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El presupuesto en el sector público principios y fases - autor josé maría pacori cari - la razón - bolivia

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PRESUPUESTO PÚBLICO: Se indican los principios y fases presupuestales (AUTOR: JOSÉ MARÍA PACORI CARI)

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El presupuesto en el sector público principios y fases - autor josé maría pacori cari - la razón - bolivia

  1. 1. nanciera del plan de trabajo anual de los organismos y entidades del Estado. En el presupuesto se preverá la cantidad y el origen de los ingresos, se determinará el monto de los gastos autorizados y los mecanismos de financiamiento (6). Los presupuestos generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los dere- chos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal (7). Como sistema, el presupuesto es el conjunto de normas, técnicas, métodos y procedimientos emplea- dos y de organismos involucrados en el proceso presu- puestario en sus fases de programación, formulación, aprobación, ejecución, modificación, control y evalua- ción de los ingresos y egresos y su financiamiento (8). El sistema de presupuesto es un conjunto ordenado y coherente de principios, disposiciones normativas, procesos e instrumentos técnicos que tiene por objeto la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación, de los presupuestos públicos (9). CONTENIDO DEL PRESUPUESTO El presupuesto comprende: a) los gastos que pueden con- traer las entidades durante el año fiscal, en función a los créditos presupuestarios aprobados y los ingresos que fi- nancian dichas obligaciones; b) las metas de resultados a alcanzar y las metas de productos a lograrse por cada una de las entidades con los créditos presupuestarios que el respectivo presupuesto les aprueba (10). Los presupuestos incluirán los objetivos y políti- cas presupuestarias y los ingresos y egresos previstos para el ejercicio presupuestario. Los mismos deberán reflejar las fuentes de ingresos y la totalidad de los egresos con sus respectivas desagregaciones (11). En otras palabras, los presupuestos comprende- rán los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figurarán por separado y por sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí. Mostrarán el resultado económico y financiero de las transacciones programadas para ese periodo en sus cuentas co- rrientes y de capital, así como la producción de bienes y servicios que generarán las acciones previstas (12). Los presupuestos de ingresos contendrán las esti- maciones de todos los recursos a percibir durante el ejercicio presupuestario, distinguiendo fuentes como ingresos tributarios, ingresos no tributarios, rentas con destino específico, ingresos propios y de gestión de patrimonio, ingresos financieros, ingresos de pri- vatización, transferencias, préstamos y donaciones. Los presupuestos de egresos contendrán los gastos en el ejercicio presupuestario, cualquiera sea su fuente de financiamiento, como gastos corrientes, distinguien- do entre partidas de salarios y remuneraciones, gastos de capital, gastos financieros, servicio de la deuda, transferencias, adquisiciones de activos no financieros, transacciones de activos y pasivos financieros (13). PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS (14) 1. Equilibrio presupuestario. El presupuesto del sector público está constituido por los créditos que representan el equilibrio entre la previsible evolución de los ingresos y los recursos a asignar de conformidad con las políticas públicas de gasto, estando prohibido incluir autorizacio- nes de gasto sin el financiamiento correspondiente. El monto del presupuesto de gastos no podrá exce- der el total del presupuesto de ingresos ni el de finan- ciamiento (15). Es decir que el total de los ingresos estimados y de los egresos autorizados deberán ser concordantes entre sí (16). 2. Equilibrio macro fiscal. La preparación, aproba- ción y ejecución de los presupuestos de las entidades preservan la estabilidad conforme al marco de equili- brio macrofiscal 3. Principio de especialidad. Según el cual los pre- supuestos no deben contener partidas globales, sino identificar los ingresos en forma pormenorizada (17). Los recursos asignados a un determinado objetivo, de- ben ser utilizados exclusivamente en dicho objetivo (18). 3.1. Especialidad cuantitativa. Toda disposición o ac- to que implique gastos públicos debe cuantificar su efec- to sobre el presupuesto, de modo que se sujete en forma estricta al crédito autorizado a la entidad. Por la espe- El presupuesto en el sector público. Principios y fases presupuestalesFOTO:APP.GOB.DO La administración financiera comprende el conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos adminis- trativos que hacen posible la obtención de los recur- sos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del Estado (art. 3 Ley 24.156, Argentina). Esta administración financiera está integrada por el sistema presupuestario, sistema de crédito público, sistema de tesorería y sistema de contabilidad (1). En Paraguay se indica un Sistema Integrado de la Administración Financiera conformado por los siste- mas de presupuesto, inversión, tesorería, crédito y deuda pública, contabilidad y control. Este sistema da valor dentro del sistema financiero al control sobre el presupuesto, situación que consideramos necesaria para mejorar la administración pública nacional (2). En Nicaragua se habla de subsistemas dentro del sistema de administración financiera: subsistemas de presupuesto, de tesorería, de crédito público y de con- tabilidad gubernamental. La importancia de esta legislación estriba en que se considera sistemas conexos al sistema de adminis- tración financiera. Estos son de administración de contrataciones del sector público, de administración del servicio civil y de la carrera administrativa, de ad- ministración de bienes del sector público y sistema nacional de inversiones públicas (3). En Perú el presupuesto púbico es considerado un Sistema Administrativo (4) que, de manera general, tiene por finalidad regular la utilización de los recur- sos en las entidades de la administración pública, pro- moviendo la eficacia y eficiencia en su uso. De lo anterior, ubicamos al presupuesto público como un sistema de la administración financiera que debe de estar siempre sujeto al sistema de control. ¿QUÉ ES EL PRESUPUESTO PÚBLICO? El presupuesto constituye el instrumento de gestión del Estado para el logro de resultados a favor de la po- blación a través de la prestación de servicios y logro de metas de coberturas con eficacia y eficiencia por parte de las entidades. También es la expresión cuantificada, conjunta y sistemática de los gastos a atender durante el año fiscal por cada una de las entidades que forman parte del sector público y refleja los ingresos que fi- nancian dichos gastos (5). El Presupuesto General de la Nación está integrado por los presupuestos de los organismos y entidades estatales y es el instrumento de asignación de recur- sos financieros para el cumplimiento de las políticas y de los objetivos estatales. Constituye la expresión fi- José María Pacori Cari* 6-8 Pag. 24_6-8 Pag. 26 22/08/16 17:11 Página 1
  2. 2. 7La Paz, MIÉRCOLES 24 de agosto de 2016 cialización cuantitativa, los gastos deben ser compro- metidos de devengar y pagar en los montos o importes previstos en el presupuesto. Este principio no invalida la flexibilidad que debe tener el presupuesto (19). 3.2. Especialidad cualitativa. Los créditos aproba- dos para las entidades son destinados a la finalidad para la que hayan sido autorizados en los presupues- tos del sector público. 4. Universalidad y unidad. Todos los ingresos y gas- tos del sector público, así como los presupuestos de las entidades que lo comprenden se sujetan a la Ley de Presupuesto del Sector Público. Por la universalidad, los ingresos y gastos de los or- ganismos y entidades del Estado deben estar expresa- mente presupuestados (20). Por la unidad, los ingresos, gastos y financiamientos componentes del Presupuesto General de la Nación deben ser incluidos en un solo do- cumento para su estudio y aprobación (21). En los presupuestos debe detallarse en valor bruto la totalidad de los ingresos y egresos de manera que no ha- ya compensaciones de ingresos con egresos, sino que se- an identificados por separado y por su importe total (22). 5. De no afectación predeterminada. Los fondos públicos de cada una de las entidades son destinados a financiar los gastos públicos previstos en los presu- puestos del sector público. 6. Integridad. Los ingresos y los gastos son regis- trados en los presupuestos por su importe íntegro, sal- vo las devoluciones de ingresos que sean declarados indebidos por la autoridad competente. 7. Información y especificidad. El presupuesto y sus modificaciones deben contener información sufi- ciente y adecuada para efectuar la evaluación y segui- miento de los objetivos y metas. 8. Anualidad. El presupuesto del sector público tiene vigencia anual. Durante dicho periodo se los ingresos percibidos en el año fiscal, cualquiera sea la fecha de generación, así como los gastos devengados produci- dos con cargo a los respectivos créditos presupuesta- rios en el año fiscal. Por la anualidad, el Presupuesto General de la Nación incluye las estimaciones de los in- gresos y la programación de gastos correspondientes al ejercicio fiscal de cada año, sin perjuicio de la vigen- cia de planes de acción e inversión plurianuales (23). Este principio también puede ser llamado principio de periodicidad presupuestaria, según el cual los presu- puestos tienen vigencia determinada. La periodicidad de los presupuestos no impedirá sus modificaciones duran- te el ejercicio presupuestario correspondiente (24). 9. Eficiencia en la ejecución de los fondos públicos. Las políticas de gasto público vinculadas a los fines del Estado deben ser establecidas teniendo en cuenta la si- tuación económica-financiera y el cumplimiento de los objetivos de estabilidad macrofiscal y ejecutadas me- diante gestión de los fondos públicos orientada a resul- tados con eficiencia, eficacia, economía y calidad. 10. Centralización normativa y descentralización operativa. El Sistema Nacional del Presupuesto se re- gula de manera centralizada en lo técnico-normativo, correspondiendo a las entidades el desarrollo del pro- ceso presupuestario. 11. Transparencia presupuestal. El proceso de asignación y ejecución de los fondos públicos sigue los criterios de transparencia en la gestión presu- puestal, brindando o difundiendo información perti- nente conforme a la normatividad vigente. 12. Exclusividad presupuestal. La Ley de Presu- puesto del Sector Público contiene exclusivamente disposiciones de orden presupuestal. 13. Programación multianual. El proceso presu- puestario debe ser orientado por el logro de resultados a favor de la población, en una perspectiva multianual, y según las prioridades establecidas en los planes es- tratégicos nacionales, sectoriales, institucionales y en los de desarrollo concertado. 14. Legalidad. Las autoridades administrativas de- ben actuar con respeto a la Constitución, la ley y el derecho dentro de las facultades que le estén atribui- das y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas (25). Por la legalidad, los ingresos previs- tos en la Ley de Presupuesto son estimaciones que pueden ser superadas por la gestión de los organis- mos recaudadores. Los gastos autorizados en la Ley de Presupuesto constituyen el monto máximo a ser desembolsado y en ningún caso podrán ser sobrepa- sados, salvo que otra ley así lo establezca (26). 15. Presunción de veracidad. En la tramitación del procedimiento administrativo se presume que los do- cumentos y declaraciones formulados por los admi- nistrados en la forma prescrita por esta ley responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta pre- sunción admite prueba en contrario (27). 16. Coherencia macroeconómica. La formulación, aprobación y ejecución de los presupuestos ha de guar- dar concordancia con el plan nacional de desarrollo, el programa económico-financiero, el marco presupues- tario de mediano plazo, la política de endeudamiento y el programa de inversiones públicas, entre otros (28). 17. Programación. Según la cual es necesario que en todas las etapas del proceso presupuestario se ex- presen los elementos de la programación, es decir, los objetivos adoptados, las acciones necesarias para al- canzarlos y los recursos humanos, materiales y servi- cios que requieren dichas acciones (29). 18. Publicidad. Según la cual la promulgación y ejecución de los presupuestos deben ser objeto de di- vulgación pública, periódica y sistemática (30). 19. Responsabilidad. El órgano rector del sistema presupuestario y la máxima autoridad administrativa de cada organismo o entidad son responsables, en sus respectivos niveles de actuación, por la correcta for- mulación, ejecución, control, evaluación y liquidación de sus presupuestos (31). 20. Claridad. El presupuesto debe reflejar en forma clara y transparente los programas, conceptos y montos con el objetivo de procurar su fácil comprensión para la opinión pública y para los administradores públicos (32). 21. Sostenibilidad. El presupuesto de cada entidad debe sujetarse a las posibilidades reales de su finan- ciamiento (33). PRINCIPIOS DE LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPÚBLICA La Ley Anual de Presupuesto General de la República está regida por los siguientes principios: a) de legali- dad, por el cual todo egreso efectuado por organismos y entidades ha de ser autorizado por ley y reflejarse en la correspondiente Ley Anual de Presupuesto General de la República; y, b) de unicidad, por el cual la Ley Anual de Presupuesto General de la República es úni- ca, esto es que el Estado no tendrá más de una ley de presupuesto (34). FASES DEL PROCESO PRESUPUESTARIO (35) 1. Programación. Fase sujeta a las proyecciones ma- croeconómicas. Para su aprobación, se plantea anual- mente los límites de los créditos presupuestarios que corresponderán a cada entidad que se financie total o parcialmente con fondos del tesoro público. Dichos lí- mites son programados en función a lo establecido en el marco macroeconómico multianual y de los topes máximos de gasto no financiero del sector público (36). La programación presupuestaria se regirá por los principios de estabilidad tributaria, sostenibilidad fi- nanciera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, responsabilidad y lealtad institucional (37). 2. Formulación. En esta fase se determina la es- tructura funcional-programática del pliego, la cual de- be reflejar la lógica de las intervenciones definidas con un enfoque por resultados para lograr los objetivos institucionales y los de política pública, debiendo estar diseñada a partir de las categorías presupuestarias consideradas en el clasificador presupuestario. Asi- mismo, se determina las metas en función de la escala de prioridades y se consigna las cadenas de gasto y las fuentes de financiamiento (38). 3. Aprobación. Las leyes de presupuesto del sec- tor público aprobadas por el Congreso de la República y los demás presupuestos constituyen el total del cré- dito presupuestario que comprende el límite máximo de gasto a ejecutarse en el año fiscal. A la Ley de Presupuesto del Sector Público acom- pañan los estados de gastos del presupuesto que con- tienen los créditos presupuestarios estructurados, siguiendo las clasificaciones Institucional, Funcional- Programática, Grupo Genérico de Gasto y por Fuentes de Financiamiento (39). 4. Ejecución. La ejecución presupuestaria (en ade- lante ejecución) está sujeta al régimen del presupues- to anual y a sus modificaciones, se inicia el 1 de enero y culmina el 31 de diciembre. En este periodo se perci- be los ingresos y se atiende las obligaciones de gasto de conformidad con los créditos presupuestarios au- torizados en los presupuestos (40). Son etapas de la ejecución del Presupuesto (41): 4.1. Respecto a los ingresos: a) liquidación. Es la identificación de la fuente y cuantificación económi- ca-financiera del monto del recurso a percibir; b) re- caudación. Es la percepción efectiva del recurso originado en un ingreso devengado y liquidado. 4.2. Respecto de los gastos: a) previsión. Es la asignación específica del crédito presupuestario; b) obligación. Es el compromiso de pago originado en un vínculo jurídico financiero entre una entidad estatal y una persona física o jurídica; y, c) pago. Es el cumpli- miento parcial o total de las obligaciones. 5. Modificación. Los montos y las finalidades de los créditos presupuestarios contenidos en los presu- puestos del sector público solo serán modificados du- rante el ejercicio presupuestario, dentro de los límites y con arreglo al procedimiento establecido (42). 6. Control. El control financiero consistirá en el análisis del flujo de fondos, conforme a lo establecido en las cuotas mensuales de ingresos y gastos del plan financiero y la ejecución real de los presupuestos ins- titucionales (43). El control de la ejecución presu- puestal comprenderá (44): a) La legalidad de los actos que resulten de la re- caudación de ingresos y la realización de gastos, el nacimiento o extinción de derechos y obligaciones. b) La fidelidad funcional de los agentes de la adminis- tración, responsables por los bienes y valores públicos. c) El cumplimiento del programa de trabajo expre- so en términos monetarios y en términos de realiza- ción de obras y prestación de servicios. 7. Evaluación. En la fase de evaluación presupues- taria se realiza la medición de los resultados obtenidos y el análisis de las variaciones físicas y financieras ob- servadas en relación a lo aprobado en los presupues- tos del sector público, utilizando instrumentos como indicadores de desempeño en la ejecución del gasto. Esta evaluación constituye fuente de información para 6-8 Pag. 24_6-8 Pag. 26 22/08/16 17:11 Página 2
  3. 3. 8 La Paz, MIÉRCOLES 24 de agosto de 2016 * Es catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad José Carlos Mariátegui de Perú, miembro de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo y Socio de la Asociación Española del Derecho de Trabajo y Seguridad Social. la fase de programación presupuestaria, concordante con la mejora de la calidad del gasto público (45). 8. Liquidación (46). En esta fase, finalizado el ejer- cicio presupuestario, el órgano competente elaborará el informe de liquidación financiera y física del presu- puesto general de la República. AUSTERIDAD Y DISCIPLINA PRESUPUESTARIA Los ejecutores de gasto, en el ejercicio de sus respec- tivos presupuestos, deberán tomar medidas para ra- cionalizar el gasto destinado a las actividades administrativas y de apoyo, sin afectar el cumplimien- to de las metas de los programas aprobados en el pre- supuesto. Los ahorros por la aplicación de dichas medidas deberán ser destinados a los programas prio- ritarios del ejecutor de gasto que los genere (47). CONCLUSIONES El presupuesto público implica un presupuesto general de la República, que se forma a partir de presupuestos de las entidades del Estado, por lo que el presupuesto puede ser entendido como un instrumento de gestión o como un sistema por implicar procedimientos y méto- dos en su elaboración. Como sistema, el presupuesto público debe obser- var principios presupuestarios que complementan a los principios propios de las leyes del presupuesto anuales. Para la formación del presupuesto público se observa las fases de programación, formulación, apro- bación, ejecución, modificación, control, evaluación y liquidación, entre estas consideramos de mayor im- Notas 1. Estos sistemas los encontramos en el art. 5 de la Ley 24.156, Argentina. 2. Ver el art. 2 de la Ley 1.535, Paraguay. 3. Ver el art. 6 y 7 de la Ley 550, Nicaragua. 4. Ver el art. 46 de la Ley 29158, Perú. Por su parte, el art. 43 de esta Ley 29158 indica que “Los Sistemas son los conjuntos de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las activida- des de la Administración Pública que requieren ser realiza- das por todas o varias entidades de los Poderes del Estado, los Organismos Constitucionales y los niveles de Gobierno”. 5. Ver el art. 8 del TUO de la Ley 28411, Perú. 6. Ver primer párrafo del art. 5 Ley 1.535, Paraguay. 7. Ver art. 32 de la Ley 47/2003, España. 8. Ver segundo párrafo del art. 5 Ley 1.535, Paraguay. 9. Ver Art. 1 R.S. 225558, Bolivia. 10. Ver art. 8 del TUO de la Ley 28411, Perú. 11. Ver art. 17 Ley 550, Nicaragua. 12. Ver art. 12 Ley 24.156, Argentina. 13. Ver art. 18 y 19 Ley 550, Nicaragua. 14. Los principios base de este apartado están conteni- dos en el Título Preliminar del TUO de la Ley 28411. 15. Ver art. 6 Ley 1.535, Paraguay. 16 a 19. Ver art. 13 Ley 550, Nicaragua. 20 y 21. Ver art. 6 Ley 1.535, Paraguay. 22. Ver art. 13 Ley 550, Nicaragua. 23. Ver art. 6 Ley 1.535, Paraguay. 24. Ver art. 13 Ley 550, Nicaragua. 25. Ver art. IV, numeral 1.1 de la Ley 27444, Perú. 26. Ver art. 6 Ley 1.535, Paraguay. 27. Ver art. IV, numeral 1.7 de la Ley 27444, Perú. 28 a 32. Ver art. 13 Ley 550, Nicaragua. 33. Ver Art. 6, literal b) R.S. 225558, Bolivia. 34. Ver art. 29 Ley 550, Nicaragua. 35. El TUO de la Ley 28411, Perú, contempla solo las fases del proceso presupuestario: programación, formulación, apro- bación, ejecución y evaluación. Es interesante la legislación de Paraguay que contempla las fases de modificación y control. 36. Ver art. 15 del TUO de la Ley 28411, Perú. 37. Ver art. 26 de la Ley 47/2003, España. 38. Ver art. 15 del TUO de la Ley 28411, Perú. 39. Ver art. 22 del TUO de la Ley 28411, Perú. 40. Ver art. 25 del TUO de la Ley 28411, Perú. 41. Ver art. 22 de la Ley 1.535, Paraguay. 42. Ver art. 38 del TUO de la Ley 28411, Perú. 43. Ver art. 27 de la Ley 1.535, Paraguay. 44. Ver art. 75 Ley 4.320, Brasil. 45. Ver art. 46 del TUO de la Ley 28411, Perú. 46. Esta fase la podemos observar en el art. 11 y 67 de la Ley 550 de la República de Nicaragua. 47. Ver art. 61 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, México. portancia la inclusión del control en el proceso presu- puestario, el cual deberá estar sujeto a supuestos de austeridad y disciplina. 6-8 Pag. 24_6-8 Pag. 26 22/08/16 17:11 Página 3

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