Cecilia Blume - Plan de Mejora para una correcta modificación e implementación de la Ley de Gestión de Intereses en el Perú

MÁSTER UNIVERSITARIO EN GOBIERNO Y
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
2018-2019
TRABAJO FINAL DE MÁSTER
Título del Trabajo: Plan de Mejora para una correcta
modificación e implementación de la Ley de Gestión de
Intereses en el Perú
Autor: María Cecilia Blume Cillóniz
Tutor: Daniel Casal
Fecha entrega del trabajo: Setiembre 2019

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“Los orígenes más remotos del moderno lobby, en su forma
profesional de persuasión e influencia en las cuestiones de
gobierno, a favor de terceros, están en las raíces de un oficio de
rancio abolengo: el de la abogacía. Y estas raíces están sitas en la
Grecia cuna de la democracia, y en un grupo de grandes oradores
al que luego la historia y la filosofía de su propio país, han
vilipendiado no sin atisbo de razón: los sofistas”.
Caldevilla y Xifra
«Los lobistas me hacen entender un problema en diez minutos,
mientras que mis colaboradores tardan tres días».
John F Kennedy

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Indice
Resumen Ejecutivo .................................................................................................. 6
Capítulo 1.- El Lobby y su significado.................................................................... 7
1. Diagnóstico.......................................................................................................... 7
1. Significado histórico-social del lobby................................................................... 8
2. Regulación comparada del lobby ...................................................................... 13
3. Definición Legal del Lobby ................................................................................ 16
4. La regulación del lobby en el Perú .................................................................... 26
Capítulo 2.- La Ley de Lobby en el Perú, Ley Nº 28024....................................... 29
1. Génesis y desarrollo de la Ley de Lobby en el Perú ......................................... 29
2. Debate y Aprobación Ley de Lobby .................................................................. 34
3. Características de la Ley de Lobby ................................................................... 45
4. Los problemas de la ley de Lobby: inaplicabilidad ............................................ 67
5. Razones por las que no se aplicaría la ley de lobby: ........................................ 69
5.1. Connotación negativa del Lobby o la Gestión de Intereses.................... 69
5.1.1. Lobby Político................................................................................. 70
5.1.2. Lobbies Sociales: ........................................................................... 72
5.1.3. Lobbies económicos:...................................................................... 73
5.1.4. Lobbies Internacionales:................................................................. 78
5.2. Falta de comunicación de la Ley ............................................................ 79

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5.3. Falta de implementación del registro...................................................... 79
5.4. Sanciones............................................................................................... 83
5.5. Falta de implementación del Tribunal..................................................... 84
5.6. Exclusión de los abogados ..................................................................... 85
5.7. Falta de claridad en el texto.................................................................... 86
5.8. Excesiva regulación................................................................................ 86
6. Modificaciones a la Ley ..................................................................................... 87
Capítulo 3.- Plan de Mejora.................................................................................... 94
1. Definición........................................................................................................... 94
2. Opiniones de terceros: ...................................................................................... 94
3. Los objetivos ..................................................................................................... 96
4. Condiciones deseables previas a la ejecución del plan de mejoras.................. 97
5. Escenarios del Plan de Mejoras ........................................................................ 98
6. Desarrollo de los proyectos............................................................................... 99
7. Conclusiones generales .................................................................................. 112
Bibliografía.............................................................................................................. 116
Anexo 1.- Texto Original De La Ley Que Regula La Gestión De Intereses En La
Administración Pública, Ley Nº 28024.................................................................... 124
Anexo 2.- Modificaciones a la Ley de Gestión de Intereses a la fecha................... 138
Anexo 3: Principales cambios al Reglamento de la Ley N° 280924 hechos por el D.S.
N° 120-2019-PCM publicado el 01 de julio de 2019............................................... 250
Anexo 4.- Texto Actual de La Ley que regula la Gestión de Intereses en la
Administración Pública ........................................................................................... 252
Anexo 5.- Reglamentos de la Ley Nº 28024........................................................... 262

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Lista de Acrónimos
AN: Acuerdo Nacional
BCRP: Banco Central de Reserva del Perù
BID: Banco Interamericano de Desarrollo
BM: Banco Mundial
CAF: Banco de Desarrollo de América Latina
CNPC: Corporación Nacional de Petróleo de China
CONFIEP: Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas
DNI: Documento Nacional de Identidad
LGTBIQ:Lesbianas, Gays, Bisexuales, Transexuales, Intersexuales
MEF: Ministerio de Economía y Finanzas
MINAGRI: Ministerio de Agricultura
MINEDU: Ministerio de Educación
OECD: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
ONG: Organización No Gubernamental
OPD: Organismos Püblico Descentralizado
PCM: Presidencia del Consejo de Ministros
SUNARP: Superintendencia Nacional de los Registros Públicos
SUNAT: Superintendencia Nacional de Administración Tributaria
TLC: Tratado de Libre Comercio
UIT: Unidad Impositiva Tributaria

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Resumen Ejecutivo
El presente trabajo busca analizar la Ley Nº 28024, “Ley que regula la Gestión de
Intereses en la Administración Pública” distinguiendo lo que realmente es gestión de
intereses o lobby, de lo que es corrupción u otro tipo de prácticas delictivas. Se trata
de explicar la importancia que tiene la gestión de intereses como una forma de nutrir
a la administración pública de conocimientos desde el punto de vista transparente del
privado, que de otra forma no necesariamente podría obtener. Al nutrirse de los
mismos, las decisiones de la administración deberían ser más informadas y
racionales; por ende, mejores para la colectividad. Ello de ninguna manera quiere
decir que la administración pública deba necesariamente tomar el punto de vista del
recurrente, si no únicamente que contará con más información que deberá contrastar
para llegar a una decisión idónea.
La gestión de intereses, que para estos efectos se llamará lobby, es una actividad que
existe porque los seres humanos vivimos en comunidad y gestionamos a diario
distintas causas o materias. Dado que la gestión de intereses frente a la
administración pública busca causar una conducta específica, es importante que el
lobby sea realizado con la máxima transparencia para aprovechar sus beneficios
siempre y cuando ello refleje también la idiosincrasia del país donde se aplica la ley.
El análisis de la Ley de Lobby en el Perú y el plan de mejora propuesto pasan por
analizar comparativamente el lobby en otros países como actividad; la definición legal
y social del término y termina en un análisis exaustivo del caso peruano con su

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respectivo plan de mejoras. El lobby es más que nada, una actividad de comunicación
y aquel que logre comunicar mejor y premunir a la autoridad será más exitoso.
El trabajo cuenta con partes claramente diferenciadas. Comienza con una evaluación
del significado del término “lobby” a través del tiempo y en distintos contextos (Capítulo
1). Luego, analiza la ley del lobby en el Perú sobre la base de sus principales
características, así como de sus mayores problemas (Capítulo 2). Finalmente,
propone un plan de mejoras para la ley en el país y ofrece algunas rutas posibles a
seguir (Capítulo 3).
Capítulo 1.- El Lobby y su significado
1. Diagnóstico
En este trabajo se buscará entender la situación en la que se dio la Ley Nº 28024 –
Ley que Regula la Gestión de Intereses en la Administración Pública en el Perú,
promulgada en el 2003 por Decreto Supremo 099-2003-PCM, más conocida como
Ley del Lobby. A pesar de haber sido promulgada hace más de quince años, hasta la
fecha no se cumple. Se revisará la legislación de otros países, pero sobre todo la
coyuntura en la que se dio la norma y sus modificaciones para proponer un plan de
mejora.
Al hablar sobre política en el Perú, es importante considerar que una característica
negativa del país es la ausencia de partidos políticos (Tanaka, 2017). Esa es la
realidad y quienes van a elecciones lo hacen como movimientos independientes ad
hoc para esa elección o lo que en el Perú se conoce como “vientres de alquiler”. Es
por ello que cada vez que se trata de temas políticos en Perú debe entenderse que
se está frente a voluntades personales y no a partidos con ideología, afán de
permanencia e ideas comunes.
“La política electoral está organizada en torno a candidatos individuales.
La capacidad de los partidos nacionales para canalizar las carreras
políticas se ha esfumado. Desde la perspectiva de los candidatos, dichas
agrupaciones ya no proporcionan recursos que les puedan ayudar a
ganar un cargo público (Muñoz y Dargent, 2016). Privados de sus

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organizaciones locales la mayoría de partidos carecen de militantes,
infraestructura de campaña, recursos financieros o prevendas que
ofrecer a los candidatos locales. Es mas, como las identidades
partidarias en general se han evaporado, la marca de los partidos
nacionales carece de valor; por ende, los políticos locales prefieren su
propia marca. Al no contar con recursos o una marca atractiva , los
partidos nacionales son, en palabras de Lourdes Flores, la lidereza del
PPC, “del todo incapaces de reclutar buenos candidatos. Todos los
buenos prefieren ir por su cuenta”. (Levitsky y Zavaleta, 2019, p. 33-34)
1. Significado histórico-social del lobby
Hablar de lobby, gestión de intereses, cabildeo o grupo de presión es, cómo no, un
asunto complejo. El término con el que comúnmente se designa a esta actividad,
“lobby”, es un anglicismo de origen relativamente reciente y que comenzó a usarse
para designar a quienes acudían a los lobbies o vestíbulos de los cuerpos legislativos
en Estados Unidos e Inglaterra para hablar con los políticos y promover sus intereses.
“La palabra «lobby» tiene dos significados en la actualidad. Puede
significar «vestíbulo» o, con origen en la acep ción anterior, «grupo
de presión». Fue en torno al siglo XVIII cuando los miembros
del Parlamento Británico bautizaron esta forma de hacer política. Al
aparecer, los diputados eran «asaltados» en la entrada del hemiciclo
justo antes de que empezaran los debates, por grupos interesados
que buscaban influir en sus decisiones en el interior. Por eso, hoy en
día hacer «lobbing» o «política de vestíbulo» significa hacer presión
política para conseguir intereses particulares”. (Pastrana, 2012).
En español, el Diccionario de la Real Academia Española, RAE, tiene dos acepciones
para el término lobby: grupos de presión y vestíbulo. Para efectos de este trabajo, se
utilizará evidentemente la primera acepción. En su etimología del término, López
(2016) corrobora la historia del origen de la palabra.

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“El nombre lo recibe del término homónimo en inglés que quiere decir
‘vestíbulo’ y es que fue precisamente el ‘vestíbulo central’ (Central
Lobby) del Palacio de Westminster (la edificación londinense que
alberga las dos cámaras del Parlamento del Reino Unido) de donde
surgió dicha acepción. En el mencionado vestíbulo (un gran salón
octogonal situado en el corazón del palacio y que comunica la Cámara
de los Lores con la Cámara de los Comunes) era común que los
parlamentarios se reunieran con las fuerzas vivas de la sociedad antes
de dar inicio a ciertas sesiones parlamentarias con el fin de que esos
grupos le comunicasen sus peticiones y conocer de viva voz cuáles eran
las necesidades y los problemas de los ciudadanos”. (Lopez, 2016, p.14)
Dwoskin se remonta a 1792 señalando que William Hull fue uno de los primeros
lobistas norteamericanos, que fue contratado por los veteranos de la Armada
Continental del Estado de Virginia para hacer lobby y conseguir para ellos una
compensación adicional a la que tenían derecho a recibir como veteranos de guerra.
En 1850 el fabricante de armas Samuel Colt, buscando extender la patente a su arma
contrató lobistas que regalaron pistolas a los legisladores e incluso al hijo de uno de
ellos, de solo 12 años. En 1875 Sam Ward, conocido como “El Rey del Lobby”,
testificó ante el Congreso Norteaméricano admitiendo coimas y señalando: “Yo no
estoy orgulloso pero tampoco estoy avergonzado de mi trabajo” (Dwoskin, 2012,
traducción propia)
Se dice que quien acuño la palabra “lobby” en EEUU fue el General Ulises Grant,
presidente de los Estados Unidos de América entre 1869 y 1877, quien recibía a
diferentes personas en un hotel en Washington que le venían a pedir favores
especiales y trabajo. Aunque se dice que Grant se refería a ellos como lobistas, esto
no está completamente probado.
“El presidente Grant fue uno de los que acuñó el término lobista. Durante
su mandato (1869- 1877), Grant solía visitar el conocido hotel Willard de
la Avenida Pennsylvania, hacía esto buscando amnístía para las
demandas de su lugar de trabajo. A pesar que Grant quería pasar estos
días alejado de su trabajo en privado, las personas se paraban en el
lobby del hotel y le pedían a Grant favores especiales y trabajo. Grant se

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refería a estas personas como lobistas. Esto hizo que los residentes de
Washington, DC pensaran que la primera vez que se usó la palabra
lobby lo hizo Grant, aunque esto no se ha confirmado.” (Political
Lobbying, 2016).
El origen del término, sin embargo, no necesariamente marca el origen de la práctica,
que según algunos historiadores comenzó en Grecia, cuna de la democracia, y en la
profesión del abogado.
“Los orígenes más remotos del moderno lobby, en su forma profesional
de persuasión e influencia en las cuestiones de gobierno, a favor de
terceros, están en las raíces de un oficio de rancio abolengo: el de la
abogacía. Y estas raíces están sitas en la Grecia cuna de la democracia,
y en un grupo de grandes oradores al que luego la historia y la filosofía
de su propio país, han vilipendiado no sin atisbo de razón: los sofistas”.
(Caldevilla y Xifra, 2013, p.882)
La connotación del término, entonces, ha cambiado en el tiempo, en cuanto nuestra
manera de entender el rol de la política y de la vida pública no se ha mantenido estática
tampoco.
Desde una perspectiva histórica, es importante señalar que la actividad del lobby está
basada en la relación que existe entre los ciudadanos y las entidades
gubernamentales, una que antecede incluso a los orígenes de la democracia en
Grecia.
“Y sin embargo, tan sólo es necesaria una breve reflexión crítica para
percibir que influir sobre las decisiones de un Estado ha sido una
necesidad constante en la historia de los pueblos. En otras palabras: las
actividades del actual lobby (avant la lettre) pueden ser más antiguas
que el lobby mismo.” (Caldevilla y Xifra, 2013, p. 880)
En la antigua Grecia fueron los sofistas, filósofos de excepcional habilidad para la
oratoria, quienes defendían distintas causas con o sin conocimiento de las partes
involucradas, logrando así influir en la Asamblea Griega.

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“Los sofistas, considerando que no existía mayor habilidad en el discurso
y la oratoria, que ser declarado vencedor de un debate mientras se
defiende una postura con la que no se está de acuerdo, alquilaban sus
servicios a cambio de postular a favor de una causa u otra. A veces se
limitaban a asesorar a quién debía defenderla. De esta forma, individuos
y grupos que no contaban con mayoría en las Asambleas griegas, veían
a éstas apoyarlos a causa de debates a los que habían acudido
suficientemente preparados, pues ‘demostraban’ que sus respectivas
causas eran las justas: “Poder convertir en sólidos y fuertes los
argumentos más débiles” tal como lo define una sentencia atribuida a
Protágoras.
Ya otros filósofos coetáneos (Sócrates y su cadena de discípulos son los
más notorios) cargaron severamente contra estos hombres por lo que
hacían. Y en aquel entonces lo que hacían mal -según sus opositores-
era defender causas sin importarles lo justas o injustas que éstas fueran,
pero también ponerse de parte de lo que hoy llamaríamos “minorías
parlamentarias” e inclinar la balanza a su favor, o al menos intentarlo con
razonables probabilidades de éxito. En ocasiones, y esto fue percibido
por el mismo Platón, las mayorías ejercen la Tiranía sobre los demás,
sin ser conscientes de ello. Y eso arrojaba a estos grupos en bazos de
los sofistas. (Caldevilla y Xifra, 2013, p.883)
Con el clientelismo romano se aprecia una nueva definición de la relación patricios-
clientes que logra tener un efecto sobre la toma de decisiones de los gobernantes.
“De nuevo nos encontramos ante un caso en el que individuos
particulares -patricios con los recursos para mantener un elevado
número de clientes- pueden llegar a mani- pular, gracias a estos
instrumentos, las decisiones de los gobernantes. Incluso cuando un
ciudadano perdía un esclavo por tener que liberarlo, tanto daba, puesto
que éste pasaba a convertirse, legal y automáticamente, en cliente suyo.
Cuando se habla de enfrentamientos en las calles de Roma entre
partidarios de una u otra facción, se trataba de los clientes de un grupo

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de patricios contra los clientes de otro grupo de patricios, tratando de
hacer méritos ante su dóminus.
Este modus operandi de los clásicos (es decir, los mecanismos de
gobierno griegos, la oratoria, el sofismo y el clientelismo romano, que
reflejaron a su vez instituciones y prácticas que ya existían) nos debe
llevar a la reflexión de que se trata de una acción que es válido debatir
desde una perspectiva ética, pero que ha sido siempre legal y
socialmente aceptada – tanto temporal como formalmente -, bajo el
acuerdo de que los particulares pueden ejercer una influencia sobre los
gobiernos que trascienda al simple voto de la democracia representativa,
o de que lo hagan en aquellas instancias en las que el voto está
imposibilitado por algún motivo” (Caldevilla y Xifra, 2013, p.884).
Entre el Medioevo y el Renacimiento, la Iglesia fue un poder importante que se
enfrentó a los señores feudales, intercediendo por las personas para conseguir
derechos y hasta diezmos en su beneficio: “Ahora la Iglesias recogía el testigo; no de
la tradición clientelar, sino de la influencia sobre el poder”. (Caldevilla y Xifra, 2013,
p.885)
Con el Renacimiento, la población, la capacidad de trabajo, el comercio y los
impuestos aumentaron. Así los artesanos y mercaderes se convirtieron en influentes
portadores de dinero que, con el surgir de la burguesía, cobraron cada vez mayor
importancia. Los gremios nacieron y ganaron fuerza. Así podían hacerse oír cada vez
que tenían un reclamo o una necesidad. Es desde ese entonces que se constituyen
como grupos de presión, pues se organizan para obtener beneficios para sus
miembros.
De igual manera, el lobby se desarrolla y tiene distintas implicancias no solo según
cada momento histórico, si no también de acuerdo al país en el que se realiza. Se
trata de una acción que, tanto en su terminología, en su manera de aplicarse y en la
forma en que es percibida, tanto desde los medios de comunicación como desde el
sector privado, es entendida de manera distinta según la nación, pues está
intrínsecamente vinculada a la cultura e historia política de cada sistema de gobierno
y sociedad (Marchall, 2017).

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2. Regulación comparada del lobby
Aunque no sabemos si el lobby tal y cómo lo conocemos en la actualidad tiene su
origen en Estados Unidos o el Reino Unido, hemos podido corroborar que existe un
cierto consenso en torno a la idea de que la gestión de intereses sí comenzó a
desarrollarse en el recinto de sesiones de la Cámara de los Comunes en el Reino
Unido en el siglo XVIII, donde se reunían los que representaban intereses comerciales
para conversar con los parlamentarios y obtener favores. Independientemente de sus
orígenes, desde una perspectiva formal y jurídica, la práctica comenzó a ser
considerada una profesión en los Estados Unidos debido al debilitamiento del Poder
Ejecutivo a favor del Legislativo.
“En 1829, en el ya independiente Estados Unidos, los términos “lobby” y
“lobby- agents” se usaban corrientemente. La profesión de estos
intermediarios (Mayoritariamente abogados) tuvo un rápido desarrollo en
Washington y en las capitales de los estados, debido sobre todo al
debilitamiento del poder ejecutivo a favor del legislativo (...)” (Caldevilla
y Xifra, 2013, p.886)
Es claro entonces que el lobby, cuando menos en los Estados Unidos, está basado
en el derecho de petición que otorga el derecho a los ciudadanos a presentar
solicitudes que deberán ser escuchadas y respondidas por la administración.
“La democracia norteamericana busca separar la influencia legítima
sobre el poder legislativo, de la ilegítima. En Estados Unidos, las
prácticas lobbísticas están amparadas desde hace doscientos años en
el Derecho de Petición (Right to Petition) que es el derecho que todo
ciudadano norteamericano tiene, amparado por la primera enmienda a
su Constitución, como parte conformante de la libre expresión. Consiste
en poder presentar al Gobierno solicitudes y quejas para que sean
escuchadas. Según una jurisprudencia muy repetidamente asentada por
los tribunales de ese país, las empresas son sujeto de ese derecho,
como si de cualquier ciudadano particular se tratara”. (Xifra, 1998, p.886)
Las primeras regulaciones integrales sobre los lobbies en Estados Unidos se dan a
partir del “Federal Regulation Lobbying Act” de 1946, desarrollada in extenso por el

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Lobbying Disclosure Act de 1995. El primer momento de regulación del lobby en los
Estados Unidos, sin embargo, se da desde el momento en que se reconoce que este
no es únicamente una gestión que puede hacer un particular, sino que los países
también pueden ejercer dicha actividad para lograr un resultado favorable a sus
intereses, una consideración que evidentemente complejiza el asunto.
Así, en 1938, sin mediar regulación de lobby alguna se expide el Acta de Registro de
Agentes Extranjeros, que reconoce que los países pueden realizar esta práctica, para
lo que deberán inscribirse en un registro. Antes de la Segunda Guerra Mundial,
cuando el partido Nazi llega al poder en Alemania, el gobierno norteamericano ya
había podido reconocer el lobby alemán que buscaba diseminar propaganda en los
Estados Unidos. Por ello, el Acta de Registro de Agentes Extranjeros buscaba obtener
información al obligar a lobistas que representen países extranjeros a registrarse y
señalar públicamente los intereses que van a defender o propugnar y ante qué oficial
de la administración norteamericana (OpenSecrets.org, 2014).
El lobby en los Estados Unidos empieza a extenderse al gobierno federal. Se practica
en forma silenciosa, lo que lleva a que para 1920 sea entendido como una forma de
corrupción política. En 1953 se concreta una primera definición moderna del lobby: 1)
el lobby directo, que se trata de las reuniones con representantes y comparecencias
ante el Congreso y 2) el lobby indirecto, referido a la acción de convencer a la opinión
pública para que sea esta la que presione para llevar hacia un derrotero la legislación.
“Entre 1890 y 1920 (recordemos el intento de regulación de 1913) desde
distintos ámbitos se culpaba a los lobbistas de corromper a los políticos.
Un efecto derivado en gran parte de esa gestión discreta con que el lobby
se había estado conduciendo. En 1953, a raíz de una comisión de
investigación del Congreso y una sentencia de la Corte Suprema, se
diferencian ya dos tipos de lobbying: el directo (reuniones con los
representantes y comparecencias ante las comisiones de las Cámaras
por parte de los agentes de los grupos) y el indirecto: convencer a la
Opinión pública para que sea ésta la que presione al legislador: algo
profundamente ligado a la libertad de expresión, según la Corte
Suprema”. (Caldevilla y Xifra, 2013, p.887)

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Eventualmente, el lobby en los Estados Unidos pasará a enfocarse en los candidatos
al Congreso. Esto logra asegurar el poder de los intereses privados sobre estos en
caso sean electos. El control es menor pues estos aún no han llegado al poder y por
ende solo a partir de una elección se controlará los aportes a dichos parlamentarios.
Un ejemplo interesante de la complejidad y relevancia del lobby es el que dan
Caldevilla y Xifra, 2013 citando a Guerra Gomez, 2000, que se refieren al momento
en que se devuelve el Canal de Panamá a los panameños.
“La firma de los tratados en Washington, en el verano de 1977, por los
que los Estados Unidos corrigen un error y terminan con una injusticia
histórica (...) [con la] oposición de panameños progresistas a un tratado
hipotecado; de los norteamericanos destacados, ‘zonianos’ y
funcionarios civiles, que ven peligrar sus cómodos puestos de trabajo.
La lucha no es menor a nivel de Capitolio Washingtoniano: republicanos
y demócratas conservadores, amén de destacados políticos y senadores
(Reagan, Kissinger, Murphy, Goldwater, Hayakawa, De Concini). Sin
olvidar a grupos económicos y de presión: lobby de Miami (relaciones
torrijistas con Castro), multinacio- nales como la Standard Fruit Co. e
incluso división entre congregaciones religiosa (mormones, baptistas).
Los intereses militares v estratégicos se expresan contunden- temente
por Pentágono y altas instancias del Departamento de Defensa
(pagamos por él y el Canal es nuestro). Los apoyos, de calidad e
internacionales: Cárter y su Gabinete. Partido Torrijista y gobiernos de
la OEA. Resultado del envite: aprobación en el Senado por 62 votos
contra 32. El proyecto se había salvado con éxito. Solo quedaba esperar
y repasar los contenidos formales, el espíritu pero también la letra, para
calibrar las verdaderas ventajas e inconvenientes de tan magna
conquista sobre la tradicional política del good neighborhood [o de buena
vecindad].” (Caldevilla y Xifra, 2013, p.888-889)
Hoy es dificil concebir una normatividad importante en la que los lobbies no existan.
En Estados Unidos, por ejemplo, muchos lobistas provienen del Senado y de la
función pública, y son luego contratados con grandes sueldos debido a su gran
conocimiento de la función pública. Por eso es importante entender esta actividad y

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sus ramificaciones y considerar que en gran forma se trata de comunicar y demostrar
que se tiene razón, tal como se hacía en la antigua Grecia.
3. Definición Legal del Lobby
Se procederá ahora a analizar la definición legal del término en algunos países de
relevancia para este análisis. Aunque la legislación varía en cada país, en general
cuando se habla del lobby se apunta a regular temas de transparencia, integridad y
eficacia. Estos términos, sin embargo, pueden significar algo distinto de acuerdo al
contexto, debido a los cambios culturales y jurídicos que existen entre cada territorio
político.
Para ilustrar: en países europeos y norteamericanos es ilegal que los
funcionarios públicos pidan o reciban regalos de un privado por cualquier
acto que tengan que llevar a cabo. En aquiellos países con influencia de
la doctrina de Confucio el hacer o recibir regalos entre privados y
funcionarios públicos es parte de su cultura y por ende está aceptado, y
por ende esta tradición atenúa el impacto de las normas anticorrpución
(OECD, 2009, p.41, traducción propia)
Vemos entonces que Estados Unidos de América es el único país que hace cien años
tiene una definición legal para el lobby. Para 1991, sólo tres países más contaban con
una legislación al respecto: Australia, Canadá y Alemania.
En el año 2004, un estudio conducido por Margaret Mary Malone del Instituto Irlandés
de Administración Pública encontró que los países con reglas específicas y
regulaciones para las actividades de los lobistas y los grupos de interés erán más la
excepción que la regla (OECD, 2009, p.41, traducción propia). Malone señala que, en
aquellos países donde prácticas informales continuan prevaleciendo, el tema de la
regulación formal del lobby va avanzando en la agenda política. Tipicamente, los
escándalos políticos dejan al descubierto la influencia de ciertos grupos de interés que
se contraponen a los reguladores del sector público. Consecuentemente hay una
presión pública y política para una regulación formal y en realidad no hay resistencia
para esta regulación. Hay evidencia que sugiere que hay lobistas que apoyarían una
mayor regulación en cuanto esta les permitiría distinguirse de lobistas de menor
reputación (OCDE, 2009, p. 41, traducción propia).

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Otro ejemplo de interés es el de Polonia, país de historia comunista que al abrirse a
la modernidad y al libre mercado debe adaptarse a la globalización mediante un
cambio radical de costumbres y leyes. En su caso, el interés radica más en regular la
consulta pública que en tener regulaciones para los lobbies y lobistas. Podemos ver,
entonces, un caso en el que el término, el interés y las prioridades son contingentes a
la historia comunista del país (OECD, 2009, p.42, traducción propia).
En Francia la Asamblea Nacional presentó en el año 2008 una moción para crear un
registro de lobistas y un código de conducta que sería supervisado por un alto
funcionario de la misma, encargado de otorgar pero también de retirar el permiso de
lobista, temporal o permanentemente, si se transgrede el código de conducta. Se
hicieron consultas públicas al respecto luego de las cuales en el año 2009 se
adoptaron las “Reglas de transparencia y ética de representantes de intereses”. Las
personas inscritas en el registro tenían acceso diario al edificio de la Asamblea
Nacional y debían señalar a quien representaban y cumplir con el código de conducta.
(OECD, 2009, p.46, traducción propia)
En Chile se expidió en marzo del 2014 la Ley Nº 20.730 a fin de regular el lobby y las
gestiones que representen intereses particulares ante las autoridades y funcionarios
buscando transparencia. Esta ley define el lobby en su artículo 2, inciso 1):
“Lobby: aquella gestión o actividad remunerada, ejercida por personas
naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que tiene por objeto
promover, defender o representar cualquier interés particular, para influir
en las decisiones que, en el ejercicio de sus funciones, deban adoptar
los sujetos pasivos que se indican en los artículos 3º y 4º.
Lo anterior incluye los esfuerzos específicos para influir en el proceso
de toma de decisiones públicas y cambios en las políticas, planes o
programas, en discusión o en desarrollo, o sobre cualquier medida
implementada o materia que deba ser resuelta por el funcionario, la
autoridad o el organismos público correspondiente, o bien para evitar
tales decisiones, cambios y medidas.” (Ley Nº 20.730, 2014, subrayado
de la autora)

18
En Colombia, en agosto de 2011 se expidió la Resolución Nº MD 2348 de la Mesa
Directiva de la Cámara de Representantes del Congreso, para crear un registro que
no se llegó a habilitar, pues los cabilderos señalaban que la norma por la que se creó
el registro no los obligaba. En el año 2018, se presentó ante la Mesa Técnica
Anticorrupción un proyecto de ley que crea el Registro Público de Cabilderos. Se
generó un registro de cabilderos, se les acreditó y se inscribieron muchos abogados,
gremios y cabilderos individuales. Julio César Leal Duque, inscrito como cabildero
oficiamente, señala que
“esa identificación funcionaría para facilitar el acceso a la corporación y
para regular quién entra o sale, pero no contribuye a que el cabildeo
tenga una regulación que permita como sociedad medir sus alcances,
establecer qué función tendría y qué provecho puede sacar de esta
actividad” (C. Colombiano 2018, consultado el 4 de julio)
Colombia no tiene, por lo tanto, una ley que a la fecha regule a los lobbies. Este año,
luego de los escándalos de la constructora Odebrecht que involucraron a las más altas
esferas del poder político colombiano, afectando incluso el proceso de reelección del
presidente Santos, la necesidad de esta ley ha llegado a la discusión pública, sin que
por ello se haya hecho mucho más al respecto. Se busca crear una ley que
transparente la actividad de lobby y sea sensata, aunque hasta el momento los
legisladores colombianos no se ponen de acuerdo ni en su texto ni en su contenido.
“Dentro de las razones para regular el cabildeo está la necesidad de
definir la forma en que se puede influir en las apuestas de los tomadores
de decisión. Tal como expresa el ex lobbista del Grupo Éxito, el lobby es
una actividad que hace parte de la cotidianidad y sería importante que
hubiera un procedimiento claro que establezca quiénes hacen parte y
qué tipo de actividades pueden realizarse. Es decir, que es importante
regular el cabildeo porque ayudaría a garantizar la transparencia de la
labor legislativa. Finalmente, la regulación del lobby aseguraría mayor
igualdad de oportunidades en la incidencia sobre las decisiones que
tome el Congreso de la República.” (Cifuentes, 2019)
Con una visión más amplia del tema, Miguel Angel Herrera nos señala lo siguiente:

19
“Sin embargo, aunque como se observa que el propósito de
reglamentar el cabildeo es una iniciativa de hace bastante tiempo,
también se enmarca con la coyuntura actual del país en el proceso
de admisión en la OCDE (Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos), la cual ha sido enfática en señalar que el
“lobby” materializa el derecho constitucional a la libre expresión y
participación en escenarios de discusión política, legislativa y
regulatoria, fortaleciendo el diseño democrático de políticas
públicas.” (Herrera, sf)
En España, por su parte, existe un registro voluntario en la CMNC, así como en
el Parlamento de Cataluña. Es decir, el lobby está regulado de forma
fragmentada, en gran medida debido a que el registro es voluntario, lo que ha
llevado a una baja participación en estos esquemas.
“Ciudadanos propuso una modificación de la Ley de
Transparencia para dar cabida a los lobbies; también,
paralelamente, hay sobre la mesa una modificación del Reglamento
del Congreso de los Diputados, a instancias del Partido Popular, con
el mismo objetivo.” (Caballero, 2018).
Existe también un registro europeo voluntario de lobistas:
“En Europa se ha calculado que los lobbies mueven más de 1.000
millones de euros anuales. De ahí que se haya creado en Europa
un Registro de transparencia de Lobbies, cuya adhesión es de carácter
voluntario y se encuentran inscritas empresas como Telefónica, Repsol,
Endesa o Mercadona. También se encuentran inscritas en ese Registro
europeo empresas privadas o asociaciones como algunos colegios de
abogados españoles”. (Juviam, 2013)
En la Unión Europea únicamente tienen regulaciones sobre lobby y por ende
definiciones legales sobre su significado los países de Austria, Eslovenia,
Francia, Irlanda, Lituania, Polonia y el Reino Unido.

20
Haciendo un esfuerzo por sistematizar y tratar de darle un significado al lobby
para todos los países miembros de la Unión Europea, se ha estudiado a partir
de 65 indicadores las tres dimensiones principales y las 10 subdimensiones que
se consideran necesarias para regular el lobby de manera integral (Villoria,
2019).

21
Cuadro 1 : Principales Dimensiones del Lobby
Dimensión Descripción Subdimensiones
Transparencia Se refiere a a qué tan
abierrta es la toma de
decisiones y la accesibilidad
a información con la que
cuenta el público general.
1. 1. Acceso a la información a
través de los regímenes de
libertad de información.
2. 2. Sistemas de registro de
lobistas
3. 3. Monitoreo del sistema de
registro y sanciones para falta
de cumplimiento
4. 4. Divulgación proactiva por
funcionarios, incluida la huella
legislativa
Integridad Garantiza la ética entre
funcionarios,
representantes y lobistas.
5. 5. Restricciones previas y
posteriores al empleo para
reducir los riesgos asociados
con la puerta giratoria entre el
sector público y el privado
6. 6. Códigos de conducta para
empleados del sector público
7. 7. Código de ética para
lobista.
8. 8. Autorregulación por parte
de las asociaciones de
lobistas
Igualdad de acceso Hasta qué punto el sistema
permite la pluraidad de
opiniones y el aporte de
distintas partes.
9. 9. Mecanismos de consulta y
participación pública. 10.
Composición de grupos de
peritos/ consultores y políticas
Fuente: Elaboración propia a partir de Villoria, 2019.

22
Al aplicar esta tabla en la Unión Europea, se formuló la siguiente pregunta: ¿Son
suficientemente fuertes las salvaguardias contra la influencia indebida y las
reglas para promover el lobby ético en los sistemas políticos de la Unión
Europea?
La siguiente tabla sistematiza los resultados sobre una escala del 0 al 100,
donde 0 es la regulación más débil y 100 la más fuerte.
La puntuación global es la media sin ponderar de los resultados en las tres
categorías: transparencia, integridad e igualdad de acceso. Los resultados se
presentan en orden descendiente, empezando desde arriba por el
país/institución que ha obtenido la más alta puntuación.

23
Cuadro 2: Puntuación por categorías
País
/Institución
Puntuación
global de la
regulación
del lobby %
Tranparencia Integridad
Igualdad de
acceso
Nivel
No hay 70-100 70-100 70-100 70-100
Excelente
(+70)
Eslovenia 55 58 58 48
Satisfactorio
(51-70)
Comisión
Europea 53 48 49 63
Lituania 50 48 40 62
Insuficiente
(41-50)
Reino
Unido 44 34 51 46
Austria 40 34 42 43
Muy
insuficiente
(<40)
Letonia 39 28 43 48
Irlanda 39 48 38 31
Parlamento
Europeo 37 45 46 21
Países
Bajos 34 25 38 39
Polonia 33 29 26 43
República
Checa 29 19 38 30
Estonia 29 24 27 35
Francia 27 24 30 27
Eslovaquia 26 21 23 34
Bulgaria 25 13 25 38
Alemania 23 13 25 30

24
Portugal 23 13 19 37
España 21 10 35 17
Italia 20 11 27 22
Consejo de
la Unión
Europea 19 17 29 13
Hungría 14 8 17 18
Chipre 14 7 21 13
Media
Regional 31 26 33 33
Fuente: Villoria, 2019
Después de revisar el puntaje, Villoria concluye lo siguiente:
“Tras analizar el marco institucional de regulación de los lobbies a nivel
europeo, podemos concluir que existe una tendencia cada vez mayor al
desarrollo de una regulación muy semejante a la establecida en Estados
Unidos y otros países anglosajones, con una configuración pluralista de las
relaciones entre Estado y sociedad. Este modelo puede ayudar a introducir
mayor transparencia e integridad formal en el sistema de relaciones entre
actores públicos y privados de cara a la influencia en la elaboración de
políticas públicas, tal vez un sistema de mayor equilibrio de oligarquías en
el campo de juego, pero, tras analizar la experiencia estadounidense,
podríamos decir que si no va acompañada de un sistema de límites claros
a los gastos electorales y partidistas, a un sistema de financiación político
que evite la captura y a una regulación estricta e imparcial, la corrupción
legal puede ser la norma y no la excepción en las democracias
postindustriales”. (Villoria, 2019)
Este análisis lleva a concluir que Europa sigue atrasada en su legislación de lobby y
que en muchos de sus países constituyentes no existe ni siquiera una definición formal
para esta actividad, aunque sí hay una clara tendencia a regular en el futuro,
entendiéndose que debe transparentarse la actividad del lobby en beneficio de la
sociedad en general.

25
Esto, sin embargo, no se ha logrado todavía. Como señala Rodríguez recientemente,
en abril de este año, Transparencia Internacional (TI) publicó un informe en el que
estudiaba la actividad de los lobbies en diecinueve países y en tres instituciones
europeas. Según la ONG internacional, especializada en percepción de la corrupción,
España es el quinto país que sale peor parado del informe. Junto con Italia y Portugla,
son los países en los que, según el informe, las prácticas de lobby y los vínculos
estrechos entre sector público y financiero se consideran más inseguras, siendo
superados en fragilidad y vulnerabilidad en los lobbies Chipre y Hungría, además de,
por cierto, mismísimo Consejo de la Unión Europea (Rodriguez, 2015)
En aquellos lugares donde no existe una regulación, debe tenerse en cuenta el diseño
de un marco regulatorio que según #lobbyingtransparency debe considerar,
principalmente, el contexto local y compaginarse con el marco regulatorio y de
políticas públicas aplicable:
1. “Contexto local: siempre que no sea contrario a los principios
rectores, las regulaciones sobre lobby deben tener en cuenta las
particularidades del contexto local, incluidas consideraciones
sociopolíticas (como la presencia de “corporativismo”, o lazos sociales
formalizados); el grado en que el lobby se desarrolla de manera informal
o profesional; y la índole de las cuestiones de interés público que podrían
originar la regulación.
2. Marco regulatorio más amplio: el diseño de regulaciones sobre
lobby depende de un análisis exhaustivo del marco regulatorio más
general, debe ser coherente con éste y podría requerir su modificación;
de lo contrario, las reglamentaciones sobre lobby en su totalidad podrían
resultar en vano. Esto atañe en particular a las leyes y políticas sobre:
2.1. tráfico de influencias, soborno y otros comportamientos corruptos
2.2. financiación política (límites y transparencia) y patrocinio de
candidatos a elecciones o partidos políticos
2.3. contratación pública y beneficios estatales (mecanismos de
proceso y supervisión)

26
2.4. legislación sobre medios de comunicación (independencia y
patrocinio)
2.5. legislación laboral (negociación colectiva)
2.6. protección de denunciantes
2.7. procedimiento legislativo (incluido planteamiento de temas a tratar
con urgencia)
2.8. control judicial y administrativo
2.9. derechos de libertad de expresión, reunión y petición al gobierno
3. Revisión periódica: el marco regulatorio tiene que ser objeto de una
revisión inicial una vez transcurrido un año desde la vigencia de la
regulación y, posteriormente, se deberían llevar a cabo revisiones
periódicas para evaluar su efectividad y el cumplimiento y adecuación a
los principios rectores.” (Lobbying Transparency, 2015, p.13)
4. La regulación del lobby en el Perú
En el Perú, la actividad del lobby ha sido definida jurídicamente mediante la Ley Nº
28024, “Ley que regula la gestión de intereses en la administración pública”, publicada
el 12 julio del 2003. En este trabajo, se considera que esta ley adolece de una serie
de deficiencias de importancia que se discutirán para luego pasar a proponer una
mejora a la misma.
Según esta ley, la gestión de intereses se define como:
“Artículo 3.- De la gestión de intereses
Se entiende por gestión de intereses a la actividad mediante la cual
personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, promueven de
manera transparente sus puntos de vista en el proceso de decisión
pública, a fin de orientar dicha decisión en el sentido deseado por ellas.
La gestión de intereses se lleva a cabo mediante actos de gestión. Los
funcionarios públicos se encuentran prohibidos de realizar actos de

27
gestión por intereses distintos a los institucionales o estatales” (Ley Nº
28024, 12 de julio de 2003)
Esta definición tiene varias particularidades, de las que es interesante resaltar que se
permite el lobby bajo regulación, señalando cuando una gestión es considerada como
tal; señala que cualquier persona o empresa puede hacer lobby; considera que las
empresas o personas involucradas en lobbies pueden ser peruanas o extranjeras,
siempre y cuando sus puntos de vista sean expresados con transparencia; y establece
que estos puntos de vista deben buscar siempre orientar una decisión pública. Señala,
además, que el lobby se realiza mediante actos de gestión escritos u orales, y prohibe
a los funcionarios públicos ejercer de lobistas y promover puntos de terceros,
estableciendo que atentar contra esta disposición es una manera de infringir la ley.
Aunque se realizará un análisis más detallado de la ley más adelante, resulta
importante señalar que en 17 años de existencia, esta ley jamás se ha aplicado.
En Canadá y Estados Unidos de Norteamérica no se debe confundir el derecho de
petición del ciudadano que lo que busca es que la autoridad le resuelva algún asunto
propio. Esto no es considerado como lobby, como sí se considera por ejemplo, en la
legislación peruana, en la que la Ley Nº 28024 define en su artículo 7, la llamada
gestión de intereses propia, para distinguirla de la gestión de intereses de terceros.
“Del gestor de intereses
Se define como gestor de intereses a la persona natural o jurídica,
nacional o extranjera, debidamente inscrita en el registro
correspondiente, que desarrolla actos de gestión de sus propios
intereses o de terceros, en relación con las decisiones públicas
adoptadas por los funcionarios públicos comprendidos en el artículo 5 de
la presente Ley.” (Ley Nº 28024, 2003)

28
En el caso de la legislación peruana se confunde el lobby propio con el derecho de
petición consagrado en la Constitución Peruana que señala lo siguiente:
“Artículo 2: Toda persona tiene derecho a:
Inciso 20: A formular petiiones, individual o colectivamente, por escrito
ante la autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado
una respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo
responsabilidad.” (Constitución Peruana, 1993)
Incluir el lobby o gestión de intereses propios en la Ley de Lobby peruana crea gran
confusión pues claramente se sobrepone a un precepto constitucional de rango más
elevado en la pirámide de Kelsen y por ende se aplica el derecho de petición, no
siendo pasibles de ser regulados este tipo de actuaciones por la Ley de Gestión de
Intereses. En ese aspecto la ley peruana es inconstitucional.
La diferencia entre las leyes de Perú y Chile están dadas, principalmente, por el
carácter remunerado de la gestión de intereses en Chile. En el Perú, puede haber
lobby gratuito y ello no será un atributo que distinga la actividad.

29
Capítulo 2.- La Ley de Lobby en el Perú, Ley Nº 28024
1. Génesis y desarrollo de la Ley de Lobby en el Perú
La Ley Nº 28024, “Ley que regula la gestión de intereses en la administración pública”
fue expedida el 11 de julio del 2003 impulsada desde el Ejecutivo por la primera
ministra del Perú, la doctora Beatriz Merino quien se había formado profesionalmente
en los Estados Unidos y desde el Congreso por la Comisión de Modernización de la
Gestión del Estado. Hasta esa fecha, en el Perú, como en la mayoría de países, no
había regulación alguna sobre gestión de intereses y el tema no tenía mayor
importancia. A pesar de ello, quizá por los actos de corrupción que se descubrieron
en el gobierno de Alberto Fujimori Fujimori, se decidió regular el lobby, como si alguno
de los actos de corrupción de dicho gobierno hubiera tenido que ver con la gestión de
intereses. Los actos de corrupción del gobierno de Fujimori estuvieron ligados a
entrega de dinero público a cambio de favores políticos, como fue el famoso caso del
video Kouri – Montesinos que llevó a la caída del régimen y que constituyó un delito.
“Tuvimos que mejorar el sonido y la imagen, que eran de baja calidad,
porque nos dieron la copia de la copia. Cuando vi el video pensé,
inmediatamente, que era el inicio de la caída del régimen de Alberto
Fujimori”, contó Hume, quien dio la orden de que las imágenes de
Montesinos pagándole US$15 mil a Kouri para que pase a la bancada
del fujimorismo se repitan cada dos horas.” (Ortiz, 2015, Diario El
Comercio)
Eduardo Dargent, polítologo de la Pontificia Universidad Católica del Perú,
señala lo siguiente:
“Dargent, autor del ensayo “Si el ‘vladivideo’ no hubiese salido a luz”,
indicó que Fujimori se hubiese visto fortalecido por el alto precio de los
minerales, cuyos ingresos podría haberse usado en programas sociales
y en asegurar que su hermano, Santiago Fujimori, lo suceda en el poder,
para luego volver en el 2010. Es decir, sin el video Montesinos-Kouri,
Fujimori no habría sido juzgado y en lugar de estar en la cárcel, seguiría
en Palacio de Gobierno. “[En el 2000] el fujimorismo aún tenía los
recursos políticos y económicos para construir un discurso de

30
continuidad. El video fragmentó al régimen y fue clave para que la
relación entre Fujimori y Montesinos se rompa”, acotó.” (Ortiz, 2015,
Diario El Comercio)
Se ha escrito muy poco en Perú sobre el lobby sin embargo los textos coinciden en
señalar que el impulso a la ley de lobby se debió al régimen corrupto de Fujimori.
“Retomando los principios del marco conceptual, se podría afirmar que,
tras la caída del régimen del presidente Fujimori, se generó una fuerza
sin precedentes por regular todo aquello que estuviera asociado a
corrupción, entre ello, la gestión de intereses.” (Rodríguez Galer,N.
2016. p.36
Según Quiroz, a la fecha de promulgación de la Ley 28024,
específicamente a julio 2003, como consecuencia de las investigaciones
sobre corrupción durante el régimen del presidente Fujimori, ya habían
sido procesadas alrededor de 1250 personas y se había confiscado
aproximadamente US$ 225 millones en cuentas bancarias, mientras que
otros US$ 1000 millones se encontraban en trámite de confiscación.”
(Rodríguez Galer,N. 2016. p.36)
Se considera además que de no tener regulación alguna sobre lobby se pasó a una
sobrerregulación y a un fenómeno que Rodriguez ha llamado “modelo de
comportamiento pendular en la regulación de la gestión de intereses”, que grafica de
la siguiente manera:

31
Gráfico 1º: Modelo de comportamiento pendular en la regulación de la gestión
de intereses
Fuente: Rodriguez, 2016
Sin embargo, al consultar el Diario de los Debates del Congreso de la República, se
evidencian datos interesantes que pueden servir para entender cómo se gestó la Ley
de Lobby en el Perú y, sobre todo, por qué tiene los problemas que hoy se conocen.
Una de las razones más importantes que explicarían los problemas de la ley es que
esta no se aprueba de forma regular, esto es, habiendo pasado por dos comisiones
del Congreso que las estudian a cabalidad y luego de ser aprobadas en estas se vota
su aprobación en el Pleno del Congreso donde se requiere un quorum mínimo y el
50% o más de los votos presentes. Esto no sucedió con la Ley de Lobby.

32
Gráfico 2: Aprobación de una Ley Congreso Peruano
OFICINA DE TRÁMITE DOCUMENTARIO
La oficina de Trámite Documentario recibe, registra y numera el proyecto.
OFICIALÍA MAYOR
Ingresada la iniciativa por la oficina de
Trámite Documentario, el Oficial Mayor da
cuenta al Consejo Directivo, y remite el decreto de envío, que contiene:
 Fecha.
 Número del proyecto.
 Nombre de la comisión (o comisiones) que recibirá el proyecto, previa
consulta a un miembro de la Mesa Directiva.
 Firma del Oficial Mayor del Congreso.
COMISIONES
Es en las comisiones de trabajo, integradas
multipartidariamente, donde se realiza un
exhaustivo estudio de los proyectos de ley, buscando armonizar puntos de vista y
encontrar el consenso entre los grupos parlamentarios y sus diversas posiciones.
Las comisiones emiten sus dictámenes luego de 30 días útiles, a partir de la fecha
de ingreso de la proposición, las que deben reflejar la opinión de todos sus
integrantes, por unanimidad o mayoría y minoría. Los dictámenes pueden ser:
 Dictamen favorable.
 Dictamen desfavorable (pasa al archivo).

33
 Rechazado de plano (pasa al archivo).
Cuando se deriva una proposición a más de una comisión, el orden en que se
mencionan en el decreto determina la prioridad de asignación. Las comisiones
pueden presentar dictámenes en conjunto o individualmente, según sea el caso.
CONSEJO DIRECTIVO
Recibidos los dictámenes de las comisiones,
el Consejo Directivo, con apoyo del Oficial
Mayor, del Director General Parlamentario y del relator, ordena los proyectos de ley
y los coloca en agenda para su debate en el pleno del Congreso:
 Determina el tiempo de debate de los dictámenes.
 Dispone la distribución de las copias de los dictámenes a los miembros del
Congreso con 24 horas de anticipación.
 En caso de suma urgencia, a criterio del Presidente, se dispone la entrega
domiciliaria.
PLENO
El pleno del Congreso, luego de un debate, a
veces arduo, puede aprobar la ley o
rechazarla, enviándola al archivo.
El debate se registra minuciosamente, todas sus incidencias y acuerdos constan en
actas y en el diario de los debates, creado por José Gálvez en 1885.
Fuente: Congreso de la República del Perú, 2019

34
2. Debate y Aprobación Ley de Lobby
Por alguna razón que no es clara, esta ley se debate y aprueba en la Comisión
Permanente en dos sesiones durante un mismo día, el jueves 19 de junio de 2003 en
la mañana y ese mismo día en la tarde, cuando se debatió un texto sustitutorio y se
votó. En este día se debatieron varios proyectos de ley importantes en la Comisión
Permanente tales como La Ley de la Actividad Empresarial de la Industria Azucarera,
la modificatoria a la Ley General de Aduanas, y la Ley de Promoción del Empleo en el
Sector de la Construcción. Asimismo ese día se debatió la modificatoria a la Ley del
Servicio Diplomático, y la Ley de Lobby. (Diario de los Debates, 34 sesión, Comisión
Permanente, Periódo Legislativo 2002-2003, 19 de junio de 2003, p. 10-19).
Del Diario de los Debates se desprende la poquisima discusión que se le da a la Ley
de Lobby vis a vis los demás proyectos, que eran bastante más relevantes. La Ley de
Lobby se veía como distante e ininteligible. En la Comisión Permanente algunas veces
se posponen Proyectos de Ley importantes que generarán gran debate y que se
quieren ver con menos congresistas para evitar conflictos. Nadie tiene claro por qué
la Ley de Lobby entró a la Comisión Permanente, aunque este manejo parlamentario
es propio de la Mesa Directiva del Congreso que hace la agenda de la Comisión
Permanente. Es importante para este trabajo tener en cuenta que la aprobación de
esta ley fue fruto de escaso debate y que tampoco fue estudiada por la comisión de
Justicia del Congreso, quien debió haber sido comisión principal. “La Junta de
Portavoces lo dispensó del dictamente de la Comisión de Justicia porque se citó tres
veces a reunión de esta y no hubo quorum.” (Diario de los Debates, 2003, p.92). Por
ello queda en manos de la Comisión de Modernización del Estado.
La ley se aprobó con 13 votos a favor, ninguno en contra y 3 abstenciones. En otras
palabras, votan 16 congresistas únicamente, por la dación de la ley y en un día, casi
sin discusión, sin entrar al fondo del tema. Cabe entonces preguntarse si de verdad
se quería dar una ley de lobby o si ella simplemente era una forma de cumplir con un
requisito que, a algunos les parecía, ayudaría a la lucha anticorrupción de la época.
“Pero, ¿qué es la Comisión Permanente?
Es un órgano constituido por el Congreso que tiene como objetivo
cumplir las funciones de la institución cuando este está en receso, cierre

35
de legislatura o cualquier otra emergencia. Es decir, remplaza al Pleno
cuando este no está en vigor.
Entonces, ¿qué facultades tiene?
Esta puede aprobar los dictámenes de proyectos de ley o de resolución
legislativa incluidos en la agenda del Pleno. También puede legislar
sobre aquellos temas incluidos por acuerdo de la Junta de Portavoces y
aprobar las proposiciones del Poder Ejecutivo enviadas con carácter de
urgencia.
¿Quiénes la conformar y cómo se eligen?
Está conformada por no menos de 20 congresistas. Para conformar esta
mesa, el Presidente del Congreso somete a votación en el primer Pleno
de la primera legislatura la nómina de los congresistas propuestos para
conformar la Comisión Permanente” (PQS, 2018)
En las dos sesiones de la Comisión Permanente, diversas posiciones ilustrarán el
conocimiento y profundidad con que se discutió y aprobó la ley de lobby ese 19 de
junio de 2003.
Debemos señalar que en el Perú las leyes deben ser publicadas en el diario oficial El
Peruano máximo 16 días luego de su aprobación en el Congreso. La Ley N° 28054
fue publicada al día siguiente de vencido el plazo y como el plazo vencía el día viernes
11 de julio de 2003 la Ley se publica el día sábado, día inhábil, entrando en vigor el
lunes 14 de julio del 2003.
Esto demuestra una vez mas, el desinterés de las autoridades por esta ley. Caso
distinto ubiera sido publicada dentro de los 16 días.

36
Cuadro 3: Intervenciones Congresistas Comisión Permanente 19.06.2003,
aprobación Ley de Gestión de Intereses
Nombre Partido
Político
Cargo Intervención
Emma
Vargas
Galvez
Unidad
Nacional
Presidenta
Comisión de
Modernización
De la Gestión
del Estado
1. “El lobby fue instituido hace
mucho tiempo en los Estados
Unidos, constituyéndose en
un mecanismo anticorrupción,
en una manifestación de
solidaridad y participación
ciudadana en el proceso de
toma de decisiones; es decir,
se constituye en una práctica
transparente y democrática”.
2. “Por el contrario, la propuesta
para regular la gestión de
intereees pretende prevenir el
tráfico de influencias y el
favoritismo, que se
caracterizan por ser ocultos,
mercantilistas,
discriminatorios y
propiciadores de la
corrupción, la cual se debe
desterrar”.
3. “ El principio básico que
enmarca la gestión de
interereses es la
transparencia. Cuanto más
transparente sea el

37
procesode gestión pública,
mejor será la calidad de la
decisión que se pueda tomar
y, complementariamente,
acrecentará la credibilidad en
el sistema democrático. Por
consiguiente, genera una
mayor estabilidad jurídica. “
4. “Debemos hacer una
distinción entre lo que
constitucionalmente
conocemos como el derecho
de petición y la gestión de
intereses, que es una
institución totalmente
diferente, pues la gestión de
intereses se desarrolla en el
ámbito de la decisión política,
no dentro de un
procedimiento administrativo,
y menos dentro de un proceso
judicial.
5. “Una nueva institución
jurídica, la gestión de
intereses, nace al aprobarse
el presente dictamen. Esta
institución permitirá normar,
orientar y conducir un
procedimiento dentro de la
honestidad y la tansparencia,
elementos muy urgentes, en

38
especial en las adquisiciones
públicas.”
6. “Esta nueva ley traerá como
inmediata consecuencia la
disminución de los actos de
corrupción, pues establece
reglas claras tanto para los
funcionarios como para los
gestores profesionales”.
7. “Es un novísimo y seguro
mecanismo para el ejercicio
de los derechos de la libertad
de expresión, libertad de
opinión y de participación en
la vida política, social y
económica, brindando un
amplio acceso para conocer
la identidad de los gestores
de intereses y de los actos de
gestión que realicen.”
8. “La imagen del Perú se verá
fortalecidad, por cualto la
aprobación de esta nueva ley
que regula el procedimiento
de la gestión de intereses
significa establecer reglas
claras para la inversión
pública y privada, nacional o
extranjera.”
9. Esta nueva ley nos va a servir
bastante porque va a

39
controlar la inmoralidad. Los
actos del régimen pasado nos
ha obligado a dar esta ley.
Rafael
Valencia
Dongo
Unidad
Nacional
Miembro de la
Comisión
Permanente
 “La norma va a permitir
asegurar la transparencia en
las acciones del Estado, pues
permite mostrar un sistema
de adquisiciones
transparente, posibilita
conocer cómo se manejarán
las adquisiciones.”
 La capacitación constituye
ahora la única vía, en general,
para poder poner a tono a
todos los funcionarios
públicos respecto a diferentes
temas económicos o temas
de la vida política, y la mayor
parte de esto está asupiciada
por empresas. Entonces, es
la única forma de llevarlo a
cabo porque el Estado no
tiene recursos”
 “Sobre los informes
semestrales que tiene que
presentar el gestor de
intereses: Por lo tanto, no
creo que ello esa conveniente
por el principio del secreto de

40
inviolabilidad de las
comunicaciones”
 “En ese mismo sentido, en el
artículo 14º se habla también,
nuevamente, inciso b) de los
honorarios. Propongo, para
evaluación de la Presidenta,
eliminar el inciso b) que
también está referido a los
honorarios y que podría violar
principios constitucionales
sobre la reserva tributaria y la
privacidad de los contratos
entre privados.”
Jesus
Alvarado
Hidalgo
Perú Posible Miembro de la
Comision
Permanente
1) “Siendo esto así, también
propongo introducir una
precisión más en el artículo
9º, referido a las
incompatibilidades y
conflictos de intereses. Este
artículo se ha apartado una
vez más del concepto en sí de
gestion de intereses porque
se está incluyendo en
supuesto de testión de interés
propio, lo cual estaría
afectando derechos
constitucionales, puesto que
no se puede prohibir ejercer la
actividad de gestión del

41
propio y natural interés
personal o individual.”
Luis
Requena
Oliva
Frente
Independiente
Moralizador
miembro de la
Comisión
Permanente
1) “Luego de revisar el dictamen
consideramos que no es
posible la regulación de una
Ley de Lobby para nuestro
país por las siguientes
razones:
a. Se crea una casta de
intermediarios a sueldo
que viven de las
relaciones del Estado
b. Se crea un desbalance
entre aquellos que
puedan pagar un lobby
más caro que aquellos,
como las clases
trabajadoras, que no
tienen siquiera para
pagarlo;
c. La creación de un
registro público de
lobbies significa una
carga burocrática,
onerosa e innecesaria;
d. Se omite la figura del
lobista en nombre
propio, pues solo se

42
hace referencia al
intermediario
profesional;
e. Los actos de
intermediación de
personajes que
reciben dinero para
influir en las decisiones
del poder político
constituyen una
conducta tipificada
como delito de trafico
de influencias en el
artículo 400º del
Código Penal.
Por ello consideramos que
este dictamen debe volver a la
comisión respectiva y
habilitarse a la Comisión de
Justicia en la posterior
legislatura para un mejor
estudio de este tema. “
Anel
Towsend
Diez
Canseco
Perú Posible miembro de la
Comisión
Permanente
1) “Es necesario destacar de
manera general la
importancia de dar una Ley
Marco del Empleo Público y
una Ley que regule la gestión
de intereses porque son
medidas favorables a un

43
Estado con acción
transparente.
2) “ No han considerado retirar el
párrafo que señala que el
derecho de petición se regula
según lo establecido en su
normatividad específica ya
que el derecho de petición
abarca también el derecho
que les va a asistir a los
gestores de intereses? Con
esta primera observaión solo
tratao de que el derecho de
petición no se separa de la
gestión de intereses, porque
esa gestión puede pertenecer
a aquel ámbito.”
3) “La ley busca regular los
actos lícitos en el ámbito
administrativo o de asesoría.
Por ejemplo, cuando diversas
colegios profesionales,
obstetrices, enfermeras,
médicos, así como la
asociación de exportadores,
los grupos feministas y de los
derechos humanos vienen a
influir en el Congreso en favor
de su causa.”
4) “En mi anterior intervención
hie algunas observaciones al
proyecto. Pero olvidé

44
mencionar una. En el Titulo
VI, que trata de las sanciones,
se debe establecer una
gradualidad. Como se trata de
una nueva ley, tenemos que
ser muy claros en la norma
para que sea entendida por la
opinión pública, y en este
punto tiene razón el
congresista Gonzales.”
Luis
Gonzales
Posada
Partido
Aprista
Peruano
miembro de la
Comisión
Permanente
1) “Nosotros entendemos que
esta ley de transparencia
fiene un propósito simanente
claro, como su nombre lo
indica: evitar que los lobbues,
sobre la base de la presión o
influencia, hagan que una
autoridad determinada tome
una decisión. Si esto es así,
¿por qué se excluye a la
función jurisdiccional del
Poder Judicial?”
Fuente: Elaboración propia en base a los Diarios de los Debates del Congreso
19.06.2003
Así, se puede considerar que únicamente conocían el texto de esta propuesta 16
congresistas. Tal como se ha reseñado en los comentarios, no hubo discusión alguna;

45
más bien se aprobó como parte de legislación anticorrupción cuando la actividad de
lobby es una actividad que no debe ser vista como una actividad corrupta.
Hemos hecho hincapié y quiza detallado la aprobación de la norma porque debemos
tratar de entender porqué hasta la fecha no se aplica esta ley, a pesar de estar vigente.
3. Características de la Ley de Lobby
En este apartado se reseñarán las principales características de la Ley de Lobby, pues
de no hacerlo no podría el lector entender los problemas de la misma. Se usará para
ello algunos cuadros para claridad de las características. Estas son las siguientes:
Objeto y fines Se regula la gestión de intereses en el
ámbito de la administración pública para
asegurar transparencia en el actuar del
estado. No comprende pues su
naturaleza es distinta las acciones de la
judicatura que son reguladas por sus
propias normas.
Señala también que el derecho de
petición está regulado por sus propias
normas y de alguna manera parecería
que el legislador se ha querido apartar
de este precepto Constitucional que,
como es claro, es la fuente de esta ley.
Acto de Gestión y Gestión de
Intereses
Se separa la definición en acto de
gestión y gestión de intereses
entendiendo que la gestión de intereses,
que es lo que regula esta ley, está hecha
a partir de actos de gestión. La ley
entiende que un acto de gestión es la
comunicación oral o escrita por cualquier
medio dirigida por el gestor a un

46
funcionario para influir en una decisión
pública.
Esta es la definición más importante de
la ley pues se aprecia claramente las
características de la misma. Existen dos
partes para que haya un acto de gestión
que son el gestor y el funcionario; se da
una comunicación entre ellos y el objeto
de la misma es que el gestor influya en
una decisión pública
Fuente: Elaboración propia
Gráfico 3 : Niveles de Actores en la Gestión de Intereses
Fuente: Rodríguez, 2016
La gestión de intereses es definida como la actividad mediante la cual personas
naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras promueven de forma transparente sus
puntos de vista en el proceso de decisión pública para orientar la decisión en un

47
sentido. Ello, obviamente, a través de actos de gestión. Es en este punto donde la ley,
observando una técnica legislativa inadecuada, divide una definición que debió estar
en un mismo artículo donde además se debió simplemente definir “gestión de
intereses”. No hay legislación comparada que haga esta distinción que probablemente
se importó de las regulaciones de Estados Unidos o del proyecto de Ley de Lobby
costaricense (Diario de los Debates, 2003). Este artículo redunda y entra a
definiciones que no son aplicables como por ejemplo señalar que el gestor de interés
puede ser una persona natural o jurídica, peruana o extranjera. Asimismo redunda al
señalar que el proceso de decisión pública al que quiere acceder el lobista con sus
actos de testión es “orientar dicha decisión en el sentido deseado por ellos.” (Ley Nº
28024, 2003, artículo 3)
Se señala palmariamente que no se considera gestión de intereses las declaraciones
expresiones, comentarios o similares realizados mediante publicaciones; la difusión
de noticias u otro material que ya tenga el público en general; la información
susceptible a registro proporcionada por la administración pública; las informaciones,
declaraciones, comentarios realizadoe en una reunión pública, el libre ejercicio de la
defensa legal y de la asesoría dentro del ordenamiento jurídico; entre otras. (Ley Nº
28024, 2003, artículo 3)
Un tema no menor es el no considerar como gestión de intereses “al libre ejercicio de
la defensa legal y de la asesoría dentro del ordenamiento jurídico” (Ley Nº 28024,
2003, artículo 3). Probablemente sea una de las razones por las que no se aplica la
ley al cabo de 16 años, pues excluye de la gestión de intereses la defensa legal y la
asesoría. Con ello ha excluído la actividad del abogado, definida por la Real Academia
Española de la siguiente manera:
“Licenciado en Derecho que ofrece profesionalmente asesoramiento
jurídico y que ejerce la defensa de las partes en los procesos judiciales
o en los procedimientos administrativos. Intercesor o mediador”
(RAE,2019).
Cabe señalar que se dice que esta exclusión la hizo un famoso abogado lobista.

48
Para definir la decisión pública sobre la que recae el acto del lobby, la ley ha intentado
separar entre decisiones a cargo del Poder Ejecutivo y aquellas a cargo del Poder
Legislativo.
Cuadro 4: Poderes Públicos en los que recae el lobby
Si bien puede existir lobby practicamente en cualquier actividad pública, este recae
especialmente según lo establecido en el artículo 17 de la Ley en los siguientes
ámbitos:
Poder Legislativo Poder Ejecutivo
a) Estudio de proyectos de ley por las
comisiones del Congreso de la
República
b) Debate de dictámenes de proyectos de
ley, aprobación, observación y
promulgación de leyes así como su
derogación.
a) Elaboración, aprobación,
promulgación de Decretos
Legislativos y Decretos de Urgencia y
su derogación.
b) La formación, promulgación de
Decretos Supremos, Resoluciones
Supremas, Resoluciones
Ministeriales, Resoluciones
Viceministeriales y Resoluciones
Directorales y su derogación.
c) La elaboración, adopción o
aprobación de políticas, programas,
proyectos y posiciones
institucionales.
d) La celebración de convenios y
contratos
e) La elaboración, aprobación o
derogación de resoluciones de los
titulares de los organismos o
entidades de la administración
pública.
Fuente: Elaboración propia según la Ley Nº 28024, 2003.

49
Los funcionarios con capacidad de decisión ante los cuales se realizan los actos de
gestión son el presidente de la República y los vicepresidentes, los congresistas,
ministros y viceministros, alcaldes, regidores, presidentes regionales y
vicepresidentes, titulares de pliegos presupuestarios entre otros funcionarios públicos.
Se señala que como el acto de gestión es transparente, por la Ley de Transparencia
y Acceso a la Información Pública se podrá acceder a su contenido.
Los gestores de intereses deberán ser personas naturales o jurídicas, nacionales o
extranjeras que tendrán que inscribirse en el registro que se habilite para tales efectos
y sus actos de gestión pueden ser propios, por ejemplo aquellos que realiza un gremio
o el accionista o director de una empresa o por cuenta de terceros cuando se percibe
una remuneración o son gestores profesionales.
No pueden ser gestores de intereses los que están suspendidos del ejercicio de su
ciudadanía; los funcionarios públicos que han dejado la gestión pública hace menos
de 12 meses; los propietarios y directivos de medios de comunicación. Es interesante
esta previsión pues incluye la política de “revolving doors” o “puertas revolventes” para
el lobby, cosa que no está regulada en el Perú, sino en muy pocas actividades tales
como los reguladores de servicios públicos. En todo caso no es una buena técnica
legislativa incluir, casi sin explicación, esta previsión en la Ley del Lobby (Ley Nº
28024, 2003, artículo 11).
Los deberes de los gestores son observar las normas de ética; informar a los
organismos sobre los actos de gestión que realicen; denunciar el incumplimiento de
la ley; guardar secreto sobre las informaciones confidenciales a las que accedan;
presentar informes semestrales ante el registros sobre sus actividades.
Una de las actividades más importantes impuestas sobre el lobista es el registro que
daría transparencia al acto de gestión para beneficio común. Pero el registro se crea,
de nuevo, casi sin conocimiento de la actividad, lo que explica su fracaso.

50
Cuadro 5: Registro de Lobby e información del registro
Artículo 13.- De la información contenida en el registro
Lo Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP) determinará la
forma y modo de mantener y actualizar la información que debe brindar el Registro
Público de Gestión de Intereses.
El Registro Público de Gestión de Intereses deberá contener como mínimo lo
siguiente:
a) Datos de la persona o personas que actúan como gestores de intereses;
b) Información sobre lo relación jurídica que vincula al gestor profesional con la
persona o favor de la cual se lleva e cabo le gestión;
c) Descripción general de las actividades que comprenden la gestión de intereses
profesional;
d) Identificación de los funcionarios de le administración pública con los que el
gestor profesional lleva a cabo la gestión de intereses;
e) Declaración de no tener incompatibilidad para el desempeño de la función de
gestor de intereses;
f) La constancia de los actos de gestión emitida por los funcionarios públicos a
que se refiere el último párrafo del artículo 5 de la presente Ley;
g) Cualquier otra información o documentación que seo precisada en el
reglamento de la presente Ley.
La información precedente tendrá carácter de declaración jurada.
Fuente: Ley Nº 28024, 2003

51
Artículo 14.- De los informes del gestor profesional
Cada 6 (seis) meses, el gestor profesional acreditado, deberá presentar informe
escrito con carácter de declaración jurada, ante el Registro Público de Gestión de
Intereses que contenga como mínimo:
a) Breve resumen del objeto, medios empleados y funcionarios públicos
contratados para el ejercicio de los actos de gestión;
b) Cualquier otra información precisada en el reglamento de la presente ley.
(Ley Nº 28024, 2003)
De otro lado los funcionarios públicos deben también remitir al registro la
documentación de la gestión de intereses y llenar el documento elaborado por el
registro (Ley Nº 28024, 2003, artículo 16).
Se prohibe que los funcionarios públicos reciban liberalidades de parte de los
gestores, como regalos, donaciones, ofertas de cargos, entre otros. Esto también le
está prohibido a los familiares de los funcionarios públicos. No será considerada una
liberalidad a contribuciones lícitas en campañas electorales; legados y donaciones a
favor del Estado; materiales informativos; capacitación que corresponde hospedaje,
movilidad y alimentación siempre y cuando lo apruebe el titular del Pliego. Los
reconocimientos, trofeos, premios; las muestras sin valor comercial, entre otras (Ley
Nº 28024, 2003, artículo 17).
De no cumplir con la ley, los gestores de intereses pueden ser amonestación, multa,
suspensión de licencia o cancelación de la licencia. Además tienen responsabilidad
penal, civil y administrativa (Ley Nº 28024, 2003, ). Los funcionarios públicos también
serán sancionados con participación de la Contraloría General de la República (Ley
Nº 28024, 2003, artículo 22).
La Ley debió entrar en vigencia a los 30 días después de la publicación del
Reglamento. En este caso el Reglamento, Decreto Supremo Nº 009-2003-PCM se
publicó con fecha 20 de diciembre, entrado en vigencia el día 21 de diciembre de

52
2003, seis meses después de la dación de la Ley (Ley Nº 28024, Primera Disposición
Complementaria, 2003).
Para hacer este reglamento, la Presidencia del Consejo de Ministros prepublicó el
texto buscando recibir comentarios y se nutrió de ellos para elaborar el reglamento.
Ello porque quien lideraba la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) era Beatriz
Merino Lucero, educada en los Estados Unidos y ex funcionaria de una transnacional
americana. Durante su paso por la PCM se gestó la norma. La prepublicación en este
tipo de normas no es común en Perú aunque tampoco es totalmente inusual y se hace
en normas donde se busca que la contraparte exprese sus posiciones, por ejemplo en
las leyes o normas sobre recursos naturales. No es común que una norma en la cual
la administración pública es una de las partes reguladas se consulte a la ciudadanía.
Finalmente el Decreto Supremo reglamentario de la Ley de Gestión de Intereses fue
publicado con el refrendo de Carlos Ferrero Costa, quien asumió como presidente del
Consejo de Ministros días antes de la publicación de la norma.
El reglamento contiene precisiones sobre distintos temas que lo hacen bastante más
reglamentarista y complejo, así como un detalle de procedimientos, incripciones,
sanciones y todo aquello que aleja una norma del cumplimiento de la ley. Es además
muy extenso, con nueve títulos, cincuentinueve artículos y tres disposiciones
complementarias (Decreto Supremo Nº 099-2003-PCM, 2003).
Pasamos de no tener reglamentación alguna respecto a la Gestión de Intereses a
tener una ley aprobada por 16 congresistas con una nutrida y frondosa reglamentación
en un país donde lo que se espera es tener leyes sencillas para que su cumplimiento
sea efectivo y su supervisión eficaz.
“Por ende, tomando en cuenta el principio de la pendularidad tratado en
el marco conceptual, se puede afirmar que la Ley 28024 emerge como
una medida radical o extrema adoptada en un contexto en el cual la
opinión pública y el poder político se encontraban particularmente
sesgados. Así, se pasó de un extremo –el vacío regulatorio total, que fue
asociado ante la opinión pública a un período reciente de corrupción sin
precedentes– al otro extremo, encarnado por la Ley 28024, una ley que

53
regula la gestión de intereses con más rigor del que los actores pueden
asimilar.” (Rodriguez, 2016, p.37)
El Reglamento de la Ley, aprobado por Decreto Supremo Nº 099-2003-PCM, tiene
como principales previsiones las siguientes:
Cuadro 6: Otros deberes de los gestores de intereses
a) Identificarse con DNI en caso de personas naturales y tratándose de personas
naturales o representantes que realizan actos propios para personas jurídicas
nacionales o extranjeras, gremios empresariales, profesionales o laborales, se
identificarán con su DNI y si es necesario, con la presentación de la autorización
expresa a que se refiere el artículo 11 del presente Reglamento o el poder suficiente,
debidamente inscrito, si se trata de su representante legal, ante el funcionario con
capacidad de decisión pública, indicando que actúa por interés de la entidad a nombre
de la que se presenta;
b) Proporcionar información necesaria para llenar el formulario que contenga el acto
de gestión;
c) Actualizar la información que hubiere presentado al funcionario cuando lo requiera;
y,
d) Observar las normas de ética contenidas en el presente Reglamento.
2.- Constituyen deberes de los gestores de intereses profesionales:
a) Solicitar previamente a la actividad, su inscripción en el Registro y, mientras actúe
como tal, renovar su número de registro, conforme al artículo 12 de la Ley;
b) Solicitar la inscripción de los actos que se encuentran mencionados en la
Constancia respectiva;
c) Solicitar al Registro la inscripción de la información sobre la relación jurídica que
los vincula con la persona a favor de la cual se lleva a cabo la gestión, dentro de los

54
quince (15) días hábiles siguientes a la celebración del contrato correspondiente, o al
momento de inscribir el acto de gestión;
d) Identificarse como gestor ante el funcionario, indicando el número de su inscripción
en el Registro para el caso de gestores profesionales;
e) Las mismas señaladas en el inciso 1) del presente artículo.
Fuente: Reglamento de la Ley N° 28024, artículo 14, aprobado por el Decreto
Supremo N° 099-2003-PCM, 2003.

55
Cuadro Nº 7: Informe semestral del gestor profesional
Los gestores de intereses deberán realizar un informe que debe contener:
a) Relación de actos de gestión y actividades posteriores, indicando los funcionarios
ante quienes haya ejercido la gestión de intereses, así como el nombre,
denominación o razón social del titular del interés a favor de quien ha actuado;
b) Detalle de su participación en audiencias públicas.
c) Datos de los contratos y de los honorarios, remuneraciones o compensaciones
pactados por el ejercicio de su actividad de gestor profesional; y,
d) En el informe semestral que compete a las personas jurídicas que realizan actos
de gestión profesional de intereses, se incluirá la relación actualizada de sus
representantes autorizados para realizar aquellos.
Los informes semestrales deberán ser presentados al Registro durante los meses de
mayo y noviembre de cada año, a más tardar hasta el último día hábil de dichos
meses.
El informe semestral deberá ser presentado al Registro por duplicado.
Estas previsiones solo se aplican a los gestores profesionales.
Supremo N° 099-2003-PCM, 2003.

56
Cuadro Nº 8: Obligaciones de los funcionarios públicos
Asimismo, los funcionarios públicos tienen otras obligaciones que también son
engorrosas:
a) Llenar la Constancia o formulario conforme a lo establecido en los artículos 21 y
22 del presente Reglamento;
b) En caso de actos de gestión realizados por gestores profesionales, remitir la
Constancia al Registro, a través de la Oficina General de Administración o la que
haga sus veces.
Tratándose de actos de gestión realizados por gestores de intereses propios, el
funcionario deberá remitir los formularios que contengan los actos dentro de 5 días
hábiles siguientes al acto, a la Oficina General de Administración para el archivo
correspondiente.
c) Informar a la máxima autoridad competente, si la actuación del gestor es contraria
a las normas de ética. Si dicha actuación fuera realizada ante la máxima autoridad
de la entidad corresponderá a proceder conforme a las disposiciones del Título VIII
del presente Reglamento. El informe debe hacer referencia a las normas de ética
supuestamente vulneradas;
d) Los funcionarios deben observar las disposiciones vigentes que establecen las
prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y servidores públicos, así como de
las personas que presten servicios al Estado bajo cualquier modalidad contractual; y,
e) Los funcionarios se encuentran obligados a observar las normas establecidas en
el Código de Ética de la Función Pública."
Supremo N° 099-2003-PCM, 2003.

57
Cuadro Nº 9: La Constancia y su contenido
Otro de los requisitos que se requiere a los gestores profesionales de intereses es
que tengan una Constancia del Acto de Gestión que deberá contener:
a) Lugar, fecha y hora del acto de gestión.
b) Identificación del gestor, con número de inscripción en el Registro. Si son personas
jurídicas u organismos gremiales, empresariales y laborales que realizan actividades
de gestor profesional, identificación del representante autorizado o legal.
c) Identificación del representante/s del gestor profesional cuando éste constituye una
persona jurídica;
d) Identificación de la persona natural o jurídica a favor de quien lleva a cabo el acto
de gestión;
e) Motivo y finalidad del acto de gestión, identificando la decisión que se busca
obtener, y un resumen de los puntos tratados durante el acto de gestión.
f) Identificación del funcionario, su cargo, entidad a la que pertenece y la unidad
orgánica en la que desarrolla sus funciones;
g) La identidad de los demás asistentes al acto de gestión
h) Firma del funcionario y del gestor de intereses.
.
Supremo N° 099-2003-PCM, 2003.

58
Cuadro Nº 10: El procedimiento y la constancia del hecho
1.- En el caso de gestor de intereses propios:
a) El gestor de intereses propios se identificará ante el funcionario, dejando
constancia de sus datos personales. En el caso de personas jurídicas u organismos
gremiales, sean empresariales, profesionales y laborales, se identificará su
representante autorizado o legal.
b) El funcionario deberá implementar su propio formulario de Audiencias de Gestión
de Intereses.
c) Finalizado el acto de gestión de intereses, el funcionario entregará un duplicado al
gestor de intereses propios, el cual deberá estar firmado.
2.- En el caso de gestor profesional de intereses:
a) Se identificará ante el funcionario, dejando constancia de sus datos personales y
del número de inscripción en el Registro, así como de la persona titular del interés a
la cual representa. Si es una persona juridica que actua como gestor profesional, su
representante dejará constancia del número de licencia de la persona jurídica por la
cual actúa, y la información sobre su inclusión en la relación de personas naturales.
b) El funcionario deberá expresar en la Constancia, la información señalada en el
artículo 21 del presente Reglamento;
c) El funcionario suscribirá la Constancia conjuntamente con el gestor de intereses
en duplicado;
d) Una constancia será entregada al gestor de intereses para los efectos de su
inscripción en el Registro;
e) El duplicado de la Constancia, autenticada por el fedatario de la entidad
correspondiente, deberá ser remitida por el funcionario a la Oficina General de
Administración o la que haga sus veces, dentro de los 3 días hábiles siguientes de
realizado el acto de gestión;

59
f) La Oficina General de Administración o la que haga sus veces, remitirá al Registro
copia autenticada por el fedatario de la institución que la expida, del duplicado de la
constancia, dentro del término perentorio de 15 días hábiles de recibida del
funcionario y,
g) El procedimiento antes descrito se observará también para los casos en los que el
gestor profesional de intereses realice de manera simultánea un acto de gestión ante
varios funcionarios en forma conjunta. En este supuesto se suscribirá una sola
Constancia donde se dará cuenta de tal circunstancia y la suscribirán de conformidad
con el literal c) del inciso 2 del presente artículo. Este procedimiento también se
observará para los casos en que intervengan más de un gestor profesional de
intereses respecto al mismo acto de gestión.
Supremo N° 099-2003-PCM, 2003.

60
Cuadro Nº 11: Las normas de ética que deben observar los gestores de intereses
Se entiende que los actos de gestión están estrechamente relacionados con normas
de comportamiento ético que deben observarse de todas maneras. Entre estas se
deben cumplir las siguientes:
a) Conocer y observar todas y cada una de las obligaciones estipuladas en la Ley y
el presente Reglamento;
b) Proporcionar información cierta y vigente al funcionario, obligado tambien a
actualizar la información que hubiese brindado cuando sea necesario.
d) No realizar beneficios de cualquier tipo, proveer servicios o entregar bienes de
cualquier naturaleza por encargo del titular del interés, en el caso de los gestores
profesionales, o de manera directa, tratándose de gestores de intereses propios, sea
personalmente o a través de terceros a favor de los funcionarios. Esta obligación se
aplica con anterioridad o posterioridad al acto de gestión.
e) Abstenerse de ejercer actos de gestión ante funcionarios, respecto de los cuales
se mantenga un vínculo de parentesco hasta cuarto grado de consanguinidad o
segundo grado de afinidad.
f) En caso de gestión de intereses propios y aquellas previstas en el contrato suscrito
con el titular del interés, en el caso del gestor profesional;
g) Guardar reserva de la información confidencial que posea de su representada, en
el caso de la gestión de intereses propios, o del titular del interés en el caso del gestor
profesional;
h) Abstenerse de actuar en representación de más de un cliente cuando pueda existir
conflicto de intereses; y,
i) Reunirse con el funcionario dentro del horario de trabajo y del local institucional
respectivo.
Supremo N° 099-2003-PCM, 2003

61
Cuadro 12: Las sanciones
El gestor profesional de intereses recibiría las siguientes sanciones:
a) Amonestación escrita;
b) Multa;
c) Suspensión de la licencia; y,
d) Cancelación de la licencia e inhabilitación perpetua.
Supremo N° 099-2003-PCM, 2003
Cuadro 13: La clasificación de las sanciones
Las sanciones que se aplican al gestor de intereses serán de varios tipos:
• Sanciones leves: Amonestación escrita o Multa de hasta 3 UIT
• Sanciones graves: Multas mayores a 3 UIT hasta 20 UIT- Suspensión de
licencia de 3 meses
• Sanciones muy graves: Multas mayores de 20 UIT hasta 50 UIT o,- Suspensión
de licencia mayor de 3 hasta 24 meses o, - Cancelación de licencia e inhabilitación.
Supremo N° 099-2003-PCM, 2003

62
Cuadro 14: La individualización de las infracciones y sanciones
Las sanciones se aplican teniendo en cuenta la gravedad de la infracción, los
antecedentes del gestor y la reincidencia como factor agravante, conforme al cuadro
siguiente:
Infracciones Sanción Tipo de Monto
Omitir o proporcionar datos incorrectos o falsos al
funcionario con capacidad de constancia
Grave Lo fija la Autoridad
Competente
No suscribir la constancia del acto de gestión Leve Multa 20% UIT
No proporcionar documentación cierta y veraz al
funcionario con capacidad de decisión
Competente
No actualizar la información entregada a los
funcionarios con capacidad de decisión
pública
Competente
Solicitar la inscripción de la Constancia de los
actos de gestión fuera de plazo
Leve Multa 10% UIT
No solicitar la inscripcion en el registro de la
Constancia de los actos de gestión.
Leve Multa 20% UIT
Solicitar la inscripcion de los informes
semestrales fuera de plazo
Leve Multa 20% UIT
No solicitar la inscripcion en el registro de los
informes semestrales
Leve Multa 40% UIT
Actuar como gestor profesional sin estar inscrito
en el Registro
Muy grave Lo fija la Autoridad
Competente
Ejercer actividades de gestión encontrándose
suspendido.
Competente
Omitir informacion que corresponda al informe
semestral
Leve Multa 10% UIT

63
Ejercer como gestor profesional encontrándose
con incompatibilidad previsto por Ley
Competente
El incumplimiento de las normas de ética Leve Lo fija la Autoridad
Competente
El incumplimiento reiterado de las normas de
ética
Competente
Supremo N° 099-2003-PCM, 2003
A fin de aplicar todo este procedimiento que regula el actuar del gestor de intereses y
del funcionario público con capacidad de decisión, la ley preveé la conformidad de un
Tribunal Administrativo Especial.
Este tribunal nunca se conformó y ha sido una de las excusas que han usado los
funcionarios públicos para sostenter que la ley no entró en vigencia, cosa que es
errada.

64
Cuadro 15: De los miembros titulares y suplentes del Tribunal Administrativo
Especial
Dentro de los miembros del Tribunal, debe haber por lo menos un Abogado, estos
ejercen por el término de tres (03) años el encargo, sin prórroga de dicho término y
sus facultades son indelegables. Sus miembros titulares y suplentes son designados
de una terna, de la siguiente manera:
a) Por el Presidente de la República, a propuesta de la Presidencia del Consejo de
Ministros;
b) Por el Presidente del Congreso, a propuesta de su Mesa Directiva; y,
c) Por el Presiente de la Corte Suprema de la República, a propuesta de su Sala
Plena.
Supremo N° 099-2003-PCM, 2003
Es interesante señalar en este punto que jamás se creó el Tribunal Administrativo
Especial. Cuando se les pregunta a las autoridades de esa época porque no se hizo,
contestan, asombradas, que es primera vez que escuchaban que tenía que crearse.
Ello nos indica, de nuevo, que la Ley de Lobby no fue conocida ni por aquellos que la
dieron ni por las que la tuvieron que aplicar.

65
Cuadro 16: La competencia, jurisdicción y sede del Tribunal Administrativo
Especial
El Tribunal Administrativo Especial es el órgano de segunda y última instancia, que
tiene competencia para conocer y resolver respecto a las sanciones aplicadas, en
primera instancia, por la máxima autoridad competente a que se refiere el artículo 43
del presente Reglamento.
La jurisdicción del Tribunal se extiende a todo el territorio de la República. Su sede
es la ciudad de Lima.
Supremo N° 099-2003-PCM, 2003
Cuadro 17: Las funciones del Tribunal Administrativo Especial
a) Conocer y resolver, en segunda y última instancia administrativa, los procesos
relacionados con las sanciones impuestas a los gestores de intereses;
b) Notificar a las partes, dentro de los cinco (05) días hábiles de expedida la
Resolución, para el cumplimiento de la misma;
c) Comunicar al Registro las resoluciones que confirman las sanciones conforme lo
dispuesto por el artículo 48 del presente Reglamento, para su respectiva publicación
en la página Web de la SUNARP; y,
d) Adoptar los acuerdos que sean necesarios para su mejor funcionamiento y
desarrollo de conformidad con su Reglamento.
Supremo N° 099-2003-PCM, 2003

66
A la fecha, la obligación de tener un Tribunal ha sido derogada y la Contraloria General
de la República jamás hizo observación alguna sobre el incumplimiento en crear este
Tribunal. Con ello fue también participe en la falta del cumplimiento de la ley.
En el ejercicio de sus funciones, el Tribunal Administrativo Especial se sujetará a las
disposiciones de la Ley del Procedimiento Administrativo General, en lo que le sea
aplicable, así como a los principios generales o a las fuentes del Derecho.
Las decisiones del Tribunal Administrativo Especial se adoptan por mayoría simple.
Las decisiones deben ser adoptadas dentro de un plazo máximo de treinta (30) días
hábiles de presentada la apelación correspondiente. Todo voto singular debe ser
debidamente fundamentado y motivado.
Cuadro 18: procedimiento del registro de las gestiones de interés en el Registro
de Visitas en Línea.
El funcionario debe registrar la siguiente información:
a) Sumilla con referencia específica a la decisión que se pretendía obtener.
b) Cuando es atendida por varios funcionarios, se realizará un solo registro en la sede
en la que se atiende el acto de gestión de intereses. El funcionario que registrara el
acto es el de mayor jerarquía o cargo.
c) El registro se realizará con posterioridad, a través de fichas físicas o virtuales. El
funcionario puede tener asistencia administrativa para el llenado del registro, sin
perjuicio de la responsabilidad individual que le corresponde.
Supremo N° 099-2003-PCM, 2003
Se establece el Registro de Agendas Oficiales que existía hacia mucho pero de forma
voluntaria entre funcionarios públicos de alto nivel. No olvidemos que el Perú viene de
grandes escándalos de corrupción que hacen que algunos funcionarios por sí y ante
sí, traten de actuar con transparencia en cuanto a sus reuniones, cuando menos.

67
Las Agendas referidas en el TUO de la Ley Nº 27806, son administradas por las
entidades públicas a través de la plataforma del Registro de Agendas Oficiales.
La información referida a los actos se refiere al literal d) del artículo 9 del presente
Reglamento, se ingresan en el Registro de Agendas Oficiales.
4. Los problemas de la ley de Lobby: inaplicabilidad
El problema más importante de esta ley es su inaplicabilidad. Siendo que el Perú es
un país donde las leyes en su mayoría se cumplen, llama la atención que esta ley, en
16 años, no se haya cumplido ni siquiera parcialmente. Es inexplicable sobre todo,
porque, como se ha demostrado, esta ley tiene dos sujetos a regular: el gestor de
intereses y el funcionario público con capacidad de decisión. En otras palabras, esta
ley no la ha cumplido ni el sector público ni el sector público. Aunque ambos la han
dejado de lado y obviado, puede que esta omisión responda a distintos motivos.
“De manera general y simplificada, se puede afirmar que la Ley 28024
se encuentra a la fecha en un estado general de incumplimiento por parte
de los agentes involucrados. Salvo algunas excepciones, en esencia, la
Ley 28024 no ha calado en ningún sentido operativo o práctico en la
manera como se gestionan los intereses en el Perú. “ (Rodriguez, 2016,
p.43)
Debido a que la ley regula funciones de la administración pública, es objeto de
supervisión por parte del órgano de control interno de cada entidad pública, así como
de la Contraloría misma y, obviamente, de pasible sanción por su infracción.
La ley Nº 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría
General de la República, señala en sus artículos 2 y 9 que:
“Artículo 2º.- Objeto de la ley
Es objeto de la Ley propender al apropiado, oportuno y efectivo ejercicio
del control gubernamental, para prevenir y verificar, mediante la
aplicación de principios, sistemas y procedimientos técnicos, la correcta,
eficiente y transparente utilización y gestión de los recursos y bienes del
Estado, el desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de

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