Servicios de Policía Comparados

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Comparative Policing

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Servicios de Policía Comparados

  1. 1. Prohibida su reproducción sin permiso de sus autoresServicios de Policía comparados Universidad de Leicester Facultad de Ciencias Sociales Departamento de Criminología Ut Vitam Habeant “Para que tengan vida” Copilación y Traducción de: Carlos Guillermo Blanco Comandante Mayor (R) Máster en Ciencias en Liderazgo y Gestión Policial carlosgblanco@gmail.com carlosblancoraadsen@hotmail.com Índice general Pág. SERVICIOS DE POLICÍA COMPARADOS 2Introducción 2Realizar la investigación internacional sobre la Policía 2Definiciones de servicio de policía (policing) 4El surgimiento de la policía moderna 5Sistemas policiales en todo el mundo 6Presiones para la convergencia 8Cuestiones clave en el Servicio de Policía: Una revisión internacional 9Discusión 10Lectura adicional 11Bibliografía 11 SISTEMAS DE SERVICIOS POLICIALES COMPARADOS: BUSCANDO EL MODELO CONTINENTAL… 15Introducción 15Modelos para la policía pública 16Figura 1 – Modelos de los primeros sistemas policiales modernos 17La base de la legitimidad 17Estructuras policiales 18Funciones policiales 21Sumario 22Notas 23Referencias 23 1
  2. 2. Prohibida su reproducción sin permiso de sus autores SERVICIOS DE POLICÍA COMPARADOSLa meta es introducir al lector/estudiante en el servicio de policía en un contexto internacional. Los objetivos son: Investigar y comparar diferentes sistemas policiales en todo el mundo. Examinar las presiones hacia la convergencia entre diferentes sistemas policiales. Proporcionar una revisión internacional de las cuestiones claves del servicio policial.Introducción. Hasta hace relativamente poco la mayor parte de las composiciones escritas -y, de hecho, lasinvestigaciones- sobre el servicio de policía se centraron en la situación en Inglaterra, Gales y los Estados Unidos. Eneste último país hubo renuencia a investigar sobre el servicio de policía en otras sociedades. En Gran Bretaña losautores, sin una literatura ‘de cosecha propia’ establecida -hasta los años ochenta-, tendieron a transportar elmaterial de los Estados Unidos al otro lado del Atlántico sin tener en cuenta que los factores internos (a la policía) yexternos (sociopolíticos) pueden ser muy diferentes para hacer arriesgadas comparaciones simplistas. Incluso ahora,los autores británicos tienden a ignorar el hecho que los sistemas policiales de Escocia, Irlanda del Norte e Islas delCanal son bastante distintos y que, cuando hablamos o escribimos acerca de ‘nuestra propia’ policía, realmente noslimitamos a Inglaterra y Gales.Es sorprendente la carencia de una dimensión comparada internacional. Las ciencias sociales, y la sociología enparticular, fueron desarrolladas por varios teóricos que usaron las condiciones sociales en diferentes sociedades comoel punto de partida desde el cual sonsacaron similitudes y diferencias clave entre sociedades. Marx, por ejemplo, miróla relación entre los medios de producción en las sociedades y los conceptos de clase y poder; Durkheim consideró lanaturaleza del orden social en las sociedades pre-industriales e industriales; y Weber explicó el surgimiento delcapitalismo en unas sociedades pero no otras, en términos de diferentes religiones/ideologías.Lo que esos autores estaban haciendo, en esencia, era identificar las variaciones en las condiciones sociales y en lasinstituciones sociales, y usar el método comparativo como un medio para la explicación. Muchas de esas mismasventajas pueden ser atribuidas a una perspectiva internacional sobre el servicio de policía. Primero, una revisión delservicio policial en otras sociedades nos da una amplia perspectiva; nos ayuda a apreciar que las modalidades deservicio policial que tenemos en Inglaterra y Gales no son la única opción; que en otras sociedades, muchas similares ala nuestra, la policía es organizada diferentemente, es responsable en mayor o menor grado o en distintas formas, y seespera que lleve a cabo varias responsabilidades diferentes. En este contexto es notable que la investigación de Posen(1994) sobre las tareas centrales del servicio policial, supuestamente configuradas para permitir que el gobiernorecomiende la disociación y la privatización de tareas marginales que la policía moderna no podría cumplir, ignoródeliberadamente la evidencia de otras sociedades donde, como veremos, las funciones policiales y sus roles a menudoson más amplias.Habiendo establecido el escenario e identificado puntos de similitud y diferencia, entonces los investigadores puedenexplicar porqué los sistemas policiales, o rasgos específicos del servicio policial, se han desarrollado de modo diversoen distintas sociedades. Por ejemplo, en Escocia la policía ha sido tradicionalmente responsable ante el procuradorfiscal -cuyas responsabilidades abarcan decisiones judiciales-, mientras que en Inglaterra y Gales no fue así sino desde1986 (aún así, más diluido) cuando fue establecido el Servicio de Fiscalía de la Corona (Crown Prosecution Service); ellopuede ser explicado en términos de la influencia de Francia sobre el sistema legal escocés. Por supuesto, tambiénplantea la cuestión de porqué los sistemas francés e inglés son tan diferentes. Así, habiendo intentado explicar lasdiferencias entre las dos sociedades, quisiéramos ampliar la explicación y sostener que los diversos tipos desociedades, medidas en términos de factores sociopolíticos, desarrollo económico, cultura, etc. producen diferentesmodalidades de servicio policial.En este nivel, pasamos una considerable distancia desde los primeros teóricos de la sociología; ahora estamos en lacuestión práctica de preguntar hasta qué punto las experiencias internacionales pueden ser usadas para mejorarnuestra propia policía. Igualmente, sin embargo, una comprensión más clara de la relación entre servicio de policía ysociedad puede fortalecer tales recomendaciones prácticas.Realizar la investigación internacional sobre la Policía. Los primeros teóricos de la sociología prácticamente ignoraroncualquier análisis del servicio policial y no fue sino hasta el trabajo de David H. Bayley (nació en 1933) que se hizo unserio intento académico para teorizar acerca de la policía en un contexto internacional. El trabajo original de Bayley(1969) se centró en la policía de India. Luego comparó el sistema policial japonés y el norteamericano (1976). Másrecientemente, produjo dos textos que intentan una comprensión del servicio policial a través de varios países (1985,1994). 2
  3. 3. Prohibida su reproducción sin permiso de sus autoresSin embargo, como señala Mawby (1990), muchos de los primeros trabajos internacionales sobre la policía eranescritos por profesionales y administradores. Raymond Blaine Fosdick (1883-1972), por ejemplo, quien trabajó comoadministrador en el Departamento de Policía de Nueva York, hizo una gira por Europa a comienzos del siglo XX. Sutexto, publicado en 1915 y posteriormente reeditado (Fosdick 1969), usa sus discusiones con oficiales superiores de lapolicía en varios países como la base para el desarrollo de una clasificación de los sistemas policiales, contrastandosistemas de Europa continental con aquellos de Inglaterra y Gales y los Estados Unidos. Sin sorprender, su trabajo esalgo superficial, pero no tuvo rival por más de 40 años.Interesante fue otro intento para clasificar los sistemas policiales, proporcionado más tarde por otro profesional, estavez un administrador colonial británico, Sir Charles Joseph Jeffries. Basado en su experiencia práctica en diferentespartes del Imperio Británico, Jeffries (1952) identificó un tipo específico de sistema policial, el modelo colonial, queargumentó fue creado para Irlanda y probó ser tan exitoso que se aprobó, en la modificación, conforme se expandierael Imperio Británico.Fosdick y Jeffries proporcionan ejemplos de trabajos de profesionales. Siguiendo la guía de Bayley, más recientementevarios académicos han centrado su atención en el servicio policial en diferentes sociedades. Por supuesto, no sonnecesariamente comparativos, pero escritos de este tipo a menudo proporcionan medios para que otros establezcancomparaciones. Esto es especialmente así cuando el autor es un forastero, que explícita o implícitamente escribesobre su conocimiento de diferentes sistemas policiales. El trabajo de Bayley (1969, 1976) en India y Japón es un buenejemplo de los beneficios de tal análisis. De modo similar el amplio trabajo de Punch (1979, 1985) sobre la policíaholandesa, el análisis de Brady (1982) sobre China y las recientes discusiones de la situación sudafricana por Brogden yShearing (1993) y Brewer (1994) brindan buenos ejemplos de este tipo de análisis. Además los forasteros son, encierto sentido, menospreciados (ver más abajo).Varios estudios hacen comparaciones más directas entre diferentes países. Por ejemplo, Miller (1977) examina laaparición de la policía moderna en el siglo XIX en Londres y Nueva York. Emsey compara Francia con Londres en elperiodo 1750-1870. Las comparaciones contemporáneas de países con una serie de similitudes y diferencias clavestambién son brindadas por Brady (1981) -para China y Cuba- y MacKenzie y Gallagher (1989) para Inglaterra, Gales ylos Estados Unidos. Otros han tomado un aspecto particular del servicio policial, como la policía del orden público(Bowden, 1978; Brewer y otros, 1988) o la rendición policial de cuentas (Bayler, 1983; Fogel, 1987) e intentancomprender y beneficiarse de tales contrastes. Mientras que la investigación de este tipo se está haciendo más y máscomún, el hecho que mucha de ésta es de muy reciente origen se debe mucho a las dificultades intrínsecas de llevar acabo la investigación policial internacional. Al menos cuatro dificultades pueden ser identificadas, que podemosetiquetar como los problemas de los datos, la definición, la falibilidad del experto y el método comparativo en símismo.Primero vamos a considerar los problemas concernientes a los datos disponibles. En Inglaterra y Gales, si queremosrealizar un análisis del servicio policial, podemos recurrir a varias fuentes primarias y secundarias; pero no estánnecesariamente disponibles en otros países. Por supuesto, la estadística criminal, los reportes policiales anuales y ladocumentación política y parlamentaria pueden ser accesibles en la mayoría de las sociedades industrializadasoccidentales. ¡Pueden ser muy accesibles también! Sin embargo, incluso esos datos básicos pueden ser más difícilesde obtener en sociedades menos desarrolladas. Hasta hace poco, incluso las estadísticas criminales eran inaccesiblesen la mayoría de las sociedades socialistas. Sin embargo, esas fuentes son sólo el punto de partida para cualquieranálisis serio del servicio policial. Considere qué tan adecuado sería basar un análisis de la policía inglesa en registrosde este tipo, sin una revisión de la multitud de estudios de investigación llevados a cabo en los últimos 30 años. Másaun, como la mayoría de los investigadores internacionales carece de recursos para concretar su propia investigación,tal vez todo lo que está disponible sean los datos secundarios. El resultado es que los datos, en los que se basa elanálisis comparativo internacional, son frecuentemente inadecuados.Un segundo problema relacionado concierne a la cuestión de la definición. Está bien establecido que las definicionesde delito varían entre sociedades. Como veremos, así ocurre con las definiciones de policía y trabajo policial. Losinvestigadores entonces están en una posición difícil, donde a menudo no se compara con su semejante, o inclusopueden no ser conscientes de las diferencias que existen. Tome por ejemplo la cuestión aparentemente simple delnúmero de policías en la sociedad. ¿Debemos comparar los números de la población, o índices de criminalidad, ocomparar gastos en la policía con el PBI, gastos en otros servicios públicos, o qué? ¿Y tiene algún sentido decir que,por ejemplo, Alemania tiene una tasa de policías mas alta que Inglaterra, si la policía alemana tiene una mayorcantidad de responsabilidades? O, si estamos interesados en el balance de género, una lectura superficial de los datosde la policía israelí podría mostrarnos que hay relativamente más mujeres-policías en ese país, mientras que una 3
  4. 4. Prohibida su reproducción sin permiso de sus autoresrevisión más estrecha sobre cómo es definida la policía nos muestra que los guardianes de tráfico(predominantemente mujeres) son contadas como policías en Israel pero no en Inglaterra y Gales.Esos problemas no son insuperables. Podemos ser capaces de realizar investigaciones en diferentes países paracomplementar fuentes secundarias, y podemos desenredar problemas de definición. Sin embargo, hay variosproblemas asociados con ser un experto en un país o países, además del propio, que incorporan dificultades prácticasde acceso al material, barreras lingüísticas, tiempo, etc. pero que además incluye la casi imposibilidad de convertirseen un experto externo, una meta que incluso es menos posible si incrementamos el número de países estudiados.Déjenos tomar dos ejemplos para ilustrar esto. Primero, la controversia que rodea el análisis del sistema suizo llevadoa cabo por un norteamericano (Clinard, 1978) y un académico danés (Balvig, 1988). En su primer trabajo Clinard(1978) ha sostenido que Suiza es uno entre un pequeño número de sociedades altamente industrializadas con bajastasas de crimen. Criticando esto Balvig (1988), sobre la base de un trabajo de un mes en Suiza, argumentó que la tasadel crimen suiza no era particularmente baja pero que, en un intento por presentar una ‘imagen de Blanca Nieve’, elsistema de justicia criminal suizo fue orientado a ocultar la verdadera extensión del delito. Este análisis fue, en suturno, criticado por un criminólogo suizo: La investigación comparada en criminología es difícil y consume tiempo, no es un campo diseñado para estudios rápidos y fáciles. La tarea más difícil puede ser superar las barreras lingüísticas, ya sea mediante el aprendizaje de lenguas extranjeras o apoyándose en personal contratado y/o en la visión de los expertos… Balvig por lo tanto, no estaba ansioso por escuchar lo que los expertos de Suiza podrían haber sido capaces de decirle, pero desafortunadamente tampoco le preocupó aprender lenguas suizas. El resultado es una serie de tergiversaciones… Dado que es imposible señalar todos los errores en un examen, el lector debe ser advertido que las secciones sobre estadísticas, sobre los estudios de auto-informe, sobre la política de inmigración y el estatus de los extranjeros, sobre el crimen de cuello blanco, y sobre el rol jugado por los medios, son seriamente defectuosos (Killias, 1989:301).Por supuesto, es fácil referirse a esos peligros y decir que el estudio de Balvig era severamente defectuoso –metodológicamente- debido a sus propias deficiencias como investigador. Sin embargo los investigadores forasteroscon credenciales académicas considerablemente fuertes no son inmunes a algún grado de crítica de los ‘residentes’ enel país. Así por ejemplo, en el primer libro en lengua inglesa publicado sobre la policía japonesa, Miyazawa (1992)argumenta que Bayley (1976) fue confrontado con la imagen pública de la policía japonesa o la fachada [tatemae,建前, comportamiento y opiniones que uno despliega en público] antes que con la realidad [honne, 本音, losverdaderos sentimientos y deseos de una persona]. Su propia investigación, en consecuencia, demuestra cómo laintimidación de la policía a los sospechosos, la corrupción y las prácticas ilegales no son solamente rasgos comunes dela policía japonesa, sino de la cultura ocupacional policial y un sistema legal conservador que realmente facilita talesprácticas.Una dificultad muy diferente, al llevar a cabo una investigación internacional, es endémica para el métodocomparativo en sí mismo. Es decir, si vamos a elaborar comparaciones entre sistemas y luego vamos a explicardiferencias en el servicio policial, ¿sobre qué bases deberíamos estar haciendo comparaciones? En un nivel, podemosdistinguir acorde a una tipología de sistemas policiales. Ya nos hemos referido al modelo continental y al modelocolonial de servicio policial y discutiremos éstos, y otros, con más detalle luego. Pero también podríamos quererrelacionarlos con otras maneras, más generales, de clasificar sociedades. Por ejemplo, siguiendo a Cole y otros (1988)podemos hacer una distinción acorde a la tradición legal del país. O podemos desear usar una tipología política,comparando quizás democracias capitalistas, sociedades socialistas, dictaduras de derecha, etc. Sin embargo, comoilustra la investigación sobre China, hay marcadas diferencias entre sociedades socialistas urbanas/industriales yrurales/industrializándose por lo que podemos sentir que ese nivel de desarrollo o urbanización es un componentecrucial en cualquier categorización. Quizás inevitablemente, mientras no haya una manera ‘correcta’ de clasificarsociedades, dentro de una serie de permutaciones podemos desear limitar las comparaciones a aquellas que sonfactibles; en otras palabras, tratando de no comparar sistemas policiales en sociedades totalmente diferentes sino, encambio, comparar la situación en sociedades que tienen algunas similitudes y algunas diferencias. Así el estudianteque compara el servicio policial entre, por ejemplo, China y Alemania, puede encontrar que las diferencias son tangrandes que eliminan cualquier beneficio potencial.Definiciones de servicio de policía (policing). Identificamos las cuestiones de definición como un problema clave en lainvestigación comparativa. Igualmente, señalamos que nuestra comprensión de los temas claves del servicio policialpuede ser estrecha si nos concentramos exclusivamente en la policía inglesa y asumimos que ‘eso es todo acerca delservicio policial’. De hecho la palabra policía, derivada de la griega politeia [πολιτεία], originalmente era aplicada a los 4
  5. 5. Prohibida su reproducción sin permiso de sus autoresinstrumentos generales de gobierno, de policía del Imperio Romano; posteriormente, en Europa en el siglo XVII,estaba cargada con un mandato mucho más amplio que el que hoy conocemos como servicio de policía.La visión estrecha es ilustrada en la revisión de Cain (1979) de la investigación policial en ese momento, donde ellaseñaló que mientras numerosos académicos escribieron acerca de la policía, pocos la definieron. Con posterioridad,ella definió policía en términos de su práctica clave, mantener el orden que aquellos que lo sostienen definen comoapropiado (Cain, 1979:158). Mientras que las definiciones ofrecidas por otros como Bayley (1985:7) difieren en partede esto, la mayoría incorpora tres elementos:[i] Función: el servicio policial se centra, aunque no exclusivamente, en el mantenimiento del orden y la regulación denormas.[ii] Estructura: el servicio policial es llevado a cabo por individuos específicos, organizados con el fin de cumplir esasfunciones.[iii] Legitimidad: sustentando esta estructura u organización está la supervisión de la policía por alguna autoridad‘política’.Usando esa triple distinción, Mawby (1990) sostiene que los diferentes sistemas policiales pueden ser comparadosacorde a la naturaleza precisa de la función, estructura y legitimidad de la policía. Esto es, mientras la policía es laencargada de mantener el orden, en algunas sociedades ellas están predominantemente preocupadas en sofocar losdisturbios políticos, en algunas incorporan una serie de responsabilidades administrativas, mientras que en otrasestán asociadas con varias tareas de bienestar. De manera similar, la estructura y organización de la policía varía, porejemplo, en términos de si son un cuerpo local o nacional, si incorporan rasgos militarizados, etc. Finalmente, lamedida en que la policía es responsable, y la fuente de su legitimidad, difiere entre sociedades.El surgimiento de la policía moderna. Si adoptamos una definición amplia de servicio policial (policing), ¿significa quela policía es una característica inevitable de todas las sociedades? Sorprendentemente, no. El antropólogo Malinowski(1926) halló poca evidencia de policías en las sociedades primitivas, y mientras Hoebel (1961) argumenta que esto esen cierto sentido resultado de una aproximación estrecha de miras -donde los ejemplos de una ‘policía’, que es muydiferente en las sociedades industriales, pueden ser pasados por alto-, además proporciona ejemplos de sociedadessin policía. Las sociedades esquimales, por ejemplo, eran muy dependientes de la auto-ayuda, mientras que los ifugao[Ifugao es una provincia de Filipinas cuya capital es Lagawe] trataron con conflictos a través de procedimientos civilescon mediadores de alto estatus, pero no tenía un cuerpo de policía. Más aun, Schwartz y Miller (1964) reconocieron,al revisar 51 sociedades pre-industriales, que alguna forma de policía puede ser distinguida en sólo una minoría. Sinembargo, conforme se desarrollan las instituciones sociales con más complejidad, con escritura, dinero, propiedadsustancial y permanente y gobernantes especializados nombrados por mérito, se forman las instituciones legales,incluyendo la policía.Un ejemplo de ello es el sistema de policía basado en la comunidad de la Inglaterra pre-industrial que Critchley (1978)describe y puede ser hallada, con notables variaciones, en la mayoría de las sociedades en una etapa similar dedesarrollo. Mientras que numerosos autores, sobre todo Reiner (1992) y Brogden y otros (1988) han consideradoporqué tales instituciones fueron transformadas en sus modernas contrapartes, Bayley (1985) considera primero cuálfue la precisa transformación de su naturaleza. En otras palabras, ¿qué es eso de la moderna policía –en todas susvariedades- que la distingue de la policía de las sociedades preindustriales? Argumenta que la policía moderna puedeser distinguida en tres niveles:[i] Especialización: el servicio policial se convierte en un trabajo de tiempo completo, con la policía concentrada entareas concernientes a la regulación y el orden.[ii] Profesionalización: el servicio policial se convierte en una habilidad que requiere crecientes grados de capacitación,en una organización que es cada vez más compleja y burocrática.[iii] Carácter público: el Estado toma la responsabilidad de supervisar y controlar a la policía.Una vez hecho esto, y siguiendo el análisis de Monkkenon (1981) del servicio policial de EEUU del siglo XIX, Bayley vela aparición de la policía moderna como una respuesta al problema percibido (de crimen, desorden y conflictividad)donde la naturaleza precisa de la respuesta, o la solución, tiene que ser vista en el contexto de nuevas reformas de laadministración urbana. Si era cada vez más especializada, profesional y públicamente responsable, es poco 5
  6. 6. Prohibida su reproducción sin permiso de sus autoressorprendente hallar que las formas a tiempo parcial, amateur y privada de ejecución de la ley eran consideradasinadecuadas.Pero si esta es la forma y la explicación para la policía moderna, ¿qué hay acerca de los sistemas de servicio policialpost-modernos? En muchos sentidos, las dimensiones que Bayley distingue no pueden ser vistas meramente entérminos de progreso. Por lo tanto la policía es posiblemente menos especialista, menos profesional y menos públicaque hacen unos años atrás. Presenciar el creciente papel de los civiles en Inglaterra y Gales en años recientes;llamadas para un regreso a la policía comunitaria con policías más genéricos y menos especialistas; intentos delgobierno para implicar al público en el servicio policial en mayor medida (¿por ejemplo ‘caminando con unpropósito’?); argumentos recientes a la luz de la investigación de Posen (1994) que un nivel más bajo de patrullajepolicial debe ser introducido (Cassel, 1994); y la rápida expansión del servicio policial privado (Johnston, 1992). Elhecho que el servicio policial puede tomar una variedad de formas en una sociedad, mucho menos en una serie depaíses, nos traen de nuevo a la cuestión de la diferencia, o quizá a variaciones sobre un tema.Sistemas policiales en todo el mundo. Se hizo referencia a los llamados sistemas de servicio policial continental ycolonial. En Europa continental los estados desarrollados muy centralizados, con amplios sistemas de administración,incorporaron funciones de orden público a partir del siglo XVII (Chapman, 1970; Raeff, 1975). En Francia existió unapolicía centralizada y militarizada incluso antes, con una policía separada para París creada en el siglo XVII (Emsley,1983; Stead, 1983). Si bien una decisión temprana en 1789 del gobierno revolucionario fue abolir este viejo sistemapolicial, casi inmediatamente fueron establecidas nuevas versiones de las viejas instituciones. Joseph Fouché, porejemplo, nombrado por Bonaparte en 1799 como Ministro de la Policía Central, se jactaba de que sus agentes leproporcionaban mucha información para controlar al populacho. El reporte de Fosdick (1969) de la policía continentala comienzos del siglo XX es el primero de muchos intentos de identificar características claves de los sistemaspoliciales de Europa continental (ver por ejemplo Bayley, 1975; Fijnaut, 1990; Mawby, 1990; 1992). En función de lasdimensiones descritas antes, Mawby (1990) argumenta que los sistemas policiales continentales pueden sercaracterizados como:[i] Estructuralmente más centralizados y militarizados.[ii] Funcionalmente, poniendo mas énfasis en tareas políticas y administrativas.[iii] En términos de legitimidad, más estrechamente ligados al gobierno y menos responsables ante el público o la ley.Sin embargo, hay marcadas variaciones entre países (Mawby, 1992). Por ejemplo, el sistema holandés no eraexcesivamente centralizado y los cambios recientes lo hicieron más parecido a Inglaterra y Gales (Interpol, 1992) ymientras la policía sueca fue amalgamada en un cuerpo nacional en 1965, se hicieron esfuerzos en esa etapa paraasegurar la continuidad de las estructuras locales de rendición de cuentas (Akermo, 1986). Más aun, mientras que lapolicía francesa, italiana y española puede tradicionalmente ser identificada más completamente con el modelo, encada caso el mantenimiento de al menos dos fuerzas policiales les permitió a los gobiernos asegurar que ningunainstitución acumulara mucho poder. Sobre todo, aunque hay marcadas diferencias entre la policía de Inglaterra yGales y sus contrapartes del continente, hay además considerables diferencias entre las naciones de Europacontinental (Mawby, 1992).El otro sistema policial consistentemente reconocido en la literatura es el modelo colonial. En muchos sentidoscorresponde al modelo continental, que no es de extrañar teniendo en cuenta que gran parte de la estructura legal yadministrativa de los estados europeos se basó en las primeras instituciones romanas, donde los romanos mismoseran colonizadores. Además es importante tener presente esto, ya que nos recuerda que los británicos ¡no fueron losúnicos colonizadores! Sin embargo, mientras que los franceses transportaron su estructura policial centralizada ymilitarizada por todo su imperio, el gobierno británico supuestamente creó un tipo diferente de servicio policial parasu imperio, uno que era más apropiado para el control de la población subyugada. El modelo que usó fue unoestablecido primeramente en Irlanda (Tobías, 1977) donde la policía no podía confiar en el consenso público. Usandode nuevo el modelo de Mawby (1990), la policía colonial podría ser caracterizada como:[i] Estructuralmente más centralizados y militarizados; por ejemplo, armados y viviendo como unidades en barracas.[ii] Funcionalmente, dándole más prioridad a las tareas de orden público, pero también teniendo variasresponsabilidades administrativas.[iii] Derivando su legitimidad de sus amos coloniales más que de la población autóctona. 6
  7. 7. Prohibida su reproducción sin permiso de sus autoresOtra vez, uno no debe exagerar las diferencias. Brogden (1987) por ejemplo ha argumentado que hubo considerableintercambio entre la policía inglesa y sus primos coloniales. La táctica para el control de los disturbios es un ejemploreciente de métodos desarrollados en las colonias, que fueron trasladados a Inglaterra; la toma de huellas dactilares –desarrollada primero en India- es un primer ejemplo. Igualmente, en dos excelentes textos recientes editados porAnderson y Killingray (1991, 1992) varios historiadores han hecho hincapié en el alcance de la diversidad encuestiones del servicio policial a través de todo el imperio, sobre todo donde las condiciones locales llevaron a refinarel proyecto original y donde los actores locales claves adoptaron diferentes prioridades.Claramente las viejas colonias, donde el énfasis estaba en proporcionar servicio policial para las poblaciones migrantesdominantes, desarrollaron diferentes combinaciones de servicio policial. En EEUU por ejemplo, mientras que losprimeros policías fueron armados, preocupaba que la policía no sustituyera al gobierno británico como una agencia decontrol central/externo; esto previno la creación de cualquier significativa policía nacional. Incluso hoy, mientrasalgunas fuerzas policiales especializadas existen y el FBI cubre el crimen interestatal, la mayoría de los delitos estratada por uno u otro de una miríada de cuerpos policiales locales (Sweatman y Cross, 1989). No obstante, como lodescribe Repetto (1978), en áreas donde el desorden fue identificado y la ‘amenaza’ asociada con grupos marginalesde inmigrantes, fueron establecidas fuerzas policiales más parecidas al modelo colonial. De modo similar en Canadá,mientras las áreas urbanas desarrollaron dispositivos policiales más similares a los de Inglaterra o EEUU, el control dela masa de la tierra rural donde predominaban las consideraciones políticas fue acreditada a la NWMP (luego, laRCMP, Royal Canadian Mounted Police) con sus raíces en la herencia colonial (Morrison, 1985). Incluso hoy la RCMPsigue siendo fuertemente centralizada, militarizada, multi funcional, y ampliamente protegida por los acuerdos localesde rendición de cuentas (Mawby, 1992).Pero, ¿qué hay de los otros países? Un candidato obvio para la inclusión como un sistema policial son los arreglosasociados con las sociedades socialistas, sobre todo la URSS, y de hecho varios autores han caracterizado al serviciopolicial de la URSS con la incorporación de una policía centralizada y militarizada, subordinada a una policíaigualmente secreta y centralizada, con estrechas conexiones políticas y ninguna rendición de cuentas pública, cuyasfunciones eran vastas, con la incorporación de preocupaciones por el orden público y responsabilidadesadministrativas (Mawby, 1992: Shelley, 1990).Sin sorprender, un cuadro similar emerge de otros países del Bloque Oriental (Fogel, 1994; Ward, 1984). Sin embargo,se puede argumentar que muchas características del servicio policial dentro del régimen soviético tienen sus orígenesen la Europa pre-socialista. Por ejemplo la Cheká (en ruso, Vserossíiskaya chrezvicháinaya komissia po borbié skontrrevoliútsiyey i sabotázhem; en español, ‘Comisión Extraordinaria de Todas las Rusias para Combatir laContrarrevolución y el Sabotaje’), la anterior policía secreta bolchevique que, según Kowalewski (1981), fue modeladasobre sus predecesores zaristas. También es notable que en las sociedades socialistas con poblaciones menosurbanizadas o industrializadas, como China y Cuba, la policía comparta muchas características, y también difiera enaspectos notables. Por ejemplo, hubo mucho involucramiento público en el proceso policial, incluso aunque, como enChina, la línea de masas puede reflejar las preocupaciones de partido en lugar de combatirlos (Brady, 1992; Mawby,1992).Otro ejemplo, que a primera vista parece bastante diferente, es Japón, quizá el más extensamente investigado detodos los sistemas policiales fuera de Inglaterra y Norteamérica. Con su baja tasa de delitos, Japón se ha convertido enla envidia de muchas sociedades occidentales, y mientras el servicio policial es sólo un aspecto de esto, es pertinenteconsiderar cuánto contribuye el sistema policial de Japón a su aparente tranquilidad.Comparada con los servicios policiales anglo-americanos, quizás la característica más notable de la policía japonesarodea a sus funciones, que abarcan una serie de responsabilidades de bienestar, y la estructura, con una policíafirmemente ubicada dentro de sus comunidades. Sin embargo, como señalara Ames (1981), esto no significa –comodio a entender Bayley (1976) – que la policía era localmente responsable. Reflejando a la sociedad japonesa, la policíaera una organización centralizada y las definiciones culturales de autoridad y deber significan que la policía no es unaorganización públicamente responsable. Recientemente, Leishman (1994) ha proporcionado una interpretación amedio camino entre las de Ames y Bayley, y señaló por ejemplo, que en realidad la policía japonesa puede ser no más(o menos) centralizada que la policía en Inglaterra y Gales. Sin embargo, el hecho que la policía opere dentro de unacultura moldeada por el confucianismo, budismo y taoísmo, donde el deber y la obligación son subordinados centralesy correctos, sugieren que el control social en Japón es más problemático de lo que insinúa Bayley (ver ademásMiyazawa, 1992) y que la policía japonesa puede compartir muchas características con sus vecinos geográficos yculturales. Así, por ejemplo, China puede ser vista como una sociedad cuya policía ha sido modelada por los principiossocialistas y la cultura asiática, y Hong Kong de modo similar puede evidenciar rasgos de Asia y la influencia colonial.Singapur es otro ejemplo de un sistema policial que parece combinar una orientación comunitaria con un fuerte 7
  8. 8. Prohibida su reproducción sin permiso de sus autorescontrol central (Austin, 1987) y mientras la más reciente comparación de Lee entre Japón y Corea del Sur enfatiza lasdiferencias, también señala que: Ambas fuerzas son naturales, jerárquicas, autoritarias, respetadas y temidas por la vasta mayoría; al contrario, incluso odiadas por las minorías políticamente progresistas (Lee, 1990:99).Claramente todo lo que puede intentarse aquí es una amplia barredura. Sin embargo, mientras el énfasis en estasección ha sido sobre la variedad de diferentes arreglos de servicios policiales en diferentes países, también esimportante destacar similitudes cuando ocurren. En esencia, podemos argüir de un lado que ciertos factores haninfluido en el transporte de factores clave de la policía de una sociedad a otra; por el otro, podemos considerar cuánlejos los cambios futuros minimicen probablemente las diferencias entre países.Presiones para la convergencia. Mawby (1990) dijo que un elemento comparativo internacional de las prácticaspoliciales es inevitable, debido a uno o más de cuatro procesos: emigración, conquista, unión y adopción. Un examenmás detenido de esos cuatro procesos ayuda a enlazar muchos de los temas discutidos hasta aquí en un contextodonde el cambio es crucial.Primero, la influencia de los emigrantes. Cuando la gente migraba de un país a otro, llevaban inevitablemente conellos en su ‘bagaje’ las culturas de su casa y creaban nuevas instituciones reflejando experiencias pasadas. En términosdel servicio policial fue muy notable en el pasado, donde, por ejemplo, los emigrantes hacia Norteamérica adaptaronmedios para tratar con el conflicto y el desorden que han prevalecido en Inglaterra, Francia o en otra parte y losaplicaron a nuevas circunstancias. En Estados Unidos el concepto de posse [Posse comitatus, en los paísesanglosajones, un grupo de hombres convocados para ayudar al cumplimiento de la ley] era de origen anglosajón ypodría decirse que el sistema actual de procesamiento público es más cercano a las originales justicias de paz que laestructura que posteriormente apareció en Inglaterra y Gales. Mientras que los modernos sistemas policiales fueroncreados algo más tarde, Miller (1977) sugiere que la policía metropolitana de Londres proporcionó un modelo para suscontrapartes en Nueva York. De modo similar la influencia francesa puede ser hallada en el sistema policial original deNueva Orleáns (Emsley, 1983) y Canadá en Quebec (Kelly y Kelly, 1976).La influencia de una cultura sobre otra es más marcada a través del proceso de conquista. Ya hemos señalado lainfluencia del Imperio Romano (ver además Kelly, 1987) y de los poderes coloniales británico y francés. Más aun, esevidente que la influencia rusa en los sistemas policiales de la posguerra en Alemania Oriental (Cullen, 1992), Polonia,Checoslovaquia y Hungría (Fogel, 1994) fue considerable y ¡puede ser descrito más fácilmente como el resultado de laconquista más que de una fraternal influencia! La expansión japonesa en el siglo XX también se refleja en su influenciasobre el servicio policial. Por ejemplo el sistema pao-chia o baojia de servicio policial vecinal local adoptado por Maoestaba basada en aquel desarrollado antes por los japoneses (Salaff, 1967), y Lee (1990) detalla las maneras en lascuales los invasores japoneses modificaron sus arreglos planificados en casa para encajar en el ambiente coreano. Laocupación japonesa de Singapur y Hong Kong durante la Segunda Guerra Mundial también dejó su marca en losdesarrollos policiales de posguerra.Una cuestión clave es cómo influyen los cambios en la policía cuando decaen los conquistadores. Es de relevanciaactual en Europa central y oriental (ver mas abajo) y en las sociedades post-coloniales, donde intentan adoptar elservicio policial consensuado a menudo fundado sobre un legado de dominación y opresión. En esos casos el sistemade servicio policial impuesto por los opresores fue bien establecido. En otros, las influencias externas fueronabandonadas con mayor facilidad. Por ejemplo el Japón de posguerra pronto ‘modificó’ los arreglos del serviciopolicial local impuesto por McArthur (Ames, 1981) y mientras los ingleses, franceses y norteamericanos intentaroncrear una fuerza policial alemana a su propia imagen, ésta estaba condenada al fracaso (Bayley, 1979). El reporte deFairchild (1988) del amoldamiento de la policía de la posguerra proporciona fascinantes detalles del intercambio entrelos requerimientos de los Aliados y la casi inamovible encarnación de la cultura alemana.A primera vista el proceso de unión, o fusión, puede ser visto como menos controversial y que permite la armoniosaadopción de prácticas policiales. Este no es necesariamente el caso, sin embargo, como indica la controversia actualsobre el retorno de Hong Kong a China, y muchos pueden argüir que la situación allí será más parecida a la conquista,donde las instituciones chinas son impuestas en Hong Kong sin consenso. En menor medida, lo mismo puede decirsepara aplicar a Alemania donde tras la reunificación las instituciones legales, políticas y económicas de AlemaniaOccidental fueron transferidas al este sin mucha consideración en cuanto a si hubo ventajas en los últimos sistemasque pudieran retenerse (en el contexto de las políticas de bienestar ver por ejemplo a Lorenz, 1991). 8
  9. 9. Prohibida su reproducción sin permiso de sus autoresUna disposición ligeramente diferente existe donde la unión se refiere no a la creación de una nueva nación sino a launión o refuerzo de los cuerpos internacionales con consecuentes presiones para la armonización de políticas yprácticas entre naciones. La Comunidad Europea es un ejemplo de ello, donde los años recientes han visto variosmovimientos hacia una mayor cooperación policial, especialmente relacionada con el crimen internacional (Benyon yotros, 1993; Fijnaut, 1993; King, 1995). El Grupo TREVI (cooperación policial y judicial europea) por ejemplo, fueestablecido en 1975 como un mecanismo de cooperación originalmente interesado en el terrorismo perodiversificándose luego para cubrir drogas, crimen organizado, cuestiones de orden público, asuntos de alta tecnología,etc. El Acuerdo de Schengen proporciona otra fuente de cooperación, donde la relajación de los controles de lasfronteras internas es compensada por una mezcla de políticas incluyendo aquellas en relación con la policía, facilitar elderecho de persecución inmediata (hot pursuit), mejorando las redes de comunicaciones transfronterizas y la creaciónde un nuevo Sistema de Información de Schengen (SIS). Más cooperación entre las policías de la Comunidad Europeaha sido realzada con el establecimiento de una Oficina Central de Investigación Criminal Europea, que estádirectamente vinculada al Servicio Nacional de Inteligencia Criminal [NCIS, disuelto en 2006 y reemplazado por laSOCA] en Inglaterra y Gales. En tanto que ninguna de esas medidas en si mismas sugieren que estamos en la rutahacia un sistema policial europeo estandarizado, como señala Mawby (1992), los supuestos problemas del crimeninternacional son usados a veces por los defensores británicos de un servicio policial nacional, que facilitaría lacooperación internacional así como pondría a la policía inglesa más en línea con el aparente (pero no necesariamentecierto) modelo europeo de policía centralizada.Otro proceso hacia la convergencia de relevancia actual es el de la adopción, esto es, adaptar ejemplos de mejoresprácticas de otra parte. Como ya ha sido señalado, esto es más difícil de lo que parece a primera vista. Ya que la policíaestá consagrada en la estructura sociopolítica y la cultura de la sociedad, trasplantar ejemplos que parecen funcionaren una sociedad y esperar que sean exitosos en un contexto diferente es problemático. Es instructivo señalar quecuando los japoneses, durante el período Meiji, miraron modelos en Occidente para moldear su nuevo sistemapolicial, vieron los sistemas más centralizados de Francia y Alemania como los más adaptables a la manera japonesa(Westney, 1982).Otros ejemplos contemporáneos de intentos de adaptar sistemas casi completos de otros países pueden ser halladosen Europa central y oriental donde, desde la caída del Bloque Oriental, países como Polonia, Hungría y la RepúblicaCheca han mirado a Occidente por ideas sobre cómo remodelar sus policías y alejarse del proyecto soviético (Mawby,1995). Cuán amplia será cualquier transformación es cuestionable, al menos en parte porque la anterior tradición entales países era la de un sistema continental que compartía muchas características con el modelo socialista. Fogel(1994) proporciona un informe reciente sobre los cambios que han tenido lugar que sugieren que los cambiosperiféricos, tales como la adopción de uniformes menos militarizados, y el reemplazo del personal pueden ser másfáciles de implementar que los cambios estructurales más fundamentales. La noción de usar el sistema policial de otropaís como un modelo para transformar el propio es obviamente ambiciosa e inusual. Los ejemplos más comunes deadopción se relacionan con características específicas del servicio policial. Por ejemplo, las iniciativas norteamericanasde vigilancia vecinal fueron importadas a Canadá (Nuttall, 1988) y a Inglaterra y Gales (Bennett, 1987). En efecto, nonos centramos precisamente sobre la policía en total sino sobre las características particulares del servicio policial queson más fáciles de apreciar y son de importancia para el análisis internacional.Cuestiones clave en el Servicio de Policía: Una revisión internacional. Es poco sorprendente que cuando se revisanasuntos policiales de actualidad en Inglaterra y Gales, muchos de ellos preocupan también en otros países. Porejemplo, el lugar y el rol de la mujer en la policía ha estado en el centro del debate en Estados Unidos, donde han sidoevaluados métodos alternativos para mejorar la situación (Alder, 1990; Heidensohn, 1992), y la experiencia holandesade despliegue poco frecuente de oficiales femeninas (van der Poel y Punch, 1981) ha sido transformada a través variaspolíticas proactivas recientes (Cadman, 1991). En un contexto muy diferente, mientras van Dijk (1985) era capaz deargüir, al criticar el tratamiento policial a la victimas de delitos que, ‘a los oficiales de policía se les debe enseñar quesus modales de oficina son tan importantes para las víctimas como los modales de cabecera de los doctores lo sonpara los pacientes’, y los documentos del Consejo de Europa y de las Naciones Unidas reflejan la tradicionalmentepobre calidad de los servicios policiales en este aspecto; un examen de las experiencias holandesa, norteamericana ybritánica nos permite valorar el uso de circulares o entrenamiento adicional como medios para mejorar estos asuntos(Mawby y Walklate, 1994).Esto plantea una segunda cuestión. Es decir, al evaluar los diferentes problemas que enfrenta la policía inglesa, puedeser ventajoso mirar al exterior para ver si (y cómo) otros países han manejado exitosamente ese asunto. Como seseñalara, el debate reciente sobre las tareas centrales del servicio policial ha sido notable por la carencia de unelemento comparativo. En otros aspectos, sin embargo, la discusión tiene en cuenta ejemplos internacionales. Porejemplo, los debates recientes sobre la conveniencia de armar a la policía inglesa fueron conducidos contra el telón de 9
  10. 10. Prohibida su reproducción sin permiso de sus autoresfondo de la falta de relación aparente entre la tasa del delito de un país y si su policía está armada o no y otrosproblemas creados cuando la policía está armada (ver por ej: Binder y Scharf, 1982; Fyfe, 1981, 1988; McKenzie yGallagher, 1989; Geller, 1982; Hackler y Janesse, 1985; Swanton, 1985).Claramente toda una serie de temas actuales del servicio policial son tan relevantes en un contexto internacionalcomo lo son localmente. Si deseamos comprender el dramático incremento del servicio policial privado, (Johnston,1992), es importante darse cuenta que es una tendencia común en la mayoría de las sociedades capitalistasoccidentales, y de paso en Europa oriental también. Si estamos preocupados acerca del rol de la policía en situacionesde orden público, es importante ver hasta qué punto las diferencias en otras partes en entrenamiento, despliegue,etc. (Brewer y otros, 1988; Roach y Thomaneck, 1985) producen resultados distintos. Cuando consideramos laimportancia de las subculturas ocupacionales dentro de la policía (Reiner, 1992), puede ser útil preguntar hasta quépunto la estructura y el contenido de tales subculturas son reproducidos en otras sociedades. Y si a la policía británicase le impide golpear, podemos desear evaluar esta política a la luz de las experiencias del exterior donde la policía hagolpeado (Ayres, 1977; Clark, 1975; Pfuhl, 1983; Takala y otros, 1979).Esto plantea una dificultad en la investigación internacional a la cual también se ha aludido, a saber, el problema de ladefinición. Por ejemplo, si otras naciones le permiten a sus policías formar sindicatos, ¿es esto realmente muydiferente de Gran Bretaña, o es más un asunto de diferentes maneras de definir “sindicato”? Y si deseamos evaluar losservicios policiales para las víctimas de delitos, ¿queremos decir ‘servicios a la víctima’ de los servicios policiales queestán orientados hacia el bienestar, la ayuda o el apoyo para las víctimas o servicios que las víctimas mismasconsideran apropiadas? Mientras podemos asumir el primero, ¡no deberíamos necesariamente esperar que lasvíctimas evalúen a la policía más positivamente como resultado de tales cambios!De hecho, cuando consideramos evaluar cuestiones policiales en un contexto internacional, puede ser más apropiadocomenzar centrándose en la actualidad de la cuestión y seguir esto con una discusión sobre cómo pueden serdefinidos los conceptos claves. Por ejemplo, al considerar al servicio policial en la comunidad, Mawby (1990) adoptauna amplia definición que le permite categorizar tales iniciativas bajo cuatro títulos: participación de la policía en lacomunidad; rol policial en la comunidad; participación comunitaria en el servicio policial; y ubicación del poder. Estoentones lo habilita a comparar a varios países en cada dimensión y argumentar que mientras algunos países puedencaer en los extremos de cada uno de ellos, en muchos casos las naciones parecen haber desarrollado buenos lazospoliciales con la comunidad en una dimensión pero no en otra. Interesantemente, esto confirma la conclusión deBayley (1989) de que en Australia (un país no considerado por Mawby) la vigilancia vecinal (un ejemplo departicipación comunitaria en el servicio policial) es mucho mejor desarrollada que otros aspectos de la policíacomunitaria.Bayley (1983) mismo, en una revisión de la rendición de cuentas policial (police accountability), identifica dosdimensiones en las cuales tal responsabilidad puede ser medida: interna/externa y especializada/no especializada.Esto proporciona una clasificación cuádruple de los mecanismos de rendición de cuentas y Bayley entonces seconcentra en uno de esos, los mecanismos especializados externos. Usando material de una serie de países,argumenta que no hay una relación particular entre la extensión de tales mecanismos de responsabilidad y lasestructuras políticas. Concluyó que los mecanismos externos tienen importancia simbólica pero son menossignificativos para influir el comportamiento policial que los mecanismos internos. Mientras que el argumento deBayley es contencioso, la manera en la que él claramente establece las dimensiones alternativas de la responsabilidadsin duda ayuda a la discusión de los puntos clave en su argumento.Discusión. Crear un conocimiento general de la policía en Inglaterra y Gales es una tarea suficientemente difícil.Intentar ser un experto en el servicio policial en todo el mundo es casi imposible. A menos que usted estéparticularmente interesado en un país específico del exterior, entonces es probable que su principal preocupación seacómo la comprensión del servicio policial extranjero lo ayuda a su comprensión del servicio policial ‘en casa’.Esto es pertinente en lo que se refiere a las Unidades anteriores. La historia de la policía en las sociedadesangloamericanas, por ejemplo, es muy diferente de otros países, y puede querer reflejar porqué es así. De manerasimilar, el mayor trabajo en cultura policial, como se expresara, tuvo lugar en Gran Bretaña y Norteamérica; podemosquerer considerar si esa cultura policial existe en otra parte y, de ser así, si tiene las mismas características.Igualmente, la militarización de la policía inglesa tiene más sentido si se considera en el contexto más amplio de lossistemas alternativos de servicio policial. Los posteriores capítulos sobre responsabilidad policial, privatización yservicio policial y la comunidad también pueden ser leídos a la luz del material internacional. Después de todo, unmensaje central de esta unidad es que podemos tener un mejor sentido de nuestras instituciones si tenemos políticasy prácticas alternativas contra las cuales medirlas. 10
  11. 11. Prohibida su reproducción sin permiso de sus autores Lectura adicional:Bayley, D. (1985) Patterns of Policing: A Comparative International Analysis, New Brunswick: Rutgers University Press.Bayley, D. (1994) Police for the Future, Nueva York: Oxford University Press.Mawby, R.I. (1990) Comparative Policing Issues: The British and American Experience in International Perspective,Londres: Routledge/Unwin.Mawby, R.I. (ed.) (1996) Policing across the World: Issues for the Twenty-first Century, Londres: UCL Press. Bibliografía:Akermo, K.E. (1986) ‘Organisational Changes and Remodelling of the Swedish Police’, Canadian Police College Journal10 (4): 245-63.Alder, Z. (1990) ‘Hill Street Clues; The US Record on Promoting Women’, Personnel Management, Agosto: 28-33.Ames, W.L. (1981) Police and Community in Japan, Berkeley: University of California Press.Anderson, D.M. y Killingray, D. (1991) Policing the Empire, Manchester: Manchester University Press.Anderson, D.M. y Killingray, D. (1992) Policing and Decolonisation, Manchester: Manchester University Press.Austin, W.T. (1987) ‘Crime and Custom in an Orderly Society: The Singapore Prototype’, Criminology 25 (2): 279-94.Ayres, R. M. (1977) ‘Class Studies of Police Status in Two Cities’, Journal of Police Science and Administration 5 (1): 19-31.Balvig, F. (1988) The Snow-White Image: The Hidden Reality of Crime in Switzerland, Oslo: Norwegian University Press.Bayley, D.H. (1969) The Police and Political Development in India, Princetown: Princetown University Press.Bayley, D.H. (1975) ‘The Police and Political Development in Europe’, in C. Tilly (ed.) The Formation of Nation States inEurope, Princetown: Princetown University Press.Bayley, D.H. (1976) Forces of Order: Police Behaviour in Japan and the United States, Berkeley: University of CaliforniaPress.Bayley, D.H. (1979) ‘Police Function, Structure and Control in Western Europe and North America’, in N. Morris and M.Tonry (Eds) Crime and Justice: An Annual Review of Research, Chicago: University of Chicago Press.Bayley, D.H. (1983) ‘Accountability and Control of Police: Lessons for Britain’, in T. Bennet (ed.) The Future of Policing,Cambridge: Cropwood Papers, Institute of Criminology.Bayley, D.H. (1985) Patterns of Policing: A Comparative International Analysis, New Brunswick: Rutgers UniversityPress.Bayley, D.H. (1989) ‘Community Policing in Australia’, in D. Chappell and P. Wilson (Eds) Australian Policing:Contemporary Issues, London: Butterworths.Bayley, D.H. (1994) Police for the Future, New York: Oxford University Press.Bennet, T. (1987) ‘Neighborhood Watch: Principles and Practices’, in R. I. Mawby (ed.) Policing Britain, Plymouth:Plymouth Polytechnic.Benyon, J., Turnbull, L., Willis, A., Woodward, R. y Beck, A. (1993) Police Cooperation in Europe: an Investigation,Leicester: Universidad de Leicester, CSPO. 11
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  14. 14. Prohibida su reproducción sin permiso de sus autoresMiller, W. R. (1977) Cops and Bobbies: Police Authority in New York and London, 1830-1870, Chicago: University ofChicago Press.Miyazawa, C. P. (1992) Policing in Japan: A Study on Making Crime, Nueva York: Sunny Press.Monkkonen, E. (1981) Police in Urban America, 1860-1920, Cambridge: Cambridge University press.Morrison, W. R. (1985) Showing the Flag: The Mounted Police and Canadian Sovereignty in the North, 1894-1925,Vancouver: University of British Columbia Press.Nuttall, C. P. (1988) ‘Crime Prevention in Canada’, en T. Blage y M. Shaw (Eds) Communities and Crime Reduction,Londres: HMSO.Pfuhl, E. (1983) ‘Police Strikes and Conventional Crime’, Criminology 21 (4).Poel, S. van der y Punch, M. (1981) ‘Everybody’s Watching: Policewomen in Amsterdam’, Police Review, 12 de junio:1142-4 y 1173-5.Posen, I. (1994) ‘What is Policing?’ Police Review, 11 de febrero: 14-15.Punch, M. (1979) Policing the Inner City, Londres: Macmillan.Punch, M. (1979) Conduct Unbecoming: the Social Construction of Police Justice and Control, Londres: Tavistock.Raef, M. (1975) ‘The Well-Ordered Police State’, American Historical Review 80 (5): 1221-43.Reiner, R. (1992) The Politics of the Police, Brighton: Wheatsheaf.Repetto, T. A. 81978) The Blue Parade, Nueva York: Free Press.Roach, J. y Thomaneck, J. (Eds) (1985) Police and Public in Europe, Londres: Croom-Helm.Salaff, J. (1967) ‘The Urban Communities and Anti-City Experiment in Communist China’, China Quarterly, 29: 82-109.Schwartz, R. D. y Miller, J C. (1964) ‘Legal Evolution and Societal Complexity’,American Journal of Sociology 70: 159-69.Shelley, L. I. (1990) ‘The Soviet Militsiia: Agents of Political and Social Control’, Policing and Society 1 (1): 39-56.Stead, P. J. (1983) The Police of France, Londres: Macmillan.Swanton, B. (1985) ‘Shootings of Police Officers: American and Australian Hypotheses’, Police Studies 8 (4).Sweatman, B. y Cross, A. (1989) ‘The Police in the United States’, Criminal Justice International 5 (1): 11-18.Takala, H., Makinen, T. y Siren, R. (1979) ‘The Police Strike in Finland’, en J. Knutsson y otros (Eds) Police and the SocialOrder, Estocolmo: National Swedish Council for Crime Prevention.Tobias, J. J. (1977) ‘The British Colonial Police: An Alternative Police Style’, en P. J. Stead (ed.) Pioneers in Policing,Maidenhead: Patterson Smith.Ward, R. H. (1984) ‘Police and Criminal Justice in Hungary’, Police Studies 6: 31-4.Westney, D. E. (1982) ‘The Emulation of Western Organizations’ in Meiji Japan: The Case of the Paris Prefecture ofPolice and the Keishi-do’, Journal of Japanese Studies 18 (2): 307-42.Fuente consultada: Traducción -del idioma inglés- de la Unidad 6 (Comparative Policing), del Módulo 4, páginas 167 a193, de la Maestría en Ciencias en Estudios de Justicia Criminal, exCentro para el Estudio del Orden Público,Universidad de Leicester (Inglaterra). Publicado con permiso de la Universidad de Leicester (según nota de AdriánBeck, Jefe del Departamento de Criminología), que mantiene los derechos de autor de este material. 14
  15. 15. Prohibida su reproducción sin permiso de sus autores SISTEMAS DE SERVICIOS POLICIALES COMPARADOS: BUSCANDO EL MODELO CONTINENTAL… Rob I. Mawby, Ph.D.Introducción. La relación entre los llamados sistemas de servicios policiales anglosajón y continental es de particularrelevancia, no solo en el contexto de esta conferencia sino también de cara a la futura estructura política de Europa.La cooperación más estrecha entre países dentro de la Comunidad Europea, ilustrada específicamente a través demecanismos como el Grupo TREVI, está reflejada actualmente en las proposiciones para terminar con los controles defronteras dentro de la comunidad en 1992, y plantea varias cuestiones en cuanto a las diferencias legales, procesales yde implementación entre estados miembros, incluyendo por ejemplo el medio a través del cual los diferentes sistemaspoliciales interactúan entre sí (Alderson, 1988; Cannings, 1991; Kattan, 1990). Al mismo tiempo, la perspectiva de laexpansión de la Comunidad Europea de incluir más países escandinavos, la incorporación de fiat (de hecho) deAlemania Oriental, y la posibilidad de las sociedades ‘poscomunistas’ de Europa oriental de hacer contactos masestrechos con Europa occidental [1] enfatiza la necesidad de un análisis académico mas detallado en el campo delservicio policial comparado.Mirando fuera de Inglaterra y Gales, las discusiones contemporáneas implican un grado de ironía. A fines del sigloXVIII y comienzos del siglo XIX, el debate concerniente a las innovaciones en la policía estaba enclavado dentro de unsupuesto generalmente aceptado de que los males de la llamada policía continental, personificada por la experienciafrancesa, pesan considerablemente más que las ventajas (Critchley, 1978; Radzinowicz, 1956; Reiner, 1985).Interesantemente algunos reformadores sociales y penales, como Colquhoun y Chadwick, encontraron al sistemafrancés más agradable, pero la visión informada más amplia parece haber sido que la libertad de la tiranía de unestado policial era preferible a la libertad de la amenaza de la delincuencia. Por lo tanto, cuando fue promulgada lalegislación en el siglo XIX, la estructura del servicio policial que apareció en Inglaterra y Gales, y de hecho en Escocia,era de fuerzas uniformadas, desarmadas y locales, las cuales, mientras podrían ser dirigidas por antiguo personalmilitar, ciertamente no estaban dominadas numéricamente por ellos (Critchley, 1978; Steedman, 1984; Wall, 1987).La situación en Irlanda -y desde 1920 en Irlanda del Norte- era, por supuesto, completamente diferente y formó labase para un estilo colonial de servicio policial (Brewer y otros, 1988; Mawby, 1990; Tobías, 1977). Aparte de eso, elsistema policial de las Islas Británicas fue considerado por muchos comentaristas como cualitativamente diferente delde Europa continental.Por supuesto, los críticos han sostenido siempre que las diferencias en las estructuras policiales nos pueden inducir aerror al asumir que las diferencias en las prácticas policiales son mayores de lo que son de hecho. Sin embargo,recientemente, las críticas adicionales se han centrado en los cambios estructurales y procedimentales que puedenindicar convergencia; o, dicho más emotivamente, señalar el cambio hacia un ‘estado policial’ [2]. Ciertamente, hubomarcados cambios en el balance entre el control local o central del servicio policial (Fielding, 1991). Así el gobiernocentral, responsable del 51% de los gastos policiales que tiene la titularidad de la evaluación, el monitoreo y elconjunto de los estándares (Comisión Auditora, 1990; Ministerio del Interior, 1983; Horton, 1989; Sinclair y Miller,1984), trató de imponer mayor influencia, como de hecho ocurre en otros lugares [3]. Paralelo a esto, lasorganizaciones basadas centralmente, como la Inspectoría de Policía de Su Majestad (HMIC, Her Majesty’s Inspectorsof Constabulary), la Asociación de Jefes de Policía (ACPO) y el Centro de Información Nacional (National ReportingCentre), han actuado, tanto independientemente como con la aprobación del Ministerio del Interior, para imponerestándares nacionales y ayudar a la cooperación inter-fuerzas. La creación del Servicio Nacional de InteligenciaCriminal (NCIS*, National Crime Intelligence Service) en junio de 1991, anuncia una punta más en la escala a favor delcomando central. [Nota sobre NCIS: La SOCA (Serious Organised Crime Agency) opera desde el 1 de abril de 2006, por la fusión del NCIS (National Crime Intelligence Service), la NCS (National Crime Squad), la Unidad Nacional de Delitos de Alta Tecnología (NHTCU, National High-Tech Crime Unit), las secciones de investigaciones e inteligencia de Aduanas y Rentas (HM Revenue & Customs) sobre tráfico de drogas, y las responsabilidades de los Servicios de Inmigración referidas al delito migratorio organizado. La Oficina para Fraudes Serios (Serious Fraud Office) aún es una agencia separada. Cuatro años después de su creación, el Ministerio del Interior analiza crear una Agencia Nacional para el Crimen (National Criminal Agency) que quizás comience a operar en el año 2013].Ahora existe, en efecto, más discusión que antes dentro de las policías británicas sobre las ventajas de una fuerzanacional (Mason, 1991; Tendler, 1990), así como otros aspectos de las fuerzas continentales, como las armas de fuego(Mason, 1990; Pead, 1991), la categoría de los oficiales (Ingleton, 1990ª) y la policía del orden público (Ingleton,1990b). Sin embargo, antes que aceptemos la noción de un nuevo sistema de servicio policial monolítico europeo, doscuestiones requieren mayor atención. Primero, debemos considerar la naturaleza precisa del sistema policial 15
  16. 16. Prohibida su reproducción sin permiso de sus autorescontinental. Segundo, debemos evaluar hasta dónde difieren los sistemas policiales en las Islas Británicas, y quepreviamente han diferido de éstas. En otra parte he abordado esas cuestiones centrándome en dos países de laComunidad Europea (Francia y Holanda) y dos sistemas británicos (Irlanda del Norte y Jersey) y sugerido que hayconsiderables variaciones dentro del continente y dentro de las Islas Británicas (Mawby, 1991). Acá quiero mirar másampliamente a una variedad de sistemas policiales continentales europeos, incluyendo a la Comunidad Europea y lospaíses que no son sus miembros. Antes de hacerlo, sin embargo, es importante revalorar brevemente los modelospoliciales continental y anglosajón.Modelos para la policía pública. Parte del carácter distintivo de los sistemas policiales de tipo continental queaparecieron entre los siglos XVIII y XIX, se encuentra en la definición del término ‘policía’ que, derivada de susantepasados griego (politeia) y romano (polita), se referían a la más amplia administración del estado (Chapman,1970; Radzinowicz, 1956; Raeffe, 1975). Así como las responsabilidades departamentales se volvieron másespecializadas, aparecieron las agencias policiales con funciones más fácilmente equiparadas con la ‘policía’ tal comola reconocemos actualmente. Sin embargo, cuando a fines del siglo XVIII y comienzos del XIX los comentaristasbritánicos miraron a Europa, y particularmente a Francia, a los modelos de policía pública, vieron mucho de que lodeseaban evitar. Por ejemplo, la policía francesa, antes y después de la revolución, era percibida como centralizada,controlada por el gobierno, generalmente ‘encubierta’ y esencialmente preocupada con el control político, lo que sedenominó ‘alta policía’. En contraste, el modelo desplegado en Inglaterra y Gales enfatizaba como predominantes alas fuerzas locales, abiertas, distanciadas mucho del control del gobierno central, con el bobby desarmado comosímbolo de las tareas de prevención del delito.La distinción ganó aprobación semi-académica a comienzos del siglo XX cuando Raymond Fosdick (1969a; 1969b) hizouna gira por Europa y comparó a las fuerzas policiales europeas entre sí y con las fuerzas norteamericanas con las queestaba más familiarizado. Fosdick esencialmente admiró el llamado modelo anglosajón, preferible antes que elsistema potencialmente corrupto, políticamente controlado y basado en la comunidad de Estados Unidos (Repetto,1978). Más aun, mientras que una lectura más estrecha del texto revela que Fosdick (1969b) estaba bien enterado dela considerable variación entre países de Europa continental, el mensaje central de su trabajo es que habían ‘dos tiposprincipales de organización policial, rápidamente distinguibles uno de otro -el inglés y el continental’ (Fosdick, 1969b,140). El último se distinguía por tener poderes legislativos y de enjuiciamiento; tenían amplias funcionesadministrativas; eran centralizadas y estaban bajo el control del gobernante; e incorporaban una serie decaracterísticas militarizadas.Autores posteriores han confirmado esta distinción (ver por ejemplo Bayley, 1985, 1979; Fijnaut, 1990). Al mismotiempo, las variaciones dentro de Europa continental fueron apreciadas más ampliamente. Por ejemplo Regan (1984),comparando la medida de la centralización, el alcance del rol policial y el grado de control político en AlemaniaOccidental, Francia y Gran Bretaña, sostiene que en muchos sentidos Alemania occidental cae en alguna parte entrelos ‘extremos’ francés y británico. Bayley (1975), incorporando las cinco dimensiones: las tareas, la estructuranacional, la naturaleza de la rendición de cuentas, la organización interna y el rol del comportamiento/imagen,también ve a la policía alemana como intermedia en muchos sentidos, con los franceses e italianos en un extremo. Sinembargo, como ha señalado un historiador al considerar la ley y el orden a fines del siglo XIX en Italia: Esto no quiere decir que los códigos legales o la forma en que se administró la ley en la liberal Italia necesariamente difieran mucho de otros grandes estados europeos en este período. En respuesta a las críticas de determinados métodos y medidas, los ministros italianos participaron muy poco para proporcionar persuasivos precedentes extranjeros. Incluso los poderes más draconianos ejercidos bajo el Reglamento de Seguridad Pública Italiano, no podían exceder los disponibles en la Policía de Irlanda bajo los términos de las Leyes de Coerción, mientras que muchas de las facultades de arrestos y detenciones arbitrarias conferidas por esa Regulación tenía paralelismos con ciertas características de las Leyes de Vagos y Maleantes de la Inglaterra Victoriana (Davis, 1988: 212)¿Entonces las similitudes entre las fuerzas europeas superan a las diferencias? Para centrar el debate en este puntoquiero referirme al modelo de diferentes sistemas policiales que desarrollé con más detalle en otra parte (Mawby,1990). Esencialmente, he sostenido que las agencias policiales modernas pueden ser definidas en términos delegitimidad, estructura y función. La legitimidad implica que a la policía se le concede un cierto grado de monopoliodentro de la sociedad por quienes tienen poder para autorizarla; la estructura denota una organización sujeta por lasreglas; y la función refleja un enfoque en la ley y el orden. Sin embargo, cada una de esas dimensiones permite unavariación considerable entre diferentes sistemas. Por ejemplo, la legitimidad de la policía puede estar basada en la leyy el acuerdo popular, o puede, como en los sistemas coloniales, derivar solamente del poder ocupante; las variacionesen la estructura permiten que hayan servicios policiales civiles y locales o fuerzas militarizadas y centralizadas; y las 16
  17. 17. Prohibida su reproducción sin permiso de sus autoresvariaciones en la función significa que algunos sistemas policiales pueden incluir tareas administrativas, otras un rol debienestar, otras un énfasis político. En la figura 1 he ilustrado esas diferencias distinguiéndolas de los primerossistemas policiales modernos de Inglaterra, Gales, los Estados Unidos, Europa continental y las colonias, sobre esastres dimensiones (tomado de Mawby, 1990: 30). Figura 1 - Modelos de los primeros sistemas policiales modernos Modelo Inglaterra y Gales Estados Unidos Modelo Continental Colonial Gobierno local: Gobierno local: Gobierno central, al Legitimidad Autoridad colonial basado en la ley. basado en la ley. final, el Gobernante. Centralizada en parte, Descentralizada, Descentralizada, Centralizada, fuerza militar, fuerza, usa Estructura fuerza civil fuerza civil armada. militar armada. armas, personal desarmada. extranjero. Delito subsumido en Delito y algunas Delito y algunas Delito, sólo una una mayor responsabilidades responsabilidades función: énfasis en Función preocupación para administrativas y de administrativas y de funciones políticas y funciones políticas / bienestar. bienestar. administrativas administrativas.En este papel quiero concentrarme en las diferencias dentro de Europa, con particular énfasis sobre las diferencias enestructura y función. Sin sorprender, el material publicado sobre muchos sistemas policiales es difícil de conseguir, y elmaterial publicado en inglés es aun menos disponible (para las dificultades de los análisis comparativos ver Mawby,1990: 12-15). Por lo tanto me he concentrado en los países europeos donde los datos están más completos; aun asíhay lagunas considerables. Dentro de la Comunidad Europea esto significa que la mayoría de las siguientes discusionesse centra en Francia, Alemania, los Países Bajos, Bélgica, España, Italia, Dinamarca e Irlanda. En otros lugares enEuropa occidental me referiré particularmente a Suecia y Noruega, en Europa oriental haré algunas comparacionescon la Unión Soviética. Dada la amplia gama de países y la dificultad para acceder a muchos datos secundarios, ¡debeapreciarse que esto es algo especulativo!La base de la legitimidad. La idea de que la policía no le rinda cuentas a la ley ni al público, como una fuerza porencima de la ley que opera por los intereses y a instancias de un dictador, fue simbolizada en Francia antes de larevolución y después, por ejemplo bajo Bonaparte y Fouché (Duque de Otranto), su Ministro de la Policía. Es menosdifícil de conciliar con las democracias liberales de Europa Occidental. Parece más bien una característica de los paísesdel Bloque Oriental hasta hace poco, tales como la Unión de las Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) y los sistemascoloniales como los que aún operan en Hong Kong (Mawby, 1990).Sin embargo, varía la medida en la cual la policía es considerada políticamente confiable, protegida del control externoy directamente responsable ante el gobierno. La Gendarmería francesa, por ejemplo, opera bajo disciplina militardonde la lealtad al estado reemplaza otros niveles de responsabilidad y donde, a la inversa, predominan las formasinternas de control y responsabilidad (Regan, 1984). En muchos aspectos la policía italiana ha adaptado el mismo rol,con la policía sujeta al mandato del estado, o los partidos en el poder, antes de la dominación fascista, a través delperiodo fascista, y desde este (Collin, 1985). En España también, la policía, particularmente la policía de civil,tradicionalmente tuvo un rol político y, bajo Franco, la investigación y la acusación cayeron casi enteramente en lapolicía, con procesamientos públicos y cortes que en gran medida ponían sellos de goma a las decisiones policiales(Hudson, 1988; MacDonald, 1985; 1987). La infructuosa revuelta dentro de la Guardia Civil en 1981 [el 23-F] de hechoilustra una voluntad permanente de la policía de apelar a lealtades ‘más elevadas’ y actuar por encima de la ley(Hudson, 1988). Los intentos para utilizar la ley para controlar a la policía son ilustrados en las leyes posteriores queexplícitamente tipifican como delito obedecer órdenes ilegales (MacDonald, 1987).Otra cuestión que prueba la base de la legitimidad es, ¿qué área de gobierno es responsable de la policía? Si una omás fuerzas dentro de un país son ubicadas en el nivel ministerial con el Ministro de Defensa (o equivalente),podemos esperar que sean menos responsables que si son ubicadas dentro del Ministerio del Interior/AsuntosInternos/Justicia. A este respecto, varios países europeos tienen al menos una fuerza policial significativa dentro desus Ministerios de Defensa, incluyendo Francia, Holanda, Alemania, España (responsabilidad dual) [4], Italia yLuxemburgo. 17
  18. 18. Prohibida su reproducción sin permiso de sus autoresEn general, sin embargo, los sistemas policiales europeos son similares en que la legitimidad de la policía depende dela ley y el público. Por supuesto, el balance entre ambos difiere, como lo hacen los mecanismos por los cuales opera laresponsabilidad pública. Más aun, dada la extendida y tradicional flexibilidad y discreción que caracteriza al trabajopolicial, el alcance con el cual la policía prioriza mantener ciertas leyes, contra ciertos ciudadanos, está abierto a lapregunta. No obstante, se encuentran bastante menos diferencias dentro de Europa en las bases de la legitimidad queen el caso que consideremos características estructurales.Estructuras policiales. Aunque todas las fuerzas policiales modernas están estructuradas hasta cierto punto, la formade su estructura varía considerablemente. En un nivel, siguiendo a Bayley (1985), podemos comparar naciones acordecon el número de fuerzas dentro de un país, y si hay más de una, si las fuerzas son centralizadas, descentralizadas ouna combinación de ambas. En otro nivel, podemos considerar otros aspectos en los que las fuerzas parecen tenerrasgos militarizados. En cada caso, las definiciones son cruciales para la comparación. Por ejemplo, en Inglaterra yGales la policía es considerada descentralizada pese al alcance de la financiación gubernamental central, pese a lainfluencia del gobierno central sobre las prácticas y políticas locales, y pese a los crecientes niveles de cooperaciónentre fuerzas individuales, porque no hay una estructura policial unificada. Una definición que puso más énfasis en elalcance del involucramiento local en las operaciones día a día y en la política, y menos en la existencia de unaestructura unificada -esto es si, una vez en el cargo, los jefes locales tienen considerable autonomía de la organizacióny correspondientemente más responsabilidad ante los ciudadanos locales- puede llevarnos a la conclusión, digamos,que la policía de Suecia es menos centralizada que las policías de Inglaterra y Gales. El problema aquí está compuestopor la escasez de información de muchos países europeos, pero claramente la centralización significa más que lapresencia de una fuerza policial unificada. Similarmente, si consideramos la medida en la cual la policía evidenciacaracterísticas militaristas podemos, idealmente, querer incluir datos sobre las relaciones policiales/militares,jerarquía, estructura del reclutamiento, perfiles de reclutamiento, entrenamiento, condiciones de vida (por ejemplo, siestán o no en barracas) y armamento. Así, mientras que Fosdick (1969b) consideró a las policías inglesas menosmilitarizadas que las italianas, también señaló de paso que las primeras reclutaron muchos oficiales del ejército parasus grados superiores, ¡mientras que las últimas fueron quizás el primer (¿quizás el único?) sistema policial en reclutara científicos sociales para los cargos superiores!Si consideramos primero la cuestión de la centralización, al menos cinco naciones europeas occidentales tienen unafuerza centralizada predominante: Irlanda, Dinamarca, Suecia, Noruega y Finlandia. En Irlanda la Garda Síochána nahÉireann, en español ‘Guardianes de la Paz de Irlanda’, fue formada en 1922 en la partición, y continuó algunas, sinotodas, las tradiciones de la Real Policía de Irlanda (RIC, Royal Irish Constabulary). Es una fuerza central, bajo elMinisterio de Justicia, que comprende 23 divisiones y 109 distritos. La tradición del servicio policial en los cuatropaíses escandinavos es marcadamente diferente. En Finlandia, la policía es responsabilidad del Ministerio del Interior,en los otros tres, del Ministerio de Justicia. En Finlandia hay una larga tradición de centralización, pero la estructurapolicial está subdividida en el nivel provincial, donde el gobierno local tiene algún grado de responsabilidad y control.En Noruega, la fuerza policial nacional fue formada en 1936 cuando amalgamaron una fuerza policial ruralcentralizada y fuerzas municipales locales. Hay 53 distritos, pero los nombramientos superiores en cada uno de ellosson efectuados centralmente.En Suecia, sobre la cual existe considerable información disponible en inglés (ver por ejemplo Akermo, 1986; Archer,1985; Becker y Hjellemo, 1976; Fraser, 1978; Nelson, 1987; Plantin, 1979; Romander, 1986; Sperling, 1979; Terril,1984), la policía es administrada a través de la Junta Policial Nacional (National Police Board) que actúa para separar ala formulación de políticas de la administración; la acción judicial fue sacada de las manos de la policía en 1965(Sperling, 1979). Tradicionalmente, el servicio policial estaba organizado sobre una base local, aunque desde 1932 lapolicía estatal estaba disponible como una reserva en tiempos de emergencia (Becker y Hjellemo, 1976; Plantin,1979). La fuerza nacional fue reorganizada en 1965 y sujeta a varias modificaciones específicamente dirigidas aprevenir cualquier desvío hacia la ‘policía estatal’ (Akermo, 1986; Plantin, 1979). La fuerza está dividida en los nivelescondado y distrito, siendo el último el más significativo. Hay 118 distritos, cada uno de los cuales tiene una JuntaPolicial Distrital que permite una influencia externa local considerable. Cada junta comprende 6-10 personas laicaspolíticamente elegidas. Mientras que la junta no se involucra en las decisiones operacionales individuales, tieneconsiderable mandato en la política cara-a-cara, el planeamiento, la organización y la dotación de personal. Elentrenamiento policial es centralizado. Sin embargo la Junta Policial Nacional no tiene control operacional a niveldistrital excepto cuando los incidentes requieren coordinación de operaciones que involucren a varios distritos.La amalgamación de la policía de Dinamarca tuvo lugar un poco antes, entre 1911 y 1938. El sistema actual escentralizado (Aaron, 1972; Baun, 1978; Comisionado Nacional de la Policía Danesa, 1987; Rodwell, 1977). Escoordinado y financiado centralmente, y el entrenamiento es llevado a cabo sobre una base nacional. La fuerza estásubdividida en el nivel regional en 7 unidades, en paralelo a las estructuras militar y de defensa civil, y cada una es 18
  19. 19. Prohibida su reproducción sin permiso de sus autoresconducida por un comandante de región. Hay entonces 54 distritos, cada uno al mando de un jefe de policía. Elreclutamiento se realiza sobre una base local, y los jefes policiales tienen una autonomía considerable. Cada distritotiene una junta local de quejas presidida por un edil y que, además del jefe de policía, está comprendida por políticoslocales. Así, mientras que el alcance de la influencia local parece menor que en Suecia, la estructura danesa no estotalmente centralizada.Al menos otras cinco naciones de Europa occidental se caracterizan por tener dos fuerzas policiales centrales: Italia,Francia, España, Austria y Luxemburgo. En Italia (Berenyi, 1972; Collin, 1985; Griffiths, 1979) hay considerablesuperposición en el área de las responsabilidades de los carabinieri y la policía estatal, y cada una tradicionalmentetiene una responsabilidad de orden público. La policía estatal es la responsabilidad del Ministerio del Interior, y hayalgún grado de control provincial. Los carabinieri, que eran tradicionalmente responsables del servicio policial urbano,es en teoría además responsable en el nivel provincial, aunque parece ser más centralmente controlada por ser partedel ejército y responsabilidad del Ministerio de Defensa. En Francia, España, Austria [en 2005 la Bundesgendarmeriese convirtió en Bundespolizei] y Luxemburgo [en 2002 la gendarmería y la policía nacional luxemburguesa sefusionaron bajo la Pólice Grand-Ducal], las dos fuerzas centrales están más claramente demarcadas, con una fuerzacubriendo las áreas urbanas y otra en las partes más rurales del país, las últimas siendo más militarizadas y disponiblescomo una fuerza de orden público de emergencia.En Francia (Emsley, 1983; Jammes, 1982; Mawby, 1990; Perry, 1976; Roach, 1985; Stead, 1983) la police nationalecubre París y todas las ciudades provinciales con más de 100.000 habitantes y está bajo el control del Ministerio delInterior y Descentralización. Aunque las CRS (Compañías Republicanas de Seguridad) son parte de pólice nationale,históricamente la gendarmerie nationale, que es parte del ejército y responsabilidad del Ministerio de Defensa, tieneresponsabilidades combinadas de servicio policial rural con las de orden público. De hecho, aún mantiene unidadesespecializadas tales como la unidad antiterrorista y la gendarmerie mobile.España (Hayes, 1986; Hudson, 1988; MacDonald, 1985; 1987) también tiene dos mayores fuerzas policialescentralizadas. El Cuerpo Nacional de Policía provee servicio policial en áreas urbanas. Formada en 1986 desde laGubernativa al incorporar a la policía política de Franco, la Policía Armada, la policía nacional está bajo el control delMinisterio del Interior pero en la práctica tiene considerable autonomía regional y provincial. La Guardia Civil es suequivalente rural más militarizado. Responsable ante los ministerios del interior y de defensa [bajo el mando de laDirección General de Policía y Guardia Civil], la Guardia Civil es centralizada con un comando de estructura de unidadde área en paralelo con el del ejército.Mientras claramente cada uno de esos países es dominado por fuerzas controladas centralmente, con menos controllocal que en las naciones escandinavas citadas más arriba, también es cierto que a veces hay una igualmente largatradición de policía local, municipal, aunque con poderes mucho más restringidos. Esto es ciertamente así en Italia yEspaña, mientras que en Francia la importancia de las fuerzas policiales locales parece haberse incrementado (Kania,1989).Una estructura de servicio policial más bien diferente es evidente en Holanda, Bélgica y Alemania, En Holanda (Brink yBulthuis, 1979; Dijk, 1989; Doornebal, 1987; Mawby, 1990; Wiebrans, 1989) una fuerza nacional, korps rijkspolitie,cubre las áreas rurales. Establecida como el korps maréchaussée a comienzos del siglo XIX, es responsabilidad delMinisterio de Justicia. En contraste, las áreas urbanas reciben servicio policial de unas 148 fuerzas municipales, queestán dentro del área del Ministerio del Interior. Mientras que hay cierta ambigüedad sobre la medida en que hayresponsabilidad local para esas fuerzas (Mawby, 1990; 1991), Okojie (1991) sostuvo recientemente que en muchosaspectos es más pronunciada que en Inglaterra y Gales.El material sobre Bélgica es más difícil de conseguir, pero parece que la estructura belga en algunos aspectos esparalela a la holandesa (Outrive, 1976; Perry, 1976). La gendarmerie, una fuerza nacional que cubre áreas rurales,refleja la influencia francesa, y aunque no es parte del ejército, es responsabilidad del Ministerio de Defensa. Lasfuerzas policiales municipales operan en los pueblos más grandes donde son responsables ante el alcalde oburgomaestre. En Holanda (Wiebrens, 1989) y Bélgica (Outrive, 1976) hubo un giro hacia un control más central.El sistema policial de Alemania también ha sido definido aquí incorporando las fuerzas centrales y locales, pero esmarcadamente diferente del de Holanda y Bélgica (Fairchild, 1986; 1988; Gemmer, 1978; Romig, 1977; Thomaneck1985). Los elementos nacionales son brindados por la fuerza federal de fronteras (BGS*, Bundesgrenzschutz), la oficinafederal de investigación criminal (BKA, Bundeskriminalamt) y la paramilitar Bereitschaftspolizei (BEPO, policía enapresto o antidisturbios) que actúa como reserva policial de orden público y como cuerpo nacional de entrenamiento,donde todos los reclutas nuevos son entrenados dentro de esta organización nacional. Además, el servicio policial es 19

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