoria do ato administrativo ................................................... Atos administrativos e demais atos jurídicos.............................................................. Conceitos doutrinários ..................................................................................................... Nosso conceito ................................................................................................................... Fato administrativo ........................................................................................................... Atos da Administração ..................................................................................................... Silêncio administrativo .................................................................................................... Atributos do ato administrativo ..................................................................................... 4.8.1 Presunção de legitimidade ............................................................................. 4.8.1.1 Presunções de validade, legalidade, veracidade, legitimidade e licitude ...................................................................................................... 4.8.2 Imperatividade ou coercibilidade ................................................................. 4.8.3 Exigibilidade ...................................................................................................... 4.8.4 Autoexecutoriedade ......................................................................................... 4.8.5 Tipicidade ........................................................................................................... 4.8.6 Outros atributos ................................................................................................ Existência, validade e eficácia ......................................................................................... 4.9.1 Existência ou perfeição do ato administrativo .......................................... 4.9.1.1 Teoria do ato administrativo inexistente ............................................ 179 180 181 181 182 186 187 189 189 manual_de_direito_administrativo_p_001_030.indd 18 159 160 161 161 162 162 164 165 166 168 170 170 191 191 192 192 194 195 195 196 198 15/12/2011 16:21:55
  20. 20. Acesse www.baixarveloz.net Sumário 4.10 4.11 4.12 4.13 4.14 4.15 4.9.2 Validade do ato administrativo ..................................................................... 4.9.3 Eficácia do ato administrativo ....................................................................... Mérito do ato administrativo .......................................................................................... 4.10.1 Grave inoportunidade e grave inconveniência .......................................... Requisitos do ato administrativo ................................................................................... 4.11.1 Corrente clássica (Hely Lopes Meirelles) .................................................. 4.11.2 Corrente moderna (Celso Antônio Bandeira de Mello) ......................... 4.11.3 Diferentes teorias sobre a nulidade do ato .................................................. Vícios em espécie ............................................................................................................... Classificação dos atos administrativos ......................................................................... 4.13.1 Atos discricionários e atos vinculados......................................................... 4.13.2 Atos simples, compostos e complexos ......................................................... 4.13.3 Outras classificações dos atos administrativos ......................................... 4.13.3.1 Quanto aos destinatários ........................................................................ 4.13.3.2 Quanto à estrutura ................................................................................... 4.13.3.3 Quanto ao alcance .................................................................................... 4.13.3.4 Quanto ao objeto ...................................................................................... 4.13.3.5 Quanto à manifestação de vontade ...................................................... 4.13.3.6 Quanto aos efeitos .................................................................................... 4.13.3.7 Quanto ao conteúdo ................................................................................ 4.13.3.8 Quanto à situação jurídica que criam .................................................. 4.13.3.9 Quanto à eficácia ...................................................................................... 4.13.3.10 Quanto à exequibilidade ......................................................................... 4.13.3.11 Quanto à retratabilidade ......................................................................... 4.13.3.12 Quanto ao modo de execução................................................................ 4.13.3.13 Quanto ao objetivo visado pela Administração ................................ 4.13.3.14 Quanto à natureza da atividade............................................................. 4.13.3.15 Quanto à função da vontade administrativa ...................................... Espécies de ato administrativo ....................................................................................... 4.14.1 Atos normativos ................................................................................................ 4.14.2 Atos ordinatórios .............................................................................................. 4.14.3 Atos negociais .................................................................................................... 4.14.4 Atos enunciativos.............................................................................................. 4.14.5 Atos punitivos .................................................................................................... 4.14.6 Espécies de ato quanto à forma e quanto ao conteúdo ............................ Extinção do ato administrativo ...................................................................................... 4.15.1 Revogação........................................................................................................... 4.15.1.1 Competência para revogar...................................................................... 4.15.1.2 Objeto do ato revocatório ....................................................................... 4.15.1.3 Fundamento e motivo da revogação .................................................... 4.15.1.4 Efeitos da revogação ................................................................................. 4.15.1.5 Natureza do ato revocatório................................................................... 4.15.1.6 Forma do ato revocatório........................................................................ 4.15.1.7 Natureza da revogação ............................................................................ 4.15.1.8 Características da competência revocatória ...................................... manual_de_direito_administrativo_p_001_030.indd 19 19 202 203 204 204 205 205 207 209 210 214 214 215 218 218 218 218 219 219 219 219 220 220 221 221 221 222 222 222 223 224 224 225 227 228 228 228 229 230 230 231 231 231 231 231 231 15/12/2011 16:21:55
  21. 21. 20 4.16 4.17 4.18 5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 Acesse Manual de Direito Administrativo www.baixarveloz.net 4.15.1.9 Limites ao poder de revogar ................................................................... 4.15.1.10 Revogação de atos complexos ................................................................ 4.15.1.11 Anulação da revogação: possibilidade ................................................. 4.15.1.12 Revogação da revogação: polêmica ...................................................... 4.15.1.13 Revogação da anulação: impossibilidade ........................................... 4.15.1.14 Anulação da anulação: possibilidade ................................................... 4.15.1.15 Revogação e dever de indenizar ............................................................ 4.15.2 Anulação ou invalidação ................................................................................. 4.15.2.1 Competência para anular ........................................................................ 4.15.2.2 Objeto e natureza do ato anulatório..................................................... 4.15.2.3 Efeitos da anulação ................................................................................... 4.15.2.3.1 Modulação dos efeitos anulatórios .......................................... 4.15.2.4 Forma do ato anulatório.......................................................................... 4.15.2.5 Natureza da competência anulatória ................................................... 4.15.2.6 Anulação e indenização........................................................................... 4.15.2.7 Limites ao dever anulatório.................................................................... 4.15.2.8 Comparação entre revogação e anulação............................................ 4.15.3 Cassação.............................................................................................................. 4.15.4 Caducidade ou decaimento ............................................................................ 4.15.5 Contraposição ................................................................................................... 4.15.6 Extinções inominadas ..................................................................................... Convalidação ...................................................................................................................... 4.16.1 Teoria dos atos sanatórios............................................................................... Conversão ............................................................................................................................ Questões............................................................................................................................... 232 232 232 232 232 233 233 233 233 234 234 234 235 235 235 235 235 236 236 236 237 237 239 239 239 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO................................................................................... 253 253 253 253 258 259 260 261 262 262 264 264 266 266 267 267 268 269 270 Poderes-deveres.................................................................................................................. Poder vinculado ................................................................................................................. Poder discricionário .......................................................................................................... Poder disciplinar ................................................................................................................ Poder hierárquico .............................................................................................................. 5.5.1 Delegação de competência ............................................................................. 5.5.2 Avocação de competência ............................................................................... Supervisão ministerial ...................................................................................................... Poder regulamentar ........................................................................................................... 5.7.1 Espécies de regulamento ................................................................................ 5.7.2 Regulamentos autônomos ou independentes ............................................ 5.7.3 Poder regulamentar e previsão legal ............................................................ Poder de polícia ou limitação administrativa ............................................................. 5.8.1 Poder de polícia: sentido amplo e sentido estrito ..................................... 5.8.2 Conceitos doutrinários ................................................................................... 5.8.3 Conceito legal de poder de polícia ................................................................ 5.8.4 Nosso conceito .................................................................................................. 5.8.5 Poder de polícia: vinculado ou discricionário? ......................................... manual_de_direito_administrativo_p_001_030.indd 20 15/12/2011 16:21:55
  22. 22. Acesse www.baixarveloz.net Sumário 5.9 5.10 6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9 6.10 6.11 6.12 6.13 6.14 6.15 6.16 6.17 6.18 6.19 7 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8 21 5.8.6 Características ................................................................................................... 5.8.7 Polícia administrativa versus polícia judiciária .......................................... 5.8.8 Poder de polícia versus servidão administrativa ........................................ Instrumentos de intervenção estatal na propriedade privada................................. 5.9.1 Servidão administrativa .................................................................................. 5.9.2 Tombamento...................................................................................................... 5.9.3 Requisição .......................................................................................................... 5.9.3.1 Requisição com perda de domínio? ..................................................... 5.9.4 Ocupação temporária ...................................................................................... Questões............................................................................................................................... 271 272 273 274 274 276 277 279 279 280 RESPONSABILIDADE DO ESTADO ............................................................................... 289 289 290 290 291 292 294 295 297 298 298 301 301 302 304 304 305 306 307 308 309 310 310 Introdução ........................................................................................................................... Evolução histórica.............................................................................................................. 6.2.1 Teoria da irresponsabilidade estatal (até 1873) ........................................ 6.2.2 Teoria da responsabilidade subjetiva (1874 até 1946)............................. 6.2.3 Teoria da responsabilidade objetiva (1947 até hoje) ................................ Evolução da responsabilidade estatal no direito positivo brasileiro...................... Linha do tempo .................................................................................................................. Responsabilidade na Constituição de 1988 ................................................................ Fundamentos do dever de indenizar ............................................................................. Risco integral e risco administrativo ............................................................................ Características do dano indenizável ............................................................................. Responsabilidade por atos lícitos ................................................................................... Danos por omissão ............................................................................................................ Relações de custódia ......................................................................................................... Ação indenizatória ............................................................................................................. Denunciação à lide ............................................................................................................. Ação regressiva ................................................................................................................... Responsabilidade do servidor estatutário federal na Lei n. 8.112/90................... Responsabilidade dos concessionários......................................................................... Responsabilidade por atos legislativos, regulamentares e jurisdicionais............. Danos causados por agente fora do exercício da função........................................... Questões............................................................................................................................... LICITAÇÃO.......................................................................................................................... Introdução ........................................................................................................................... Finalidades da licitação .................................................................................................... Conceitos doutrinários ..................................................................................................... Nosso conceito ................................................................................................................... 7.4.1 Análise dos elementos conceituais ............................................................... Natureza jurídica ............................................................................................................... Competência para legislar ............................................................................................... Normatização infraconstitucional ................................................................................ Natureza jurídica da Lei n. 8.666/93 ............................................................................ manual_de_direito_administrativo_p_001_030.indd 21 319 319 319 320 320 321 322 322 323 324 15/12/2011 16:21:55
  23. 23. 22 7.9 7.10 7.11 7.12 7.13 7.14 7.15 7.16 7.17 7.18 7.19 7.20 7.21 7.22 7.23 7.24 Acesse Manual de Direito Administrativo www.baixarveloz.net Fundamento constitucional do dever de licitar.......................................................... Pressupostos da licitação.................................................................................................. Extensão material do dever de licitar: objeto da licitação........................................ Extensão pessoal do dever de licitar .............................................................................. 7.12.1 Organizações sociais........................................................................................ 7.12.2 Organizações da sociedade civil de interesse público ............................. 7.12.3 Entidades paraestatais ..................................................................................... 7.12.4 Conselhos de classe .......................................................................................... 7.12.5 Ordem dos Advogados do Brasil ................................................................... 7.12.6 Empresas estatais exploradoras de atividade econômica........................ 7.12.7 Entidades que não se sujeitam ao dever de licitar ..................................... Princípios específicos da licitação ................................................................................. Incidência dos princípios gerais ..................................................................................... Tipos de licitação ............................................................................................................... Modalidades licitatórias ................................................................................................... 7.16.1 Concorrência ..................................................................................................... 7.16.2 Tomada de preços ............................................................................................. 7.16.3 Convite ................................................................................................................ 7.16.4 Concurso ............................................................................................................ 7.16.5 Leilão ................................................................................................................... 7.16.6 Consulta .............................................................................................................. 7.16.7 Pregão ............................................................................................