CAREMA 2011 EJE 2

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ACPRC. CAREMA 2011. EJE 2: Balances y Propuestas de Descentralización.

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CAREMA 2011 EJE 2

  1. 1. EJE 2: Balances y Propuestas de DescentralizaciónBALANCES Y PROPUESTAS DE DESCENTRALIZACIÓNManuel Enrique Ernesto Dammert Ego AguirreSecretario de Descentralización de la PCMQuiero reiterar mi saludo a estaAsociación, reiterar pues he estado en el CAREMAanterior. Ustedes han generado una tradición de la reflexión sobre Reforma del Estado,sobre diferentes aspectos, uno de ellos la DESCENTRALIZACIÓN.Me toca presentar esquemáticamente algunas ideas que está en proceso deelaboración. Son balances, son acercamientos polémicos, como todas las cosas quegeneran conocimientos y tratan de suscitar algunas reflexiones, con el objetivo derelanzar las políticas publicas sobre descentralización. Quiero en este tema tambiénmanifestar mi saludo histórico, a quienes han luchado durante muchos años y enparticular las ultimas décadas; recuerdo a Alfonso Barrantes, recuerdo a GustavoMohme, recuerdo a Pedro Planas, en forma particular, con los cuales hemos estado endiversos momentos buscando justamente de abrir campo a una manera distinta dedistribuir el poder en relación desde el punto de vista democrático y social. Vamos apresentar esquemáticamente algunas ideas para movilizar reflexiones. Se presentara acomienzos del próximo año una propuesta de política y estrategia de la descentralizaciónen el Perú para construir un nuevo consenso sobre esta política de estado. Algunas deestas ideas aproximadas son polémicas necesariamente, polémicas para abrir lareflexión y son también tentativas o sea susceptibles de ser modificadas, mejoradas conel dialogo y con la crítica.Empecemos por el tema central de la exposición es el que le da sentido al conjuntodel planteamiento. La Descentralización es la vía de la reforma ciudadana del estado y deldesarrollo territorial de la nación. Nuestra propuesta es ir más allá de la idea que reduce ladescentralización a anular el centro o una cuestión administrativa. Formulamos labúsqueda de una unidad superior que tiene dos aspectos fundamentales: reformar elestado para democratizarlo, para distribuir el poder político, y potenciar los territorio conuna nueva y mayor unidad de la nación.Estamos en un nuevo espacio mundial y han cambiado las condiciones delterritorio. Cuando uno empieza a discutir la Descentralización se parten de conceptosabstractos: competencia, función y atribuciones. Y a partir de estos conceptos, que sonde los sistemas administrativos, se una trata de desenvolver la distribución del poder enlos territorios. Queremos partir del territorio, ver en qué condiciones esta el territorio. Elterritorio no es solamente la geografía física, es el espacio construido para vivir comosociedad. Tenemos que partir identificando en qué territorio estamos, apreciandotendencias en hechos que portan posibilidades de futuro. Queremos dar un enfoqueterritorial a la descentralización, desde el punto de partida un nuevo espacio global local.175
  2. 2. 176Este nuevo espacio concepto global local vienen de las ciencias sociales,muchos sociólogos o científicos sociales dice que ya no hay en sentido estricto espaciolocal para llegar al mundo, cualquier espacio local está articulado al mundo global estáarticulado por varias circunstancias una de ellas es que hay un cambio climático queafecta al conjunto del planeta y estamos en un proceso de adaptación frente el cambioclimático.En países como el Perú, que es uno de los 5 países con biodiversidad en elplaneta, el cambio climático además es fundamental porque si no nos adaptamos alcambio climático no vamos a poder responder a las exigencias de la vida. La organizacionde la gestión del territorio desde los inicios de la civilización en el Peru, va a cambiar, estácambiando. Si no nos preparamos para ese cambio, si no lo consideramos el punto departida de una política de desarrollo de la nación, difícilmente podremos resolver un temabásico como el del ciclo hídrico, el del agua. Los APUS de las montañas, el origen de lavida, la fuente de la vida, con los glaciares donde se almacena el agua, están casidesapareciendo. El ciclo hídrico en el Perú va a tener otras condiciones de desarrollo. Sino asimilamos ese tema no podremos plantear que la minería se desarrolle en la costacargando con el agua de los ríos en vez de desalinizar el agua del mar, tampocopodemos plantear como la minería traslada sus minerales con viaductos utilizando elagua de las alturas en vez de trasladarlo de otra forma. Estos son temas fundamentalespara cualquiera de las políticas de desarrollo y de descentralización.Segundo, los espacios globales de la circulación. Un geógrafo brasileño, MiltonSantos, dice que la vieja frase que la producción es lo primero y después viene lacirculación, ahora ha cambiado. El principal insumo de la producción no es solamente elrecurso, el recurso humano, recurso natural o un recurso determinado. El principalinsumo de la producción, es el producto de la información y esto ha revolucionado todo elproceso productivo. El proceso de información y el conocimiento van juntas, y esa nuevadinámicas es la que determina como se usa el territorio. Si uno está afuera de las grandesplataformas de circulación, sus recursos no tienen adecuado valor. Estamos en unmundo interconectado en el cual cada lugar está conectado al mundo pero su valordepende mucho de cómo está vinculado a las grandes plataformas de circulación.Este aspecto muchas veces no está considerado en los planes de desarrollo escomo si no existiera. Existen insumos característicos, como el agua, la energía, laelectricidad, pero la conectividad, la información tienen ahora un rol crucial. Lastecnologías tienen una singularidad, como afirma el amigo Milton Santos. Todas lastecnologías son universables, dependen de un sistema tecnológico mayor, estánintegradas a una tecnología mayor y se vuelven indispensables para vivir. El celular porejemplo, no solamente es el celular sino depende de un conjunto de tecnologías a nivelglobal que permite que circula la información. Una vez que el celular ingresa a la vida, yano podemos vivir sin celular. Por eso algunos hablan de que vivimos en unas sociedadesurbanas sin ciudad; es decir, las condiciones de la vida urbana pueden estar adscritas alcuerpo de los seres humanos y también a las condiciones de la producción.Ya no hay acumulación de existencias, de materiales, para la producción, pues sereúne lo requerido para producir en función de una determinada demanda. Esto modificatodas las escalas de cómo se realizan las empresas, como se ubican, que tipo detransporte se usa. El transporte internacional por la estandarización de los contenedoresse ha convertido en una sistema mundial.Ahora un contenedor sale de China, con su chipesta conectado a escala global, lo siguen al día en que camión va, a qué barco sigue, enque puerto circula, adonde llega, hay un alambre que conecta al productor con el usuariode forma directa y esa conexión usuario productor es una conexión que el trasporteinterurbano o plataforma logística lo facilita, lo posibilita, lo hace real y la eficiencia de esa
  3. 3. 177plataforma logística es fundamental para cualquier política de desarrollo. Por esto cuandoantes se hablaba vamos a invertir en infraestructura y luego hablamos del servicio ahoralas discusiones son de que servicio se refiere, en qué condiciones de la conectividad de lacirculación, la identificación de usuario y productor en conexión en tiempo real. Laplataforma logística es otra de las grandes transformaciones de los territorios.Asistimos al crecimiento de otras capacidades productivas en un mundomultipolar. La economía fundamental del mundo es China. No es una economía desegundo nivel, está invirtiendo en lo fundamental para competir también en conocimientoy en servicios avanzados con los Estados Unidos. Existe este un cambio multipolar, quees imprescindible apreciar para poder entender como nuestro espacio nacional se estáreorganizado.En estas condiciones global local, existe un nuevo rol del Estado. El estado Naciónse afirma en nuevas condiciones. El estado nación no ha desaparecido. Incluso, losmercados internos son garantías contraciclicas a los cambios mundiales.En este espacio global el Estado pasa a ser un filtro de conexión soberana. Nodesaparece la soberanía. El estado está asociado a los grandes espacios continentales,como lo es la Integración Suramericana, de la que formamos parte.En estas condiciones, reflexionamos y buscamos relanzar la Descentralización.El principal problema de la Descentralización es su nueva relación con losterritorios. La actual reforma empaqueto y transfirio sin transformar, lo que había deadministración del Estado en tres sectores: Administración/planeamiento/ recursoshumanos, Proyectos de inversión y servicios públicos de salud y educación. Cuando seaprueba la primera reforma descentralista ( 1980-1992), se elige a los GobiernosRegionales y trata de modificar el Estado. El Gobierno de Fujimori anula ladescentralización y empaqueta el Estado burocratico existente en los departamentos enlos Consejos Transitorios de Administracion Regional (CETARES). A estos CETARESahora se le ha puesto encima un lazo y se dice eso son las regiones, sin cambioinstitucional. La segunda reforma ( 2001-2011) ha mantenido este situación. Existenintentos de cambios en Arequipa, Cusco, La Libertad, San Martin, gobiernos regionalesde diferentes tendencia políticas y trayectorias personales de sus presidentes. Pero sigueintocada la base estatal, constituyendo una seria traba a una gestión publicadescentralizada.Los principales desafíos actuales de esta segunda reforma son los siguientes.
  4. 4. Se mantiene la descentralización fiscal. Se hicieron buenos estudios, excelentespropuestas de los gobiernos Municipales, el AMPE, REMURPE, los GobiernosRegionales. El MEF presento una propuesta. El primer acuerdo de una Comisión deReforma Fiscal fue que deben ser predictibles los gastos de los gobiernos municipales yregionales, pero no se han asumido esas y otras recomendaciones.En cuanto al territorio mismo tenemos 4 casos de estudios zonificacioneseconómicas: San Martin, Amazonas, Cusco y Cajamarca. Pero no son vinculantes. Noexiste la ley de ordenamiento territorial, la pugna por los usos de los territorios son ahoramás agudas.La modernización de la Gestión Pública está mal planteada. Se ha confundido elconcepto de soberanía y el Estado se reduce a ser un prestador de servicios. Prestarservicios es una de sus funciones, pero el Estado es fundamentalmente la expresión deuna comunidad soberana de ciudadanos, que asume un horizonte de futuro.178
  5. 5. Sobre esta base la propuesta que estamos formulando plantea un enfoqueterritorial para una descentralización con ciudadanía.¿Qué es la territorialidad?. Es la apropiación del espacio por una determinadasociedad. Para que sea factible, hay que generar un valor añadido territorial, que es elcapital sinérgico. Se genera cuando en los territorios se articulan las actividades, losproyectos, las propuestas y sus resultados son superiores a la suma de cada una de laspartes. Este capital sinérgico es fundamental, superando la obra sectorialista aislada. Elcrecimiento supone endogenizar las innovaciones y afirmar la economía de los territorios.179
  6. 6. 180Otro tema debatido es el de la propiedad en relación al territorio. En el Perú elsubsuelo es propiedad de la nación. No es una propiedad de los que habitan la superficie,sobre la que si tiene derechos de propiedad y posesión. Hacer privada, en formaindividual o por grupos, la propiedad del subsuelo es afectar a la nación. El Estadoautomáticamente se fragmentaria. Es necesaria una adecuada relación entre lapropiedad de la nación y el uso y derechos sobre los recursos de la superficie.
  7. 7. 181A Partir de estos desafíos, estamos debatiendo propuestas de objetivos ypolíticas. Los principales temas que se están planteando son los de Una gestión modernagestión pública descentralizada, una gestión moderna con desarrollo fiscaldescentralizada, sistema de innovaciones objetivos que articulen planeamientomultianual por los ejes descentralizados.La Descentralización la asumimos en sus diversas dimensiones: política,económica, pluricultural, fiscal, administrativa, servicios.La actual reforma descentralista hay que relanzarla con las nuevas perspectivasseñaladas. Estamos organizando, con una amplia participación, para el 5 y 6 deDiciembre, un Seminario Internacional sobre estos temas. Convocamos a concertar conla ciudadanía la agenda descentralista nacional.Estas son algunas de las ideas de la propuesta que estamos trabajando. Esnecesario y urgente que afirmemos y relancemos la Descentralización como una políticade Estado, para lograr una superior unidad de la nación. El país ha cambiado, hacambiado de manera decisiva, con el gran bloque nacional popular que ha asumido elnuevo Gobierno. La Descentralización es una vía fundamental los cambios, para lareforma ciudadana del Estado y la potenciación de los territorios, en una superiorconcertación democrática y patriótica de la nación.
  8. 8. 183Informe del Relator: JavierAzpurAzpurBalance y propuestas sobre DescentralizaciónConclusiones1. La descentralización sigue siendo la única reforma política importante reiniciadael 2002 y que debe proseguir por ser un factor fundamental para el desarrollo del país,reducción de las disparidades económicas y brechas sociales territoriales y lagobernabilidad democrática.2. La descentralización está iniciando una tercera etapa, que debe orientarse arelanzar y profundizar la reforma descentralista del Estado, para enfrentar ysolucionar varios problemas acumulados, que impactan negativamente sobre laredistribución política del poder y necesidad de una organización másdemocrática del Estado, así como sobre la cobertura y calidad de la gestiónpública.3. Una de las carencias más serias de la descentralización en el Perú, es que seviene implementando en ausencia de una reforma y modernización integral delEstado. Este hecho, como es fácil comprender, ha trabado el gradualismo de lareforma, por la existencia de tendencias recentralizadoras, como se aprecia en laevolución de la distribución del presupuesto público nacional los últimos años ytambién en la conducción del proceso de descentralización, al desactivarse elCND como espacio intergubernamental y sustituirlo por la Secretaria de laDescentralización en la PCM, un órgano de segunda línea, sin la cuota de poderpolítico suficiente. Otra expresión de este divorcio entre descentralización,reforma y modernización del Estado es la ausencia de una política clara dedescentralización fiscal, que permite que el Poder Ejecutivo maneje de maneradiscrecional los recursos públicos, tienda a la recentralización de los mismos ymantenga una vulnerable dependencia de los gobiernos subnacionales alGobierno Centralista.4. Otra deficiencia seria es la debilidad en las capacidades institucionales paragestionar a nivel regional y local las transferencias de competencias y funciones.Estas debilidades son consecuencia de la no formulación concertada de políticas,de la escasa inversión en un programa coherente de desarrollo de capacidades,en la continuidad de sistemas administrativos no coherentes en muchosaspectos con las realidades tan diversas de los gobiernos regionales y locales.Las debilidades en capacidades de gestión son aprovechadas por el centralismopara mantener la concentración de competencias y funciones, así comoprogramas como por ejemplo “agua para todos”, la “electrificación rural”, de“mantenimiento de la infraestructura educativa” y otros.5. Tampoco se ha impulsado de manera adecuada la necesidad de una mejor onueva organización del territorio en el marco de la descentralización, pues ella esindispensable para definir y promover el uso más racional y optimo de losrecursos naturales y otras potencialidades del territorio, tanto el natural como elpolítico y socialmente construido. Por incomprensión de la trascendencia de laorganización territorial, por un lado, y para facilitar el uso ineficiente de losrecursos naturales por las industrias extractivas, por otro, es que a lo largo de ladécada que ya lleva la descentralización, no se ha aprobado la Ley sobre elOrdenamiento Territorial y como consecuencia de ello el Perú no cuenta con un
  9. 9. Plan de ordenamiento Territorial (POT). Estas ausencias no permiten el impulsode un adecuado desarrollo territorial a lo largo y ancho del país y están a la basede la conflictividad social que traduce la pugna por el control del acceso y uso delos recursos naturales, particularmente agua y tierra, y también de las dificultadespara promover el desarrollo económico descentralizado y por esa vía contribuir areducir las disparidades económicas en el territorio. Se espera que el conflictopor el control de los recursos naturales se reduzca con la pronta aplicación de laLey de Consulta Previa.6. La mejor organización del territorio es también necesaria para retomar y priorizarla regionalización como parte del relanzamiento y profundización del proceso dedescentralización. Lo que fracasó el año 2005 fue el tipo de consulta y el modelode regionalización vigente en ese entonces, tecno burocrático, inmediatista, sinvisiones estratégica, sin mayores incentivos, y que no correlacionóadecuadamente las propuestas de regiones económicas con regiones políticas.Esto no debe ser confundido con el fracaso de la regionalización que siguemanteniendo pertinencia por factores políticos, económicos, administrativos,sociales culturales.7. A la luz de la experiencia se puede afirmar que la regionalización esmultidimensional y compleja, y que requiere de la creación de escenariosfavorables con el concurso de todos los actores involucrados. La regionalizaciónnecesita de una política nacional priorizada y elaborada concertadamente. Susestrategias deben orientarse a neutralizar y revertir las barreras surgidas como laacentuación del departamentalísmo, y la continuidad de disparidadeseconómicas y exclusión social de millones de peruano. Al mismo tiempo lasestrategias deben facilitar la articulación óptima en el aprovechamiento de losnuevos factores pro-regionalización como son la ANGR, las JCI, lasmancomunidades regionales y municipales y la existencia de sectores de lasociedad civil interesados.Recomendaciones1. Es cada vez más evidente que se necesita de una conducción intergubernamentaly concertada del proceso de descentralización. Sin concertación no se podrándefinir las políticas y estrategias necesarias para de verdad relanzar y profundizarel proceso, en una perspectiva de construcción del estado unitario yDescentralizado (EUD). En este marco, hay que definir un consenso sobre lainstitucionalidad de la instancia a cargo de conducir esta reforma, que no puedeser la actual SD-PCM cuya carencia de poder y consiguiente debilidad sonconocidas. Un fortalecimiento de esta instancia bajo la modalidad más apropiaday su conexión con el CCI en tanto espacio deliberativo y consultivo son dos de loselementos considerar. Uno tercero es que en el diseño como en la puesta enarcha de esta nueva institucionalidad participen las instituciones representativasde los gobiernos regionales y locales.2. La participación ciudadana, la transparencia y a vigilancia social son factoresdecisivos para construir una gestión pública descentralizada. Por ello tanto en laperspectiva de reorientación y profundización del proceso, deben serfortalecidas.3. Se recomienda a la SD-PCM, la más amplia promoción de la participación182
  10. 10. 185ciudadana y de la sociedad civil en el ya anunciado proceso de formulación delPlan Nacional de Descentralización y Regionalización, el mismo que debe darcurso a las prioridades de la agenda descentralista.Lima, 27 de Octubre del 2011
  11. 11. 184“LOS ACTORES Y GOBIERNOS LOCALES ANTE LOS PROCESOS DEGLOBALIZACIÓNYUNIVERSALIZACIÓN”MichelAzcueta GorostizaGlobalización y universalización.Se ha hablado mucho de la globalización a lo largo de las últimas décadas y, juntoa ello, aunque parezca paradójico, se habla también de la importancia de lo local hasta talpunto que parecieran las dos caras de la misma moneda, transformándose en el granreto del siglo XXI. Hay ya, a estas alturas, numerosos estudios al respecto, pero, a manerade recuerdo, resumo cuatro características principales que tienen relación directa con lasvidas de los ciudadanos:1. El movimiento de bienes y servicios: como uno de los aspectos esenciales de lallamada globalización. Los productos llegan a todas partes influyendo, positiva onegativamente según los casos, en la generación de puestos de trabajo, en losprecios de los productos originales, en las inversiones en infraestructura o en laproducción, etc. etc. Lo mismo está ocurriendo con los servicios que ya estánsiendo controlados por grandes empresas transnacionales, modificando lasrelaciones y, con todo ello, la capacitación, la formación profesional y el liderazgoen cada localidad.2. El movimiento de capitales: que, como todos sabemos, no es nuevo pero que,en las últimas décadas tiene la capacidad desde fortalecer o hundir gobiernos yhasta países enteros hasta, a través de las remesas y los reenvíos de dinero delos familiares emigrantes contribuir a cierto bienestar y capacidad de consumo demuchas familias, transformando la realidad local con pequeñas inversiones yasea en vivienda, ya sea en alimentación o en apoyo a los estudios de hijos osobrinos.3. El movimiento de personas: otra de las características propias de laglobalización que ha ido generando unos movimientos migratorios diferentes a losde otras épocas de la historia y que modifican realidades familiares y, pro lo tanto,locales. Tenemos ejemplos muy concretos por toda América Latina como el deMéxico, los países de América Central o, por épocas como ocurrió con laRepública Dominicana, Ecuador y Perú. En el caso peruano, hay ya un 10 % de lapoblación viviendo y trabajando en el extranjero ya sea de manera legal o comoilegales. Así mismo, en este tercer aspecto hay que considerar la emigración detalentos, de profesionales de alto nivel que se van de un país a otro ya sea comoparte de las compañías transnacionales ya sea a universidades e institutos deinvestigación, empobreciendo en varios aspectos, la realidad nacional y local.4. El movimiento cultural y comunicacional: más propio ya de la globalización conla capacidad prácticamente universal de llegar a cualquier rincón del mundo con latelevisión, la telefonía celular, el internet y otros inventos que se van implantando auna velocidad como nunca antes en la historia de la humanidad sin tener encuenta fronteras ni accidentes geográficos, transmitiendo no solo noticias sinovisiones del mundo y de la vida diaria que se imponen a culturas locales ynacionales uniformizando imágenes, conversaciones y modelos de desarrollodesde el control de todos los sistemas y redes por una nueva minoríatransnacional y modificando con todo ello la realidad local.Por otra parte, de forma paralela a la llamada globalización neoliberal, se ha idoprofundizando un proceso que llamamos universalización con características muypositivas para la humanidad en esta relación entre lo global y lo local:
  12. 12. 1861, Reconocimiento del planeta como “Hogar Común”: avances importantes enla conciencia ciudadana, en todos los continentes al entender mejor la relación delos seres humanos con nuestro planeta y los innumerables vasos comunicantesque nos unen a nivel ambiental, social, cultural sabiéndonos y sintiéndonosrealmente parte de una misma familia planetaria cada uno desde su lugar deresidencia.2, Co–responsabildad ante los problemas del mundo: como simpleconsecuencia de lo anterior, avanzando hacia propuestas y prácticas tanto desdelo local como desde los ámbitos nacionales e internacionales, que postulan unmodelo de desarrollo y de relaciones absolutamente diferentes, con unautilización responsable y equitativa de los recursos naturales y con la aceptaciónde una subsidiaridad solidaria hacia las zonas más pobres del planeta. LosObjetivos del Milenio, más allá de su cumplimiento o no por parte de los diferentesgobiernos, han sido un ejemplo del reconocimiento de la co-responsabilidad queexiste ante los retos en aspectos como la salud, la infancia, la educación, eltrabajo y el ambiente, entre otros.3. Construcción de una cultura universal con respeto y los aportes de cadacultura local: se vienen revalorizando las creaciones propias de cada pueblomás allá de los intentos de uniformización de la cultura y de la extensión rápida delos medios de comunicación. En todos los continentes y países se ha visto esterenacer unido a la crítica y al cansancio que produce el control de la comunicacióny de la imagen que, hablando de manera general, corta la creatividad y levantahasta lo máximo posible sin importarle su duración ni sus consecuencias, a ídolostemáticos o a situaciones y hechos intrascendentes. Los pueblos reconocen losprocesos de universalización y quieren participar en ellos desde sus propiascreaciones culturales.4. Fortalecimiento de instituciones internacionales de justicia: en diferentesámbitos como el comercio, las finanzas, el ambiente y los derechos humanossiendo en estos dos últimos campos donde el conjunto de la humanidad haavanzado más no sólo a nivel de conciencia sino a nivel institucional conejemplos muy concretos de reprobación y castigo universal a los violadores de losderechos humanos y, poco a poco, a aquellos que infringen daño al ambiente y ala naturaleza. Aunque las violaciones se den en lo local o en un territoriodeterminado la justicia internacional ya puede intervenir en salvaguarda dederechos universales.Vemos pues que los procesos de universalización que se vienen viviendo en elsiglo XXI profundizan, también en positivo la relación entre lo local y lo global.Esta relación se ha visto fortalecida en las últimas décadas por:1. Demandas democráticas por la descentralización: tanto en la lucha por laextensión de la democracia como por las justas exigencias de terminar con elcentralismo agobiante que, desde siglos atrás, se mantiene. La democracia y ladescentralización se entienden y se practican mejor desde lo local, ya que la
  13. 13. 187ciudadanía vivida día a día y en cada localidad es la que da sentido a las dos. Portodo el mundo, y el Perú no es la excepción, vemos las manifestacionesmultitudinarias y democráticas desde las comunidades, desde los territorios. Haynuevas miradas de lo “nacional” y de lo “global” desde cada una de las localidades.2. La reforma del Estado: que no se entiende sino es desde lo local. Encuanto hay algún problema grave, de diferente tipo, ya sea económico, político,social, ambiental la frase que más se escucha es “el Estado no está presente”, “ElEstado nos ha abandonado” y comentarios similares…En nuestra opinión, uno delos ejes fundamentales de la reforma del Estado es precisamente su necesariapresencia en todo el territorio nacional, con el conjunto de la administración, de lasinversiones, y de las demás dimensiones de un Estado moderno. La calidad de lareforma del Estado se va a medir, definitivamente, desde lo local.3. Nuevas tendencias de la empresa privada: algo relativamente nuevo,sobre todo, si analizamos los modelos de desarrollo y el estilo empresarial de lagran empresa a lo largo de decenas de años: trabajando al margen de lascomunidades inclusive de aquellas más próximas a su accionar, de espaldas aellas llegándose a transformarse en auténticos “enclaves” modernos rodeados,como se señaló una y otra vez, por comunidades atrasadas sin los serviciosbásicos elementales, y sin tener en cuenta el ambiente y la naturaleza querodeaba la empresa…Todo ello ha cambiado o está cambiando: la empresaprivada no sólo debe de presentar sus estudios de impacto ambiental sino quedebe de tener en cuenta a la comunidad de la que forma parte y compartir con ellasu presente y du futuro. La empresa grande, nacional o transnacional debe detener en cuenta, también, lo local reconociendo su propia autonomía.II.- LADEBILIDAD INSTITUCIONALEl proceso democrático generalizado en América Latina en la última década, alenfrentarse a diferentes retos políticos y sociales, todavía no ha acertado en la manera deabordar el tema de la institucionalidad, a pesar del reconocimiento de su importancia,fracasando, en la mayoría de los casos, en el objetivo de asimilación de todo lo nuevo queha surgido en las sociedades latinoamericanas.Como señala ManuelAntonio Garretòn:“Ya no puede pensarse en la conformación de actores al estilo pasado. Hayque reconocer que es casi imposible que haya un solo sujeto o MovimientoSocial central o actor social o político en torno al cual se genere un campode tensiones y contradicciones único que articule los diferentes principios yorientaciones de acción que surgen de los ejes de democratizaciónpolítica, democratización social, reestructuración económica e identidad ymodernidad.” (Garretòn, 2001, pag. 34).Todas las instituciones se han debilitado y entre ellas, lógicamente, lasmunicipalidades y sus autoridades democráticas. Sin embargo, una sociedad no puedemantenerse sin instituciones, de la misma manera que un cuerpo humano no puedepararse sin su esqueleto. Así de simple. Si queremos que América Latina construya unfuturo mejor, democrático, estable, desarrollado, con bienestar en todos los pueblos yregiones, se necesita definir y mantener un plan nacional y planes regionales y locales de
  14. 14. 188mediano y largo plazo, lo que supone, necesariamente, sustentarse no tanto en personasindividuales como en instituciones a su vez democráticas y estables. Esta es unacuestión de principio. Cuando no se asume responsable y coherentemente, lasconsecuencias son negativas para el país. Los resultados saltan a la vista.En el último informe “La Democracia en América Latina”, producido y editado porel PNUD, basado en numerosas consultas, encuestas y entrevistas a decenas degobernantes y líderes representativos latinoamericanos, se concluye, también, en:“la necesidad de realizar una reforma política para fortalecer lasinstituciones, incluso los partidos políticos. Las características de estareforma varían de país a país: algunos hablan de reforma electoral, otrosde reforma del Congreso, otros de reforma del estado o de fortalecimientogeneral de las instituciones. Pero la idea compartida es que un mejordiseño de los dispositivos e incentivos institucionales podría mejorar, ymucho, el funcionamiento de la democracia. Una proporción importantede estas respuestas señala que la reforma política debería construirnuevos canales que faciliten la participación de la sociedad civilorganizada. Para muchos de los lideres consultados, la apatía ciudadanay la desconfianza hacia las instituciones se revierten mejorando loscanales de participación y ampliando su número y alcances”(PNUD-2004, pàg.170).Es en este contexto de crisis de institucionalidad que se han ido revalorizandomás por todaAmérica Latina, experiencias que tienen como sujetos principales a actoreslocales, que, inmersos en su comunidad o grupo social, sobrepasan la dimensión local ycomienzan a estar presentes en las discusiones y en la construcción de nuevos proyectosnacionales e, inclusive, internacionales, como se demuestra en el Foro Social Mundial dePorto Alegre y Bombay, con sus diferentes “foros sociales” preparatorios en todos loscontinentes.Es en esta dimensión local/global y en el fortalecimiento de la institucionalidaddemocrática que entendemos la nueva importancia de los “actores locales”.Ante la gravedad de las crisis que padecen nuestra sociedades, no se trata, simplemente,de escudarnos en lo personal, en lo individual sino de descubrir los aportes personales enlos proyectos colectivos, influyendo en la marcha de la comunidad y participando en laeconomía, en la política, en la cultura, construyendo espacios de participaciónciudadana, con características propias y con una fuerza específica. Es así cómo muchaspersonas, de toda condición, ocupación y edad, se transforman en auténticos actoreslocales con fuerte presencia en los nuevos proyectos nacionales y en la nuevauniversalización de las relaciones, y, desde hace años, participan, también, en losprogramas y proyectos de la cooperación descentralizada.“En estos años –señala el citado informe del PNUD- en paralelo a la crisisde representación y a la deserción del Estado, surgieron, de maneracreciente y en las formas más diversas, organizaciones de la sociedad queocuparon el espacio de las demandas no resueltas o ignoradas. Se tratade un sistema autoorganizado de grupos intermediarios que sonrelativamente independientes del Estado y de las empresas privadas, quees capaz de deliberar y llevar adelante acciones colectivas en defensa ypromoción de sus intereses y pasiones, en un marco de respeto a laestructura legal y civil existente” (PNUD, 2004, pàg. 185).
  15. 15. 189Los nuevos actores locales aparecen, entonces, en los diferentes sectores de lasociedad y con objetivos y metodologías propios que son un aporte al desarrollo social yeconómico, tanto en Europa como enAmérica Latina. Son “aquellas personas, empresase instituciones que conforman el capital social de cada zona en particular” (Llisterri, Juan,2000).Entre otros, podemos destacar:a) El movimiento de mujeres: que, a partir de una problemática de género, ha idorelacionándose con otros sectores sociales haciendo que las mujeres estén cadadía más presentes en la sociedad, tanto en Europa como en América Latina. Haynumerosos estudios al respecto, especialmente en América Latina, dado que losíndices de pobreza, analfabetismo, desocupación laboral, violencia familias,marginación política y profesional, etc. son altísimos entre las mujerescomparados con los de los varones. La situación es mucho más grave en el mundorural latinoamericano.En la realidad latinoamericana, las mujeres organizadas están aportando en lalucha contra la pobreza no sólo a través de programas asistenciales y desubsistencia como los comedores populares, los centros de madres, los talleresde mujeres, etc., sino, también, en el sector económico con la gestión depequeñas y hasta mediana y grandes empresas, en la construcción de unaconciencia de igualdad de oportunidades entre ciudadanos de diferente género,en la democratización de los partidos políticos, en la formación de lideresas en losdiferentes campos de acción, incluyendo el cultural y deportivo.En los países europeos, como es reconocido por todos, los procesos deemancipación de las mujeres cambiaron radicalmente la economía, la sociedad yla política, modificando conductas, costumbres y valores, formando parte de lamodernización histórica de las sociedades europeas desarrolladas.También en América Latina y, concretamente, en el Perú, la presencia de lasmujeres enriquece los procesos de desarrollo local y, por su propia temática y supráctica se unen fácilmente a intereses comunes de las mujeres de otros países,incluidos los europeos, de manera que las organizaciones de mujeres, comoactores locales, deben seguir siendo consideradas en los programas y proyectosde cooperación descentralizada.b) las comunidades indígenas: que, en la última década especialmente,coincidiendo con el quinto centenario de la colonización deAmérica Latina, han idofortaleciéndose y haciendo sentir su voz y sus derechos en la mayoría de lospaíses que cuentan con una importante población indígena que ha sabidosobresalir por encima de la marginación oficial y de imposiciones dictatoriales ycentralistas. Hemos vivido experiencias de dimensión nacional en AméricaCentral, en México, en Ecuador, en Bolivia y, también, en Perú, protagonizadaspor las comunidades indígenas que obligan a tenerlas en cuenta al buscarsoluciones reales a los problemas históricos deAmérica Latina.Y estas experiencias, con repercusión nacional e internacional, han influidopositivamente en las comunidades nativas de otros países como Brasil, Paraguay,Perú, Chile, en los cuales se mantienen pueblos con tradiciones y culturas propiasque, hasta hace poco, estaban literalmente marginados social y legalmente. Lostemas de la propiedad de la tierra, los derechos históricos, la cultura de dichospueblos ya no pueden seguir siendo obviados por los poderes públicos y privados.
  16. 16. 190En la nueva etapa que vive América Latina y el mundo, la presencia de lascomunidades indígenas debe ser asumida no como un problema sino, alcontrario, recoger sus experiencias locales como un aporte enriquecedor en latarea de construcción de los proyectos nacionales y universales más justos ydemocráticos. No verlas como un problema sino como una gran riqueza denuestras naciones.c) Las organizaciones de base: que han ido adquiriendo un rol diferente, másactivo e integral, en las últimas décadas. No se trata ya de las tradicionalescomunidades campesinas o de las organizaciones vecinales que proliferaron portodas las barriadas de las grandes capitales latinoamericanas. Se trata de gruposde pobladores (hombres, mujeres, jóvenes) en zonas rurales o urbano-marginales, que asumen responsabilidades concretas en el desarrollo integral desus localidades, animando experiencias de éxito, participando en la elaboraciónde planes de desarrollo, en la elaboración de los presupuestos públicos decarácter municipal y regional, formando redes de coordinación entre ellos,democratizando, en suma, la sociedad.Con ello, se ha superado el rol tradicional de los “dirigentes” para transformarseen “gobernantes”, asumiendo responsabilidades concretas y llevando a cabo conéxito proyectos de desarrollo local de diferente tipo. Hay muchos ejemplos en elámbito de la salud, del saneamiento ambiental, de la infraestructura básica decarreteras y de educación, así como en el ámbito empresarial, agrícola, industrialy de servicios, y en el campo de la cultura.Lo importante, insistimos, es que no se quedan simplemente en lo local,encerrados en su experiencia particular sino que avanzan en coordinación,intercambiando experiencias, defendiendo sus derechos y ampliando el conceptode ciudadanía frente a un Estado y un sistema que no soluciona los problemas delas grandes mayorías.Las organizaciones de base son un importante “actor local” en un mundoglobalizado, como lo demuestran las diferentes manifestaciones, a vecescoordinadas sólo a través de internet, sobre temas comunes a los ciudadanos delplaneta y, como ya hemos recordado, la importancia creciente del Foro SocialMundial que tiene como base a dichas organizaciones, por lo que,definitivamente, son socios estratégicos de la cooperación descentralizada.d) Los empresarios y emprendedores de la pequeña empresa: otro sector quese ha ido dinamizando y que juega un papel importante como actor en el procesosocial.Ante los cambios en las economías latinoamericanas, con la incorporaciónde las nuevas tecnologías y la falta de inversiones en el sector industrial, el cambiodel Estado de creador de empleos públicos a regulador de la economía, fueronsurgiendo miles y miles de empresas familiares que se fueron transformando enmicro y pequeñas empresas generando, en la mayoría de los paíseslatinoamericanos, más del 80 % de los puestos de trabajo en los sectoresindustrial, comercial y de servicios. Más allá de la informalidad que los caracteriza,son una realidad económica y social con demandas propias y estilos particularesde gestión y de relaciones que no sólo hay que tener en cuenta sino apoyar por losbeneficios que genera a millones de ciudadanos.Los empresarios no sólo están presentes en el mercado sino que participan en latransformación de la sociedad y de los individuos al hacer gestión directa de suspequeñas empresas, utilizar mejor la materia prima local, asimilar nuevastecnologías, capacitándose ellos, sus familiares y muchos de sus trabajadores,
  17. 17. 191generando economías locales que contribuyen (por encima de cuestionablessituaciones legales y laborales que hay que modificar) al desarrollo de suscomunidades, transformándose inclusive en líderes y punto de referencia paramuchos de sus conciudadanos.Las experiencias de pequeña empresa en los países europeos, mucho másarticuladas con las grandes empresas y el conjunto de la economía, pueden sermuy útiles para América Latina como se demuestra en los múltiples proyectos decooperación descentralizada que fomentan la transferencia de tecnología, losmodelos de gestión empresarial, la conveniencia de la formalización,especialización articulación con otros sectores productivos. Hay que resaltar laincidencia de la pequeña empresa en la generación de modelos de “economíasolidaria” a nivel local y las posibilidades de intercambio comercial entre pequeñasempresas de Europa y América Latina, por lo que hay que profundizar enprogramas y proyectos de este tipo.e) Los grupos juveniles: los jóvenes son un sector mayoritario entre la poblaciónlatinoamericana que ha sufrido directamente las consecuencias de las continuascrisis en nuestros países. Sin embargo, en la última década, han ido tomandoconciencia de su potencialidad. Con la extensión de la escolarización y lainfluencia creciente de los medios de comunicación y de las nuevas tecnologías,hay ahora en todos los países latinoamericanos, una importante cantidad dejóvenes que, rechazando el tipo de relaciones sociales que ha predominado en lasúltimas décadas y el modo tradicional de hacer política, se proponen estarpresentes en la sociedad con aportes propios, organizándose para ello y pasandoa ser, también, actores locales con espacios propios de acción.Hay que evaluar más profundamente el proceso de homogenización que vive lajuventud latinoamericana diferenciándose de sus familias y del entorno culturaltradicional. En muchos países latinoamericanos, y el Perú no es una excepción,especialmente en aquellos con raíces y mayorías indígenas (no tanto en el ConoSur del continente), los jóvenes representan un tipo de modernización y deprogreso. Es cierto que existen problemas de desadaptación, aparte de losconocidos de desempleo y violencia callejera, pero hay muchas experienciasjuveniles de éxito que están influyendo en el contexto comunitario generandovalores y relaciones de nuevo tipo, por lo que no se puede dejar de lado a losjóvenes como actores locales en los programas y proyectos de cooperacióndescentralizada, especialmente, en aquellos referentes a formación y al uso deinternet y nuevas tecnologías.f) Las organizaciones no gubernamentales, que son reconocidas como parte dela sociedad civil y que se constituyen también, en muchas ocasiones, en actoreslocales importantes al relacionarse directamente, diferenciándose del Estado, conlas organizaciones de base.Al resaltar la presencia e importancia de los actores locales, nos estamosrefiriendo a la importancia del capital social con que cuentaAmérica Latina, unaspotencialidades individuales y colectivas que animan a emprender, de distintamanera la cooperación.Por capital social se entiende, como resume Bernardo Kliksberg,“un conjunto de aspectos como, entre otros, la capacidad de una sociedad paraproducir concertaciones sociales amplias en su interior, para generar “redes”
  18. 18. 192articuladoras de los esfuerzos de sus diversos sectores; las fuerzas existentes enuna sociedad para impulsar el trabajo voluntario en iniciativas de utilidad general;su cultura y la presencia de valores éticos orientados hacia la solidaridad, laconstrucción positiva, la cooperación y la equidad”. (Kliksberg,2002, pàg. 98).Es en esta línea que se descubre mejor la importancia de los actores locales en latransformación de América Latina y sus aportes en el proceso de universalización. No setrata de “idealizar” lo local, como ya hemos señalado, ni de reducir la acción a lo local,desesperados por la poca influencia que tenemos los ciudadanos ante la economía y lapolítica nacional y mundial.Así alerta el propio Kliksberg:“El pensamiento económico circulante envía, a veces explícitamente y confrecuencia implícitamente, un profundo mensaje de desvalorización de lasociedad civil en los procesos de desarrollo y en la resolución d los problemassociales. Su énfasis está totalmente volcado en el mercado. El mundo de lasociedad civil es percibido como un mundo secundario, de segunda línearespecto a lo que sucede en el “mundo importante”. De ese enfoque van a surgirpolíticas públicas de apoyo muy limitado, casi “simbólico” y de “cortesía” hacia lasorganizaciones de la sociedad civil, y una desconfianza fuerte a depositar en ellasresponsabilidades realmente relevantes” (Kliksberg, 2003, pp.1146,147).Se trata más bien, de potenciar los nuevos actores locales, de fortalecerles a ellos,sus organizaciones y sus experiencias para alcanzar los objetivos de desarrollo humanoque deseamos.1. Acercándonos a lo local.Por las consideraciones anteriores, asumir el proceso del desarrollo desde lolocal, nos plantea una primera tarea: la comprensión integral de la localidad; para poderdirigirla, gobernarla y movilizarla hacia las metas del desarrollo. (Azcueta 2010).No se puede dirigir o gobernar algo que no se conoce o no se comprende.Conocer qué elementos configuran lo local y comprender la complejidad de susinteracciones y de ellas con su entorno mediato y global.Una forma de aproximarnos a ese conocimiento y comprensión es analizando laslocalidades desde cuatro perspectivas:El territorio. El territorio no solo como definición geográfica, sino comoconstrucción social, como espacio de relaciones y sentido de pertenencia, suscaracterísticas, medio ambiente, y relaciones con el entorno. Ubicaciónestratégica o marginal. Infraestructura básica y de comunicaciones, etc., asícomo sus organizaciones e institucionalidad.La población. Densidad, composición generacional, capacidades humanas,conocimientos, necesidades básicas, actitudes, nivel de bienestar y pobreza.Intereses, movimientos migratorios; nivel educativo, profesiones, etc.Los Recursos. Las potencialidades naturales, económico-financieras, deinfraestructura, turísticas, tecnológicas, capital humano; niveles y tipo deempresas, participación en el PIB regional y nacional. Ventajas comparativas y“productos-eje”, representativos del lugar.La Identidad. La cultura y sus diferentes manifestaciones; el sentido de
  19. 19. Dinámica de la Gestión MunicipalDimensiónPolíticaDimensiónAdministraciónPúblicaDimensióndel DesarrolloLocalDimensiónAdministracióndel TerritorioMunicipalidadMA/peh193pertenencia, los símbolos y la visión compartida. La capacidad de construir capitalsocial, solidaridad y confianza. Aportes a la cultura nacional y mundial etc.Junto con los actores locales y su relación con la institucionalidad democrática, losgobiernos locales ofrecen una experiencia extraordinaria en todos los ámbitos quevenimos comentando por lo que merecen un apartado especial.Es precisamente en los gobiernos locales donde confluyen cuatro importantesdimensiones de la vida ciudadana: el territorio, el desarrollo, la política y la administración.Figura 1Los ciudadanos no podemos dejar de “pisar suelo”, es decir vivimos en un lugardeterminado, en un territorio que es nuestra comunidad. Toda gestión moderna e integralparte del territorio, parte de lo local. Esta dimensión forma parte de la visión primigenia deuna comunidad o de un Estado. De ahí la importancia de entender al territorio unido a lapoblación que lo habita, el territorio como espacio de encuentro y de creación de visionescolectivas.La dimensión del desarrollo como parte inherente de la actividad humana, ya seaindividual o colectiva, ya sea material o intelectual, ya sea con una actitud pasiva o activa,ya sea como productores o como consumidores, con tecnología o sin ella... por lo que hayque considerarla a la hora de considerar la gestión municipal.En democracia, la dimensión política, se vive mejor desde lo local. Como yahemos señalado, se da esta dimensión en las elecciones municipales al elegir a nuestrasautoridades locales pero no sólo en ese momento sino en nuestra participación en la tomade decisiones, en la aprobación de objetivos y metodologías, en la construcción devisiones y de instrumentos concretos incluyendo las propias organizaciones partidarias osociales, gremiales y culturales.
  20. 20. 194Y, por último, la dimensión de la gestión de los recursos públicos, de laadministración de los mismos como una delegación del poder ciudadano a unosmiembros de la comunidad elegidos para ello, como son los alcaldes y regidores.Si unimos los cuatro elementos señalados en primer lugar (territorio, población,recursos e identidad) a estas cuatro dimensiones del quehacer ciudadano tendremos unavisión democrática e integral de lo que significa gobernar y de lo que significa participardirectamente en la construcción del futuro de nuestras comunidades, de nuestro propiofuturo.El reto del presente siglo es saber unir lo local con lo universal y ahí tenemosnuevas responsabilidades tanto para los dirigentes y gobernantes como para los propiosciudadanos.Las exigencias más importantes en todo el mundo van por este camino. El retofinal es construir un mundo diferente más justo y equitativo, donde todos vivamos condignidad y en armonía con la naturaleza. Es solo una nueva utopía o es la últimaoportunidad que tenemos como civilización? Estamos convencidos de que lo localpuede, sin lugar a dudas, contribuir a iniciar una nueva etapa en la historia de lahumanidad.
  21. 21. 195Múltiples Enfoques y miradas sobre la descentralización en AméricaLatina. La necesidad de aprender de las experiencias.Julio E. Díaz PalaciosAsesor de la Red Perú de Iniciativas de Concertación para el Desarrollo Local.La descentralización es un proceso dinámico, multidimensional, complejo, yrequiere de una perspectiva de largo plazo para cumplir con sus objetivos. Pero no eslineal, no avanza todos los días de arriba abajo o de abajo a arriba, ni menos progresacon el mismo ritmo. No necesariamente resuelve de manera efectiva los problemasgenerados por el centralismo, a veces los acentúa y complica.La descentralización no busca desaparecer el Estado, como algunos suponen,más bien busca contribuir a su recreación para construir un Estado al autentico servicio delos ciudadanos. Busca pues un Estado más cualitativo, sin perjuicio de crecer,extenderse a hacia aquellos territorios en los que el Estado hoy se encuentra ausente. Enuna descentralización correctamente orientada el Estado nacional, debidamentetransformado seguirá cumpliendo un rol fundamental, al servicio de la democracia, de losderechos ciudadanos, del desarrollo en general, protegiendo los bienes comunes.En el diseño e impulso de la descentralización se han dado y se siguen dando ladisputas de los diversos enfoques, la confrontación entre proyectos no siemprecompatibles, aciertos y errores, riesgos y efectos no deseados, en las decisiones.Siempre será bueno todo esfuerzo orientado a aclararlos y decantarlos, identificarlos,para aprender de unos y otros. Es decir, para que nuestras futuras decisiones y accionesse basen en algo fundamental: las evidencias generadas, que luego puedan sercapitalizadas inteligentemente convirtiéndola en propuestas de políticas públicasacertadas.Como la descentralización es una reforma que pretende democratizarterritorialmente el ejercicio del poder, tiene grandes fuerzas en contra, representadaspor los usufructuarios del poder centralizado; aunque no siempre sus potencialesbeneficiarios, las poblaciones y organizaciones de las regiones y localidades, estánpresentes de manera organizada. La explicación de hechos como este no deja de sercompleja. Uno de sus factores condicionantes es la conducción burocrática, vertical,autoritaria de la reforma por parte de representantes del centralismo, es decir, del poderque deben transformarse.El presente artículo responde a la necesidad de contribuir con los lectores deesta publicación y los actores públicos y privados interesados, a que refuercen lanecesidad de una visión panorámica sobre lo que está pasando con ladescentralización, en algunos de sus componentes. Es decir a que miren la fotografíacasi completa del proceso descentralista y analicen a fondo sus aspectos sustancialesy ratifiquen su voluntad cívica y política de seguir abriendo caminos para una reformapolítica que siendo imprescindible, no siempre cuenta con el respaldo de los gobernantesy de un sector importante del mapa de actores involucrados.Expresamos nuestra expectativa respecto a que en el marco del proceso dediálogo, debate y construcción de consensos, convocado por la Secretaria deDescentralización de la Presidencia del Concejo de Ministros (PCM), para dotar al paísde un Plan Nacional de Descentralización y Regionalización 2012-2016, este articulocontribuya aportando con algunos elementos para la reflexión, la discusión y las
  22. 22. 196decisiones que es necesario adoptar, para relanzar, reorientar y profundizar esta reformadel Estado, con miras a que se convierta en un activo proceso al servicio del crecimientocon inclusión social, y en democracia en perspectiva de recreación y fortalecimiento.1. Aproximaciones conceptualesAlgunos conceptos básicosLos procesos de descentralización son procesos de transferencia deatribuciones, capacidades y recursos- es decir, de poder- para que las necesidades yproblemas puedan ser razonablemente identificados y priorizados al nivel en que seamás probable, y determinar e implementar una manera pertinente, eficiente y sosteniblede resolverlos.En los países unitarios con experiencia de intenso centralismo, el procesoconfronta dos grandes desafíos. El de encontrar el ritmo apropiado y el de asegurar lacoordinación y sinergia entre niveles y al interior de cada uno de ellos.El desafío del ritmo conlleva a elegir entre transferir competencias y recursos paracrear capacidades desde el ejercicio de la gestión y la necesidad de asegurarcapacidades antes de transferir atribuciones, porque los recursos son y serán siempreinsuficientes. Son las expectativas de la población las que determinan el nivel desatisfacción o de decepción con el ritmo de un proceso, por eso la comunicación sobre losplazos, límites y resultados esperables es un componente necesario para la validacióndel esfuerzo descentralizador.Diversidad de conceptos, pero tres dimensiones claveExisten varias aproximaciones conceptuales a la descentralización. Estasprovienen de una rica variedad de culturas, tradiciones e historia de la administraciónpública en nuestros países No existe una definición universalmente acordada sobredescentralización. Algunas entidades como las europeas priorizan las dimensionesfuncionales de la descentralización. Estas dimensiones son la política (basada en latransferencia de competencias y funciones), la administrativa y la fiscal.La experiencia acumulada enseña que al diseñar, ejecutar y evaluar los procesosde descentralización, es esencial considerar los vínculos de estas tres dimensionesfundamentales. No puede existir una descentralización efectiva, sin abordar y promoverlas tres dimensiones, ya que son complementarias e interdependientes, se necesitanmutuamente. La división de poderes entre los diversos niveles de gobierno y sociedadnecesita corresponderse con responsabilidades fiscales; los sistemas y procedimientosadministrativos tienen que ir a la par con la ejecución de las competencias políticas ytareas fiscales, y las disposiciones fiscales deben evitar el enfrentamiento entre lasautoridades políticas y las autoridades administrativas. Además, puede ser oportunoabordar con énfasis determinadas dimensiones del proceso de descentralización, enmomentos específicos, dependiendo de las circunstancias locales.El apoyo a la descentralización y a la gobernabilidad local es por definición una“tarea política”. Es un salto a lo desconocido y un largo viaje por un camino pedregoso.En efecto, el escenario de la descentralización se caracteriza en términos generales por:(i) una multitud de actores, a menudo con intereses opuestos; (ii) una frecuente carenciade compromiso/capacidad a nivel central para descentralizar competencias y recursos;(iii) una amplia y compleja variedad de problemas institucionales y técnicos que debensolucionarse; (iv) una confusión sobre las nuevas competencias y responsabilidades en
  23. 23. 197un régimen de descentralización; y (v) la presencia, no siempre consistente, de sociospara el desarrollo; (vi) la incertidumbre sobre los impacto que podría generar lareforma descentralista.En este escenario no escasean las causas potenciales de conflictos. Porejemplo, hay quienes estiman que las elecciones locales pueden ser “manipuladas” porlas elites en el poder. Las autoridades electas deberán ganar su legitimidad y su espaciojunto a formas de autoridad ya establecidas, Los gobiernos locales tiene que ir dialogandoy negociando con el centro y demostrar su valor agregado o añadido. En ese contexto, ladescentralización avanzará si cuenta con una ciudadanía activa que reivindique derechosy exija responsabilidades.La descentralización como distribución equilibrada de la centralidadLa descentralización debe ser concebida como el proceso de distribuciónequilibrada de la centralidad (poder) al interior del Estado que se pretende descentralizar,para profundizar la democracia, potenciar el desarrollo y mejorar la calidad de vida. Es unmedio pero con frecuencia se le presenta como un fin. Es un proceso intraestatal(descentramiento).Busca el equilibrio de poderes a través de dos formas: descentralizaciónhorizontal y descentralización vertical. Hoy en América Latina tenemos el fortalecimientodel presidencialismo y la transferencia de competencias y recursos. Se trata de unaasimetría que recentraliza.Se sabe como empieza la descentralización, pero no como termina. Existen dosextremos que deben ser considerados: el descentramiento puede llevar al fin del Estado,y la creación de nuevas soberanías a crear nuevos Estados.La descentralización es un proceso político dependiente de las coyunturas, esdecir de la correlación de fuerzas. En el marco de la descentralización proyectosdiferentes pueden entrar en disputa permanente, buscando cada quien la hegemonía.La descentralización no es un proceso lineal, irreversible ni ascendente.No debe perderse de vista que la descentralización es un concepto polisémico,como muchos otros, que puede llevar a proyectos políticos distintos con actores distintos.La descentralización: algo más que transferencia de competencias y recursosLa descentralización es no solo la transferencia de competencias y recursos, omejorar las formas de representación política de los ciudadanos.Es también algo mucho más importante, el rediseño del conjunto de la estructuradel Estado para crear un nuevo Estado que potencie la democracia, auspicie el desarrolloy mejore la calidad de vida de sus habitantes, lo cual requiere un nuevo Estado dederecho. El nuevo Estado debe contar con el equilibrio de poderes bajo una ópticademocrática, esto es, asumir los tres tipos de descentralización (horizontal, vertical,territorial), acercar el poder a la población (autonomía política, participación yrepresentación), y redistribuir atribuciones y recursos económicos (autonomíaadministrativa y financiera).La descentralización como vía para consolidar la democracia y contribuir aldesarrollo humano
  24. 24. 198La descentralización en el Perú es un proceso cuya importancia todos y todasreconocen y con el que, por diferentes razones, todos o la mayoría se sienten vinculadoscon diversos grado de compromiso. Las iniciativas descentralistas estuvieron presentesen el Perú desde los inicios de la República, sin alcanzar hasta la fecha los resultados quese esperaban.Repensando la descentralización esta puede ser una vía efectiva paraconsolidar la democracia y abrir los caminos hacia el desarrollo humano, pero para elloes indispensable ponerle énfasis en la ciudadanía, porque la persona humana esreconocida como el medio y el fin de cualquier opción de desarrollo.Por consiguiente, la descentralización debe ser un medio eficaz para elmejoramiento de la calidad de vida de la población. En el impulso de la descentralizaciónse pueden construir maneras de ampliar la libertad de las personas y los grupos paraelegir el tipo de vida que consideren más valiosa y satisfactoria a sus necesidades y susparticularidades culturales. Y en este proceso surge la democracia como el mejorescenario o la mejor plataforma para ampliar las libertades de las personas, al lado delfomento del crecimiento económico sostenible y con distribución equitativa, del ejerciciode los deberes y derechos, de la participación ciudadana y del adecuado funcionamientodel Estado.Si se quiere que la descentralización contribuya al desarrollo humano, el fin deesta reforma no solo deben ser las personas, su dignidad y derechos, sino su diseño ygestión deben ser profundamente democráticos. Esta es una condición fundamental, a laque no siempre están inclinados los gobernantes.Cerrar las puertas a las OSC especializada o subestimar sus aportes novalorándolos adecuadamente, o hacer inoperantes a los espacios de participación yconcertación creados, es privar al proceso de las capacidades propositivas de actorescon visiones y energías transformadoras para fortalecer y recrear el procesodescentralista.2. ¿Qué pasa con los Gobiernos Centrales?Descentralizar no significa que el Gobierno Central renuncie totalmente a uncampo determinado de sus actividades. La experiencia pone en evidencia que para queel Estado pueda cumplir óptimamente sus tareas, es necesario establecer una redrazonable y diferenciada entre los diferentes niveles de organización estatal. Parareforzar la gobernabilidad y no debilitarla, el gobierno central debe descentralizarresponsabilidades y recursos en aquellos casos en que se va a contribuir a un óptimocumplimiento de las tareas del Estado. En cambio, debe mantener en su área decompetencias y funciones aquellas tareas que se puede cumplir mejor y máseficientemente desde el nivel central. La ejecución descentralizada de ciertas tareasimplica, pues, una estructura compleja y asigna responsabilidades de maneradiferenciada, en función del papel que van a jugar los actores locales en la realización dedichas tareas. En términos ideales, las autoridades centrales adoptan las decisionesestratégicas y fijan los objetivos, pero deben dejar en manos de las autoridades localessu implementación operacional, es decir: elección del personal, remuneraciones,creación y mantenimiento de infraestructura local.La descentralización modifica el papel de la autoridad central y revalora a lasautoridades descentralizadas. La autoridad central pierde algunas competenciasoperativas, pero conserva la competencia de fijar las condiciones marco, legales ypolíticas, de las acciones locales y para controlar su funcionamiento. Es decir, asumeroles de rectoría.
  25. 25. 1993. La descentralización como estrategiaEn el contexto de las reformas y de la modernización del Estado y de procesosde reestructuración productiva en los países de América Latina, la descentralizacióntrasciende el enfoque político y administrativo tradicional y deviene en una estrategia másequitativa y territorial del desarrollo y de respuestas a las oportunidades, pero también alos riesgos de la globalización, que tiende a privilegiar al sector exportador otransnacional en detrimento de la pequeña y mediana empresa, que es en últimainstancia la mayor generadora de ingresos a importantes sectores de la población. Ladescentralización es la transferencia de competencias y servicios al nivel local, lo cualimplica una reforma de la administración del Estado y un intento por democratizar ylegitimar la decisión, acercando los servicios a los ciudadanos.4. Los factores impulsores de la descentralizaciónDestacan entre estos a escala internacional, según la Comisión Europea :· La erosión del Estado en vías de desarrollo altamente centralizado de finales de1980.· El redescubrimiento de la “dimensión local” del desarrollo y el subsiguientereconocimiento del papel potencial y valor añadido de los gobiernos locales en elfomento del desarrollo local.· La búsqueda de una mayor eficacia en la provisión de servicios básicos,especialmente para llegar a los sectores pobres.· La exigencia global de democratización y buena gobernanza, que ha impulsado lademanda social de democracia local y de gobiernos locales responsables.· El auge de planteamientos participativos en las acciones de desarrollo, quefacilitan que una amplia gama de nuevos actores expresen su opinión y participenen los procesos políticos, con los gobiernos locales, ejerciendo presión para serreconocidos como socios en los procesos de diálogo y como beneficiarios en losprocesos de desarrollo.· La necesidad de enfrentar el doble reto de gestionar el crecimiento urbano en lamayoría de países en desarrollo, al mismo tiempo que garantizar un desarrolloterritorial y una planificación regional adecuados.· Una amplia gama de otros factores, como diversas iniciativas relacionadas con losprocesos de desarrollo sostenible.El BID mediante el documento ya referido agrega otros factores: descongestionaradministrativamente el Gobierno Central, acercar la administración estatal a losciudadanos, mejorar el cobro de impuestos, legitimar al Estado, incorporar zonas yregiones marginadas, neutralizar movimientos separatistas, etc.En el Perú se reconocen como otros factores impulsores, exigencia dereconocimiento del derecho de autogobernarse en determinado aspectos, la necesidadde fortalecer el sistema político y la representación política a nivel subnacional, lapertinencia de reducir las grandes desigualdades o disparidades, la búsqueda decaminos para superar la exclusión social, cultural, económica y política de ampliossectores de la población, particularmente andina y amazónica.5. La tendencia internacional hacia la descentralizaciónUna mirada mundial.Hoy en día, se observa una tendencia hacia la descentralización en los Estados
  26. 26. 200centralistas del mundo, en diversos grados y según las prioridades. En los últimos años,se han abierto prácticamente casi todos los Estados autoritarios centralistas yunipartidistas. Se tiende a reducir el aparato estatal, a redistribuir el rol del Estado en lalucha contra la pobreza, a privatizar los servicios. EnAmérica Latina, la descentralizaciónestá íntimamente ligada al debate sobre la democratización de las estructuras políticas, ala integración de las poblaciones pobres y territorios más apartados. En Europa Centraly Oriental, el paso de una economía planificada a una economía de mercado obedece ala tendencia de cambiar la omnipotencia del Estado central. En los países centralistas deAsia, la preocupación central es mejorar la calidad de los servicios públicos locales. Enotros, son los retos que plantea la diversidad geográfica y étnica los que incitan a unadescentralización de las tareas de los Estados.Se viene tomando conciencia sobre los límites de los modelos de Estado dedesarrollo paternalista y centralista y se ha puesto en evidencia que ellos no han logradolos resultados esperados. Así mismo, las reformas de las políticas económicas de los80, tuvieron resultados mediocres. Y, además, muchos aceptan que en tiempos deglobalización y de estructuras orientadas hacia el mercado, el Estado tiene tareasimportantes que no pueden ser asumidas por ningún otro actor. Estas tareas deben serdesempeñadas por el Estado, tanto en el centro como en la periferia de los territorios, dela manera más eficiente y eficaz posible. Sin un buen gobierno en todos los niveles delEstado, resulta imposible alcanzar el desarrollo sostenible.No sorprende, de otro lado, que las entidades donantes internacionales hayancomprendido también que la descentralización es un medio probado para fomentar eldesarrollo y la gobernabilidad. Desde el punto de vistas de estas entidades, ladescentralización debe permitir mejorar los servicios del Estado, planificar eficazmente lautilización de los recursos públicos en función de las necesidades reales y mejorar laparticipación política de la población. El tema de la descentralización ocupa un lugarprominente en las agendas del Banco Mundial, de los Bancos de Desarrollo Regionales,del PNUD, de la OCDE y de la mayoría de Estados donantes. También es un puntoprioritario es las agendas de las agencias de cooperación internacional. No obstante, eltermino descentralización es lo suficientemente amplio y abierto que permite diversasprioridades, pero este hecho genera con frecuencia problemas de comunicación y dedescoordinación.6. Las diferencias de las propuestas actuales con las anteriores sobredescentralizaciónLa descentralización no es un tema nuevo. El término ha sido empleado desdemitad del siglo pasado para una amplia variedad de programas de reforma institucional.En muchos países las reformas no pasaron de su etapa inicial, creándoseautoridades locales sin legitimidad democrática y sin poderes para adoptar decisionesclave. En algunos países autocráticos del África post-colonial, se utilizó ladescentralización para controlar más estrechamente las zonas rurales, convirtiéndoseparadójicamente en un instrumento de opresión. No obstante esos antecedentes, seconsidera que la ola actual de descentralización es cualitativamente diferente.El cambio consiste esencialmente en el hecho de que la descentralización ya noes una reforma que sólo afecta al sector público. La propuesta de reformas se haampliado considerablemente.a) Habiendo sido concebidas en un contexto de democratización, las nuevasestrategias de descentralización favorecen la transferencia de competencias y
  27. 27. 201de recursos a gobiernos locales –y regionales- elegidos por los ciudadanos, comogrupo especifico de actores dentro del Estado, con su propia identidad,legitimidad y valor añadido en los procesos de desarrollo. Las nuevas propuestastienen por objeto descentralizar parte de la gestión de los asuntos públicos,confiando esta tarea a entidades democráticamente elegidas y responsables antelos ciudadanos.b) La finalidad es no sólo establecer gobiernos realmente locales-y regionales- sinotambién fomentar la llamada “gobernanza local”. Esto supone una manera distintade ejercer el poder local, basada en principios de participación y transparencia yen la obligación de rendir cuentas. Significa ir más allá de la simpledescentralización vertical del poder, la responsabilidad y los recursos del nivelcentral al nivel local, para promover un proceso horizontal destinado a garantizarla participación en la gestión de los asuntos locales, en los que la sociedad civiljuega un papel clave. Esto implica la necesidad de integrar principios de igualdadde género para asegurarse que los beneficios potenciales de la descentralizaciónson compartidos igualmente por hombres y mujeres. También requiere una grandiversidad de innovaciones institucionales, tales como la introducción deprocesos presupuestarios participativos.c) La ola actual de descentralización está estrechamente ligada a la aparición de unnuevo modelo de desarrollo local, que requiere que los distintos actores de undeterminado territorio unan sus fuerzas para promover procesos sostenibles, conénfasis en la reactivación de la economía local. Los gobiernos locales ya no debenlimitarse solo a la prestación de servicios. En estos procesos los gobiernoslocales deben jugar un papel especial como “catalizadores”, impulsando lacolaboración entre actores locales y defendiendo los intereses con un mayorgrado de gobernanza.d) Las nuevas propuestas de descentralización reintroducen la noción deplanificación y ordenamiento territorial regional y local, buscando situar laplanificación del desarrollo local en una perspectiva territorial más amplia. Estopermitirá tomar en cuenta potenciales sinergias económicas y sociales entre losmunicipios urbanos y rurales y fomentar la cooperación entre diversascomunidades y municipalidades.e) Finalmente, pero igualmente importante, las nuevas propuestas dedescentralización, ubican que ésta sea parte de reformas más amplias del Estado.Se considera que la cuestión no es simplemente “quien está mejor situado paraproporcionar qué servicios”. En la mayoría de países en desarrollo, el debatesobre descentralización plantea cuestiones fundamentales sobre qué tipo deEstado se necesita en el siglo XXI, las modalidades y medios para mejorar lasrelaciones entre la sociedad y el Estado y la necesaria adaptación del Estadocentral a las tendencias, tanto de descentralización como de regionalización.7. Las ventajas y beneficios de la descentralizaciónLos fundamentales son los siguientes:Se considera que la gran ventaja que ofrece la descentralización es la posibilidadde aumentar la participación democrática de la población en la solución de sus problemasmás cercanos y como un mecanismo útil para racionalizar la gestión pública.Entre los beneficios que generaría destaca la posibilidad de una mayorcongruencia entre las demandas por servicios regionalmente y hasta localmentediferenciados y la oferta realizada a través del gasto publico. Se estima que al decidirsealternativas de gastos más cerca de los usuarios y en correspondencia con lasnecesidades de la población, los servicios públicos serian usados con mayor eficiencia.
  28. 28. 202Sin embargo para que este vínculo directo entre demanda y oferta públicase dé en la práctica deben existir dos condiciones básicas:· Comunicación directa entre población y autoridades para que las sugerenciaspuedan traducirse en decisiones sobre el gasto, de ahí la importancia de laelección popular de autoridades regionales y locales y de los mecanismos departicipación y control ciudadano.· Fuentes de financiamiento y la autonomía de decisión sobre el uso de losrecursos, de ahí la importancia de delimitar claramente las competencias yfunciones fiscales de los distintos niveles territoriales.Resumiendo, la descentralización apunta a mejorar la gobernabilidad del país y eldesarrollo local- y también regional- el alivio y la reducción de la pobreza.8. Los riesgos de la descentralizaciónLos riesgos según el BID:En primer lugar, la descentralización es un concepto usado con poca precisión enel debate político, sin mayor reflexión sobre sus implicancias políticas y técnicas para elconjunto de la función pública, por lo que se carece de un consenso político.Existe el riesgo de ver la participación de la comunidad como una sumatoria demicro unidades sociales (familias y formas de grupos primarios). A esto se suma, lalimitada participación en la determinación de las políticas.Existe el riesgo del ejercicio privado del poder municipal con procedimientosclientelares entre autoridades locales y población y entre niveles de gobiernocaracterizados como formas patrimoniales de ejercicio del poder que terminadebilitando los aspectos democratizantes de la descentralización.Las relaciones entre descentralización y democracia dependen de los resultadoselectorales. No existen garantías sobre que las autoridades elegidas deban observarnecesariamente un desempeño realmente democrático.Es débil la formulación de propuestas específicas de gestión municipal y regionalpor parte de los partidos políticos.Es un riesgo que por el bajo desarrollo de capacidades de gestión de suscompetencias y funciones, los gobiernos locales continúen dando respuestas muyprecarias a las demandas de los sectores sociales pobres.Las principales competencias y funciones municipales tienen que ver con laproducción y gestión de la ciudad. Los ámbitos rurales, por lo general, estándescuidados.Los riesgos según la cooperación Suiza:La descentralización es un proceso complejo que depende de numerososfactores políticos y sociales, así como de tendencias y consideraciones de poder a nivelnacional e internacional. A menudo, los procesos de descentralización estánrelacionados con otros procesos de cambio político y su éxito o fracaso dependen demuchos factores vinculados con el país y a sus contextos específicos.
  29. 29. 203En cada país suelen surgir expectativas y temores que deben se adecuadamenteidentificados y valorados.Entre las expectativas, referencia especial tienen las que siguen: ladescentralización romperá las estructuras anquilosadas de poder: fomentará elempoderamiento, la participación y estructuras más democráticas en un sentido amplio;facilitará una mayor identificación de la población con las instituciones estatales; ladescentralización protege los derechos de las minorías; fomenta la ejecución eficaz yeficiente de las tareas del Estado; contribuye a un uso más eficaz, sostenible y razonablede los limitados recursos económicos; contribuye a la lucha contra la pobreza.Destacan entre los temores más frecuentes que la descentralizacióndesestabilizará a los Estados débiles; se desmantelara la ejecución de las tareaspúblicas; que supuestamente complica y encare el trabajo de las autoridades del Estado;que permitirá que el clientelismo local sustituya a la corrupción del estado central.El análisis de las experiencias demuestra que ni todas las expectativas seplasman ni todos los temores se hacen realidad. Los resultados son muy heterogéneos yque lo importante es monitorearlos y evaluarlas para hacer cada vez mejor las cosas.Los riesgos según el análisis de un experto.Si se privilegia la transferencia rápida se crea el riesgo de descargar al estadocentral de sus responsabilidades cuando las instancias subnacionales no estánpreparadas para satisfacer las necesidades públicas que están bajo su responsabilidad.En este caso se amenaza la realización de los derechos, la población queda descontentay se utilizan mal los recursos escasos.Si se privilegia la certificación previa de capacidades antes de transferiratribuciones y recursos, el riesgo es continuar el centralismo postergando lastransferencias reales, porque las capacidades, sin la experiencia de gestión, no puedenrealmente ser consideradas suficientes.Si las transferencia es de funciones y atribuciones, pero los recursos no llegan nisuficiente ni oportunamente, sea con la excusa de una certificación de capacidades pococreíble o a causa de procedimientos morosos, el proceso se vicia con quejas yreclamaciones en las dos direcciones, y las confianza pública en la descentralizacióndecrece. Esta es la situación más complicada en términos de los derechos de losciudadanos.Es necesario reconocer los intereses contrapuestos entre instancias de un mismonivel y entre los diferentes niveles, que esos intereses pueden ser intensamenteexperimentados como legítimos e irrenunciables, y que puede haber múltiplescondiciones que hagan difícil aceptar que los intereses nacionales son más amplios ycomprometen prioritariamente a todos porque son, a la larga, la condición desostenibilidad de los intereses subnacionales.Si los intereses nacionales no son claramente comunicados ni las políticas yprogramas públicos que conllevarían a realizarlos se explican ni resultan vinculantes, losmovimientos que defienden intereses locales pueden boicotear los intereses nacionales.La descentralización de atribuciones, jurisdicciones y recursos puede implicar yfrecuentemente implica conflictos, máxime en situaciones donde la demarcaciónterritorial está inconclusa o hay desconfianza multiseculares o ha habido enconos y celosmutuos a propósito de bienes que pertenecen a dos o más demarcaciones. Existe un
  30. 30. 204trasfondo no siempre consciente, incluso de raíces míticas, en los celos entrecomunidades. Se encuentran soluciones a conflictos específicos, se arbitra cuestionesparticulares, pero hay celos y pugnas que reaparecerán reiteradamente.Los partidos políticos son teóricamente los encargados de educar a la poblaciónsobre los intereses nacionales y las políticas y programas que pueden contribuir arealizarlas. Son ellos los que identifican y reclutan líderes que puedan serrepresentativos y estén en condiciones de dirigir y gerenciar la cosa pública y lasrelaciones entre los sectores, en función de esos intereses. En un proceso dedescentralización, están llamados a develar las articulaciones entre los intereses localesy los intereses nacionales, y a articular los comportamientos sociales para que losintereses nacionales no se vean amenazados ni los intereses locales sean ignorados.Ellos deben construir una representatividad que opere a la vez en función de los electoresy las coyunturas regionales y locales, y en función de los intereses nacionales dedesarrollo sostenible. Pero el gran problema era que el 2009 menos del 6% de lapoblación confíaba en los partidos políticos. La pérdida de vigencia de los partidospolíticos nacionales en las elecciones regionales puede ser consecuencia de esta bajaconfianza, pero también una indicación que los partidos políticos nacionales no se hanadaptado a un país en descentralización.La confianza en las instituciones públicas es también muy baja, y afecta a lasinstituciones descentralizadas tanto a como a las de nivel nacional. En estas condicionesolo lo particular es confiable y debe defenderse a toda costa, y la noción de interéssuperior genera rechazo. La pérdida de credibilidad conduce al desacato, y el desacato alcaos.10. Los problemas o dificultadesExiste la tendencia de no ver la descentralización del Estado de una manerasistémica, que aborde en conjunto todos los componentes y áreas de esta reforma.Todas las áreas de intervención no siempre tienen el necesario sustento técnico ycientífico. Las decisiones no siempre apuntan hacia una misma dirección y algunas,incluso, son contrarias a la descentralización.Las políticas de descentralización y los instrumentos que se utilizan ponenescasa atención en los actores del proceso. Estos, a veces, ni siquiera son informados.Otras veces son informados en reuniones a través de instructivos que no se comunicanadecuadamente. No se consideran las culturas organizacionales específicas y se suponeque las autoridades subnacionales van a seguir obedientemente los instructivos, lo queno siempre ocurre.No se observa en las políticas de descentralización una preocupación por pasardesde el ámbito institucional estatal al social y por estimular el encuentro entre ambasdimensiones, fomentando las capacidades endógenas de desarrollo.El peso del nivel central, en la elaboración de presupuestos regionales y locales,continua siendo notablemente superior al que pueden mostrar gobiernos regionales ygobiernos locales a la hora de buscar su propio camino de gestión y desarrollodescentralizado.Los obstáculos a la descentralización que se derivan de las característicashistóricas del aparato público, son diversos: la tradición centralista; la culturaorganizacional que prioriza los procedimientos y la legalidad sobre los resultados; labúsqueda de soluciones nacionales únicas y estandarizadas para problemas diversos y
  31. 31. 205complejos; la subordinación de las decisiones de cada sector a la asignaciónpresupuestaria; y dificultades en la coordinación intersectorial y en el trabajo en equipo.Los problemas precedentes tienden a traducirse en tensiones no resueltas entre laorganización sectorial del aparato público y la mirada territorial que necesariamente estápresente en la descentralización. Estas tensiones se agudizan por la presencia dedesconfianza desde los cuadros políticos y técnicos del nivel central para traspasar podery autonomía en la gestión de los programas públicos a los niveles regional y comunal.11. Lecciones aportadas por la experienciaDesde el CEPLAN se comparte las siguientes:Los gobiernos centrales deben reconocer y recoger en las políticas y decisionesinstrumentales, la diversidad regional y local en aspectos asociados a los actores y susposibilidades de acción en cuanto al territorio, sus habitantes, recursos, carencias ypotencialidades. Esto implica abrir espacios de innovación y gestión propios de losniveles descentralizados y avanzar más allá de las acciones de carácter institucional yadministrativo innovando en la generación de una cultura de gestión propiamenteregional.Estimular procesos de participación entre diferentes actores concernidos por eldesarrollo regional, local y comunal.Permitir que los gobiernos regionales y locales adecúen a su realidad losinstrumentos de los programas sociales, en el marco de sus competencias y autonomías.Considerar los instrumentos de política no como un fin en sí mismo sino comooportunidades y recursos al servicio de los territorios y sus habitantes. Evaluar laspolíticas por sus objetivos y resultados finales, y no por aplicación de los instrumentos.Establecer señales que premien el buen funcionamiento de la descentralización.Desde la experiencia peruana, se aporta, entre otras, las siguientes:La descentralización como reforma del Estado debe expresarse en un proyectopolítico de largo alcance dialogado y concertado, entre el Estado, partidos políticos yorganizaciones de la sociedad civil, que refleje las visiones sobre qué tipo de Estado ysociedad necesitamos los próximos 20 años.La descentralización por comprometer a los tres niveles de gobierno, requiere deuna instancia de conducción intergubernamental, con pleno respeto de las autonomías ycompetencias y funciones.La transferencia de competencias y funciones debe ser acompañadanecesariamente de los recursos económicos para la gestión pública descentralizadaeficiente y eficaz, sino la autonomía y el ejercicio del poder subnacional se convierten enuna ficción.Los avances y éxitos de la descentralización en el Perú dependen en gran medidade la conducción democrática de la descentralización, debidamente articulada con elimpulso de otros componentes de la Reforma del Estado y con la modernización de lagestión pública.
  32. 32. 206La descentralización como reforma política basada en procesos multiactores y laarticulación de varias dimensiones debe necesariamente ser acompañada deinstrumentos claves como: desarrollo de capacidades y asistencia técnica, monitoreo yevaluación, información, comunicación, promoción de buenas prácticas, rendición decuentas, y de un agenda de investigación con fines de innovación de las políticas y de lagestión pública.12. ¿Puede haber retrocesos en la descentralización?Lamentablemente sí.El caso de Colombia es ilustrativo al respecto y se expresa en tres procesos.Primero, en el financiamiento de los gobiernos locales, con recortes entre el 2002 y el2005 y luego otro recorte aprobado el 2007 y que se proyectará hasta el año 2016,bajo el argumento de reducir el déficit fiscal del nivel central el 2007 equivalenteaproximadamente al 5% del Producto Interno Bruto, lo que afectó las inversionessociales en educación, salud, saneamiento básico. Un segundo gran problema tuvo quever con la recentralización administrativa, esto significo el recorte de la autonomía en elmanejo de los recursos destinados a agua potable, por ejemplo, mediante dos reformasconstitucionales. Un tercer problema grave es la infiltración de gobiernos locales ytambién departamentales de grupos armados ilegales, paramilitares, así como por lasFARC, que dificultan o impiden el funcionamiento de estas instituciones democráticas.La recentralización no es ajena en la experiencia peruana, en el periodo 2006-2011. Al respecto, Manuel Dammert, afirma que ésta ha frenado el impulsodescentralistas en aspectos fundamentales, siendo uno de ellos la desactivación delConsejo Nacional de Descentralización (CND), tras lo cual se impuso la dispersión de laconducción nacional del proceso, pues se retrocedió a una secretaria dedescentralización adscrita a la Presidencia de Consejo de Ministros (PCM) , quebásicamente es una oficina de trámites y sin poder y luego a un Consejo de CoordinaciónIntergubernamental (CCI), consultivo y no instalado.Los principales los aspectos de la recentralización en el Gobierno de GarcíaPérez fueron: Desordenen el mapa de competencias, habiéndose transferido 4,342funciones de un total de 4, 810 previstas por la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales,pero sin la aprobación previa de las matrices de competencias intergubernamentales;limitadas transferencias económicas reales acompañando a las funciones; ausencia dereforma institucional de los niveles regionales y municipales, debido a la mantención delos sistema administrativos instalados desde el Estado fujimorista en los años 90, cuandooperaban los Consejos Transitorios deAdministración Regional (CTAR); recentralizaciónfiscal, el gobierno nacional paso del 65% en el 2007 al 71% en el 2011 en el manejo delpresupuesto público nacional, al tiempo que disminuyó la participación de los gobiernosregionales del 20 al 16%, y de los gobiernos locales del 16 al 14%, y si esto no ha sido muynotorio ello se debe a que ha aumentado la masa fiscal en general; además hay unaaltísima reconcentración de la administración presupuestal, bajo la modalidad de grandiscrecionalidad sin sistemas de planeamiento básico, ni sistema de evaluación ymonitoreo de desempeños, y con reprogramación presupuestal unilateral, que reduce almáximo los niveles de autonomía local y regional, y bloquea el desarrollo de la carrerapública basada en la meritocracia.13. ¿Cuál es el balance de la descentralización enAmérica Latina?Para responder a esta interrogante existe abundante información por países.Pero es escasa la información regional.
  33. 33. 207Sobre lo que está pasando a nivel regional, el experto Iván Finot nos dice quecon alrededor de 20 años de experiencia en descentralización en la región, es posiblerealizar un balance respecto al logro de los objetivos de la misma, en el que destacan losaspectos siguientes:Se ha podido comprobar que, por ejemplo, en lo que se refiere a ladesconcentración del producto interno bruto (PIB), con frecuencia esta ha sido mayorcon la planificación regional que con la descentralización, como son los casos de Brasil yColombia.En cuanto a eficiencia, los resultados son contrapuestos. Por lo general seevidencian notables incrementos en el gasto sin que se haya podido establecerclaramente que la descentralización hubiera contribuido a la eficiencia fiscal. Es más, elendeudamiento excesivo de los gobiernos subnacionales, sobre todo de los de nivelintermedio, contribuyó a generar desequilibrios fiscales en Argentina y Brasil. Es ciertoque en muchos casos se puede observar una tendencia creciente de los ingresos fiscalesgenerados en niveles subnacionales, pero por lo general el gasto subnacional crecen aritmos aún mayores.Donde sí se puede observar avances significativos debidos a la descentralizaciónes en materia de equidad; por un lado, desde el comienzo los distintos procesosimplicaron mejoras en la distribución territorial de los recursos fiscales; por otro, ladescentralización ha sido muy importante para la equidad social, sobre todo al facilitar lafocalización en la lucha contra la pobreza.En cuanto a participación, sin duda, todos los casos conllevaron avancessignificativos, sobre todo en participación electoral. Destaca en este sentido en el casocolombiano el “voto programático”. Pero en cuanto a participación social, lasexpectativas de canalizar el impulso participativo de la ciudadanía de una maneraconstructiva se han cumplido limitadamente. Y ello se puede afirmar incluso en el casode algunos países que contaban con una importante cultura previa de autogestiónterritorial: en Bolivia, con la Ley de Participación Popular (que condiciona la entrega detransferencias a una planificación participativa), actualmente se estaría movilizando un50% de la población. En Brasil, se estima que participa efectivamente un 30%, y elloocurriría sobre todo en el Sur pues en el Norte existe menos cultura participativa.Finalmente, en lo que se refiere a autonomía, imprescindible para el desarrollolocal y regional, lo evidente es que la inmensa mayoría de los gobiernos locales dependede transferencias altamente condicionadas. Este hecho estaría mostrando además unproblema de desigualdad jurídica: Que haya territorios financieramente más autónomosque otros implica que unos ciudadanos cuenten con más facilidad que otros paraproveerse de bienes locales, lo que iría en contra del principio de igualdad jurídica de losciudadanos y de la igualdad en cuanto a oportunidades de desarrollo.14. ¿La descentralización tiene respuestas a los problemas cruciales de cadapaís?.No necesariamente. Resumimos con fines de ilustración una mirada de laexperiencia colombiana, muchos de cuyos problemas son similares a los que sepresentan en el PerúSe considera que con la descentralización los alcaldes y gobernadores oautoridades equivalentes deciden las prioridades propias de sus territorios, pero esto noes así, pues muchas prioridades están definidas por políticas nacionales y en algunoscasos por compromisos internacionales como los ODMs. En la experiencia colombiana
  34. 34. 208el proceso se fue centrando en la ejecución estandarizada del gasto en salud,educación y agua potable, y debilitando el ideario democrático y participativo.La descentralización significa construir un Estado fortalecido en las regiones,pero esto no se hizo, se propusieron estructuras débiles, lánguidas, sin capacidad paraemprender desafíos pocos en el marco de sus competencias y con escasos recursos.La Nación no emprendió jamás una evaluación que diese cuenta del modelo dedescentralización diseñado y de la manera como se ha ejecutado.La elección democrática de las autoridades es necesaria para facilitar la aperturapolítica y en la forma de hacer política, pero no suficiente para garantizar el éxito delmodelo de descentralización. El prestigio de algunos de gobernantes subnacionalesque destacan es más por sus ejecutorias personales y reconocimiento ciudadano, y nopor su asociación con algún partido político o por sus propuestas ideológicas. Confrecuencia los gobernante exitosos han hecho buen uso del margen de actuación delque disponían, como Antanas Mockus, ex alcalde de Bogotá. Es cierto que ladescentralización está facilitando procesos de eficiencia y de y de modernidad. Pero esevidente también que la descentralización requiere mayoría de edad, reconocimiento deautonomía y seguimiento férreo de la ciudadanía.En 20 años de descentralización en Colombia se cambió y fortaleció la vidaadministrativa y fiscal de municipios y departamentos, pero no se cambiaron las reglas dejuego en materia política. Se ha permitido el manejo de las recuperadas entidadesterritoriales conforme a prácticas, costumbres, mañas y vicios que se utilizaban en elesquema anterior centralizado. En la continuidad de estas reglas quedaron atrapadas lasnuevas organizaciones políticas que emergieron en el proceso de descentralización, quese contaminaron con los viejos vicios e incluso cayeron en faltas mayores.la elecciónpopular de alcaldes y gobernadores no siempre ha tenido un balance positivo. El sueñode partidos nuevos de regional ha mutado también hacia formas tradicionales depolitiquería y clientelismo, a multiplicidad de partidos que en realidad son empresaselectorales con amarres y ataduras a intercambios de favores, contratos,nombramientos, etc.Se podría decir que en algunas ciudades han sido más los gobiernos malos quelos buenos y esto inevitablemente lleva a sus habitantes a concluir que no se haavanzado. En otros casos, como en Bogotá se considera que el “milagro” de la gestióngubernamental se ha debido a la descentralización.Las prácticas de corrupción continúan en los gobiernos subnacionales, pero lolamentable es la debilidad de las acciones de los organismos de control.Es escasa la evolución en la elección de las asambleas o cuerpos colegios a nivelsubnacional, motivo por el que cargan un gran desprestigio político. Los debates ypropuestas que surgen en estas instancias son muy pobres y se anteponen claramentelos intereses particulares sobre los intereses generales. Esto constituye un granobstáculo para renovar la democracia.El traslado de competencias casi siempre se ha debido a razones deconveniencia de arriba hacia abajo, no se ha contemplado la posibilidad de que sea locontrario. No se ha logrado aun construir un esquema de relacionesintergubernamentales armónico y que cada nivel territorial no constituya una isla en elordenamiento institucional.

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