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Modelo gestion etica

  1. 1. Modelo de Gestión Éticapara Entidadesdel Estado Fundamentos Conceptuales y Manual Metodológico
  2. 2. Modelode Gestión Ética para Entidades del EstadoFundamentos Conceptuales y Manual Metodológico PROGRAMA EFICIENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS EN COLOMBIA
  3. 3. PROGRAMA EFICIENCIA Y RENDICIÓNDE CUENTAS EN COLOMBIAComité Editorial:Christina Schultz, Directora de Casals & Associates Inc. Colombia.Mauricio Casasfranco, Subdirector de Casals & Associates Inc. Colombia.Coordinación General:Luz Marleny Ospina Rúa, Coordinadora de Proyectos Fortalecimiento Institucional, Casals & AssociatesInc. Colombia.Enfoque conceptual y metodológico e investigación:Teodoro Pérez Pérez, Asesor Técnico en Ética y Comunicación, Casals & Associates Inc. Colombia.Elaboración de Textos:Primera Parte: Teodoro Pérez P.Segunda Parte: Teodoro Pérez y Luís Benítez.Séptimo Capítulo: Humberto Serna, Edgar Suárez, Mónica Restrepo Campiño y Teodoro Pérez.Estrategia Comunicativa del Décimo Capítulo: Juan Camilo Jaramillo López.Correción de Estilo:Diana DíazDiseño y Diagramación:Inventtio: María Cristina Gaviria, Adela Martínez CamachoIlustración:UrazánISBN 958-33-9228-6Bogotá, abril de 2006.El Programa Eficiencia y Rendición de Cuentas en Colombia de la Agencia de los Estados Unidos Parael Desarrollo Internacional –USAID- es operado por Casals & Associates Inc.Esta publicación fue financiada por el gobierno de los Estados Unidos de América, a través de USAID.El contenido de la presente publicación es responsabilidad de sus autores y no representa la posiciónu opinión de USAID o del Gobierno de los Estados Unidos de América.
  4. 4. CONTENIDOPRESENTACIÓN 13INTRODUCCIÓN 14ORIENTACIONES PARA EL USO DEL MODELO 17 PRIMERA PARTE: MARCO CONCEPTUAL ÉTICA Y CONFIANZA, FUNDAMENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EFICIENTE Y TRANSPARENTEENFOQUE CONCEPTUAL 20 PRIMER CAPÍTULO EL FUNDAMENTO ÉTICO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA1. DISTINCIONES BÁSICAS 232. FUNCIÓN PÚBLICA E INTERÉS PÚBLICO 27 2.1. El papel de la Ética en la Función Pública 29 2.2. Naturaleza del Servicio Público 31 SEGUNDO CAPÍTULO LA CONFIANZA Y LA FUNCIÓN SOCIAL DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS1. LA CONFIANZA, FUNDAMENTO DE LA INTERACCIÓN SOCIAL DEMOCRÁTICA 35 1.1. Función social de la confianza 36 1.2. La Confianza y los juicios 37 1.3. Confianza y Gobernabilidad 39 1.4. La ética, cimiento de la confianza 392. FUNCIÓN SOCIAL DE LA ENTIDAD PÚBLICA Y CONSTRUCCIÓN DE CONFIANZA EN EL ESTADO 40 2.1. Lo Público y la responsabilidad social 41 2.2. Construcción de confianza en la entidad pública 413. LA CONDUCTA ÉTICA, BASE DE LA ADMINISTRACIÓN EFICIENTE Y DEL CONTROL INTERNO DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS 44
  5. 5. TERCER CAPÍTULO LA GESTIÓN ÉTICA EN LAS ENTIDADES PÚBLICAS1. LA GESTIÓN ÉTICA MANDATO CONSTITUCIONAL Y LEGAL PARA LOS SERVIDORES PÚBLICOS 47 1.1. Qué es la Gestión Ética 482. ÉTICA Y MODERNIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 493. NECESIDAD DE LA GESTIÓN ÉTICA 50 3.1. Divorcio entre ley, cultura y ética 504. LA GESTIÓN ÉTICA COMO CAMBIO CULTURAL 52 4.1. La cultura es el modo de vida de un colectivo 53 4.2. Dualidad cultural 53 4.3. Niveles de la cultura y cambios culturales 54 4.4. El cambio de la cultura organizacional para la gestión ética 55 4.5. Condiciones del cambio cultural para la gestión ética 59 4.6. El proceso de cambio cultural en la entidad 625. LA ÉTICA APLICADA A LA GESTIÓN EN LAS ENTIDADES PÚBLICAS 63 5.1. Aporte de la Ética de los Derechos 63 5.2. Aporte de la Ética de los Deberes 64 5.3. Aportes de la Ética de la Responsabilidad 65 5.4. Aportes de la Ética del Cuidado 676. RELACIÓN CON LOS GRUPOS DE INTERÉS Y EL MEDIO AMBIENTE EN LA GESTIÓN ÉTICA 69 6.1. Con los directivos 70 6.2. Con los servidores públicos o trabajadores 70 6.3. Con otras entidades públicas 71 6.4. Con los Órganos de Control 72 6.5. Con la ciudadanía en general 72 6.6. Con las comunidades organizadas 72 6.7. Con los contratistas y proveedores 73 6.8. Con los gremios económicos 73 6.9. Con el medio ambiente 74
  6. 6. SEGUNDA PARTE: MANUAL METODOLÓGICO PROCESO PARA LA IMPLANTACIÓN DE LA GESTIÓN ÉTICA EN LAS ENTIDADES DEL ESTADOENFOQUE METODOLÓGICO 76 CUARTO CAPÍTULO METODOLOGÍA GENERAL PARA LA IMPLANTACIÓN DE LA GESTIÓN ÉTICA1. CONDICIONES Y REQUERIMIENTOS ORGANIZACIONALES 792. ETAPAS DEL PROCESO DE IMPLANTACIÓN 83 QUINTO CAPÍTULO CONFORMACIÓN DE EQUIPOS DE TRABAJO1. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA GESTIÓN ÉTICA 942. EL COMITÉ DE ÉTICA DE LA ENTIDAD 94 2.1. Conformación del Comité de Ética 95 2.2. Funciones del Comité de Ética 95 2.3. Coordinación del Comité de Ética 963. EL EQUIPO DE AGENTES DE CAMBIO 96 3.1. Perfil de los integrantes del Equipo de Agentes de Cambio 96 3.3. Funciones del Equipo de Agentes de Cambio 97 3.4. Reglas de juego para el trabajo en equipo 974. LOS GRUPOS DE PROMOTORES DE PRÁCTICAS ÉTICAS 98 4.1. Conformación de los Grupos Promotores de Prácticas Éticas 99 4.2. Funciones de los Grupos de Promotores de Prácticas Éticas 99 SEXTO CAPÍTULO EL DIAGNÓSTICO ÉTICO DE LA ENTIDAD1. METODOLOGÍA GENERAL 1022. ORGANIZACIÓN DEL EQUIPO RESPONSABLE DEL DIAGNÓSTICO 1033. ALISTAMIENTO PARA LA RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN 103 3.1. Determinación de la muestra poblacional 103 3.2. Alistamiento de materiales 107 3.3. Aplicación de las encuestas 107
  7. 7. 4. CONSOLIDACIÓN Y ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN 107 4.1. Calificación de las respuestas 108 4.2. Consolidación por reactivo según nivel de cargo y general 108 4.3. Consolidación por categoría de análisis 110 4.4. Consolidación general del Diagnóstico Ético de la entidad 1105. ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN 110 5.1. Valoración cromática 110 5.2. Presentación de los resultados 112 5.3. Elaboración del informe de diagnóstico 1156. INSTRUMENTOS DE PERCEPCIÓN DE LA GESTIÓN ÉTICA 117 Modelo de instrumento para entidades de la administración central 118 Modelo de instrumento para órganos de control 122 SÉPTIMO CAPÍTULO EL CÓDIGO DE BUEN GOBIERNO: MEJORES PRÁCTICAS DE DIRECCIÓN PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS1. QUÉ ES EL GOBIERNO CORPORATIVO 1282. QUÉ ES UN CÓDIGO DE BUEN GOBIERNO EN EL SECTOR PRIVADO 1293. LAS PRÁCTICAS DE BUEN GOBIERNO EN EL SECTOR PÚBLICO 130 3.1. El ámbito de aplicación de los Códigos de Buen Gobierno en el sector público 131 3.2. La responsabilidad social como concepto articulador del buen gobierno en las entidades públicas 132 3.3. El cometido del buen gobierno en la esfera pública 134 3.4. El Código de Buen Gobierno y la gobernabilidad 136 3.5. Conclusión 1374. ¿QUÉ DEBE CONTENER UN CÓDIGO DE BUEN GOBIERNO EN UNA ENTIDAD PÚBLICA? 138 4.1. Generalidades 139 4.2. Orientación Estratégica de la Entidad 139 4.3. Políticas de Buen Gobierno para la Administración de la Entidad 139 4.4. Políticas de Buen Gobierno para la Gestión de la Entidad 140 4.5. Administración del Código de Buen Gobierno 1435. METODOLOGÍA Y PROCEDIMIENTO PARA LA ELABORACIÓN DE UN CÓDIGO DE BUEN GOBIERNO PARA ENTIDADES PÚBLICAS 144 5.1. Características del proceso de elaboración del Código de Buen Gobierno 144 5.2. Metodología para la construcción del Código de Buen Gobierno 145 5.3. Procedimiento para la elaboración de un Código de Buen Gobierno 146
  8. 8. 6. INSTRUMENTO 152 Guía No. 1: Modelo de Código de Buen Gobierno para Entidades del Estado 152 Tabla de contenido 153 Presentación 154 Glosario de términos 155 Título I: de la orientación estratégica de la entidad 158 Título II: de las políticas de buen gobierno para la Administración de la entidad 159 Capítulo primero: políticas para la dirección de la entidad 159 Capítulo segundo: políticas de relación con los órganos de control externo 161 Título III: de las políticas de buen gobierno para la gestión de la entidad 162 1. Políticas frente al sistema de desarrollo administrativo 162 Capítulo primero: políticas para la gestión ética 162 Capítulo segundo: políticas de gestión del recurso humano 164 Capítulo tercero: políticas de comunicación e información 164 Capítulo cuarto: política de calidad 166 2. Políticas de responsabilidad social 166 Capítulo quinto: políticas de responsabilidad social con la comunidad 166 Capítulo sexto: política de responsabilidad frente al medio ambiente 168 3. Políticas frente a los grupos de interés 168 Capítulo séptimo: política sobre conflictos de interés 168 Capítulo octavo: políticas con contratistas y proveedores 170 Política de contratación pública 170 Capítulo noveno: política con los gremios económicos 171 Capítulo décimo: políticas frente a los inversionistas 171 4. Políticas frente al sistema de control interno 173 Capítulo décimo primero: política frente al control interno 173 Capítulo décimo segundo: políticas sobre riesgos 173 Título IV: de la administración del código de buen gobierno 174 Capítulo primero: de los comités para las buenas prácticas en la función pública 174 1. Comité de buen gobierno 174 2. Comité de ética 176 3. Comité de control interno y calidad 177 Capítulo segundo: de la administración y resolución de controversias 177 Capítulo tercero: de los indicadores de gestión del Código de buen gobierno 178 Capítulo cuarto: de la adopción, vigencia, divulgación y reforma del código de buen gobierno 178
  9. 9. OCTAVO CAPÍTULO EL CÓDIGO DE ÉTICA: LOS VALORES INSTITUCIONALES DE LA ENTIDAD1. ¿QUÉ ES UN CÓDIGO DE ÉTICA? 1812. METODOLOGÍA PARA LA ELABORACIÓN DEL CÓDIGO DE ÉTICA 183 2.1. Disyuntivas metodológicas frente a la elaboración del Código de Ética 183 2.2. Metodología para la elaboración del Código de Ética 1843. PROCEDIMIENTO 185 3.1. Primer paso: Sensibilización y apropiación conceptual 185 3.2. Identificación de los Principios Éticos establecidos en el Código de Buen Gobierno de la entidad 185 3.3. Formulación de Valores Éticos Institucionales 187 3.3.1. Procedimiento 188 3.3.2. Instrumentos 188 Guía No. 1: Taller “valores éticos” 188 Guía No. 2. Glosario axiológico 191 3.4. Formulación de Directrices para la gestión ética 193 3.4.1. Procedimiento 193 3.4.2. Instrumento 193 Guía No. 3: Taller “Directrices para la gestión ética” 194 3.5. Redacción del documento del Código de Ética 195 3.5.1. Estructura propuesta 195 3.6. Adopción y divulgación del Código de Ética 196 NOVENO CAPÍTULO COMPROMISOS ÉTICOS POR ÁREAS ORGANIZACIONALES: APLICACIÓN PRÁCTICA DEL CÓDIGO DE ÉTICA1. ¿QUÉ SON LOS COMPROMISOS ÉTICOS? 1982. LOS GRUPOS DE PROMOTORES DE PRÁCTICAS ÉTICAS 198 2.1. Conformación de los Grupos de Promotores de Prácticas Éticas 198 2.2. Funciones 1993. METODOLOGÍA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE COMPROMISOS ÉTICOS 2004. PROCEDIMIENTO 2015. INSTRUMENTOS 202 Guía No. 4:Taller “Construcción de compromisos éticos por áreas organizacionales” 202 Guía No. 5: Pautas para la estrategia comunicativa de divulgación de los compromisos éticos 209 Formato No. 1: Matriz de análisis de prácticas éticas por área organizacional 212
  10. 10. DÉCIMO CAPÍTULO ESTRATEGIAS PARA LA INCORPORACIÓN DE LA ÉTICA PÚBLICA EN LA CULTURA ORGANIZACIONAL I. LA ESTRATEGIA PEDAGÓGICA1. CONCEPTOS CENTRALES PARA ELABORAR UNA ESTRATEGIA FORMATIVA 2141. Somos seres emocionales 214 1.2. Vivencia y reflexión, dos dispositivos para el cambio cultural 215 1.3. Lúdica, juego y vivencia 2152. COMPONENTES PARA LA EJECUCIÓN DE LA ESTRATEGIA FORMATIVA 215 2.1. Lo pedagógico 217 2.1.1. Educar para la cotidianidad 218 2.1.2. Focalizarse en el aprendizaje 218 2.2. Lo didáctico 219 2.2.1. El taller Reflexivo 2193. INSTRUMENTO 224Guía No. 6: Taller “Aprendiendo a facilitar talleres reflexivos” 224 II. LA ESTRATEGIA COMUNICATIVA1. LINEAMIENTOS PARA LA ESTRATEGIA COMUNICATIVA 226 Lineamientos conceptuales 2272. METODOLOGÍA PARA EL DESARROLLO DE UN PLAN DE ACCIONES COMUNICATIVAS PARA LA GESTIÓN ÉTICA 229 2.1. Primer paso: Formulación de objetivos específicos 229 2.2. Segundo paso: Diseño de acciones comunicativas 233 2.3. Construcción de mensajes 237 2.4. Determinación de recursos y elaboración de cronogramas 237 DÉCIMO PRIMER CAPÍTULO PLAN DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN ÉTICA1. QUÉ ES EL PLAN DE MEJORAMIENTO PARA LA GESTIÓN ÉTICA 239 1.1. Características del Plan de Mejoramiento 240 1.2. Requisitos para la elaboración del plan de Mejoramiento 2402. METODOLOGÍA 241
  11. 11. Modelo de gestión éticapara entidades del Estado 3. PROCEDIMIENTO 242 3.1. Identificación de focos de intervención 242 3.2. Formulación de objetivos y acciones 243 3.3. Sistema de indicadores para el seguimiento y la evaluación 243 3.4. Logística del Plan 244 4. INSTRUMENTOS 244 4.1. Guía No. 7: Taller de diligenciamiento de la Matriz General Plan de Mejoramiento 244 4.2. Guía No. 8: Metodología para la formulación de Indicadores de Cumplimiento 250 4.3. Formatos 252 Formato No. 2: Matriz general del plan de mejoramiento para la gestión ética 252 Formato No. 3: Matriz de indicadores de cumplimiento del plan de mejoramiento 252 EPÍLOGO 253 BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA 254 12
  12. 12. PRESENTACIÓNEl Programa “Eficiencia y Rendición de Cuentas en Colombia” que ejecuta laAgencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional –USAID- bajola operación de Casals & Associates Inc. siente una gran satisfacción al hacerentrega al Estado Colombiano del presente Modelo de Gestión Ética, el cual seconstituye en una importante herramienta para gestionar el fortalecimiento de laética pública en el ejercicio de la función administrativa.En efecto, el libro que el lector tiene en sus manos ofrece un conjunto de conceptos,metodologías, procedimientos e instrumentos orientados a complementary facilitar el diseño, desarrollo e implantación en la cultura organizacional delas entidades públicas, del Elemento de Control “Acuerdos, Compromisos yProtocolos Éticos” del Modelo Estándar de Control Interno –MECI- adoptadospor el Gobierno de Colombia mediante el Decreto No. 1599 de 2005.La elaboración del presente Manual se ha efectuado bajo estrictos criteriospedagógicos y didácticos para posibilitar su aplicación en forma autodirigida.Aquí, el interesado encontrará las orientaciones necesarias para construir losreferentes éticos, así como para planear y ejecutar las acciones necesarias quepermitan incorporar y fortalecer actitudes y prácticas éticas en el cumplimientode la función pública de cada servidor del Estado.Estamos seguros de que la herramienta de trabajo que USAID entrega al EstadoColombiano en este Modelo de Gestión Ética, contribuirá eficazmente a laconsolidación de una cultura de la integridad en la Administración Pública del país,en concomitancia con las demás acciones con las que el Gobierno se encuentraempeñado para la construcción de confianza plena por parte de la ciudadanía enlas instituciones públicas. 13
  13. 13. Modelo de gestión ética para entidades del Estado INTRODUCCIÓN El presente Modelo1 de Gestión Ética para Entidades del Estado tiene sus orígenes en la Cartilla “Gestión ética para entidades públicas” y su respectivo “Manual de implementación”, publicadas por USAID en 2003, con el apoyo del Centro Colombiano de Responsabilidad Empresarial.1 El significado del No obstante, tanto el enfoque conceptual como la estrategia metodológica han variado término “modelo” en forma sustancial, de modo que lo que aquí se entrega, más que una versión corregida que se utilizará en y aumentada, constituye un nuevo Modelo que asume la ética pública como disposición el presente trabajo, se entiende no interna de los servidores públicos para dar cumplimiento a los mandatos constitucionales dentro de la primera y legales, y que postula una metodología concreta para incorporar de manera efectiva acepción que da el los principios y valores éticos a la cultura organizacional de las entidades, más allá de la Diccionario de la Real Academia de necesaria formulación y adopción formal de códigos de comportamiento. la Lengua DRAE -“Arquetipo o Estos nuevos desarrollos obedecen, en parte, a la experiencia acumulada en el trabajo punto de referencia con cerca de veinticinco entidades públicas del orden nacional y territorial beneficiarias para imitarlo o del Programa de Cooperación Internacional USAID/CASALS, a las cuales expresamos reproducirlo”- sino en su segunda nuestra gratitud y reconocimiento por sus aportes. significación, esto El Modelo se encuentra dividido en dos grandes partes: en la primera, conformada es, como “Esquema teórico (…) de un por tres capítulos, se fundamenta conceptualmente el ejercicio de la función pública sistema o de una desde una perspectiva ética, pero no desde la comprensión clásica, asentada en realidad compleja el discurso filosófico, sino desde un enfoque sociológico y antropológico que (…) que se elabora para facilitar su entiende la gestión ética desde su dimensión jurídica y cultural. comprensión y el estudio de su La segunda parte del Modelo se desarrolla en ocho capítulos, en los cuales se comportamiento”. plantea la metodología general para la implantación de la Gestión Ética en las Por tanto no se entidades del Estado, y se desagrega cada uno de los pasos metodológicos en los está proponiendo un patrón universal procedimientos puntuales necesarios para realizar las construcciones y actividades para ser entendido requeridas. como panacea, sino como una alternativa La metodología propuesta se asienta en seis ejes: la conformación de equipos plausible -dentro de de trabajo, el diagnóstico de las prácticas éticas en la entidad, la formulación del muchas otras- que podrá contribuir Código de Buen Gobierno, la elaboración del Código de Ética, la construcción mediante su aplicación de Compromisos Éticos y el diseño de un Plan de Mejoramiento para la Gestión congruente a avanzar Ética como aplicación de las Estrategias Pedagógica y Comunicativa que el Modelo en la consolidación de gestión íntegra de las ofrece; todo lo cual se orienta hacia la afectación de la cultura organizacional de entidades públicas. la entidad, a través de acciones conducentes tanto a la definición de enunciados 14
  14. 14. explícitos acerca del deber ser, como a la puesta en práctica en el transcurrircotidiano de los servidores públicos, de comportamientos y actitudes, queconviertan en realidad vivida las pautas éticas en sus relaciones con los diferentespúblicos con los que la organización interactúa.Cabe destacar que el Modelo presenta cuatro importantes desarrollos quetrascienden la tradicional reducción en el tratamiento del tema ético a laelaboración de un Código de Ética, los cuales se constituyen en propuestaspioneras dentro del esfuerzo creativo por consolidar una cultura de integridad enla Administración Pública, a saber: El Código de Buen Gobierno, Los CompromisosÉticos por áreas organizacionales, las Estrategias Pedagógica y Comunicativa, y elDiagnóstico Ético.El Código de Buen Gobierno, desarrollado como aplicación del concepto del gobiernocorporativo, se entiende como los compromisos éticos de la alta dirección respecto ala gestión íntegra, eficiente y transparente en su labor de dirección y/o gobierno, quea manera de disposiciones voluntarias de autorregulación, son promulgados ante losdiversos públicos y grupos de interés.Los Compromisos Éticos por áreas organizacionales, por su parte, son acuerdoscolectivos sobre actitudes, prácticas y formas concretas de actuación que asumenlos servidores públicos de cada una de las áreas de primer nivel de la entidad,con el fin de aplicar los principios y valores enunciados en el Código de Ética enel cumplimiento de la función pública que les corresponde, de acuerdo con lasespecificidades de la respectiva área en cuanto a sus funciones, competencias ypúblicos con los que se relaciona.En cuanto a las estrategias Pedagógica y Comunicativa, son orientacionesmetodológicas dirigidas a generar cambios actitudinales en los servidorespúblicos para que efectivamente apliquen en la cotidianidad laboral los Principios,Valores y Compromisos éticos, mediante acciones cuyo objeto se sitúa enla afectación de su sentir, más que al campo racional del conocimiento y lailustración conceptual. Con ello se pretende la reconstrucción del significado yel sentido que para el servidor público tiene el ejercicio de la función pública,en términos de integridad, eficiencia y transparencia.Por su parte, la metodología desarrollada para elaborar el diagnóstico éticoofrece un procedimiento integral que va desde la selección representativa deuna muestra poblacional que garantice la necesaria representatividad de acuerdocon los estándares estadísticos ortodoxos, hasta orientaciones concretas sobrela interpretación y presentación de la información recolectada, pasando por laentrega de unos modelos de encuesta discriminados por tipo de entidad.Cabe resaltar, finalmente, que el Modelo de Gestión Ética para Entidades delEstado que el lector tiene en sus manos, responde al intento de dar alcancepráctico a varias normas jurídicas del Estado colombiano, empezando por lasnormas emanadas de la Constitución Nacional. En particular, el Modelo se ubicaen el contexto del Decreto No. 1599 de 2005, mediante el cual se adopta el 15
  15. 15. Modelo de gestión éticapara entidades del Estado Modelo Estándar de Control Interno MECI, como desarrollo de los Elementos “Acuerdos, Compromisos y Protocolos Éticos” y “Estilo de Dirección” del Componente Ambiente de Control del Subsistema de Control Estratégico. Estamos convencidos de que el seguimiento riguroso de la metodología y procedimientos consignados en el Modelo de Gestión Ética por parte de las entidades públicas, permitirá mejorar en forma sustancial su clima organizacional hacia más altos niveles de integridad y transparencia. 16
  16. 16. ORIENTACIONES PARA EL USO DEL MODELOEste Modelo de Gestión Ética entrega a sus usuarios diversas herramientas quecomplementan y desarrollan las disposiciones del Manual de Implementación delMECI sobre el Elemento Acuerdos, Compromisos y Protocolos Éticos. Dichosinstrumentos les permiten atender una cierta gama de inquietudes, según sean lasnecesidades que los hayan motivado a su consulta y utilización. Con el propósitode facilitar la consulta, a continuación se ofrecen algunas indicaciones paraorientar al lector en el uso del Manual, de acuerdo con posibles tipologías de losconsultantes:• A los interesados en diseñar básicamente el Código de Ética como estándar de control que ordena el MECI para el Elemento “Acuerdos, Compromisos y Protocolos Éticos”, se les recomienda dirigirse al Capítulo Octavo, en donde encontrarán los conceptos básicos y los procedimientos para la formulación participativa del Código de Ética en su entidad.• Quienes adicionalmente deseen evaluar integralmente las prácticas éticas y la cultura de integridad en la entidad pública, yendo más allá del diagnóstico sobre la existencia del Elemento de Control que aporta el Manual de Implementación del MECI, se les sugiere aplicar la metodología que se expone en el Capítulo Sexto sobre el Diagnóstico Ético. Con ello tendrán una radiografía más amplia sobre la forma como los miembros de la entidad conciben y practican los principios y valores éticos, contando así con una línea de base para evaluaciones posteriores y con un claro panorama de fortalezas y debilidades para el diseño de acciones de mejoramiento.• Si el interés va más allá, para situarse en la implementación del Elemento Acuerdos, Compromisos y Protocolos Éticos del MECI, se podrá consultar el Capítulo Quinto sobre la conformación de equipos de trabajo, el Capítulo Sexto para ampliar el diagnóstico básico del MECI, el Capítulo Octavo sobre la elaboración del Código de Ética, el Capítulo Noveno para la formulación de Compromisos Éticos por áreas organizacionales, y el Capítulo Décimo Primero para el diseño del Plan de Mejoramiento.• Para el caso de las entidades que se encuentren interesadas en consolidar una cultura de gestión ética a partir de la implantación integral del Elemento de Control Acuerdos, Compromisos y 17
  17. 17. Modelo de gestión éticapara entidades del Estado Protocolos Éticos, la sugerencia consiste en que aborden el estudio completo del Modelo de Gestión Ética, de manera que los dinamizadores y responsables del proceso se apropien de sólidos conceptos sobre ética pública y, mediante la aprehensión de los contenidos de los tres capítulos que contiene la Primera Parte del Manual, y a través del seguimiento de las metodologías y procedimientos indicados en cada uno de los ocho capítulos de la Segunda Parte, realicen una amplia intervención en la cultura organizacional de la entidad, afectando así a todos sus miembros. Para ello será muy importante implementar las Estrategias Pedagógica y Comunicativa que se exponen en el Capítulo Décimo del libro. • Para desarrollar el Elemento de Control Estilo de Dirección del MECI, puede resultar muy pertinente abordar el estudio y aplicación de los conceptos e indicaciones operativas que se dan en el Capítulo Séptimo sobre la Elaboración del Código de Buen Gobierno, el cual compendia las políticas de dirección con cada uno de los grupos de interés con quienes la entidad interactúa, y por lo tanto se convierten en reglas de juego para el accionar de la Alta Dirección, las cuales con su aplicación van generando un estilo de dirección y/o gobierno en la entidad. 18
  18. 18. Primera ParteMarcoconceptual 19
  19. 19. Modelo de gestión éticapara entidades del Estado ÉTICA Y CONFIANZA, FUNDAMENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EFICIENTE Y TRANSPARENTE ENFOQUE CONCEPTUAL La tradición racionalista asume la ética como un saber que se fundamenta y se construye desde la reflexión filosófica, y que se traduce en un arsenal de argumentos, en un elenco axiológico y en un sistema normativo, que deben ser observados por las personas en su vida cotidiana para que su comportamiento sea considerado ético, dentro de un modelo ideal de ser humano y de sociedad. El desarrollo moral es visto, inclusive, como la expansión de la capacidad cognitiva para argumentar y explicar la conducta seguida o a seguir, según principios universales. Valores, prescripciones y argumentos racionales son, entonces, los ejes que sostienen la formación ética que se diseña desde estas perspectivas. Como fundamentación de la ética, el enfoque racionalista es muy importante, en especial para mostrar la validez de una determinada norma moral. No obstante, en el terreno de las ejecuciones es prácticamente anodino, por cuanto en general ninguna buena razón basta para lograr que se siga la norma. Nadie cumple reglas morales por el solo hecho de que éstas hayan sido bien fundamentadas teóricamente. Las éticas prescriptivas,que pretenden mediante la regulación que los comportamientos sean acordes con el código moral adoptado, son éticas teleológicas, por cuanto buscan que el sujeto que ejecuta la acción moral lo haga en la búsqueda de una finalidad, de un propósito como consecuencia de la acción, consistente en lograr una recompensa o evitar un castigo. Son éticas que se fundan en la emocionalidad del miedo o en la expectativa de una esperanza: temor al infierno, al pecado, a la sanción, al enjuiciamiento, a la condena, a la cárcel, a la multa, al escarnio público o a la segregación social; esperanza de la gloria eterna, del cielo, del reconocimiento público, de una deuda que cobrará después, de una vida tranquila o del advenimiento de la democracia. En la creencia de que las personas orientamos nuestras acciones por la mejor opción racional o por las teorías y conceptos que manejamos, frecuentemente los enfoques racionalistas apuntan a la ilustración en la formación ética. La lógica que manejan consiste en que si lo que usted sabe guía su acción, entonces es necesario impartir conocimientos sobre ética para que estos orienten su trasegar por el mundo. Los conocimientos filosóficos sobre ética y la teoría de los valores son indispensables para la fundamentación deóntica de las profesiones y para 20
  20. 20. el diseño de proyectos educativos, políticos, empresariales, deportivos,investigativos y de cualquier otro tipo, por cuanto la escala de valores queasumamos orientará el sentido de las finalidades y las estrategias de laplaneación. No obstante, la ejecución de los proyectos se realiza en el aquíy en el ahora de las interacciones de las personas que están involucradas enesas acciones, es decir, en la espontaneidad, reactividad e irreflexividad propiasdel fluir de la vida cotidiana, la cual no es susceptible de ser diseñada desde lastecnologías de la planeación.No estamos afirmando que el conocimiento y la racionalidad cumplen una funcióntrivial en la configuración de las acciones humanas. Estos nos sirven, como ya dijimos,para la planeación y como referencias para la reflexión, herramienta de gran importanciapara afectar la dinámica emocional y para configurar los dispositivos evaluadores ysignificantes de lo que nos resulte gratificante o mortificante, interesanteo irrelevante, atractivo o nos produzca aversión. la ética se constituyeEl presente Modelo asume que la ética se constituye en la en la preocupaciónpreocupación por el bienestar del otro en términos de responsabilidad por el bienestar dely de cuidado, y adquiere su forma cuando aceptamos la legitimidad otro en términos dedel otro como un ser con el cual configuramos un mundo social.Como preocupación, como interés por el bienestar del otro, como responsabilidad y decompasión solidaria en el dolor o la necesidad del otro, como alegría cuidado, y adquiere sugratificante por el logro del bien común, la ética no tiene ningún forma cuando acepta-fundamento racional argumentativo sino emocional, es algo que mos la legitimidad delsimplemente nos ocurre sin que podamos controlar su ocurrencia.Por esto, los discursos éticos no convencen sino a los previamente otro como un ser conconvencidos. Que la ética tiene que ver fundamentalmente con la el cual configuramosvida, con las interacciones y no con los discursos ni con las normas, un mundo socialse hace evidente cuando observamos los muy frecuentes casos depersonas que muestran fuertes incoherencias entre sus discursos, construidossobre los valores más sublimes, y sus prácticas, agenciadas por un emocionar quejustifica cualquier medio para alcanzar los fines de apropiación, fama y hegemoníaque buscan.Y es que como seres biológicos que somos, las acciones humanas son posiblesporque una determinada emoción las genera. De hecho, todos sabemos quecuando uno se encuentra en una cierta emoción tiene abierto un dominio deacciones posibles que se cierra y da paso a otro dominio de acciones diferentescuando cambia la emoción que vivimos.Y por cuanto el existir en la vida cotidianase da en un continuo fluir de emociones, lo que hagamos o no hagamos ennuestras interacciones con los otros y con el entorno dependerá de ese fluiremocional, el cual está estrechamente relacionado con la cultura en la que noshemos socializado y con los demás componentes de nuestra personalidad.Ahora bien, todos los seres vivos buscan la gratificación y/o la tranquilidad, huyéndolea las situaciones que les pueden generar daño y causar dolor o mortificación. Los 21
  21. 21. Modelo de gestión éticapara entidades del Estado humanos acontecemos de manera similar, con la diferencia de que aquello que para nosotros significa bienestar y lo que consideramos buenos satisfactores de las necesidades, presenta notables variaciones culturales. Según la cultura que predomine en el individuo y según el ámbito concreto de relación en que se mueva, la persona encontrará la gratificación en una determinada acción o en su contraria. El hecho es que las personas siempre hacemos lo que queremos, lo que deseamos, lo que nos hace sentir bien; es decir, buscamos que las acciones que un trabajo formati- realizamos sean autotélicas, que la gratificación que nos producen se vo en ética debe es- halle en su misma ejecución. Pero la vida cotidiana no se compone tar sustancialmente solamente de acciones autotélicas. También ejecutamos muchas orientado al querer, acciones que nos implican sufrimiento, privaciones o esfuerzos no deseados, pero las hacemos porque queremos sus consecuencias, al deseo de las perso- que es en donde encontramos la gratificación. Estas son acciones nas, de modo que se de carácter teleológico, por cuanto la gratificación de la acción no logren cambios en el está en su ejecución, sino en sus consecuencias. sentido de sus vidas y Así se teje el fluir de la cotidianidad, en el trenzado de acciones que les resulte gratifi- teleológicas y acciones autotélicas, pero siempre en la búsqueda cante en sí mismas las emocional de la gratificación. Una conducta de solidaridad como dar una donación, por ejemplo, puede estar fundada al menos por actuaciones que vayan tres intenciones distintas originadas en emociones diferentes: la alineadas con la ética. búsqueda de reconocimiento público si el donativo tiene difusión o el donante está siendo observado; adquisición de indulgencias para resarcir pecados o para cobrar el favor en el futuro; o como acto de compasión al afectarnos el sufrimiento que al otro le produce la privación. En lo dos primeros casos la acción solidaria tiene una connotación teleológica, y en la última autotélica. En el enfoque que sustenta la mirada que sostiene el presente Modelo de Gestión Ética, se mantiene que un trabajo formativo en ética debe estar sustancialmente orientado al querer, al deseo de las personas, de modo que se logren cambios en el sentido de sus vidas y que les resulte gratificante en sí mismas las actuaciones que vayan alineadas con la ética. 22
  22. 22. Primer Capítulo1 El Fundamento Ético de la Función Pública1. DISTINCIONES BÁSICASLos humanos somos seres sociales por naturaleza. Tenemos diferentes modosde vida según la cultura en la que vivamos, pero nadie puede inscribirse enestos modos de vivir –los cuales son intensamente interactivos- si no convivecon otros hombres y mujeres en un proceso de socialización, en el queaprende un lenguaje y unas formas de sentir y de expresarse, e interiorizaunos hábitos y unas normas tanto implícitas como explícitas que le indican loque está permitido y lo prohibido, lo que es aceptado y lo que es rechazado;es decir, aprehende una visión y un sentido de la vida, y con estos unas pautasy criterios internos para valorar como deseados o indeseados, gratificanteso mortificantes, los comportamientos propios y los de los demás. La éticaemerge así como una condición básica y natural de la convivencia social.Por esto, la naturaleza de la ética no es de tipo jurídico, aunque la ética sí orientala construcción de normas y leyes al influir en la definición de los fines y sentidosde éstas; su naturaleza es de orden ideológico, ya que se sitúa en el dominio delos deseos, los sentimientos y las emociones, en cuanto se origina como elementode juicio y de guía a partir de la opción por el mundo que queremos vivir, y portanto se halla localizada en el fuero interno de las personas y en los imaginarioscompartidos (costumbres, ideales, formas de ver la vida) de las colectividades. 23
  23. 23. Modelo de gestión ética para entidades del Estado Por eso, si el individuo actúa contra un criterio moral, esto le produce culpa, vergüenza o remordimiento; por tanto, caracterizará esa acción como inmoral o equivocada, y se sentirá mal consigo mismo. De igual forma, si otro obra mal, sentiremos indignación o disgusto hacia esa persona. Y al contrario: si las acciones del individuo son coherentes con sus principios y valores éticos, se sentirá satisfecho y honrado consigo mismo, y las actuaciones éticas de otros le producirán complacencia y agrado. Puede verse que este es el origen del criterio ético común tanto de las grandes religiones como de las grandes tradiciones éticas, el cual ha sido expresado de las siguientes maneras: “Lo que tú mismo no quieres, no lo hagas a otros hombres” (Confucio). “No hagas a otros lo que no quieres que ellos te hagan a ti” (Judaísmo). “Todo cuanto quieran que les hagan los otros hombres, háganlo también Ustedes con ellos” (Jesús). “Ninguno de ustedes será un creyente mientras no desee para su hermano lo que desea para sí mismo” (Islam). “Una situación que no es agradable o conveniente para mí, tampoco lo será para él; y una situación que no es agradable o conveniente para mí, ¿cómo se la voy a exigir a otro? (Budismo). “No debería uno comportarse con otros de un modo que es desagradable para uno mismo; ésta es la esencia de la moral” (Hinduismo). En este sentido, ante los constantes dilemas éticos que cualquier persona debe enfrentar en el transcurrir de su cotidianidad, una forma práctica de resolverlos es apelando a la interrogación basada en la alteridad (es decir, el reconocimiento del otro en el espacio de convivencia): ¿Me gustaría que los demás actuaran tal como yo pretendo hacerlo? ¿Cuál sería el comportamiento que yo estaría dispuesto a aceptarle de buen agrado a otra persona en una situación similar a la que me está planteando el actual dilema? Ahora bien, cuando hablamos de Ética en la Función Pública, necesariamente tenemos que referirnos y utilizar una serie de términos sobre los cuales es imprescindible definir el significado con el que se utilizarán dentro del texto, con el fin de estar de acuerdo sobre el lenguaje que se empleará en la exposición de las ideas y propuestas.A continuación se tendrá una aproximación a los conceptos de Función Pública, Ética, Moral,Valores, Ética Pública, Honestidad y Transparencia.2 CONVENCIÓN Por Función Pública se entiende toda actividad temporal o permanente, INTERAMERICANA remunerada u honoraria, realizada por una persona natural en nombre del Estado CONTRA LA o al servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerárquicos2. CORRUPCIÓN, Organización de los También, en un sentido amplio, la función pública puede ser entendida como la Estados Americanos actividad del Estado ejercida con el fin de atender asuntos de interés público por –OEA-, Caracas, 1996. medio de sus servidores. 24
  24. 24. Las finalidades, características y condiciones para el ejercicio de esta función yde la función administrativa del Estado, están determinadas por la ConstituciónNacional en sus artículo 2, 122 a 131 y 209, así como por la Ley 489 de 1998 y laLey 909 de 2004.El concepto de Ética (del griego ethos: morada, costumbres, tradiciones) registrauna amplia gama de definiciones en la literatura filosófica. El DRAE (Diccionariode la Real Academia Española), plantea cinco acepciones para los términos “éticoy ética”, entre ellos los de “recto, conforme a la moral” y “conjunto de normasmorales que rigen la conducta humana”.Dado que los humanos somos seres eminentemente sociales que tenemos comocondición básica de existencia el convivir con otros, y que además como seres vivosy en consecuencia como sistemas abiertos, no tenemos alternativa distinta que existiren interacción con el entorno, aquí se asumirá la Ética como el conjuntode principios, valores y normas del fuero interno que guían las conductas de Se asumirá la Éticalas personas en su interacción social. como el conjunto deEsta interacción social implica el vivir bien y el habitar bien. El bien vivir se principios, valores y nor-refiere al arte de actuar libre pero responsablemente, en la perspectiva mas del fuero internode la satisfacción de nuestras necesidades humanas para llevar unaexistencia gratificante, pero cuidando simultáneamente la dignidad de que guían las conductasla propia vida.Y habitar bien significa relacionarse con el entorno social de las personas en suy natural de una manera tal que las opciones de acción que se tomen interacción social.posibiliten la vida en todas sus formas y promuevan su desarrollo endignidad, no su negación ni destrucción. De acuerdo con lo anterior, la Ética tiene unadoble connotación: el cuidado de sí mismo, y el cuidado de los demás seres humanos ydel planeta en general.El vocablo Moral (del latín mos, moris: costumbres, hábitos), por su parte, presentatambién multiplicidad de significados, y como puede verse, en su etimologíaguarda sinonimia con el término ética. El DRAE enuncia ocho significados, delos cuales parecen pertinentes para el objeto del presente texto los que indican“Perteneciente o relativo a las acciones de las personas, desde el punto de vistade la bondad o malicia”, “Que no concierne al orden jurídico, sino al fuero internoo al respeto humano” y “Ciencia que trata del bien en general, y de las accioneshumanas en orden a su bondad o malicia”. En este contexto y para lo que nosocupa, la Moral será asumida como la práctica de los principios éticos.Por su parte, la Ética Pública se referirá a las pautas éticas que rigen la actuaciónde quienes desempeñan una función pública, es decir de los servidores públicos–que comprende los vinculados por elección popular, mediante concurso,designación directa o por cualquier otra clase de contratación, para prestar susservicios al Estado- dentro de un marco de Honestidad, Integridad, Transparenciay orientación hacia el bien común. Y en coherencia con la acepción que se dioal término “Ética”, más concretamente puede afirmarse que la Ética Pública serefiere a la disposición interna de quienes desempeñan funciones públicas para cumplir 25
  25. 25. Modelo de gestión éticapara entidades del Estado cabalmente con los postulados y mandatos de la Constitución y la Ley acerca de cómo debe ejercitarse dicha función, en términos de eficiencia, integridad, transparencia y orientación hacia el bien común. Siempre que se habla de ética se está aludiendo a Principios y Valores. Los Principios se refieren a las normas o ideas fundamentales que rigen el pensamiento o la conducta (según el DRAE). En esta línea, los Principios éticos son las normas internas y creencias básicas sobre las formas correctas como debemos relacionarnos con los otros y con el mundo, desde las cuales se erige el sistema de valores al cual la persona o los grupos se adscriben. Dichas creencias se presentan como postulados que el individuo y/o el colectivo asumen como las normas rectoras que orientan sus actuaciones y que no son susceptibles de trasgresión o negociación. la Ética tiene una En la línea de lo planteado, los principios dan origen a los valores, doble connotación: el no viceversa. En la administración pública, por ejemplo, un principio cuidado de sí mismo, y es la prevalencia del interés general sobre el interés particular; de el cuidado de los de- allí se derivan, precisamente, los valores de la transparencia y de la honestidad. Como puede observarse, el enunciado de un principio no más seres humanos y debe ser una palabra, sino una frase cuyo contenido es un precepto. del planeta en general. Otros Principios Éticos en el ejercicio de la función pública son: • El interés general prevalece sobre el interés particular. • Es imperativo de la función pública el cuidado de la vida en todas sus formas. • Los bienes públicos son sagrados. • La finalidad del Estado es el mejoramiento de las condiciones de vida de toda la población. • La función primordial del servidor público es servir a la ciudadanía. • Quien administra recursos públicos rinde cuentas a la sociedad sobre su utilización y los resultados de su gestión. • Los ciudadanos tienen derecho a participar en las decisiones públicas que los afecten. Por Valores se entienden aquellas formas de ser y de actuar de las personas que son altamente deseables como atributos o cualidades nuestras y de los demás, por cuanto posibilitan la construcción de una convivencia gratificante en el marco de la dignidad humana. Los valores usualmente se enuncian por medio de una palabra (Honestidad, responsabilidad, cumplimiento, etc.). La ética en la función pública está estrechamente conectada con dos valores que aunque independientes, están en permanente conexión y le exigen al servidor público un comportamiento coherente en los dos ámbitos a los que aluden: la Integridad y la Transparencia. La Integridad hace alusión al comportamiento recto, probo e intachable, es decir, al cabal cumplimiento de Principios Éticos en el desempeño de la función pública, y en particular al manejo honrado y pulcro de los bienes públicos. La Transparencia, en cambio, se refiere al comportamiento claro, evidente, que no deja dudas y que no presenta ambigüedad. Es lo contrario de la opacidad, que 26
  26. 26. no deja ver, que esconde. Se sitúa en el ámbito de la comunicación, del suministrode información, de la rendición de cuentas a la sociedad.Por otra parte, la Dignidad Humana es la condición de existencia de los sereshumanos en libertad, igualdad, respeto a la vida y satisfacción de sus necesidadesfundamentales, que es lo que buscan garantizar los Derechos Humanos.Ahora bien, si la ética se relaciona con el arte de elegir lo que conviene para lavida digna de todos, entonces la ética en el desempeño de la función pública tieneuna clara y específica finalidad: contribuir en la construcción de una sociedad queposibilite y garantice la vida digna para todos sus miembros. Significaque necesitamos orientaciones positivas sobre aquello que valoramos la Ética Pública sey que sirve de horizonte para nuestras decisiones. Por lo tanto, el refiere a la disposicióncriterio básico de la ética es aquello que todos podemos considerar interna de quienescomo básicamente bueno. El criterio mínimo global de la ética es desempeñan funcionesla misma humanidad: tratar humanamente a cada persona, lo queequivale a hacer posibles en la cotidianidad de la existencia de cada públicas para cumplirser humano los Derechos Humanos integrales, que comprenden los cabalmente con losderechos políticos, sociales, económicos, culturales y ambientales, postulados y manda-incluyendo el derecho al desarrollo y a la paz. tos de la ConstituciónLos Derechos Humanos constituyen el reconocimiento de y la Ley acerca deque todas las personas tienen una misma dignidad y unos mismos cómo debe ejercitarsederechos, independientemente de cualquier característica racial, dicha función, en tér-cultural, política, religiosa, de género, social u otra. Al aceptar losDerechos Humanos como el gran marco ético para las actuaciones minos de eficiencia,humanas, se reconocen en forma automática los propios derechos y integridad, transparen-los de las demás personas en el espacio de convivencia, de modo que cia y orientación hacialas acciones conducentes a hacer efectivos los intereses de unos, no el bien común.pueden ejecutarse en detrimento o en negación de la dignidad de losotros, tanto en el presente como en el futuro. Emerge así una perspectiva ética en elque el ejercicio de mis derechos no puede entenderse desligado del cumplimientode mis deberes para con los otros.2. FUNCIÓN PÚBLICA E INTERÉS PÚBLICOEn sus más remotos orígenes, el Estado emerge como una forma organizativa dela colectividad cuando las sociedades se van haciendo complejas -un Consejo deAncianos, en donde se concentraba la sabiduría y capacidad de orientación-, comouna instancia para la salvaguardia de la supervivencia común por medio de lacoordinación de acciones para atender necesidades comunitarias, la celebraciónde ofrendas a las divinidades, el arbitraje en conflictos de interés individual o degrupos, la sanción de quienes atentaran contra la convivencia social y, más tarde,como estructura de fuerza para enfrentar amenazas de origen foráneo. 27
  27. 27. Modelo de gestión éticapara entidades del Estado Posteriormente, esta función preponderante en la sociedad fue capturada a través de acciones bélicas de sometimiento de los pueblos, por conquistadores que reclamaron su soberanía basados en un supuesto origen o delegación divina y se constituyeron ellos mismos en el Estado, arrogándose un poder absoluto (Rey, Emperador, etc.). La divinidad que se le atribuía al soberano investía sus actuaciones de infalibilidad y de bondad, al punto que las normas de convivencia eran las que estas personas dictaban, sin más limitaciones que su propio poder. Con el crecimiento y expansión del comercio y la aparición de nuevas e inmensas ciudades en la alta Edad Media, los prósperos comerciantes reclamaron participación política. De esta forma, el Estado empezó a ser compartido entre el soberano y estos nuevos agentes. El desarrollo económico y la necesidad de mayores libertades dieron lugar al nacimiento de novedosas ideas y de propuestas políticas que claramente intentaban limitar el poder omnímodo encarnado en una sola persona, y que proponían centrar la convivencia social en reglas acordadas en forma colectiva por aquellos que tenían capacidad económica y derechos de ciudadanía, tal como dos mil años atrás lo habían planteado los demócratas atenienses. En la Europa del siglo XVIII, el movimiento filosófico y cultural conocido como La Ilustración -que dio un claro predominio a la razón y enfatizó en la capacidad humana para alcanzar estadios de desarrollo técnico y social, hasta la época, impensables- trajo la idea de que todos los seres humanos somos iguales, humanizando con ello al Rey y deslegitimando su representación y poder soberano. Reclamó que esta Por Valores se entien- representación y soberanía recaía sobre el pueblo, quien organizado en den aquellas formas partidos políticos tenía pleno derecho a dirigir el Estado, orientándolo hacia los intereses de la colectividad. Las revoluciones francesa y norteamericana de ser y de actuar de fueron el paradigma de esta nueva visión, que retomó la idea primigenia del las personas que son carácter social del Estado. altamente deseables En nuestra época, el Estado constituye la representación del interés como atributos o público –lo que es conveniente y beneficioso para el desarrollo humano cualidades nuestras de la colectividad-. En consecuencia, el ejercicio administrativo de la función pública debe realizarse sobre la finalidad de preservar y darle y de los demás, por cumplimiento al interés general de todos los asociados. cuanto posibilitan la En el caso concreto de Colombia, la Constitución Política define al construcción de una país como un Estado Social de Derecho (Art. 1º), especificando en convivencia gratifi- sus artículos 2º y 5º, así como en los 84 artículos que comprende el cante en el marco de “Titulo II De los Derechos, Garantías y Deberes”, en qué consiste un la dignidad humana. Estado de este tipo. Adicionalmente, en el artículo 209 señala de qué manera se debe ejercer la función administrativa del Estado, y cuáles son los principios que la orientan. Por su parte la Ley 489 de 1998, que norma la organización y funcionamiento de las entidades del Estado, postula en su artículo 4º que “La función administrativa del Estado busca la satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes, de conformidad con los principios, finalidades y cometidos consagrados en la constitución Política.” 28
  28. 28. 2.1. El papel de la Ética en la Función PúblicaLa ética cumple diversos roles en el desempeño de la función pública, que van desdela función de supervivencia, hasta la de servir de fundamento para establecer loscriterios de actuación y de liderazgo de los servidores públicos.• Función de supervivencia y seguridad colectivaEn primera instancia, y a partir del axioma de que todo cuerpo de postuladoséticos tiene como propósito último la supervivencia del sistema (individuo ogrupo) del cual ha surgido y al que se aplica, la ética constituye la base sobre lacual se construyen los acuerdos fundamentales para mantener la cohesión social ygarantizar que cada miembro del colectivo sienta disminuida la incertidumbre porlos riesgos propios de encontrarse habitando un mundo eminentemente pluraly diversificado. Los principios éticos compartidos se convierten en substratoque acercan y dan identidad colectiva a individuos geográficamente dispersos yculturalmente diferentes, de modo que ya no nos sentimos expuestos al peligrode que terceros atenten impunemente contra nuestra integridad física, además deque podemos encontrar en los otros actores sociales la cooperación necesariapara satisfacer las necesidades que demanda la supervivencia.En este plano, la ética ofrece no solamente seguridad política cuando orienta laadministración de justicia por parte del Estado (y por lo tanto no se está expuesto a laarbitrariedad de los mismos agentes del Estado o de otros ciudadanos poderosos), sinotambién seguridad económica, cuando la administración es ejercida con honestidad ytransparencia en el manejo de los recursos públicos, orientados al bien común.• Función de protección del interés públicoLa ética nos dispone a todas las personas hacia el habitar bien, esto es, nos hacepreocuparnos por el bienestar de los otros y por el cuidado del entorno natural, comocondiciones para la vida buena. En el caso específico de los servidores públicos, estapreocupación se refiere a la protección del interés colectivo, que es, sin la menor duda,el papel primordial que debe cumplir la función pública. Al proteger los intereses dela colectividad, automáticamente se está trabajando por su seguridad y supervivencia.Ahora bien ¿Cómo decidir cuál es el interés público cuando en la sociedad semanifiestan diversos tipos de interés que representan a colectivos de gran tamañonumérico o muy poderosos por los recursos que controlan, que con frecuencia sonantagónicos? Dos criterios, cuyo trasfondo es de carácter ético, pueden aplicarse paraello: el primero son las disposiciones Constitucionales contenidas en los artículos nos13 y 48 sobre la protección especial del Estado a la población más vulnerable y sobrela primacía del interés social sobre el interés privado, respectivamente; y el segundoes la construcción de lo público. 29
  29. 29. Modelo de gestión éticapara entidades del Estado • Función de construcción de lo público Lo público es lo de interés o utilidad común, que atañe al colectivo, que concierne a la comunidad y por ende a la autoridad de allí emanada, lo que es visible y transparente, lo que es accesible a todos, en oposición a lo privado, a lo que es individual, lo invisible u opaco, lo secreto y lo cerrado. También lo público es aquello que conviene a todos de la misma manera, para la dignidad de todos: todos los bienes o servicios destinados a la satisfacción de las necesidades comunes e indispensables que hacen posible la vida digna de todos, son bienes públicos o bienes colectivos por excelencia; la justicia, la vigilancia de las calles, los servicios domiciliarios, la educación básica, la salud preventiva, la vivienda mínima o las telecomunicaciones. Lo público se construye en los espacios para la deliberación, el debate y la concertación, en tanto que su legitimación solo es posible en la medida en que resulte de un proceso de inclusión y de participación entre los ciudadanos. Por ello lo público se configura en aquellos lugares en donde se toman las decisiones, en los espacios educativos y de producción del saber, en los medios de comunicación, en el Estado y en espacios no estatales, en los organismos de elección pública, en los espacios de discusión y concertación entre lo público es vecinos, en las empresas audiovisuales, y en general en aquellos lugaresaquello que conviene donde se producen y distribuyen los bienes simbólicos que dan sentidoa todos de la misma colectivo a la sociedad.manera, para la digni- Cuando la disponibilidad o el goce de estos bienes o servicios excluye a dad de todos una parte de la población o son de una calidad para unos y de otra calidad para otros, se dice que hay inequidad o corporativismo. Cuando los bienes o servicios públicos se construyen en función de intereses particulares (de grupos o sectores sociales),y las decisiones sobre el acceso o el buen uso del bien o servicio están determinadas por motivos distintos del bien común, ese bien público es excluyente o inequitativo. Es lo que se entiende como corporativizar lo público: apropiarse, para beneficio privado, de un bien que debe existir para todos de la misma manera. Lo público es construido por las élites, es decir, por todas aquellas personas o grupos cuyas actividades y propósitos trascienden el ámbito de lo privado y de los entornos inmediatos, y que con su actuación o decisión pueden modificar los modos de pensar, sentir y actuar de una sociedad. Esta capacidad de transformación y de influencia convierte a la persona o al grupo en un referente porque puede expresar, ordenar u orientar las aspiraciones o expectativas colectivas. Todo cambio social requiere de élites dirigentes como los servidores públicos, los políticos, los intelectuales, los comunicadores, los artistas los empresarios, los líderes de las organizaciones de la sociedad civil, los líderes sociales y comunitarios, y los líderes religiosos. Los servidores públicos tienen responsabilidades especiales en la construcción de lo público, porque de ellos depende el manejo de dos Bienes Públicos por excelencia: el Estado y la aplicación de las leyes. Un Estado bien administrado es la base de la equidad, de la gobernabilidad y de la autoridad pública. 30
  30. 30. Para contribuir en la construcción de lo público, es condición que el servidor públicoactúe desde criterios éticos, que son los que le permiten dar prioridad al interéscomún sobre el personal o de grupos privados. De lo contrario, al estar ausentela ética en el ejercicio de la función pública, la corrupción administrativa hace suaparición de inmediato.2.2. Naturaleza del Servicio PúblicoLa naturaleza del Servicio Público está dada por su propia definición. ElDiccionario de la Lengua Española dice que Servicio Público es la “Actividadllevada a cabo por la Administración o, bajo un cierto control o regulaciónde esta, por una organización, especializada o no, y destinada a satisfacernecesidades de la colectividad.” Por su parte, el artículo no 123 de laConstitución Política señala que “Los servidores públicos están al serviciodel Estado y de la comunidad”. Así, la naturaleza del servicio público está enorientar sus actuaciones a satisfacer necesidades de la ciudadanía, conformeal postulado constitucional (Art. 2º) sobre los fines esenciales del Estado, quepone en primer lugar el de “servir a la comunidad”. Este carácter del serviciopúblico se comprende más a fondo cuando analizamos la representatividad delservidor público, a quién rinde cuentas y la legitimidad ética de su autoridad.• A quién representa el servidor públicoAl estar a cargo de algo que es de índole pública o colectiva que va más allá de suámbito individual, es evidente que el servidor público no se representa a sí mismo enel ejercicio de sus funciones, sino que representa a otros. ¿Quiénes son estos otros?Para lo que aquí nos interesa, podemos considerar que existen dos grandes tipos deservidores públicos: los que son elegidos (incluyendo a los de libre nombramientoy remoción que forman parte de la alta dirección de las entidades) y los que sonnombrados. Los que son elegidos por votación popular reciben el encargo de gobernara nombre de toda la sociedad, pero enfatizando su gestión en la aplicación de unprograma de gobierno que obtuvo el favor popular en las urnas. Cuando un mandatarioera candidato, representaba al partido político al que pertenecía; pero una vez elegido,su representatividad se extiende a todo el pueblo. La legitimidad ética del gobernantedescansa precisamente en que, en sus actuaciones, represente y defienda el interéscomún sobre el particular dentro de la agenda política de su programa de gobierno. Laalta dirección de las entidades estatales, que es de libre nombramiento y remoción delgobernante para garantizarle el apoyo y alineamiento con su programa, se asimila en surepresentatividad al mandatario que lo nombró.Los servidores públicos de carrera y los que son vinculados por contrato, representanen su campo de competencia a toda la ciudadanía y, por lo tanto, tienen la obligación 31
  31. 31. Modelo de gestión éticapara entidades del Estado moral de defender en todas sus actuaciones los intereses de toda la comunidad, lo cual les exige mantener una línea apolítica –vale decir sin preferencias dictadas por la pertenencia a un determinado partido o movimiento político- en el cumplimiento de sus funciones públicas. La representatividad del servidor público se hace patente cuando se observan los fines que persigue en su función pública. Por ello es indispensable que se diferencien dos ámbitos de la vida de las personas que aunque relacionados, son muy distintos e impregnan de sentidos usualmente antagónicos a las actuaciones. En la esfera de la vida privada, que está regida por relaciones personales centradas en el afecto y en intereses individuales, nos representamos a nosotros mismos en las interacciones con los amigos, la familia y la pareja, y realizamos actuaciones que están cargadas con la parcialidad propia de los afectos. No estamos obligados a rendir cuentas ante nadie sobre lo que hicimos o dejamos de hacer cuando nos movemos en el ámbito de la privacidad, a menos que hayamos quebrantado la ley. Pero en la esfera de la administración pública, que debe construirse sobre la base de la justicia y la responsabilidad, merced a la representación colectiva que conlleva, las relaciones se rigen por la imparcialidad y las actuaciones por la objetividad, es decir por la sustentación de que se ha tomado la opción más conveniente para el interés de la colectividad. • A quién debe rendir cuentas el servidor público Toda entidad pública ejerce su función administrativa sustentada en dos tipos de recursos que son propiedad pública: la autoridad política, que emana del pueblo soberano, y los recursos materiales, que pertenecen a la colectividad social y que el Estado administra. Ello implica para el administrador de la entidad la asunción de una responsabilidad social específica: aplicar estos recursos que se le encomiendan para procurar el mejoramiento continuo de la calidad de vida de toda la población, en especial de la más vulnerable, como lo ordena la Constitución. Como depositarios de un encargo, todo servidor público en general y aquellos con funciones de gobierno y dirección en particular, deben rendir cuentas del uso que ha hecho del mismo y de los resultados que ha obtenido a quienes les han confiado los recursos para que ejerzan su función. Y quien ha hecho esta delegación no es otro distinto al constituyente primario, es decir el pueblo, toda la sociedad. Desde el punto de vista legal, todo servidor público con responsabilidades de gobierno y/o dirección debe rendir cuentas de sus actuaciones ante los respectivos órganos de control que ejercen vigilancia de su gestión; pero también, desde una postura ética y de responsabilidad política, siempre debe buscarse y priorizarse que esta rendición de cuentas se expanda a toda la sociedad, con la mayor cobertura geográfica y poblacional posible, dentro de la jurisdicción respectiva. 32
  32. 32. • Legitimidad ética del ejercicio de la autoridad y del poderEn tanto que ente regulador de las relaciones para la convivencia social yrepresentante de la sociedad, el Estado tiene la potestad, en cabeza de susagentes, de tomar decisiones que son de obligatorio acatamiento para losciudadanos. En este sentido, el servidor público –y particularmente aquellosque ocupan cargos de gobierno y de dirección- están investidos de unaautoridad y de un poder coactivo frente a los asociados. La legitimidad éticadel servidor público frente al ejercicio de estas potestades, guarda estrecharelación con los intereses que orienten su accionar.Cuando las atribuciones del cargo son empleadas para generar acciones tendientesa servir las necesidades de los más vastos sectores de la ciudadanía, se produce unincremento de la legitimidad del mando encargado y se fortalece la autoridad dela que el servidor público está investido; por lo contrario, cuando éste sobreponesus propios intereses o los de grupos privados ante el bien común -aunque disfracesus actuaciones con visos de legalidad- queda cuestionado éticamente e impedidopara ejercer su autoridad, por cuanto ya no puede apelar al sentido de obligaciónciudadana, ante lo cual debe, para mantenerse en su cargo, echar mano de la fuerza,la amenaza y el miedo propios del poder coercitivo, y/o de la manipulación mediáticade la opinión pública.Vemos entonces que la naturaleza eminentemente ética del servicio públicohace continua y permanente presencia en todas las relaciones del servidorpúblico con la ciudadanía y con su forma de administrar el Estado.• Liderazgo ético del Servidor PúblicoEl liderazgo puede ser entendido como el uso de la influencia simbólica y/o nocoercitiva para dirigir y coordinar las actividades de los miembros de un grupo conel propósito de alcanzar un objetivo común. Los servidores públicos en general,pero especialmente aquellos que están en niveles directivos y ejecutivos, tienenuna enorme potencialidad de liderazgo dados el poder de generación de accionesque tienen por la autoridad con la que están investidos para tomar decisiones queafectan a diversos colectivos; por la capacidad de convocatoria de diversos actoressociales con el fin de informar, deliberar, acordar y comprometerse en determinadoscursos de acción de interés colectivo; y por el modelo público que representan.Desde el punto de vista ético, el servidor público es un claro referente para elconjunto de la sociedad, según sean las formas en las que ejerce su autoridad, presteel servicio para el que ha sido contratado, disponga de los recursos públicos quese le han encargado para su administración, y los fines que orienten su gestión.El liderazgo implica ejercer combinadamente cuatro papeles: el de gerenteo administrador de los recursos públicos que se le han encomendado; el depromotor o emprendedor, para encontrar creativamente los mejores usos de 33
  33. 33. Modelo de gestión éticapara entidades del Estado esos recursos, con la mayor calidad y la mayor cobertura poblacional posible en la atención de las necesidades de la población; el de político, como capacidad para convocar a los diferentes actores sociales y mantener su apoyo hacia la gestión; y como gobernante o estadista, para velar por el bienestar de los ciudadanos y garantizar el cabal cumplimiento de los mandatos constitucionales. El ejercicio del liderazgo ético del servidor público se dirige, fundamentalmente, a la creación de valor público dentro del ámbito en que opera. Se puede definir valor público como todo aquello que produce el sector público y que beneficia a la sociedad, en todo o en parte. Es el equivalente del valor privado, el cual es producido por la empresa y beneficia a los consumidores y a los productores. El valor público se expresa en la construcción de lo público, en la satisfacción de las necesidades de las comunidades y en la consolidación de un estilo de gestión pública eficiente y transparente que genere confianza en las instituciones públicas. 34
  34. 34. Segundo Capítulo 2 La Confianza y la Función Social de las Entidades Públicas1. LA CONFIANZA, FUNDAMENTO DE LA INTERACCIÓN SOCIAL DEMOCRÁTICALa República de Colombia ha sido definida por el artículo 1º de la ConstituciónPolítica como un Estado Social de Derecho, democrático, participativo y pluralista.El concepto de Estado Social de Derecho significa que la sociedad y el Estadodeben trabajar en conjunto para construir colaborativamente un orden social,político, económico y cultural que haga posible la dignidad humana para todos,dentro de la claridad de que ni el Estado ni la sociedad tienen sentido ético en símismos, sino que lo adquieren sólo cuando juntos son capaces de hacer realidadel disfrute de los Derechos Humanos, dentro de la prevalencia del interés generalde acuerdo con los fines sociales del Estado, definidos en el artículo 2º de nuestracarta magna.La democracia es la forma de convivencia social que acepta y reconoce la pluralidad,legitimando el que las personas e instituciones son diferentes y tienen interesesdistintos, pero que todos tienen derecho a una vida digna, y aceptando que la pazes una manera de coexistir en la que la sociedad ha adoptado reglas para dirimirlos conflictos sin eliminar al otro en ninguna de sus formas de existencia. Es unsistema de convivencia que parte de reconocer que los seres humanos no soniguales ni biológica, ni sexual, ni social ni económicamente, pero que todos tieneuna misma dignidad humana, la que solo es posible garantizar y hacer prevalecercuando se aplican cabalmente los Derechos Humanos sin excepciones. 35
  35. 35. Modelo de gestión éticapara entidades del Estado El objetivo político de la gestión del Estado en un régimen democrático, consiste, entonces, en hacer converger los intereses de los miembros de la sociedad en función de la vida digna, para producir acciones que contribuyan a hacer posibles los Derechos Humanos para todos, bajo la condición del cumplimiento de los deberes que les atañen, sin los cuales se hace imposible el ejercicio de estos derechos. Una sociedad que reconoce derechos para todos sus ciudadanos puede, así mismo, exigirles el cumplimiento de sus deberes, lo cual fortalece el tejido social y amplía las capacidades de esa sociedad para producir en abundancia y con pertinencia bienes, servicios, valores, formas cooperativas de relación, sinergias y prácticas sociales de solidaridad que generen riqueza y que dignifiquen la existencia de las personas asociadas. Una sociedad de este tipo requiere de un cemento social que a manera de relaciones básicas cohesionen, articulen y mantengan el aglutinamiento del colectivo. En una sociedad democrática, dicho aglutinante es la confianza. La confianza es la base de lo social, ya que para cualquier acto de interacción social en donde exista acuerdo de voluntades, la credibilidad mutua es indispensable. Y es que, en efecto, toda relación social que no esté basada en el miedo o en la fuerza, tiene como fundamento a la confianza. No requiere de la confianza la relación entre un carcelero y su prisionero, o entre quien, valido de las armas, impone su voluntad a otros -como sucede en una dictadura- o la relación de grupos muy vulnerables por su condición de indefensión y necesidad perentoria de subsistir, con quienes tienen poder económico para darles empleo. En los dos primeros casos el lazo está dado por la fuerza, y en el tercero por el miedo al hambre, a la inanición. Como sinónimo de credibilidad, la confianza es un elemento básico para la democracia y para la configuración de relaciones de mercado, en donde sea efectivamente posible la generación de riqueza privada pero en conexión responsable con el bienestar general. Por ello, una de las tareas más trascendentales y urgentes que tienen las entidades del Estado colombiano y los servidores públicos en su papel de liderazgo social, es la construcción de confianza de la población en sus instituciones. 1.1. Función social de la confianza Un Estado y una sociedad que intenten ordenarse en forma democrática, pluralista y participativa, es decir, haciendo posible una nación en donde todos tengan cabida por muy diferentes que sean, requieren de la confianza como requisito indispensable para resolver las confrontaciones de intereses mediante el diálogo y la concertación, y para construir una cotidianidad que les posibilite el desarrollo social y económico en beneficio de toda la colectividad. Cuando la confianza desaparece o no existe, automáticamente emergen la confrontación antagónica y las soluciones de fuerza para resolver los naturales conflictos que se presentan en una colectividad plural, y las 36
  36. 36. relaciones cotidianas se tornan inmanejables por mecanismos diferentes a la coerción,el amedrentamiento y la manipulación desde la fuerza y el poder, lo cual va en contravíadel tipo de sociedad que establece la Constitución.La confianza tiene que ver con el tiempo, con el diseño del futuro. Siendo el futuroalgo incierto por la concurrencia de múltiples contingencias que lo configurany que no podemos controlar, es apenas natural que frente al porvenir sintamosaprensión, que el mañana nos produzca cierto temor por las incertidumbres einseguridades que nos genera. Cuando tengo miedo me cierro, me oculto y actúosolamente para conservar lo que tengo, y por lo tanto me anquiloso e inmovilizo.No obstante, cuando tenemos confianza en nosotros mismos y/o en los demás,el miedo al futuro empieza a disolverse, nos sentimos más seguros para actuar,menos vulnerables y más dispuestos a correr riesgos, a planear y a acometernuevos retos. Nos abrimos al futuro y enfatizamos en las acciones de cambio.Pero la confianza también abre posibilidades para la actuación conjunta. Contrarioa la desconfianza, que me lleva a actuar en solitario o tratando de mantenerel control absoluto de las situaciones, cuando confío abro mis brazos, meencuentro con los otros, acojo, delego y me sintonizo con los demás para actuarconjuntamente. La confianza es condición indispensable para el trabajo en equipo,para la acción en red, para el diálogo y la participación social.1.2. La Confianza y los juiciosDe acuerdo con el DRAE (Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua),el sustantivo Confianza significa “Esperanza firme que se tiene de alguien o algo.Seguridad que alguien tiene de sí mismo”. El verbo Confiar, por su parte, estádefinido como “Encargar o poner al cuidado de alguien algún negocio u otracosa. Depositar en alguien, sin más seguridad que la buena fe y la opinión que deél se tiene, la hacienda, el secreto o cualquier otra cosa. Esperar con firmeza yseguridad.” La confianza es, entonces, algo que sentimos con relación a nuestravulnerabilidad, una disposición subjetiva para relacionarnos con el mundo entérminos de mayor o menor seguridad, como resultado de la apreciación y de losjuicios que hacemos sobre nosotros mismos o acerca de los demás.En efecto, la confianza es resultado de tres clases de juicios: de veracidad, decompetencia y de inclusión.El juicio de veracidad se sitúa en el terreno de la sinceridad, y está referido ala apreciación que hacemos sobre la congruencia entre el decir y el hacer de losotros, a la coherencia entre discursos y prácticas. La veracidad es una condición dela interacción lingüística en la vida cotidiana: existe un pacto tácito de veridicciónen nuestros enunciados y en el de los otros, que da lugar a la actuación desdela buena fe; si este pacto no existiera, toda declaración o afirmación debería serdemostrada, lo cual complicaría en modo superlativo la convivencia cotidiana enlos diversos ámbitos de interacción. Cuando el juicio de veracidad se quiebra, de 37

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