Successfully reported this slideshow.
We use your LinkedIn profile and activity data to personalize ads and to show you more relevant ads. You can change your ad preferences anytime.
731Afl. 7445 - oktober 2016Gst. 2016/135
Mr. dr. C.N. van der Sluis1
Artikelen
De Wet open overheid in de gemeentelijke pr...
732 Afl. 7445 - oktober 2016 Gst. 2016/135
ArtikelenDE WET OPEN OVERHEID IN DE GEMEENTELIJKE PRAKTIJK (DEEL I)
het moet ga...
733Afl. 7445 - oktober 2016Gst. 2016/135
Artikelen DE WET OPEN OVERHEID IN DE GEMEENTELIJKE PRAKTIJK (DEEL I)
kunnen contr...
734 Afl. 7445 - oktober 2016 Gst. 2016/135
ArtikelenDE WET OPEN OVERHEID IN DE GEMEENTELIJKE PRAKTIJK (DEEL I)
uit het twe...
735Afl. 7445 - oktober 2016Gst. 2016/135
Artikelen DE WET OPEN OVERHEID IN DE GEMEENTELIJKE PRAKTIJK (DEEL I)
Merk op dat ...
736 Afl. 7445 - oktober 2016 Gst. 2016/135
ArtikelenDE WET OPEN OVERHEID IN DE GEMEENTELIJKE PRAKTIJK (DEEL I)
blijken dat...
737Afl. 7445 - oktober 2016Gst. 2016/135
Artikelen DE WET OPEN OVERHEID IN DE GEMEENTELIJKE PRAKTIJK (DEEL I)
gaat dat de ...
738 Afl. 7445 - oktober 2016 Gst. 2016/135
ArtikelenDE WET OPEN OVERHEID IN DE GEMEENTELIJKE PRAKTIJK (DEEL I)
verzoek, on...
739Afl. 7445 - oktober 2016Gst. 2016/135
Artikelen
4. Tussenconclusie
In deze eerste bijdrage over de Wet open overheid is...
Upcoming SlideShare
Loading in …5
×

De Wet open overheid in de gemeentelijke praktijk (deel I) (de Gemeentestem 2016/135)

856 views

Published on

Ten behoeve van de praktijk volgt in een tweetal bijdragen een bespreking van de belangrijkste wijzigingen die de Wet open overheid met zich brengt ten opzichte van de Wet openbaarheid van bestuur. De nieuwe elementen worden vetgedrukt in de tekst weergegeven. In dit deel volgt allereerst een bespreking van de fase van ontvangst van een verzoek om informatie. Kort wordt ingegaan op de nieuwe regeling in de Wet open overheid inzake wettelijke regelingen die voorgaan op de Wet open overheid. Afgesloten wordt met de bijzondere aspecten van de Wet open overheid die gevolgen hebben voor het verzamelen van de informatie als eenmaal is vastgesteld dat het een Woo-verzoek betreft. In het volgende deel wordt ingegaan op het proces van besluitvorming en de actieve openbaarmaking (deel II).

Published in: Law
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

De Wet open overheid in de gemeentelijke praktijk (deel I) (de Gemeentestem 2016/135)

  1. 1. 731Afl. 7445 - oktober 2016Gst. 2016/135 Mr. dr. C.N. van der Sluis1 Artikelen De Wet open overheid in de gemeentelijke praktijk; de behandeling van het Woo-verzoek (deel I)De wet open overheid in de gemeentelijke praktijk (deel i) Gst. 2016/135 Al enige tijd lag een wetsvoorstel ter behandeling voor in de Tweede Kamer waardoor de Wet open- baarheid van bestuur (hierna: Wob) zou moeten wor- den vervangen. Die “Nieuwe Wet openbaarheid van bestuur”2 , een initiatief-wetsvoorstel van Tweede Kamerlid Peters, werd uiteindelijk op 19 april 2016 als de Wet open overheid aangenomen.3 Dit initiatief was eerder al rigoureus gewijzigd na kritiek van de Raad van State4 , een enkele nota van wijziging5 en een enkel amendement en motie.6 Het voorstel zoals aangenomen door de Tweede Kamer vormt de basis voor dit artikel waarbij de invloed van de Wet open overheid op de dagelijkse praktijk van de gemeen- teambtenaar7 wordt verkend.8 Dat behoefte bestaat aan een dergelijke verkenning blijkt uit de stelling van tegenstanders, die stellen dat de Wet open over- heid onuitvoerbaar is.9 Maar ook meer ‘neutraal’ ge- steld blijft een gevoel van een grote administratieve last, een toename van regeldruk en een verdere ju- ridisering aanwezig.10 De door de Minister van BZK geïnitieerd impactanalyse is dan ook gewenst.11 Mo- gelijk is dit artikel daarbij van dienst. Ten behoeve van de praktijk volgt in een tweetal bijdragen aan dit tijdschrift een bespreking van de belangrijkste wijzigingen die de Wet open overheid met zich brengt ten opzichte van de Wob. De nieuwe elementen worden vetgedrukt in de tekst weergege- ven. In dit deel volgt allereerst een bespreking van de fase van ontvangst van een verzoek om informa- tie. Kort wordt ingegaan op de nieuwe regeling in de Wet open overheid inzake wettelijke regelingen 1 Cornelis van der Sluis is advocaat bij Ten Holter Noordam advocaten te Rot- terdam en vaste annotator van dit tijdschrift. Dit artikel is, met een enkele uitzondering wat betreft jurisprudentie, afgerond op 1 oktober 2016. 2 Kamerstukken II 2011/12, 33328, 1-2. 3 Kamerstukken I 2015/16, 33328, A. 4 Kamerstukken II 2013/14, 33328, 7. 5 Kamerstukken II 2013/14, 33328, 13; Kamerstukken II 2014/15, 33328, 14; Kamerstukken II 2015/16, 33328, 20; Kamerstukken II 2015/16, 33328, 27. 6 Kamerstukken II 2015/16, 33328, 21-25, 28-34. 7 In dit artikel ligt de focus op de gemeentelijke praktijk. Gegeven de strek- king van de Wob en de Wet open overheid geldt het gestelde in grote mate evenzeer voor andere bestuursorganen. 8 Aspecten als het niet meer in de Wet open overheid geregelde hergebruik (Kamerstukken II 2015/16, 33328, 20, p. 9) en de vooralsnog niet geïntrodu- ceerde Informatiecommissaris (introductie daarvan is immers afhankelijk gesteld van de evaluatie van de wet; amendement van Veldman en Bis- schop; Kamerstukken II 2015/16, 33328, 34 worden dan ook niet besproken. 9 https://vng.nl/onderwerpenindex/recht/wet-openbaarheid-van-bestuur/ nieuws/behandeling-wet-open-overheid-in-tweede-kamer. 10 Dat gevoelen kwam bijvoorbeeld naar voren tijdens de in de Eerste Kamer georganiseerde expertmeeting op 4 juni 2016, maar heb ik ook onder woorden gebracht in een andere bijdrage; C.N. van der Sluis, ‘De Wet open overheid besproken’, TvCR 2016/3, p. 242-257. 11 Kamerstukken 2015/16, 33328, D en Kamerstukken II 2015/16, 33328, 36. die voorgaan op de Wet open overheid. Afgesloten wordt met de bijzondere aspecten van de Wet open overheid die gevolgen hebben voor het verzamelen van de informatie als eenmaal is vastgesteld dat het een Woo-verzoek betreft. In het volgende deel wordt ingegaan op het proces van besluitvorming en de ac- tieve openbaarmaking (deel II). Gelet op de grote raakvlakken op onderdelen met de Wob wordt ervan uitgegaan – tenzij de wetstekst of parlementaire geschiedenis anders doen vermoeden – dat de rijke jurisprudentie zoals ontwikkeld onder de Wob nog altijd relevant is en wordt de Wet open overheid ook in dat licht geïnterpreteerd. 1. Beoordeling van een verzoek om informatie 1.1 Is het een Woo-verzoek? Onderscheid in de aard van de verzoeker Een belangrijk onderdeel van de Wet open overheid blijft – ook al ligt de nadruk meer op actieve openbaarmaking – de mogelijkheid om informatie op te vragen bij de overheid; de zogeheten passieve openbaarmaking. Net als onder de Wob geldt ook onder de Wet open overheid (ingevolge artikel 4.1, eerste lid) dat een ieder een verzoek kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Nog altijd is ook aan de orde dat bestuursorganen een verzoek kunnen doen.12 Een belang behoeft nog altijd niet te worden gesteld (artikel 4.1, derde lid). Nieuw is dat de ene verzoeker de andere niet is onder de Wet open overheid. Dat een ieder namelijk een verzoek om informatie kan doen, laat onverlet dat de Wet open overheid enkele verzoekers aanmerkt als bijzonder waar- door een ander regime gaat gelden. Zo is er de verzoeker die vraagt om informatie die de verzoeker zelf betreft (of de overleden partner, geregistreerd partner, kind of ou- der) (artikel 5.5 Wet open overheid); de verzoeker die bij- zondere belangen heeft bij openbaarmaking (artikel 5.6 Wet open overheid); en de onderzoeker (artikel 5.7 Wet open overheid). Bij deze categorieën van verzoekers geldt een ander regime van afweging van belangen. 1.2 Is het een Woo-verzoek? Het noemen van de grondslag Is sprake van een verzoek als bedoeld in artikel 4.1, dan is van belang om te bepalen dat ook daadwerkelijk sprake is van een Woo-verzoek. Dat bepaalt immers of de procedure zoals in het vervolg van hoofdstuk 4 van de Wet open over- heid is opgenomen van toepassing is. Bepalend is daarbij dat 12 M.M.C. Maas-Cooymans en C.N. van der Sluis, ‘Wet openbaarheid van be- stuur in de praktijk. Een praktisch overzicht van mogelijkheden, verplich- tingen en valkuilen’, Gst. 2010/24, p. 100 en de daar in noot 4 genoemde uitspraak zijn ook onder de Wet open overheid nog relevant. T2b_Gst._167445_bw_V01.indd 731T2b_Gst._167445_bw_V01.indd 731 10/26/2016 3:15:16 PM10/26/2016 3:15:16 PM
  2. 2. 732 Afl. 7445 - oktober 2016 Gst. 2016/135 ArtikelenDE WET OPEN OVERHEID IN DE GEMEENTELIJKE PRAKTIJK (DEEL I) het moet gaan om een verzoek om publieke informatie, ge- richt tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijk- heid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf (artikel 4.1, eerste lid). Om dit te bepalen is een aan- tal stappen van belang. Hoewel nog altijd niet wettelijk verplicht is dat de grondslag van het verzoek wordt genoemd, is wat betreft het duiden van de reden waarom en grondslag van het verzoek om in- formatie mede vanwege de misbruik-jurisprudentie het nodige veranderd. Hoewel de Wet open overheid de nodige bepalingen kent om misbruik te voorkomen, valt niet in te zien dat de recente door misbruik ingegeven jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) over wat als Wob-verzoek kan worden aange- merkt onder de Wet open overheid niet evenzeer relevant moet worden geacht.13 De verzoeker doet er dan ook goed aan de Wet open overheid als grondslag te noemen, Wet open overheid-verzoeken niet te verstoppen in documen- ten met de titel “aansprakelijkstelling”14 e.d. of een Woo- verzoek op dezelfde dag als een pro forma bezwaar aan een bestuursorgaan te richten met het verzoek de termijn om gronden aan te vullen te koppelen aan de afhandeling van het verzoek.15 De behandelend ambtenaar doet er goed aan navraag te doen als de grondslag onduidelijk is.16 Bedacht moet overigens worden dat het noemen van de grondslag nog geen 100% zekerheid geeft.17 1.3 Is het een Woo-verzoek? Gericht aan een bestuursorgaan, een instelling, dienst of bedrijf Evenals onder de Wob kan het verzoek gericht zijn aan een bestuursorgaan of aan een instelling, dienst of bedrijf. Nieuw onder de Wet open overheid is dat bij een derge- lijk geadresseerd verzoek de wet duidelijk maakt dat het bestuursorgaan beslist (artikel 4.1, eerste lid, laatste zin). Hieruit volgt dat als verzoeker niets meer verneemt hij zelf moet vaststellen dat het verzoek nog gericht moet worden aan het bestuursorgaan. In zoverre geeft de Wet open overheid een impliciete doorzendplicht voor de instel- ling, de dienst of het bedrijf. Een verplichting die vermoe- delijk onder de aandacht moet worden gebracht van deze entiteiten. 13 In het artikel uit 2010 konden we nog kort en goed opmerken dat niet naar de Wob hoeft te worden verwezen; Maas-Cooymans en Van der Sluis (2010), p. 100. Zie voor het ‘belang’ van het noemen van de grond- slag ABRvS 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1929, Gst. 2013/129, ABRvS 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2218 (vgl. ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1311), ABRvS 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1045. 14 ABRvS 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1929, Gst. 2013/129, m.nt. C.N. van der Sluis. 15 ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1587, Gst. 2016/119, m.nt. C.N. van der Sluis. 16 Strikt genomen lijkt hiermee overigens geen invulling te worden gegeven aan de mogelijkheid voor het bestuursorgaan om verzoeker te verzoeken het verzoek te preciseren en hem daarbij behulpzaam te zijn. De vraag is immers gericht op de grondslag en niet zozeer ingegeven door de ondui- delijkheid qua (inhoudelijke) formulering (waar artikel 4.1, vijfde lid met name op lijkt te doelen). 17 ABRvS 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3106, JB 2014/185, m.nt. L.J. Wildeboer; ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1587, Gst. 2016/119, m.nt. C.N. van der Sluis. Wat rechtspersonen tot dergelijke entiteiten maakt, wordt evenals onder de Wob bepaald te worden door de gezags- relatie tot een bestuursorgaan.18 Artikel 4.1 wijkt op dit punt niet af van artikel 3, eerste lid, van de Wob. Toch is een nieuw element in de Wet open overheid in dit kader rele- vant. In artikel 2.3 Wet open overheid is een regeling op- genomen waarmee rechtspersonen onder de Wet open overheid worden getrokken. Vooral de rechtspersonen die daarvoor in aanmerking kunnen komen vanwege aan- deelhouderschap van een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon (eerste lid sub e) en de bemoeienis van zo’n rechtspersoon bij de oprichting (eerste lid sub f) zijn aspec- ten die ook relevant zijn voor de gezagsrelatie. Hoe dat ook zij, de bepalingen 2.3 en 4.1 lijken los van elkaar te moeten worden beschouwd. Zo is het bedrijf als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, niet per definitie een bedrijf dat in aanmer- king komt voor aanwijzing bij AMvB. Andersom is het geen vanzelfsprekendheid dat een aangewezen rechtspersoon vanzelf een entiteit als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid is. 1.4 Is het een Woo-verzoek? Publieke informatie vs. de bestuurlijke aangelegenheid Nieuw is ook dat het moet gaan om “publieke informa- tie” en niet meer om “informatie neergelegd in docu- menten over een bestuurlijke aangelegenheid” (artikel 3, eerste lid, van de Wob). Deze belangrijke wijziging laat zien dat het begrip “bestuurlijke aangelegenheid” is losgelaten. Dit is een bewuste keuze, nu daarin geen onderscheidend element zou zijn gelegen vanwege de jurisprudentie.19 Hoe- wel dat formeel gezien juist is door de ontwikkeling van de jurisprudentie, vormt dit begrip wel een belangrijk gegeven voor de duiding van wat precies wordt gevraagd.20 Bovendien legt het begrip “bestuurlijke aangelegenheid” en de in de jurisprudentie gegeven ruime uitleg daarvan21 een duidelijke link met het oogmerk van de Wob (en ook de Wet open overheid): gelegenheid geven om de overheid te 18 Bepalend is dus de indringende invloed die het bestuursorgaan heeft. Vgl. ABRvS 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2357, Gst. 2014/21, m.nt. C.N. van der Sluis en ABRvS 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1723, JB 2014/138, m.nt. G. Overkleeft-Verburg, ABRvS 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:623, Gst. 2016/79, m.nt. M.J. de Groot en C.N. van der Sluis en ABRvS 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1494, AB 2016/254, m.nt. N. Jak. Zie uitgebreid ook N. Jak, ‘Semipublieke instellingen en de Wet open overheid’, NJB 2016/1475. 19 Kamerstukken II 2011/12, 33328, 3, p. 18 en 68; Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 19. Vgl. ABRvS 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:659. Overigens zijn initiatiefnemers niet consequent door bij de toelichting bij de verderop nog te bespreken antimisbruikbepaling op te merken dat het begrip be- hulpzaam is bij het beperken tot verzoeken waarin democratisch controle gewenst en noodzakelijk is; Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 79. 20 Zie over de nuttige werking van dit begrip bij het beoordelen van de vraag of wel of niet afdoende is beslist op een verzoek ABRvS 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3581 (een verzoek naar de door een gemeente gehan- teerde selectiecriteria voor vermogensonderzoeken in het buitenland door het Internationaal Bureau Fraude-informatie, is iets anders dan een verzoek over verzoeken aan het IBF door die gemeente) en ABRvS 25 no- vember 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3580 (vragen om documenten over het promoten van Den Haag als hofstad is iets anders dan vragen om docu- menten over het promoten van Den Haag (de hofstad)) en ABRvS 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:623, Gst. 2016/79, m.nt. M.J. de Groot en C.N. van der Sluis. De in artikel 4.1, vierde lid, opgenomen begrippen ‘aangelegen- heid’ en ‘document’ kunnen eenzelfde functie krijgen, maar evident is dat niet. 21 ABRvS 20 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA7618, AB 2007/329, JB 2007/149. T2b_Gst._167445_bw_V01.indd 732T2b_Gst._167445_bw_V01.indd 732 10/26/2016 3:15:17 PM10/26/2016 3:15:17 PM
  3. 3. 733Afl. 7445 - oktober 2016Gst. 2016/135 Artikelen DE WET OPEN OVERHEID IN DE GEMEENTELIJKE PRAKTIJK (DEEL I) kunnen controleren. Het begrip “publieke informatie” doet dat niet, nu het enkel beschrijft dat het gaat om informa- tie neergelegd in documenten die bij de onder de Wet open overheid vallende entiteiten berusten, zonder acht te slaan op de inhoud van die documenten.22 Immers, het begrip “publieke informatie” is gedefinieerd als “informatie neer- gelegd in documenten die berusten bij een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, of informatie die krachten artikel 2.3 door een bestuursorgaan kan wor- den gevorderd.” (artikel 2.1, aanhef). Het gaat hier dus om informatie die – wat betreft de gemeente – berust bij al haar bestuursorganen (artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder a). Ook kan het gaan om informatie die bij een rechtspersoon berust die is aangewezen bij algemene maatregel van be- stuur. Daarvoor komen bijvoorbeeld in aanmerking rechts- personen die voor meer dan € 100.000 bekostigd worden uit algemene middelen, een wettelijke taak uitoefenen, een publiek belang behartigen of een meerderheidsaandeelhou- der hebben die een publiekrechtelijke rechtspersoon is.23 Hoewel ook nu nog niet expliciet geregeld, zal evenals on- der de Wob artikel 4.1, eerste lid zo gelezen moeten worden dat het ook ziet op documenten die berusten bij instelling, dienst of bedrijf zoals daar genoemd. Bepalend is dus de locatie van het document en niet meer de inhoud van het stuk.24 Over de gevolgen voor het documentenregister wordt in deel II ingegaan. 1.5 Is het een Woo-verzoek? Het document-begrip Het begrip “documenten” is nog wel gedefinieerd. Nieuw aan deze definitie is dat naast de schriftelijke aard, an- ders dan onder de Wob wordt gesproken van een “ander geheel van vastgelegde gegevens” (in plaats van ander materiaal dat gegevens bevat). Reden hiervoor is dat een elektronisch bestand niet uit een materiaal zou bestaan.25 Een probleem dat onder de Wob overigens niet als probleem werd ervaren; ook elektronische bestanden werden zonder discussie aangemerkt als documenten.26 Het belang van het vragen om documenten, vertaalt zich in het gegeven dat ook onder de Wet open overheid het stellen van een vraag geen Woo-verzoek oplevert, zodat termijnen uit de Wet open overheid niet in acht genomen hoeven te worden en een reactie op het verzoek geen besluit oplevert waartegen rechtsmiddelen openstaan.27 22 De initiatiefnemers kunnen overigens niet helemaal afscheid nemen van het begrip ‘bestuurlijke aangelegenheid’. Bij de verderop nog te bespreken antimisbruikbepaling (artikel 4.6) krijgt het immers nog een prominente plaats; waarschijnlijk een kennelijke verschrijving. 23 Zo zou een Waterleidingbedrijf als PWN opgenomen kunnen worden op de lijst; vgl. Rb. Noord-Holland 29 april 2016, ECLI:NL:RBNHO:2016:3420. 24 Over het belang van ‘berusten onder’ onder de Wob (en ook de Wet open overheid) straks meer. Verwezen zij alvast onder andere naar ABRvS 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:623, Gst. 2016/79, m.nt. M.J. de Groot en C.N. van der Sluis. 25 Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 66. In het oorspronkelijke voorstel wat de oude Wob-definitie nog opgenomen; Kamerstukken II 2010/12, 33 328, nr. 2, artikel 2.1, aanhef en onder d. 26 Zie bijv. ABRvS 15 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV5076, AB 2006/160, m.nt. P.J. Stolk, JB 2006/122. 27 ABRvS 7 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:642, AB 2013/310, m.nt. P.J. Stolk; ABRvS 27 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2136. 1.6 Is het een Woo-verzoek? Elektronisch verkeer is uitgangspunt De digitale focus van de Wet open overheid is een belang- rijke wijziging ten opzichte van de Wob: elektronisch verkeer is uitgangspunt (zowel wat betreft de aanvraag als de verderop te bespreken verstrekking). Naast de mogelijkheid om mondeling of schriftelijk informatie op te vragen zonder enig belang (artikel 4.1, eerste tot en met het derde lid), stelt de Wet open overheid dwingend de elektro- nische weg open (artikel 4.1, tweede lid) eventueel via een formulier dat aan het documentenregister is gekoppeld (ar- tikel 4.1, vierde lid).28 De expliciete openstelling of de gedragslijn waaruit kan worden opgemaakt dat elektronisch verkeer met het be- stuursorgaan mogelijk is29 , is onder de Wet open overheid dus niet meer relevant. Wel is nog altijd aan de orde dat het bestuursorgaan eisen kan stellen aan de wijze waarop zij elektronisch wordt benaderd.30 Het verplicht voorschrijven van een formulier lijkt ook on- der de Wet open overheid nog altijd op gespannen voet met de vormvrijheid die de Wet open overheid veronderstelt. De grondslag voor het gebruik van een formulier – ingevolge het gestelde in artikel 4.1, vierde lid, laatste zin – is enkel gegeven voor documenten die zijn opgenomen in het regis- ter.31 Helemaal duidelijk is dat echter niet zodat het nog on- derwerp van geschil zou kunnen zijn. 1.7 Is het een Woo-verzoek? Document-verzoek vs. aangelegenheids-verzoek Zoals een Wob-verzoek al niet eenvoudig te interpre- teren was32 , zo is dat helemaal het geval bij een Woo- verzoek door het al eerder genoemde ontbreken van het kaderstellende begrip “bestuurlijke aangelegen- heid” en het gebruik van het algemene, niet kaderstel- lende begrip “publieke informatie”. Toch volgt in artikel 4.1, vierde lid, de verplichting voor de verzoeker om “de aangelegenheid” of het “document” van zijn verzoek te noemen. Zo wordt een tweetal verzoeken om informa- tie onderscheiden: het ‘aangelegenheid-verzoek’ en het ‘document-verzoek’. Om met die laatste te beginnen; die vorm legt de link met het op te stellen documentenregister (artikel 2.3) dat verder wordt besproken in deel II gelet op de samenhang met ac- tieve openbaarmaking. Hoewel dat niet uit de bewoording van artikel 4.1 volgt, lijkt het elektronisch aanvraagformu- lier te zijn voorbestemd voor het ‘document-verzoek’ dat gekoppeld is aan de documenten die zijn opgenomen in het register. De mogelijkheid om een formulier voor te schrij- ven bij een zogeheten ‘aangelegenheid-verzoek’ vloeit voort 28 Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 38, 76. 29 Zoals dat dus wel volgt uit artikel 2:15 van de Algemene wet bestuursrecht en daarmee ook aan de orde was bij Wob-verzoeken; ABRvS 3 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5897, AB 2009/8, m.nt. P.J. Stolk. 30 Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 76. In beide Kamerstukken wordt bij de hiervoor opgenomen uitspraak steevast verkeerd verwezen naar AB 2008/8. 31 Vgl. ABRvS 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2273, Gst. 2016/142, m.nt. C.N. van der Sluis. 32 Maas-Cooymans en Van der Sluis (2010), p. 101. T2b_Gst._167445_bw_V01.indd 733T2b_Gst._167445_bw_V01.indd 733 10/26/2016 3:15:17 PM10/26/2016 3:15:17 PM
  4. 4. 734 Afl. 7445 - oktober 2016 Gst. 2016/135 ArtikelenDE WET OPEN OVERHEID IN DE GEMEENTELIJKE PRAKTIJK (DEEL I) uit het tweede lid van artikel 4.1. Hoewel een definitie van “aangelegenheid” ontbreekt, kan uit de toelichting worden opgemaakt dat daarmee wordt bedoeld de “bestuurlijke aangelegenheid” zoals we die kennen van de Wob (met defi- nitie opgenomen in artikel 1, aanhef en onder b).33 1.8 Is het een Woo-verzoek? Hulp bij preciseren en buiten behandeling stellen Ogenschijnlijk alleen relevant voor het ‘aangelegenheid- verzoek’ is de met artikel 3, vierde lid, van de Wob verge- lijkbare bepaling waaruit volgt dat – ingeval een verzoek te algemeen is geformuleerd – het bestuursorgaan verzoeker verzoekt om het verzoek te preciseren (artikel 4.1, vijfde lid). Dit verzoek kan ogenschijnlijk schriftelijk en mondeling worden gedaan, waarbij bewijs-technisch veel valt te zeg- gen voor een schriftelijke variant. Teneinde tot een goede afstemming te komen, blijkt uit de praktijk dat persoonlijk contact nuttig is.34 Nieuw element hierbij is dat het be- stuursorgaan hiertoe moet overgaan binnen twee weken na ontvangst van het verzoek. Wat de ‘sanctie’ is van het niet binnen die twee weken gevolg geven aan deze moge- lijkheid, blijft in het midden.35 Verwacht mag worden dat ook nadien nog een verzoek tot preciseren aan de orde kan zijn nu zowel bestuursorgaan als verzoeker bij een duidelijk omschreven reikwijdte van het verzoek zijn gebaat. Evenals onder de Wob dient het bestuursorgaan hierbij behulpzaam te zijn.36 De sanctie bij het niet meewerken aan het verzoek tot preciseren is wel duidelijk. Onder de Wob kon dit al lei- den tot het buiten behandeling laten van het verzoek of een (gedeeltelijke) weigering. Artikel 4.1, zesde lid, van de Wet open overheid maakt duidelijk dat het verzoek niet wordt behandeld. In afwijking van artikel 4:5, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht volgt uit de Woo dat het besluit tot buiten behandeling laten wordt bekend gemaakt nadat de gestelde termijn voor precisering is verstreken of binnen twee weken nadat het verzoek is gepreciseerd. Dat laatste maakt duidelijk dat buiten behandeling stellen ook mogelijk is als wel wordt meegewerkt, maar dit kennelijk onvoldoende resultaat oplevert. Wanneer daarvan sprake is, wordt niet duidelijk zodat ook dit voer voor discussie is. Zo zal voor het bestuursorgaan wellicht eerder sprake zijn van onvoldoende resultaat zodat een buiten behandeling stel- ling volgt en verzoeker dit moet aanvechten teneinde be- oordeeld te hebben of het resultaat wel of niet voldoende resultaat heeft opgeleverd. Het zou in dat kader ook zomaar kunnen zijn dat die procedure juist een nader inzicht ople- vert, op grond waarvan beiden tot de conclusie komen dat het verzoek in de tussentijd in elk geval voldoende duidelijk is geworden. Hoewel ook onder de Wet open overheid weer niet expliciet duidelijk, mag ervan worden uitgegaan dat de 33 Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 76. 34 Maas-Cooymans en Van der Sluis (2010), p. 102. 35 Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 76. 36 Zie over de mate van behulpzaamheid, waarin onder de Wet open overheid geen verandering in lijkt te zijn gekomen, onder andere ABRvS 9 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7115, Gst. 2011/44, m.nt. C.N. van der Sluis. benodigde tijd die gepaard gaat met preciseren, de beslis- termijn opschort.37 1.9 Is het een Woo-verzoek? Buiten behandeling stellen bij misbruik Buiten de precisering is het ook reeds in deze fase moge- lijk om – binnen twee weken na ontvangst – bij gebleken misbruik, een verzoek buiten behandeling te laten.38 Hier- mee vormt artikel 4.6 van de Wet open overheid een codifica- tie van jurisprudentie waaruit dit (impliciet) reeds mogelijk bleek.39 Deze bepaling was overigens niet van meet af aan in de huidige vorm in het wetsvoorstel opgenomen. In eerste instantie was bepaald dat het bestuursorgaan op zwaarwe- gende gronden moest menen dat kennelijk misbruik werd gemaakt.40 Vervolgens moest het bestuursorgaan misbruik aannemelijk maken.41 Na opmerkingen uit de Tweede Kamer is het woord aannemelijk maken verwijderd.42 Opvallend is dat in deze bepaling het begrip “bestuurlijke aangelegenheid” weer opdoemt, juist vanwege het toch on- derscheidende karakter ter voorkoming van verzoeken om informatie over de kleur van het meubilair.43 Waarom nu juist dergelijke informatie enkel buiten beeld moet blijven ingeval van misbruik (want dat lijkt de consequentie van het onderscheid tussen 3.1 en 4.6), maar voor het overige (bijvoorbeeld het documentenregister en de actieve open- baarmaking) wel onder de Wet open overheid moet vallen, wordt niet duidelijk gemaakt. In artikel 4.6 Wet open overheid is zonder twijfel opgeno- men dat het niet behandelen alleen aan de orde kan zijn bin- nen twee weken na ontvangst. In combinatie met de pro- cedure rondom precisering – en de vermeende opschorting van de termijn die dat tot gevolg zou moeten hebben – lijkt deze termijn overigens nog wat op te rekken, al is de toe- lichting zeer duidelijk: als het bestuursorgaan een verzoek vereenvoudigd af mag doen, mag van hem worden verwacht dat dit terstond gebeurt.44 Door op te merken in de bepa- ling zelf dat buiten behandeling laten ook nog mogelijk is indien verderop in het proces blijkt van een ander doel en dat het besluit dan onverwijld moet zijn genomen, maakt dat de termijn sowieso zeer rekkelijk is. Dat is ook wense- lijk nu meerdere aspecten relevant zijn voor het bepalen van misbruik (inhoudelijk, financieel gewin, aard verzoeker en/of diens gemachtigde). Deze aspecten zijn ogenschijnlijk vervat in het “kennelijk een ander doel” hebben dan het ver- krijgen van publieke informatie.45 37 Vgl. Maas-Cooymans en Van der Sluis (2010), p. 102. 38 Gelet daarop wordt deze bepaling ook hier reeds besproken. Zie voor een uiteenzetting over de wetstechnisch gezien onlogische plaats in hoofdstuk 4, Van der Sluis (2016), p. 254-255. 39 ABRvS 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:395, NJB 2016/567 en ABRvS 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:396, Gst. 2016/68, m.nt. C.N. van der Sluis. 40 Waarbij er een grond was gelegen om het verzoek te weigeren, na ge- motiveerde consultatie van de Informatiecommissaris; Kamerstukken II 2011/12, 33328, 2, artikel 4.6. 41 Kamerstukken II 2013/14, 33328, 8, artikel 4.6. 42 Kamerstukken II 2013/14, 33328, 12, p. 45-46 en Kamerstukken II 2013/14, 33328, 13. 43 Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 79. 44 Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 79. 45 Zie naschrift bij ABRvS 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:396, Gst. 2016/68, m.nt. C.N. van der Sluis. T2b_Gst._167445_bw_V01.indd 734T2b_Gst._167445_bw_V01.indd 734 10/26/2016 3:15:17 PM10/26/2016 3:15:17 PM
  5. 5. 735Afl. 7445 - oktober 2016Gst. 2016/135 Artikelen DE WET OPEN OVERHEID IN DE GEMEENTELIJKE PRAKTIJK (DEEL I) Merk op dat hier wordt gesproken van “het verkrijgen van publieke informatie” en dus niet het “openbaar maken voor een ieder”. Dat is opvallend nu onder de Wob nog wel eens strikt wordt gekeken naar de redactie van het ver- zoek, waarbij waarde wordt gehecht aan het feit dat ver- zocht wordt om openbaarmaking voor een ieder.46 Wat be- treft voornoemde bouwstenen voor het misbruik-dossier is opgemerkt dat het voor een aantal zeer lastig zal zijn om dit al in de voorbereiding op het primaire besluit vast te stellen. Daar lijkt de wetgever in beginsel dus geen oog voor te hebben. Misbruik is immers zo kennelijk en dus evident volgens de wetgever dat dit voldoende snel moet zijn vast te stellen en zijn te vatten in een besluit tot bui- ten behandeling stellen. Daarmee lijkt de bepaling in de hand te werken dat verzoeken sneller buiten behandeling worden gelaten, terwijl de Afdeling dit onder de Wob nog altijd kritisch toetst. Vooralsnog is niet aan te nemen dat die toets onder de Wet open overheid een andere wordt, enkel vanwege het feit dat de wet nu een antimisbruik- bepaling kent. Terughoudendheid bij toepassing van het gestelde in artikel 4.6 Wet open overheid blijft dan ook geboden al lijkt dit – juist vanwege het bestaan van deze antimisbruikbepaling – in bepaalde gevallen veel gevraagd voor betrokken bestuurders. De juridisch adviseur zal zich hierbij voldoende inspanning moeten getroosten om de nuance kenbaar te maken. 2. Verzoek om informatie, de Wet open overheid tenzij… 2.1 Bijzondere, uitputtende regelingen die voorgaan op de Wet open overheid Is na het voorgaande vastgesteld dat sprake is van een Woo-verzoek en dat het verdere behandeling behoeft, dan nog kan het zo zijn dat de Wet open overheid niet van toe- passing is. Evenals onder de Wob kan immers sprake zijn van een bijzondere regeling. De Wob wijkt voor bijzondere regelingen, bij wet in formele zin, die uitputtend zijn. Een bijzondere openbaarmakingsregeling is uitputtend, indien zij ertoe strekt te voorkomen dat door afzonderlijke toepas- sing van de wet afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet. Het gaat dus om de bedoeling van de bijzondere wetgever, die door middel van interpretatie moet worden afgeleid uit het wettelijk kader zelf of uit de geschiedenis van totstand- koming van de bijzondere wet. De bedoeling van die bijzon- dere wetgever is niet altijd helder. Daardoor zijn er in de praktijk veel vragen over welke wettelijke regelingen wel, en welke niet als een bijzondere openbaarmakingsregeling kunnen worden aangemerkt.47 Slechts in enkele gevallen heeft de wetgever expliciet zelf de keuze gemaakt dat een bijzondere regeling voor de Wob gaat.48 46 ABRvS 26 november 2014, EC:I:NL:RVS:2014:4262. 47 Vgl. de artikelen 49-51 van de Wet op de jeugdzorg; ABRvS 6 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ3368, Gst. 2013/85, m.nt. C.N. van der Sluis. 48 Denk aan de Aanbestedingswet 2012; Rb. Overijssel 19 mei 2015, ECLI:NL:RBOVE:2015:2326, Gst. 2015/133, m.nt. C.N. van der Sluis. Deze situatie acht de Wet open overheid-wetgever onwen- selijk omdat voor alle gevallen de keuze of wordt afgeweken van de algemene openbaarheidsregeling door de wetgever gemaakt zou moeten worden en omdat voor verzoekers en organen altijd duidelijk moet zijn welke regeling geldt voor bepaalde informatie. Derhalve bepaalt artikel 1.1 Wet open overheid dat het recht op toegang tot publieke informatie alleen bij of krachtens de Wet open overheid beperkt kan worden en niet door een andere wet. Voorts is artikel 8.8 in dit kader van belang, waaruit volgt dat alleen op grond van in de bij dat artikel horende bijlage opgenomen be- palingen kan worden afgeweken van deze wet. Daarmee blijft de mogelijkheid behouden om van de algemene regels af te wijken, maar daarvoor dient de wetgever dan wel ex- pliciet een keuze te maken. Een terechte opvolging van een aanbeveling van Daalder.49 Voor de gemeentelijke praktijk is relevant dat als bijzondere regelingen worden opgevoerd bepalingen uit de Aanbestedingswet 2012, de Algemene wet bestuursrecht, de Gemeentewet (artikel 23, vierde en vijfde lid, artikel 25, artikel 55, artikel 60, derde lid, artikel 61c, ar- tikel 86 en artikel 185, vijfde lid), de Kieswet, de nodige Wet- ten basisregistratie, de Wet Bibob, de Wet op de jeugdzorg (artikel 50 en 51), de Wet veiligheidsregio’s. 2.2 Wet bescherming persoonsgegevens en Auteurswet: meer dan bijzondere regelingen Bijzonder is dat ten aanzien van de Wet bescherming per- soonsgegevens (Wbp) en de Auteurswet iets anders wordt geregeld. De Wet open overheid wordt beschouwd als een wettelijke verplichting in de zin van artikel 8 onderdeel c, van de Wbp, dat regelt dat een wettelijke verplichting één van de situa- ties is waarin persoonsgegevens mogen worden verwerkt. Nu de Wbp geen lex specialis is van de Wob is hij niet opge- nomen in de bijlage. Voor de Auteurswet 1995 gaat een vergelijkbare redenering op. Artikel 1 van de Auteurswet staat wettelijke beperkin- gen van het auteursrecht toe. Daardoor kan ook op grond van de Wet open overheid toegang worden verstrekt tot in- formatie die bij een bestuursorgaan berust maar waarvan dat orgaan niet het auteursrecht heeft.50 3. Woo-verzoek, het verzamelen van publieke informatie 3.1 Verzamelen van informatie; document-verzoek als katalysator De voorgaande stappen kunnen vaak al worden genomen zonder dat – zeker bij een ‘aangelegenheid-verzoek’ – al een compleet beeld bestaat bij de documenten (waarin de publieke informatie is vervat) die onder het verzoek vallen. Echter, duidelijk is dat in de praktijk deze stappen min of meer vloeiend in elkaar overlopen en al dan niet samenval- len. Zo zal ook bij het nader verzamelen van de relevante documenten die onder het Woo-verzoek vallen pas kunnen 49 E.J. Daalder, Toegang tot overheidsinformatie, 2005, p. 148. 50 Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 9 en 60. T2b_Gst._167445_bw_V01.indd 735T2b_Gst._167445_bw_V01.indd 735 10/26/2016 3:15:17 PM10/26/2016 3:15:17 PM
  6. 6. 736 Afl. 7445 - oktober 2016 Gst. 2016/135 ArtikelenDE WET OPEN OVERHEID IN DE GEMEENTELIJKE PRAKTIJK (DEEL I) blijken dat (deels) een bijzonder openbaarmakingsregime geldt, of documenten zich elders bevinden. Echter ten be- hoeve van de opbouw en leesbaarheid van deze bijdrage is het nodig om stapsgewijs de afzonderlijke stappen te be- noemen. Wat betreft het verzamelen van informatie is duidelijk dat dit niet als vraagstuk geldt bij een ‘document-ver- zoek’. Het documentenregister vormt immers de plek waar gezocht en gevonden wordt. De verwachting is even- wel dat de informatie beluste verzoeker geen genoegen zal nemen met het register en dat register vooral als opmaat zal gebruiken voor de vraag, “en doe mij ook maar alles wat ook overigens over dat onderwerp bij het bestuursorgaan berust”. 3.2 Verzamelen van informatie; aangelegenheids- verzoek en het “berusten onder” Evenals onder de Wob geldt als uitgangspunt de aangele- genheid (zoals afgebakend door het verzoek, eventueel na specificatie); de informatie moet worden verzameld aan de hand van die geïdentificeerde aangelegenheid. Daarbij moet het bovendien gaan om documenten die onder het bestuursorgaan en/of een onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf (behoren te) berusten. Evenals onder de Wob is het begrip “berusten” niet gespecificeerd, zodat het ervoor moet wor- den gehouden dat ook onder de Wet open overheid van be- lang is dat aanwezigheid, fysieke of daarmee gelijk te stel- len, doorslaggevend is. Daaronder valt niet de situatie dat het bestuursorgaan een contractueel recht op informatie geldend moet maken alvorens die informatie openbaar te kunnen maken.51 Onder omstandigheden moet de informa- tie elders vandaan worden gehaald. 3.3 Verzamelen van informatie; omvang of complexiteit relevant voor afdoen Woo-verzoek Een veel gehoorde klacht van bestuursorganen is in dit ver- band het enorme tijdsbeslag dat de afhandeling van een ver- zoek om informatie legt op het bestuursorgaan. De Afdeling is zich daarvan bewust, maar de jurisprudentie van de Afde- ling overziend, zullen bestuursorganen dat moeten accep- teren en zullen zij hun organisatie daarop moeten aanpas- sen. De Wet open overheid maakt dit ook niet anders, maar geeft gelijk aan de Wob per 1 oktober 2016 wel een rege- ling waardoor de omvang relevant wordt voor de wijze van afdoening. In de Wet open overheid is expliciet geregeld dat in de besluitvormingsfase de omvang of complexiteit van de informatie tot een verdaging van twee weken kan leiden (artikel 4.4, tweede lid). De mogelijke gevolgen van de omvang of complexiteit van het verzoek voor bezwaar en beroep komen in deel II aan de orde. 3.4 Verzamelen van informatie; geen documenten aanwezig en geen vergarings- of bewerkingsplicht Wanneer een bestuursorgaan of instelling, dienst of bedrijf constateert dat over een bepaalde aangelegenheid geen 51 Rb. Dordrecht 22 januari 2010, LJN: BL1589. documenten bestaan, kan het Woo-verzoek in beginsel eenvoudig worden afgewezen met de mededeling dat het verzoek (deels) wordt afgewezen omdat de gevraagde do- cumenten niet bestaan. Deze mededeling moet berusten op onderzoek. Bij een geloofwaardige mededeling52 , zal het lastig worden voor verzoeker om te stellen dat de informatie er wel is.53 Het is aan degene is die om informatie verzoekt, om aannemelijk te maken dat een bepaald document toch bij het bestuursorgaan berust.54 Dat lijkt ook te gelden in de situatie dat een verzoeker om informatie stelt dat verkregen documenten vals zouden zijn.55 De geloofwaardigheid van de mededeling wordt in sommige gevallen nader omgeven met een getuige of verschillend onderzoek.56 Een bestuurs- orgaan is echter niet langer geloofwaardig als in een eerder besluit nog een uitzonderingsgrond ten grondslag wordt gelegd aan de weigering bepaalde documenten openbaar te maken, terwijl later wordt gesteld dat deze documenten zich niet onder hem bevinden.57 Ook is het niet geloofwaar- dig als in eerste aanleg wordt gesteld dat documenten er niet zijn maar zekerheidshalve toch een weigeringsgrond aan een weigering ten grondslag wordt gelegd of docu- menten in hoger beroep alsnog onder geheimhouding (ex. artikel 8:29 Awb) in procedure worden gebracht.58 Voorts is niet geloofwaardig de stelling dat een document is ver- nietigd (op grond van de Archiefwet) terwijl een daarbij be- horende verklaring ontbreekt en ook overigens het archief niet is onderzocht59 , of stukken op grond van de Archiefwet nog onder het bestuursorgaan moeten berusten.60 Het is bovendien niet geoorloofd documenten te vernietigen inge- val een verzoek om informatie is gedaan.61 In het algemeen lijkt evenwel de enkele stelling van de verzoeker snel bot te vangen. Het aannemelijk maken dat informatie er toch echt moet zijn, is haast ondoenlijk. Voor zover documenten niet bij het overheidsorgaan be- rusten maar daar wel hadden behoren te berusten, mag van het bestuursorgaan worden verwacht dat het al het redelijkerwijs mogelijke doet om deze documenten alsnog te achterhalen (artikel 4.2, tweede lid).62 Of dat echt zo ver 52 Soms op verschillende manieren onderbouwd met getuigen (ABRvS 28 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN2667, Gst. 2010/83, m.nt. C.N. van der Sluis) of aanvullend archiefonderzoek in de verschillende fasen van het proces (ABRvS 14 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1091, Gst. 2010/82, m.nt. C.N. van der Sluis). 53 Maas-Cooymans en Van der Sluis (2010), p. 104 en E.J. Daalder, Toegang tot overheidsinformatie, Den Haag: BJu 2005, p. 100-102. 54 ABRvS 30 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ8916, AB 2009/360, JB 2009/235 en ABRvS 30 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK7991. 55 ABRvS 15 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ2614. 56 ABRvS 14 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1091, Gst. 2010/82 en ABRvS 28 juli 2010, Gst. 2010/83, m.nt. C.N. van der Sluis. 57 ABRvS 6 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BK8363. 58 ABRvS 22 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO8382, Gst. 2011/28, m.nt. C.N. van der Sluis. 59 ABRvS 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3894. 60 ABRvS 11 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3418, AB 2016/48, m.nt. P.J. Stolk. 61 ABRvS 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2597. 62 Werd al gememoreerd in de eerdere bijdrage (Maas-Cooymans en Van der Sluis (2010), p. 104 ) en kort nadien bevestigd door de Afdeling (10 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1189, AB 2011/21, m.nt. P.J. Stolk, JB 2010/267, Gst. 2010/119, m.nt. C.N. van der Sluis) en is nu dus gecodifi- ceerd, Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 77. ABRvS 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:292, Gst. 2016/59, m.nt. C.N. van der Sluis. T2b_Gst._167445_bw_V01.indd 736T2b_Gst._167445_bw_V01.indd 736 10/26/2016 3:15:17 PM10/26/2016 3:15:17 PM
  7. 7. 737Afl. 7445 - oktober 2016Gst. 2016/135 Artikelen DE WET OPEN OVERHEID IN DE GEMEENTELIJKE PRAKTIJK (DEEL I) gaat dat de informatie die bij de opdrachtnemer van de ge- meente berust aldaar moet worden opgevraagd, is nog zeer de vraag.63 Wanneer het bestuursorgaan stelt dat het informatie, die eerder wel degelijk heeft bestaan, heeft vernietigd, moet het aannemelijk maken dat, en zo ja wanneer, de betreffen- de stukken zijn vernietigd. Als dat niet wordt gedaan dient de rechter, volgens de Afdeling, tot het oordeel te komen dat het besluit in zoverre wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb wordt vernietigd.64 Evenals de Wob verplicht ook de Wet open overheid be- stuursorganen in beginsel niet om allerlei gegevens te ver- garen en die vervolgens in een (nog niet bestaand) document vast te leggen.65 Het bestuur heeft dus niet de verplichting om desgevraagd documenten te creëren.66 Een plicht tot vervaardigen volgt ook niet uit de met de Wet open over- heid voor alle soorten informatie geldende verplichting (artikel 2.4, zesde lid) om informatie te verstrekken over de methoden die zijn gebruikt bij het samenstellen van infor- matie.67 Dat betekent ook dat bestuursorganen, wanneer bepaalde informatie aanwezig is in allerlei verspreide do- cumenten, in beginsel niet verplicht zijn om die informatie te bundelen in een nieuw document.68 Er geldt ook geen be- werkingsplicht.69 Bij elektronische bestanden is, anders dan eerst wel gesuggereerd70 , de mate van inspanning die nodig is voor het bewerken niet relevant.71 Een plicht tot het ver- vaardigen van documenten volgt overigens ook niet uit ar- tikel 10 EVRM.72 Hoewel de Afdeling zich er niet over heeft uitgelaten, lijkt het in dat kader ook niet te kunnen worden gevergd dat een printscreen van een digitaal bestand wordt gemaakt.73 Dit zou onder de Wet open overheid overigens alleen moeten gaan gelden voor documenten die vanwege hun aard niet te digitaliseren zijn, nu opvraagbaarheid in elektronische vorm in het documentenregister van arti- kel 3.2 uitgangspunt is.74 3.5 Verzamelen van informatie; doorzendplicht Wanneer de gevraagde informatie bij een ander bestuurs- orgaan aanwezig is, dan moet verzoeker zo nodig worden verwezen naar dat bestuursorgaan. Indien het Woo-verzoek schriftelijk is gedaan wordt het doorgezonden (zie artikel 4.2, eerste lid dat op hoofdlijnen gelijk is aan artikel 4 van de 63 Rb. Midden-Nederland 19 augustus 2016, ECLI:NL:RBMNE:2016:4802. 64 ABRvS 20 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BK9881. 65 ABRvS 16 april 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF7374, AB 2003/242, m.nt. P.J. Stolk. 66 ABRvS 11 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH5505. 67 Onder de Wob was dit alleen aan de orde bij milieu-informatie (artikel 7, derde lid). Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 70-71. 68 Zie b.v. Rb. Amsterdam 19 februari 2003, ECLI:NL:RBAMS:2003:AF5337. 69 Kamerstukken II 2004/05, 28877, 3, p. 10. 70 ABRvS 20 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA7618, AB 2007/329, m.nt. P.J. Stolk, JB 2007/149, m.nt. M. Overkleeft-Verburg. 71 Zie ook ABRvS 16 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8529. 72 ABRvS 5 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2102, Gst. 2013/80, m.nt. C.N. van der Sluis. 73 Rb. Den Haag 23 juli 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:9085. Zie voor een ander oordeel Rb. Gelderland 11 september 2014, ECLI:NL:RBGEL:2014:5742. 74 Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 72. Wob). Ter verduidelijking is opgenomen dat een verzoek ook gedeeltelijk kan worden doorgezonden.75 In de jurisprudentie onder de Wob is inmiddels ook bepaald dat indien het bestuursorgaan het verzoek kan behandelen, maar kennis heeft van het feit dat een ander bestuursorgaan over meer informatie beschikt, het verzoek ook dan moet worden doorgezonden.76 Dit geldt weer niet als de verzoeker professioneel genoeg is om te weten waar meer informa- tie berust.77 Artikel 4.2 tweede lid lijkt niet zo ver te gaan en ziet alleen op informatie die op grond van enig wettelijk voorschrift bij het aangezochte bestuursorgaan zou beho- ren te berusten. Of de uitgebreide doorzendplicht nog altijd heeft te gelden, is dus ongewis. Ook onder de Wet open overheid lijkt het niet doorzenden van een gedeelte van het verzoek om informatie, hoewel daartoe verplicht, geen gebrek te vormen van het bestre- den besluit.78 Het kan voor komen dat nadat de beslissing op bezwaar is genomen pas blijkt dat informatie bij een ander bestuursorgaan berust. Het bestuursorgaan dat het verzoek heeft behandeld kan dan alsnog contact zoeken met de ver- zoeker en aangeven dat het verzoek voor het overige wordt doorgezonden. Blijkt zulks ter zitting , maar kan worden gesteld dat het bestuursorgaan niet te kwader trouw heeft gehandeld dan kan de rechter – met gebruikmaking van zijn bevoegdheid zoals opgenomen in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb – het bestuursorgaan opdragen alsnog het verzoek door te zenden waarvan het redelijkerwijs moet aannemen dat daar de door verzoeker gevraagde documenten aanwe- zig zijn.79 Over de invloed van doorzending voor de termijn van be- handeling voor het ontvangende orgaan is nooit duidelijk- heid gegeven in de jurisprudentie. In dit gat springt ook de Wet open overheid niet. Verwacht mag worden dat het ontvangende orgaan na doorzending, alsdan voor het eerst geconfronteerd met het verzoek, de wettelijke termijn ge- gund krijgt. Hoewel deze discussie vanwege het ontbreken van een verband met de bepalingen inzake de dwangsom bij niet tijdig beslissen minder pregnant speelt, kan wel worden voorgesteld dat indien de betrokken bestuursor- ganen ogenschijnlijk moedwillig traag tot besluitvorming overgaan en laat doorzenden, deze organen wel een meer kritische beoordeling krijgen van de rechter bij een mogelijk rechtstreeks beroep vanwege het niet tijdig beslissen. 3.6 Verzamelen van informatie; vanaf welk moment In dit verband is ook relevant tot welk moment in de tijd het verzamelen van informatie is beperkt. Hoewel eerder niet helemaal duidelijk80 , is in 2013 uitgemaakt dat het verzoek ziet op documenten die feitelijk, op het moment van het 75 Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 77. 76 ABRvS 27 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR3196, Gst. 2011/91, m.nt. C.N. van der Sluis. 77 ABRvS 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3556, Gst. 2016/19, m.nt. C.N. van der Sluis. 78 Rb. Dordrecht, 22 januari 2010, ECLI:NL:RBDOR:2010:BL1589. 79 Rb. Amsterdam 4 december 2009, ECLI:NL:RBAMS:2009:BL1140. 80 Maas-Cooymans en Van der Sluis (2010), p. 104. Dit mede naar aanleiding van ABRvS 6 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BK8353. T2b_Gst._167445_bw_V01.indd 737T2b_Gst._167445_bw_V01.indd 737 10/26/2016 3:15:17 PM10/26/2016 3:15:17 PM
  8. 8. 738 Afl. 7445 - oktober 2016 Gst. 2016/135 ArtikelenDE WET OPEN OVERHEID IN DE GEMEENTELIJKE PRAKTIJK (DEEL I) verzoek, onder het bestuursorgaan berusten.81 De Wet open overheid geeft geen aanleiding van dit uitgangspunt af te wijken. Ook onder de Wet open overheid blijft uiteraard aan de orde dat latere informatie bij het verzoek kan worden be- trokken. Dit kan zelfs dienstig zijn gelet op de beeldvorming die kan ontstaan vanwege verouderde of incomplete infor- matie. Dat laatste is overigens geen grond om informatie niet te verstrekken vanwege – bijvoorbeeld – onevenredige benadeling.82 3.7 Verzamelen van informatie; overdracht aan het archief Zijn documenten overgedragen aan het archief dan be- rusten deze niet meer onder het bestuursorgaan.83 Voor zover de documenten dan naar een archiefbewaarplaats zijn overgebracht, zijn de documenten openbaar, tenzij bij overbrenging naar die plaats beperkingen zijn gesteld. Voor zover openbaarmaking wordt verzocht van documenten die niet bij het bestuursorgaan berusten maar bij het bestuurs- orgaan hadden behoren te berusten, dan mag van dit be- stuursorgaan worden verwacht dat het (aantoonbaar) al het redelijkerwijs mogelijke doet om deze documenten alsnog te achterhalen. Puur feitelijke handelingen gericht op het alsnog verkrijgen van de informatie zijn in dat geval toerei- kend.84 3.8 Verzamelen van informatie; reeds openbare informatie is niet relevant Ook de Wet open overheid ziet op nog niet openbare infor- matie. Is informatie reeds openbaar (naar zijn aard of om- dat deze al eerder openbaar is gemaakt), dan kan dit niet nogmaals openbaar worden gemaakt. De Wet open over- heid is dan niet van toepassing op deze informatie.85 Een verzoek om toezending van reeds openbare stukken is dan ook een verzoek om een feitelijke handeling te verrichten.86 Van openbaarmaking is sprake wanneer documenten in het kader van een procedure ter inzage hebben gelegen. Dit is anders indien sprake is van een bijzondere regeling waaruit volgt dat de openbaarheid slechts voor een bepaalde peri- ode is beoogd (denk aan de Kieswet en de kandidatenlijs- ten) en na die periode de Wob weer van toepassing is.87 Is daarentegen slechts inzage gegeven aan bijvoorbeeld een adviseur (advocaat) dan is geen sprake van openbaarmaking als bedoeld in de Wob.88 Dat geldt ook voor openbaarma- king aan een beperkte kring binnen de overheid (Raad van 81 ABRvS 16 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8529. 82 Vgl. ABRvS 1 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ1121, AB 2009/289, m.nt. P.J. Stolk. 83 Vgl. Rb. Arnhem 23 juli 2009. ECLI:NL:RBARN:2009:BJ6372. 84 ABRvS 23 juli 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0193, ABRvS 8 oktober 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AL7678, ABRvS 30 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ8916, AB 2009/360, JB 2009/235 en ABRvS 6 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ3373. 85 ABRvS 20 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BK9881; ABRvS 13 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1223. 86 ABRvS 16 juli 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD7377 en ABRvS 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1878. 87 ABRvS 11 april 2012,ECLI:NL:RVS:2012:BW1556, JB 2012/139, m.nt. M. Overkleeft-Verburg. 88 ABRvS 8 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ1890, Gst. 2009/96, m.nt. S.A.J. Munneke. Hoofdcommissarissen)89 en ogenschijnlijk ook daarbuiten (zoals private partijen).90 Bij dit laatste lijkt de toets te zijn dat het stuk berust bij personen en organen die tot de be- perkte kring van betrokkenen binnen de overheid gerekend kunnen worden. Dit geldt onder de Wet open overheid even- zeer en zeer expliciet voor de bijzondere verstrekkingen als bedoeld onder de artikelen 5.5, 5.6 en 5.7. Bijzondere aandacht verdient de situatie dat informatie openbaar is gemaakt, maar ter discussie staat of wel of geen sprake is van openbaarmaking in de zin van de Wet open overheid. De rechtbank Rotterdam was van mening dat, ook al waren vertrouwelijke gegevens uit een IPPC-document per abuis openbaar gemaakt aan verzoeker, deze informatie niet meer onderwerp van geschil kon zijn91 , een uitspraak die werd bevestigd door de Afdeling waarbij dit geschilpunt niet meer ter discussie stond.92 Het lijkt anders te zijn als stukken zonder toestemming openbaar zijn gemaakt. Zou dit anders zijn dan zou dat ertoe leiden dat een bestuurs- orgaan zich erbij moet neerleggen, dat derden buiten zijn toestemming om in het bezit zijn gekomen van bij hem be- rustende documenten zonder dat getoetst is of op grond van de Wob een recht op openbaarmaking bestaat, en zich niet kan verzetten tegen verdere bekendmaking van de in- houd van deze documenten. Een dergelijke uitleg is volgens de Afdeling niet verenigbaar met het uitgangspunt van de Wob dat elk verzoek om informatie en elk voornemen tot het uit eigen beweging verstrekken van informatie moet worden getoetst aan de in deze wet neergelegde uitzonde- ringsgronden en dat in het geval van documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad moet worden bezien of er aanleiding is voor een beperkte openbaarheid.93 Dit lijkt ook aan de orde bij het per abuis openbaar maken.94 Dit alles zal onder de Wet open overheid niet anders mogen zijn. 3.9 Verzamelen van informatie; hulp bij preciseren Met het al gememoreerde (gedeeltelijk) loslaten van het begrip “bestuurlijke aangelegenheid” is de (potentiële) reik- wijdte van het verzoek – om welke documenten gaat het – aanzienlijk verruimd. In dit verband is de regeling inzake de omvang of vaagheid van het verzoek wel van belang en be- hulpzaam voor het bestuursorgaan. Is het verzoek te alge- meen dan moet het bestuursorgaan binnen twee weken na ontvangst – vermoedelijk dus ook de datum van ontvangst door instelling, dienst of bedrijf – verzoeken om precisering. Zoals al opgemerkt is niet helemaal duidelijk of de mogelijk- heid tot het op zoek gaan naar verduidelijking en precise- ring is vervlogen na die twee weken, maar zou een dergelijk gevolg niet nuttig zijn voor de praktijk. 89 Zie b.v. ABRvS 1 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ1121, AB 2009/289, m.nt. P.J. Stolk. 90 ABRvS 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2993. 91 Rb. Rotterdam 9 september 2009, ECLI:NL:RBROT:2010:BJ7416. 92 ABRvS 4 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM3265, AB 2010/231, m.nt. P.J. Stolk, MenR 2010/36K. 93 ABRvS 27 mei 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI4972, AB 2009/232, m.nt. P.J. Stolk. 94 Rb. Den Haag 31 juli 2013, ECLI:NL:RBDHA:2013:8978. T2b_Gst._167445_bw_V01.indd 738T2b_Gst._167445_bw_V01.indd 738 10/26/2016 3:15:17 PM10/26/2016 3:15:17 PM
  9. 9. 739Afl. 7445 - oktober 2016Gst. 2016/135 Artikelen 4. Tussenconclusie In deze eerste bijdrage over de Wet open overheid is ver- kend wat er komt kijken bij het beoordelen van een ver- zoek om informatie. Een aantal dingen valt op. Zo geeft de Wet open overheid een onderscheid van verzoekers in die zin dat er de gewone verzoeker om informatie is zoals we die kennen onder de Wob, maar ook zijn er verzoekers die bijzondere belangen hebben zoals degene die zijn eigen in- formatie opvraagt (of die van een overleden familielid), de onderzoeker of anderszins een persoon met een bijzonder belang. Daarnaast is nieuw het expliciet maken dat het be- stuursorgaan beslist als een dienst, bedrijf of instelling een Woo-verzoek ontvangt, zodat deze laatste entiteiten te ma- ken krijgen met een impliciete doorzendplicht. Ten aanzien van deze entiteiten is sowieso nieuw dat zij kunnen worden aangewezen in een AMvB. Belangrijk nieuw kernelement is dat het gaat om “publieke informatie”. Daaruit volgt dat alle informatie die bij een bestuursorgaan of een daaraan gelieerde instelling, dienst of bedrijf berust onderwerp kan zijn van een Woo-verzoek met de bijbehorende procedure. De locatie en niet de aard en inhoud van de informatie is doorslaggevend of het gaat om een Woo-verzoek. Het uitgangspunt van digitalisering en elektronisch verkeer leidt ertoe dat een verzoek elektronisch gedaan kan worden. Nieuw is ook een onderscheid tussen een verzoek om een document (uit het register) (het document-verzoek ge- noemd) en een verzoek om publieke informatie over een aangelegenheid (het aangelegenheids-verzoek gedoopt). De zoektocht naar precisering van het verzoek moet aan- vangen binnen twee weken na ontvangst. In die periode kan ook misbruik worden gesteld, met bijbehorende buiten behandeling laten. Beide procedurestappen lijken ook nog mogelijk na deze twee weken. Een bijzondere uitputtende regeling volgt niet meer uit die andere wettelijke regeling, maar volgt uit opname in de Wet open overheid zelf. Dat schept duidelijkheid. Is een verzoek complex of omvangrijk, dan kan dit ertoe leiden dat meer tijd wordt genomen voor het afdoen van het verzoek. Nieuw is tot slot dat een verzoek ook deels kan worden doorgezonden aan een ander orgaan waar do- cumenten onder berusten. Nog altijd geldt er geen bewer- kings- en vergaringsplicht. DE WET OPEN OVERHEID IN DE GEMEENTELIJKE PRAKTIJK (DEEL I) T2b_Gst._167445_bw_V01.indd 739T2b_Gst._167445_bw_V01.indd 739 10/26/2016 3:15:17 PM10/26/2016 3:15:17 PM

×