Desarrollo De Capacidades GestióN Del Riesgo PublicacióN

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Desarrollo De Capacidades GestióN Del Riesgo PublicacióN

  1. 1. gestión y reducción de riesgos Hacia una nueva cultura de prevención en el paraguaY reFleXiOneS, eXperienciaS Y eStudiO de caSOS
  2. 2. © Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Este documento es propiedad del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el Paraguay. No persigue fines de lucro; por lo tanto, no puede ser comercializado en el Paraguay ni en el extranjero. Están autorizadas la reproducción y divulgación del material por cualquier medio, siempre que se cite la fuente. El análisis y las recomendaciones que aquí aparecen no reflejan, necesariamente, la opinión del PNUD Paraguay. FicHa tÉcnica programa de las naciones unidas para el desarrollo lorenzo Jiménez de luis, Representante Residente igor Bosc, Representante Residente Adjunto rocío galiano, Coordinadora de Programa a.i. rosmary Zanotti, Oficial de Programa, Pobreza y Gestión de Riesgos Joaquín roa, Coordinador de la Oficina de Gestión de Riesgos gabriel Samudio, Asesor Técnico de la Oficina de Gestión de Riesgos María Bo, Asistente de Comunicación equipo técnico Marcelo david Sandoval, Sistematizador de Proyectos corrección de texto: Alberto Muñoz Aguirre diseño y diagramación: Comunicación Visual, S.R.L. impresión: AGR, S.A. impreso en el paraguay Copyright 2009 © en proceso
  3. 3. Índice prólogo introducción 1. pasos hacia un nuevo enfoque: la gestión de riesgos en el paraguay 1.1. Antecedentes 1.2. Transformación del modelo: De una visión de respuesta a una visión de prevención 1.2.1. Situación actual de la gestión de riesgos en el Paraguay 1.2.2. La Ley N.º 2615/05 y la importancia de su actualización 1.2.3. Necesidad del trabajo articulado para la gestión de riesgos 1.3. Recomendaciones . impulsando nuevas estructuras de gestión de riesgos a nivel local. Marco legal e implementación. experiencias prácticas de Horqueta y San pedro de Ycuamandiyu. 2.1. Antecedentes 2.2. Bases para un nuevo marco legal de gestión de riesgos en los municipios 2.3. Experiencias prácticas. Caso de Horqueta, departamento de Concepción 2.3.1. Ubicación 2.3.2. Nueva ordenanza para reducir riesgos y responder a desastres.
  4. 4. 2.4. Experiencias prácticas. Caso de San Pedro de Ycuamandiyu, departamento de San Pedro 2.4.1. Ubicación 2.4.2. Nuevo Comité de Emergencia Local de San Pedro de Ycuamandiyu 2.4.3. Recomendaciones y lecciones aprendidas . unidos ante el desastre. articulación de acciones para el manejo de la emergencia. caso chaco paraguayo 3.1. Ubicación 3.2. Antecedentes 3.3. Apoyo técnico para el fortalecimiento de la Secretaría de Emergencia Nacional y articulación de actividades 3.4. Integración de mesas sectoriales dentro de un marco institucional 3.5. Recomendaciones y lecciones aprendidas . conclusión 5. Bibliografía Siglas y acrónimos
  5. 5. prólOgO Con gran satisfacción presentamos este mate- riesgo miles de vidas humanas—, también es rial sobre las iniciativas del PNUD Paraguay en necesario profundizar en la comprensión de el área de gestión de riesgos, buscando com- las consecuencias que derivan de la acción partir nuestra experiencia en un tema que se humana, de manera a reducir los peligros que ha definido como prioritario por la enorme de ella resultaren, y para lo cual habrá que im- influencia que ejerce en el camino hacia la pulsar cambios estructurales y políticas públi- consecución de los Objetivos de Desarrollo cas orientadas a crear ámbitos técnicos multi- del Milenio para el 2015. disciplinarios que faciliten la inclusión de las comunidades en los proceso de la gestión de El mundo vivió una gran aceleración tecno- riesgos. lógica en la última mitad del siglo pasado, lo que produjo un vertiginoso proceso de desa- Es mandato del PNUD apoyar el desarrollo e rrollo que generó importantes cambios en las implementación de políticas públicas para sociedades, dejando consecuencias medio- la gestión de riesgos a nivel global y local. En ambientales, culturales y económicas que, en este sentido, el PNUD Paraguay colabora con muchos casos, no son las más deseables. el Gobierno nacional y con los gobiernos de- partamentales, siguiendo las recomendacio- Las consecuencias del cambio climático son nes del Marco de Acción de Hyogo (refrenda- cada vez más visibles, con la aparición de do por el Estado paraguayo) y del CPAP1, que eventos adversos —de origen natural o an- define el marco de cooperación entre el Pro- trópico— ante los cuales las comunidades grama de Naciones Unidas para el Desarrollo deben estar preparadas y adaptadas de ma- y el Paraguay. nera a afrontar sus efectos. Si bien resulta im- perioso atender el problema acuciante de la El presente documento es un compendio de pobreza, que expone a millones de personas algunos de los principales resultados obteni- en el mundo a situaciones de extrema vul- dos por los gobiernos departamentales en la nerabilidad —así como el crecimiento de las ciudades, cuya falta de planificación pone en 1 CPAP: Plan de Acción del Programa País (siglas 5 en inglés).
  6. 6. reducción del riesgo de desastres; se han pro- mulgado ordenanzas vanguardistas y empie- zan a fortalecerse las estructuras locales para afrontar los nuevos escenarios, sobre la base de los antiguos módulos que, en un pasado cercano, solo ejercían una tarea muy limitada en la respuesta a emergencias. Este relato va más allá de la exposición de da- tos estadísticos o hechos históricos, y contie- ne un análisis sobre cada paso recorrido en el proceso, con la idea de aportar detalles sobre algunos intangibles subyacentes a las accio- nes emprendidas, aportar y enriquecer la re- flexión, el intercambio y el debate en materia de gestión de riesgos, los cuales se hacen cada vez más necesarios. El PNUD Paraguay hace extensivo su deseo de éxito a las comunidades a las que ha acom- pañado, cuyas experiencias están narradas en estas páginas, y cuyos logros representan un gran aporte en la búsqueda de nuevos cami- nos para la reducción de riesgos de desastres y la gestión de riesgos en el país.
  7. 7. intrOducción Este documento, que forma parte de una criterio de gestión de riesgos más acorde a serie de publicaciones de Buenas Prácticas los lineamientos actuales de la Estrategia In- del PNUD Paraguay, persigue como propó- ternacional de Reducción de Desastres de las sito divulgar las experiencias del trabajo de Naciones Unidas (EIRD). asistencia técnica del PNUD a la Secretaría de Emergencia Nacional (SEN) y a gobiernos Esta intención manifiesta del Gobierno central departamentales del territorio paraguayo en durante los últimos años debe estar acompa- acciones enmarcadas en la gestión de riesgos ñada por los múltiples actores involucrados, de desastres, y que, a pesar de ser exitosas, de- incluyendo tanto a los que actualmente par- jan algunos aspectos que se han de tomar en ticipan en este proceso, como a aquellos que cuenta en intervenciones futuras, tanto por hoy ya no están involucrados. La Oficina de los municipios que han implementado las re- Gestión de Riesgos del PNUD Paraguay confía comendaciones, como por otros municipios y en que el diálogo entre las partes interesadas departamentos que incluyan estos elementos permitirá una vinculación cada vez más firme, en sus políticas de desarrollo. que será la base para construir un sistema nacional de emergencias, cuyo núcleo de ac- Por otra parte, las experiencias y aprendiza- ción y desarrollo se encuentre en estructuras jes de los municipios que observaremos, son locales y departamentales, impulsando así la pasos importantes para la mejor articulación gestión de riesgos desde las mismas comuni- de la labor de la SEN, institución que, con un dades. corto tiempo de existencia, ha dado pasos importantes en su desarrollo. La promulga- Se estudian tres casos en particular, ubicados ción de la Ley 2615/05, por la cual se crea la en diferentes distritos municipales de la Re- SEN, marca el interés del Gobierno paragua- pública del Paraguay, después de un capítulo yo en una atención más profunda al tema de introductorio donde se describe el contexto los desastres y emergencias en el país. Hoy legislativo e histórico en que se desarrollan. se hace necesario, sin embargo, impulsar una actualización de la legislación vigente, con un
  8. 8. Si bien hay mucho por delante en el trayec- Por tanto, estas experiencias compartidas to hacia una gestión de riesgos integrada, pretenden ser un aporte de buenas prácticas tanto en los planes de desarrollo de las ciu- y lecciones aprendidas al proceso de coordi- dades como en la cultura de sus habitantes, nación en casos de emergencias y desastres, estas tres experiencias que presentamos son para la integración de acciones inmediatas ejemplos en los que, más allá de sus peculia- al proceso de desarrollo a largo plazo, para la ridades, se puede identificar un interesante promoción del debate, la reflexión y la cons- proceso que se acelera en la comprensión y el trucción de una cultura de prevención y ges- compromiso de sus protagonistas. tión de riesgos en el Paraguay.
  9. 9. 1. Hacia el nuevO enFOque: la geStión de rieSgOS en el paraguaY 1.1. Antecedentes mativas, en el mejor uso del suelo, siempre y cuando las sociedades se aseguren de que la Diversas son las consideraciones que lleva- aplicación de estas prácticas sea consistente ron a la Organización de las Naciones Unidas con el desarrollo sostenible. (ONU) a presentar el Decenio Internacional para La experiencia adquirida durante el decenio la Reducción de los Desastres Naturales (DIRDN, impulsó la aplicación de un cambio concep- 1990-1999)(en realidad el decenio abarca, en tual, pasando de respuesta ante los desastres, este caso, el periodo 1991-2000). Entonces, la a la reducción de éstos, recalcando el pa- observación estaba centrada, más particular- pel esencial que juega la acción humana. En mente, en los desastres naturales, y crecía la enero del 2005, en Hyogo (Japón) se celebró preocupación por la gran cantidad de pérdi- la novena sesión plenaria de la Conferencia das que estos producían (tanto en términos Mundial sobre la Reducción de los Desastres, de vidas humanas como de recursos e infra- que aprobó el Marco de Acción 2005-2015, en estructura económica y social), por el impacto el que se definen las estrategias para lograr negativo en los ecosistemas frágiles existentes, el aumento de la resiliencia2 de las naciones y por el aumento progresivo en su ocurrencia, y las comunidades ante los desastres, impul- severidad e intensidad desde 1960. sando acciones que promuevan la conciencia Por otra parte, se hizo notorio que son también y el conocimiento que permitan resistir el im- las acciones humanas las que pueden aumen- pacto negativo de los peligros naturales, así tar o reducir la vulnerabilidad de las socieda- como el manejo del riesgo antrópico3. des ante estos riesgos (cuando se atiende a los factores socioeconómicos que determinan tal 2 Por “resiliencia” se entiende la capacidad de un sistema, co- munidad o sociedad potencialmente expuesto a amenazas vulnerabilidad). Se advertía, asimismo, que exis- para adaptarse, resistiendo o cambiando, con el fin de alcan- te un amplio campo de acción para reducir el zar o mantener un nivel aceptable en su funcionamiento y estructura. Viene determinada por el grado en que el sistema riesgo mediante la aplicación de esfuerzos de social es capaz de organizarse para incrementar su capacidad prevención y mitigación, basados, por ejemplo, de aprender de desastres pasados, a fin de protegerse mejor en el futuro y mejorar las medidas de reducción de los riesgos. en el empleo de la tecnología moderna para EIRD de las Naciones Unidas, Ginebra, 2004. pronosticar el tiempo, en la aplicación de nor- 3 Desastres originados por el ser humano.
  10. 10. En el Paraguay, en 1993, el Parlamento san- por el Ministerio del Interior, cuya función era cionó la Ley N.° 153, en la que se incorporó dar respuesta al desastre. la recomendación de la ONU, la cual, en su Asamblea General de diciembre de 1989, A partir de las sucesivas emergencias que había proclamado el DIRDN. Esta ley ratificó afectaron a la sociedad paraguaya se avanzó el entonces llamado Comité de Emergencia en la reflexión y acción sobre el tema de la Nacional (CEN), que se reglamentó en 1997, gestión de riesgos en nuestro país: mediante el Decreto N.º 16.391, si bien dicho comité ya venía funcionando desde 1990, a - En el 2004, el país se conmovió ante un partir del Decreto N.º 6.088 del mismo año. lamentable hecho que dejó alrededor de 400 muertos y más de 300 heridos de gra- aÑO prOceSOS vedad: el incendio del supermercado Ykua 1990 El Decreto N.º 6.088 crea el Comité de Bolaños. Este hecho puso en evidencia la Emergencia Nacional (CEN) fragilidad del sistema y de las instituciones 1993 La Ley N.º153 ratifica el CEN encargadas de dar respuesta a este tipo Un nuevo Decreto, el N.º 16.391, regla- 1997 de desastres. Esto propició la derogación menta el CEN del decreto que reglamentaba la Ley N.º Primeros marcos normativos de la gestión de riesgos en el Paraguay4 153/93 entonces vigente. Un año después, una nueva Ley —la N.º 2.615/05— creó la actual Secretaría de Emergencia Nacional (SEN), dependiente de la Presidencia de la 1.2. trAnsformAción del República. Su estructura orgánica y funcio- modelo: de unA visión de nal se estableció ese mismo año, mediante respuestA A unA visión de el Decreto N.º 5.908, y quedó definido su prevención objetivo primordial, que es el de prevenir y contrarrestar los efectos de las emergen- cias y los desastres originados por los agen- La creación del CEN fue el primer paso impor- tes de la naturaleza o de cualquier otro ori- tante en el proceso de construcción de lo que gen, como también promover, coordinar y hoy se empieza a aproximar a una plataforma orientar las actividades de las instituciones nacional para la gestión y reducción de ries- públicas, departamentales, municipales y gos. Acorde a los conceptos que se manejaban privadas destinadas a la prevención, miti- en aquel entonces, este Comité representaba gación, respuesta, rehabilitación y recons- una instancia de coordinación encabezada trucción de las comunidades afectadas por situaciones de emergencia o desastre. 10 4 Elaboración propia del autor.
  11. 11. - En el 2008 se produjo una intensa sequía en el Chaco paraguayo, que dejó a más de 22.000 familias sin acceso a agua se- gura, degradando también sus medios de subsistencia. En esta ocasión, fueron visibles los esfuerzos de la SEN en consti- tuirse en el ente regulador y coordinador de todas las acciones de respuesta —y mitigación— a los efectos causados por la sequía, coordinando con actores locales y socios humanitarios intervinientes en la acción. La respuesta a la sequía del Chaco, en los años 2008 y 2009, sirvió como un ejercicio de actividad coordinada contra El incendio del Supermercado Ykua Bolaños dejó alrededor de los efectos de una emergencia. Se logró 400 muertos y más de 300 heridos. Fotografía: PNUD Paraguay. integrar la gestión de los gobiernos depar- tamentales y locales, con la de las organi- - En el 2007 se presentaron los peores zaciones humanitarias y la sociedad civil. incendios forestales registrados en la historia del Paraguay, que afectaron a incendiO incendiOS SequÍa en alrededor de 40.000 familias en varios de- YKua FOreStaleS el cHacO BOlaÑOS partamentos. El país ya contaba con una secretaría con potencial para dar respues- ta a una emergencia de esta magnitud, 2004: Se dero- 2007: Ejercicios 2008: Primera ga el Decreto de estructura- experiencia sin embargo, se puso de manifiesto la au- N.º153/93. ción del SISNE de trabajo sencia de coordinación entre las distintas a nivel local, coordinado 2005: Se crea instituciones que tienen roles en lo que la SEN por Ley posteriores a entre diversos compete a las emergencias y desastres. la emergencia actores. 2.615. (San Pedro del Se vio entonces la necesidad de fortalecer Ycuamandiyu y 2009: Sistema- las capacidades de la SEN, a través de la tización del Horqueta). trabajo permi- estructuración de un sistema nacional de te trazar nue- gestión de riesgos, que se replique a nivel vas metas. de gobiernos departamentales enmarca- dos en un marco regulatorio. Emergencias y procesos en los últimos siete años5 5 Elaboración propia del autor. 11
  12. 12. 1.2.1. Situación actual de la gestión de riesgos 1.2.2. La Ley N.º 2615/05 y la importancia de su en el Paraguay actualización El Paraguay ha logrado un avance significati- En el 2005, cuando se aprobó la Ley N.º 2615/05 vo en cuestiones relativas a la reducción del por la cual se crea la SEN, estaba vigente en el riesgo de desastres, pero aún así queda mu- Paraguay una visión distinta de la que se mane- cho por hacer. Antes de comenzar a describir ja hoy con respecto a la gestión de riesgos. La la situación actual en esta materia tan espe- mayor parte de los mandatos de esta ley tiene cífica, es necesario hacer una consideración un enfoque de respuesta a emergencias, una más general sobre ciertos aspectos estructu- visión que ha sido modificada a nivel mundial. rales que afectan su desarrollo. Los conceptos relacionados a la gestión de No se podría hablar de los pasos necesarios riesgos, como son entendidos actualmente para avanzar en materia de gestión de riesgos en el mundo, resultaron como producto de sin, al menos, mencionar la existencia de cier- grandes aprendizajes que se capitalizaron a tas condicionantes de vulnerabilidad global, través del tiempo. como son la economía, la educación, además de condicionantes sociales e institucionales. «En la década de los 70 y en la época anterior a Se debe tener muy en cuenta que la pobreza ésta, se concebía a los “desastres” como símil de y las limitaciones educativas de una pobla- “emergencias” y por ello se desarrollaron están- , ción, por ejemplo, afectan, en forma negativa, dares y parámetros para la respuesta a situacio- este proceso. nes de emergencia y para el apoyo a las víctimas una vez ocurridos los desastres».6 Sin embargo, Por otra parte, un proceso de desarrollo social ya a partir de los setenta se plantearon serios y económico que no atienda los efectos de cuestionamientos a este enfoque emergencista. sus intervenciones en el medio ambiental y Desde entonces, se empezó a trabajar y a poner cultural, frente a su sustentabilidad, tampoco énfasis en lo que se podía hacer en la etapa an- aporta lo suficiente a la construcción de una tes del desastre, y en cómo reducir el impacto mejor calidad de vida para las personas. de eventos catastróficos. Fue éste el inicio de la transición hacia un enfoque de gestión de ries- Hecha esta salvedad, podemos observar la gos centrado también en la prevención. situación respecto a la gestión de riesgos en el Paraguay, siempre conscientes del ámbito Por otro lado, y siguiendo este breve recuento, mayor en que se inscribe. cabe destacar que en los años noventa se pro- dujeron graves crisis contra la Humanidad a 6 Soluciones Prácticas. Tecnologías Desafiando a la Pobreza 1 (ITDG). Enfoque de Gestión de Riesgos. www.itdg.org.pe
  13. 13. partir de los conflictos sucedidos en África, Asia 1.2.3. Necesidad del trabajo articulado para la y Europa, que llevaron a replantear aún más los gestión de riesgos enfoques tradicionales. «Un avance sustancial La articulación de actividades, sobre todo en fue que se empezó a entender la gestión de ries- materia de gestión de riesgos, «facilita el diá- gos como parte elemental del desarrollo sosteni- logo y el establecimiento de alianzas de trabajo; ble,7» Es así que, a partir de esta década y con el la socialización de información; el intercambio correr de los años siguientes, nace una nueva de conocimientos y transferencia de tecnolo- visión mucho más integral, que se destaca por gías; el incremento del acceso y los nexos entre la transversalización de la gestión y la reduc- los distintos actores y entes relevantes del ám- ción de riegos en todos los procesos de desa- bito nacional, regional y mundial, permitiendo, rrollo, en los que la articulación de actividades finalmente, encontrar nuevas soluciones, im- y la participación local son indispensables. pulsar nuevos procesos y potencializar resulta- En este sentido, en el caso concreto del Para- dos». guay, resulta esencial que la Ley N.º 2.615/05, La Ley N.º 2.615/05 menciona: las estructuras de aún enfocada en actividades de respuesta a reducción de riesgos y atención a emergencias emergencias y desastres, se actualice, de ma- y desastres, deben orientarse a la implementa- nera a incorporar esta nueva visión integral ción de un Sistema Nacional de Emergencias, compartida por el mundo. Además, es funda- pero no se dan más detalles sobre el mismo. mental destacar, en dicho proceso de actuali- Por otra parte, existe un documento del 2005 zación, la importancia de la estructuración, fun- en la SEN, el Plan de Prevención y Atención de cionamiento y reglamentación de un sistema Desastres 9 que si bien no ha alcanzado mayor nacional de gestión y reducción de riesgos que difusión, reviste un valor importante, ya que sería la vía más ágil para la implementación de propone, por primera vez, un modelo de fun- estrategias de gestión de riesgos, entendidas cionamiento de este sistema, definiendo pro- como acciones transversales, surgidas de aná- gramas, subprogramas y estrategias, además lisis multidisciplinarios, acompañadas de un de las funciones de distintas instituciones sólido compromiso institucional. que deberían formar parte de él, destacando Asimismo, es importante que esta revisión in- sus roles y las actividades que cada una cum- corpore información detallada sobre el nexo pliría antes, durante y después, en las fases del que existe entre las distintas estructuras na- desastre. cionales y departamentales, actores sociales, entidades de la sociedad civil organizada, 8 Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo. socios humanitarios y otros que intervienen Estrategia Internacional de Reducción de Desastres de las Naciones Unidas. La Gestión de Riesgo de Desastres Hoy. Con- en la gestión de riesgos, información que, a la textos Globales y Herramientas Locales. 2008 fecha, resulta indefinida y poco clara. 9 Secretaría de Emergencia Nacional. Plan de Prevención y Atención de Desastres. Actividades antes, durante y después 1 7 Ídem. de los ministerios e instituciones del Sistema. 2005.
  14. 14. Según la propuesta, el Sistema Nacional de Emergencias enlaza a distintos organismos, algu- nos de ellos mencionados aquí, de acuerdo con las funciones que se les asigna: cOOrdinación naciOnal Secretaría de emergencia nacional inStanciaS naciOnaleS • Consejo Nacional de la Vivienda • Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay • Administración Nacional de Electricidad • Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental • Dirección Beneficencia y Ayuda Social Comité Técnico Nacional • Dirección Nacional de Salud en Emergencias y Desastres Rol: Asesor • Cuerpo de Bomberos de la Policía • Cuerpo de Bomberos Voluntarios del Paraguay • Cuerpo de Bomberos del Paraguay • Cruz Roja Paraguaya • Dirección Nacional de Hidrología y Meteorología • Administración Nacional de Navegación y Puertos • Fuerzas Armadas de la Nación • Policía Nacional • Cuerpo de Bomberos de la Policía Comité Operativo Nacional • Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Paraguay Rol: Operativo • Junta Nacional de Bomberos de Paraguay • Servicio de Emergencia • Coordinación Nacional de Salud en Emergencias y Desastres • Cruz Roja Paraguaya inStanciaS departaMentaleS Nivel: Departamental Rol: Planificación, prevención, miti- Consejos Departamentales gación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción Nivel: Departamental Comités Operativos Departamentales Rol: Respuesta inmediata inStanciaS lOcaleS O diStritaleS Nivel: Municipal • Consejos de Emergencia Locales Rol: Planificación, prevención, miti- • Comités Técnicos Locales o Distritales (Mesas Sectoriales o Cluster) 1 gación, respuesta, rehabilitación • Comités Operativos (COE)
  15. 15. Este documento, que propone la conformación o respuesta a emergencias, sino a la transver- del SISNE, contiene también puntos interesan- salización de la gestión y reducción de riegos tes que sirvieron de guía para la estructuración en todos los procesos de desarrollo, mediante de la misma SEN, como, por ejemplo, la creación un enfoque multidisciplinario. de dos órganos asesores: el Comité Operativo Nacional y el Comité Técnico Nacional. Este úl- Se ha manifestado también la importancia del timo es el ámbito donde estarían aglutinadas trabajo articulado cuando se trata de la gestión las instituciones dedicadas a la investigación de riesgos, mediante la creación de un sistema científica y con manejo del conocimiento téc- nacional que aglutine a instituciones públi- nico específico que fuere necesario. El primero cas, y coordine trabajos con organizaciones sería el brazo aplicado a dar respuesta basada no gubernamentales, de la sociedad civil, de la en planes y protocolos desarrollados por el mis- cooperación internacional, el sector privado, mo. Se debe avanzar un paso más en el trabajo y todos aquellos actores que tienen participa- de estos dos órganos que ya están integrados ción en el proceso dinámico de crecimiento y en funcionamiento, apuntando a una mejor del país, de manera a potenciar resultados. vinculación y coordinación entre ambos. Para llevar a cabo estas tareas, se necesita de un compromiso de todos los actores invo- 1.2.4. Recomendaciones lucrados en el área de la gestión de riesgos. Existen, a nivel internacional, modelos de im- Hasta aquí se ha expuesto sobre la importan- plementación de plataformas que pueden cia de la actualización de la Ley N.º 2615/05, ser de gran utilidad, así como la asistencia de que permita incorporar la nueva visión de organismos internacionales que tienen vasta gestión de riesgos que ha evolucionado a ni- experiencia en la materia. vel mundial, enfocada no solo a la prevención 15
  16. 16. 1
  17. 17. . iMpulSandO nuevaS eStructuraS de geStión de rieSgOS a nivel lOcal mArco legAl e implementAción. experienciAs prácticAs de HorquetA Y sAn pedro del YcuAmAndiYu 2.1. Antecedentes El 7 de setiembre de 2007, el Poder Ejecutivo declaró en situación de emergencia10 a los departamentos de San Pedro, Concepción y Presidente Hayes, por término de 60 días, debido a la prolongada sequía e incendios de bosques, cultivos y viviendas que persistía en dichas zonas. Cinco días después, el 12 de septiembre, la declaración de emergencia fue elevada a nivel nacional.11 Los graves incen- dios forestales que afectaron, sobre todo, a cinco departamentos y que, en su momento crítico, llegaron a sumar 5.000 focos ígneos, dejaron, más allá de las pérdidas ambientales, alrededor de 40.000 familias afectadas. Los incendios forestales del año 2007, dejaron a más de 40.000 familias afectadas. Fotografía PNUD Paraguay. La SEN implementó, en ese entonces, un plan de 10 Decreto N.°10.867/07. acción apoyado tanto técnica como financiera- 11 Decreto N.º10.884/07. mente por la comunidad internacional, con la intención de responder a esta situación adversa. 1
  18. 18. Cantidad de familias afectadas y asistidas en la emergencia declarada por sequía e incendios forestales en el 2007.12 Varias organizaciones implementaron proyec- Internacional y Cooperazione Internazionale), tos que ayudaron a restablecer la tranquilidad logró implementar un plan de asistencia que en las poblaciones perjudicadas, pero, en la lis- llegó a 5.823 familias de tres departamentos ta de colaboraciones recibidas por el Gobier- (San Pedro, Concepción y Canindeyu). no paraguayo para combatir el desastre, so- bresale la brindada por la Comisión Europea, La ayuda estuvo concentrada en la seguridad la cual, asociada con tres organizaciones con alimentaria y la rehabilitación agrícola y bus- representación en el país (Cruz Roja, Oxfam có mitigar las pérdidas de la población afec- 1 12 Fuente: SEN, PNUD Paraguay. Resultados de la asistencia brindada por sequía e incendios. 2007.
  19. 19. tada, lo que evitó migraciones masivas hacia otros departamentos u otros países, como suele suceder cuando la demanda no satisfa- ce el acceso a bienes o necesidades primarias de subsistencia. 13 Total país Otros R. Occidental Dptos. Chaco Itapúa Amambay Canindeyu Concepción San Pedro 0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 Familias SEN D.S.P./D.A.P. CPR/USAID INTERMON/ECHO CRP/ECHO COOP/ECHO D.S.P. CRP/DREF COOPI/Emb Francia Cantidad de familias asistidas, según las organizaciones que brindaron asistencia.14 OcHa15» fue apoyar a la SEN y otros organis- En este contexto, el Sistema de las Naciones mos del Estado, en el marco de la emergencia Unidas implementó fondos de su Oficina de Co- por los incendios forestales que afectaron a los ordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA). departamentos de Concepción y San Pedro. El objetivo del plan de «respuesta inmediata Fue así que, con un presupuesto de 50.000 US$, se optó por la compra y distribución de alimentos no perecederos, materiales básicos 13 Cruz Roja Paraguaya. Proyecto de Asistencia a Afectados por Sequía e Incendios Forestales. Sistematización. Asun- de socorro que fueron utilizados en las vivien- ción, Paraguay. 2008. 14 Fuente: SEN, PNUD Paraguay. Resultados de la asistencia 15 Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las brindada por sequía e incendios. Asunción, Paraguay. 2007. Naciones Unidas. 1
  20. 20. das destruidas, además de cubiertas para los 2.2. BAses pArA un nuevo carros hidrantes que combatían el fuego, y mArco legAl de gestión otras formas de apoyo a la logística. de riesgos en los El transporte y distribución de 12.000 litros de municipios agua y perforaciones de pozos de agua pota- ble en Horqueta, así como el mapeo de familias afectadas en San Pedro de Ycuamandiyu fue- ron actividades centrales de esta intervención. Inmediatamente después, el PNUD inició un proyecto de recuperación temprana, apoyan- do la reactivación agrícola de 200 familias afectadas en coordinación con el municipio de San Pedro de Ycuamandiyu, que, además de permitir la recuperación de las comuni- dades, permitió normalizar la situación legal de las asociaciones de productores y una re- visión de los registros de tenencia de la tie- rra; estas acciones fueron financiadas por la Oficina para la Prevención y Recuperación de Crisis del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. (BCPR, siglas en inglés). Una vez pasado el momento más crítico de la emergencia, se pudo reflexionar sobre la necesi- dad de abordar el tema de la gestión de riesgos por parte de los municipios, y en este contexto el PNUD y la SEN propusieron el desarrollo de un plan piloto que apuntó a la formación de es- Primeros Pasos Hacia la Gestión Integral del tructuras locales de gestión de riesgos. Riesgo para la Prevención y Mitigación de De- sastres, fue el nombre bajo el cual se presentó el plan piloto a los actores involucrados en el tema, en el escenario nacional. En una conferencia realizada en la sede de las Naciones Unidas en Asunción el 14 de no- 0 viembre de 2007, y después de una evalua-
  21. 21. ción de las acciones implementadas por par- En la evaluación de la respuesta a la emergen- te de la SEN como respuesta a la emergencia cia realizada por la SEN, se identificaban cier- ocurrida, la Oficina de Gestión de Riesgos del tos ajustes necesarios, como también leccio- PNUD publicó el modelo que se ensayaría en nes aprendidas, a los que el plan piloto buscó los distritos de San Pedro de Ycuamandiyu y dar seguimiento: Horqueta, situados en los departamentos de San Pedro y Concepción respectivamente. lecciOneS aprendidaS MetOdOlOgÍa del plan pilOtO Es imprescindible adoptar medidas Se ejecutará el proceso sobre la base de la articula- para acortar las distancias entre los ción interinstitucional y descentralizada, ya que niveles nacional, departamental y son las diferentes instituciones en todos los niveles local, estableciendo normas claras las que pueden reducir los riesgos en las distintas para activar mecanismos de preven- áreas de la intervención, introduciendo este propó- ción, mitigación, respuesta, rehabili- sito como eje transversal y parte de su accionar tación y reconstrucción. cotidiano. Es preciso acortar las distancias tan- Se potenciarán los roles y las responsabilidades to legales como de recursos y los de las instituciones y los organismos que integran instrumentos de los niveles arriba el Sistema nacional de emergencia en sus dife- mencionados. rentes niveles, definiendo una estructura con pro- cedimientos bien claros, en la que la Secretaría de Se deben establecer mecanismos Emergencia Nacional sea la responsable oficial y claros, consensuados y legales para también el órgano de coordinación, según lo indica la coordinación con actores sociales, la Ley 2615/05. instituciones, sector privado, ONG, y cooperantes, en virtud de la Ley La respuesta a situaciones de emergencia se ha 2615/05 de creación de la SEN. dado en tres niveles: en el nivel local, departamental y nacional. Se deberían integrar Comités de Emer- Es necesario aplicar los mecanismos gencia Locales que articularán la acción de institu- legales para la implementación de la ciones dentro de su territorio. Se buscará vincular a Ley 2615/05. los distintos niveles y actores, con la optimización el trabajo coordinado. Es necesario revisar las funciones de cada instancia entendiendo que las acciones no deberán centrarse solo en la respuesta a emergencias, sino, sobre todo, en la construcción de una sociedad consciente de que una apropiada gestión de riesgos sea capaz de evitar desastres o reducir sus efectos. 1
  22. 22. .. experiencias prácticas de Horqueta, asciende a 179.450 habitantes, con una densi- departamento de concepción dad poblacional de 10 personas por km². 2.4.1. Ubicación Al sur del departamento se ubica Horqueta, pueblo donde se asienta la administración del distrito. Horqueta es uno de los siete distritos que componen la división política del depar- tamento. Su aspecto físico presenta una suave pendiente con abundantes bosques de madera para la construcción y ebanistería. Mapa político del departamento de Concepción.16 El departamento de Concepción abarca una su- perficie de 18.051 km² y representa el segundo departamento de mayor tamaño al norte de la región Oriental. Está ubicado entre los paralelos 22º 00’ y 23º 30’ de latitud sur y los meridianos 58º 00’ y 56º 11’ de longitud oeste. Limita al nor- te con el Brasil, separado por el río Apa; al este con el departamento de Amambay; al sur con el departamento de San Pedro; y al oeste con los departamentos de Presidente Hayes y Alto Pa- Mapa del distrito de Horqueta.17 raguay, separado de estos últimos por el río Pa- raguay. Según el Censo del 2002, su población El río Ypane, que es navegable solamente para embarcaciones pequeñas, lo divide del departamento de San Pedro, y excluyendo al 16 Fuente: Dirección General de Estadística, Encuestas y Cen- sos (DGEEC). www.dgeec.gov.py 17 Fuente: Ídem.
  23. 23. río Paraguay, es el mayor caudal de agua de de la administración municipal, con la función un sistema de arroyos, riachos y esteros que de abordar cuestiones relativas a la gestión de permiten el buen regadío de la zona. riesgos. En el diseño del modelo desarrollado, se tomaron en cuenta las experiencias exi- 2.4.2. Nueva ordenanza para reducir riesgos y tosas del lugar en cuanto a construcción de responder a desastres espacios de decisión y propuestas con parti- Uno de los logros centrales de la experiencia cipación ciudadana (tal es el caso del Consejo en el distrito de Horqueta fue la promulga- Local de Salud, que es parte de la estructura ción de una Ordenanza Municipal de Gestión del Sistema Nacional de Salud y que tiene un de Riesgos (Ordenanza N.º 202/08), que fue funcionamiento muy eficaz en la localidad de posible gracias al interés de los actores invo- Horqueta; y el del Consejo Agropecuario que lucrados, en un proceso que fue acompañado integra a distintos organismos locales en bus- por la SEN. El proyecto de esta reglamenta- ca de seguridad alimentaria para las familias ción se desarrolló en el escenario de los gra- del distrito mediante la educación). Cabe des- ves incendios forestales que afectaron una tacar que el modelo de la estructura que fue gran extensión del distrito, cuyos habitantes, presentada por el PNUD, se caracterizó por actores sociales y gobernantes, habían toma- contener elementos genéricos que permitie- do conciencia de la importancia de evitar fu- ran ser extrapolados a otros municipios. turas emergencias. La síntesis de los relevamientos y análisis rea- La ordenanza, que tuvo el consentimiento lizados por el PNUD dio por resultado un sis- unánime de la Junta Municipal de la ciudad, tema integrado, es decir, un Comité de Emer- fue aprobada después de un proceso que co- gencia Local, que se caracteriza por trabajar menzó con la capacitación al ejecutivo y le- en dos áreas: planificación y prevención, miti- gislativo municipales, a los actores clave y a la gación y respuesta; y recuperación. A partir de ciudadanía, con el objetivo de promover una allí, se desarrollaron mesas sectoriales o clus- comprensión profunda de los conceptos de la ter de incendios forestales y seguridad vial, gestión local de riesgos, que prosiguió con el que permitieron el trabajo coordinado entre diseño de una normativa acorde a la realidad distintos actores locales, ya no solo en el cam- del lugar. po de la sequía e incendios, sino también en la atención de otra área de alto riesgo, como Dicha ordenanza instituye una serie de órga- lo es el de la seguridad vial. nos y procedimientos dentro de la estructura
  24. 24. Sistema Nacional de Emergencias Intendente UTEP SEN Planificación Director Ejecutivo Director Ejecutivo SEN Operac. COE G:R: Coord. Técnico Coord. Opertivo EDAN Legal Planificación Operaciones Logística Estructura propuesta, y posteriormente adoptada, para el Comité de Emergencia Local.18 La ordenanza municipal de gestión de riesgos tiene un enfoque de sostenibilidad y funciona de una manera flexible permitiendo la creación de cluster (mesas sectoriales19), de acuerdo con la identificación de amenazas y vulnerabilidades locales. Dichas mesas sectoriales se forman mediante la articulación de organizaciones y actores sociales cuyas capacidades, preocupa- ciones y proyectos se canalizan en el marco de la gestión de riesgos. Ellas pueden incidir en la generación de nuevas ordenanzas y en la reflexión sobre el mejor manejo del presupuesto municipal en función a las vulnerabilidades identificadas. El marco jurídico de la ordenanza está definido por la Ley 2615/05, que en su Artículo 4.0, inciso G, propone la creación y fortalecimiento de estructuras de reducción de riesgos en los depar- tamentos, ciudades y pueblos del país. Asimismo, la Ley Orgánica Municipal 1294/87, en su Artículo 17, instruye a los intendentes a precautelar la seguridad de las personas y los bienes en su ámbito geográfico, mientras que la Ley 2615/05 también indica que son los Intendentes Municipales los responsables de atender pequeñas emergencias. 18 Fuente: Ordenanza N.º 202/08. 19 Cluster o Mesa Sectorial: Órganos de asesoría técnica formados por actores oficiales y de la sociedad civil.
  25. 25. lecciones AprendidAs Y recomendAciones lecciones aprendidas recomendaciones Existe hoy una ordenanza que representa la base Los gobiernos departamentales deben recopilar la para la gestión del riesgo en este municipio, pero base del conocimiento logrado, con el objetivo de se nota la ausencia de procedimientos y normati- afianzar la visión de prevención que permita pro- vas sectoriales; por otra parte, resulta difícil lograr yectar nuevos elementos sobre el proceso inicia- la sostenibilidad de una visión de prevención, ya do, y lo debe hacer apoyado en pasos previos, para que los municipios deben atender un sinfín de ta- consolidar las redes y lograr la transversalización reas relacionadas a necesidades cotidianas, lo que de la Gestión Local del Riesgos, fortaleciendo la afecta a las acciones globales que hacen a la Ges- institucionalización de los procedimientos, norma- tión Local de Riesgos en el ámbito de los gobier- tivas y acciones dentro de ese marco. nos departamentales. La SEN deberá acompañar el proceso de definición No se ha logrado aún definir estrategias y políticas de políticas y estrategias de gestión y reducción para la gestión y reducción de riesgos en los go- de riesgos en los municipios y departamentos, de biernos departamentales, acordes a los del nivel forma que se adapten a un diseño de política na- nacional. cional. Se debe implementar políticas públicas a largo El cambio de gobierno introdujo modificaciones plazo que trasciendan los distintos periodos de en los cuadros de recursos humanos de los nive- gobierno, asegurando mecanismos de participa- les de decisión, tanto departamental como nacio- ción y control ciudadanos, de manera a refrescar y nalmente, lo que se tradujo en una limitación del reaplicar constantemente los conceptos y capaci- proceso iniciado. dades ya instalados. Las acciones desarrolladas en los municipios de Es preciso llevar adelante un análisis del marco nor- San Pedro de Ycuamandiyu y Horqueta represen- mativo, regulaciones y procedimientos, y a través tan un ejercicio de trabajo coordinado y transver- de ellos, generar instrumentos para operativizar y sal para la gestión del riesgo, pero no se ha podido consolidar un sistema nacional de gestión de ries- potenciar más lo realizado debido a la inexistencia gos que permita el manejo de datos e información, de un sistema nacional de gestión y reducción de y la posibilidad de identificar y ampliar la gama de riesgos, con una estructura y procedimientos cla- actores e iniciativas conjuntas con los gobiernos ros a nivel nacional. departamentales y la SEN. Más allá del avance en la reglamentación para la Es necesario desarrollar métodos de prevención y gestión del riesgo, que se ha logrado mediante la respuesta específicos para estos municipios y de- profundización de conocimientos sobre el tema partamentos, tales como sistemas de alerta tem- por parte de los actores intervinientes, se ha iden- prana, diseño de planes de contingencia, planes de tificado la necesidad de avanzar en la definición de emergencia, protocolos de intervención, etc. acciones concretas. 5
  26. 26. testimonios ing. patrocinio Medina, Jorge enrique Secretario del Comité centurión, de Emergencia Local de Intendente Municipal del Horqueta. distrito de Horqueta. El apoyo que recibimos del PNUD para llevar adelante la promulgación de la Ordenanza de Reducción de Riesgos fue muy importante. El El apoyo del PNUD fue muy importante. Las haber sufrido en carne propia los desastres que donaciones de termonebulizadores y la perfo- ocasionaron lo incendios nos impulsó a que revi- ración del pozo de agua en la comunidad de samos el presupuesto de aquel año, y a analizar Núcleo 2, fueron muy útiles para nosotros. cuál de los programas podíamos sacrificar para Sentimos igualmente que debemos seguir im- priorizar la gestión del riesgo. Esto, además, nos pulsando el proceso que ha comenzado, tanto dio pie a que en el presupuesto del próximo año en la municipalidad, como también al nivel de se destinen fondos específicos para este tipo de las comunidades, atendiendo, sobre todo, a las situaciones. La Junta Municipal aprobó todo áreas de salud y alimentación, en el marco de la esto por unanimidad. reducción de riesgos. Para identificar necesidades, convocamos a re- uniones en las comunidades y realizamos un diagnóstico consensuado en el que los mismos beneficiarios priorizan los puntos o áreas de asistencia. Esto nos permite tener un panora- ma general de la situación del distrito. Aun así, creemos que todavía nos falta trabajar en la concienciación de las comunidades, ya que la ayuda humanitaria sucesiva van generando de- pendencia en las personas, y nosotros debemos superar el modelo paternalista y asistencialista. La gente debe tener la suficiente independencia para reducir los riesgos por sí misma y satisfacer sus propias necesidades.
  27. 27. 2.4. experienciAs prácticAs de sAn pedro de YcuAmAndiYu, depArtAmento de sAn pedro ..1. ubicación Mapa político del departamento de San Pedro20 20 Fuente: Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC) www.dgeec.gov.py
  28. 28. En 1906 se creó por ley el departamento de San tamental quedó demarcado, finalmente, por la Pedro, que entonces abarcaba un territorio mu- Ley N.º 426 de diciembre de 1973. cho más extenso. Está situado entre los paralelos 23º 20’ y 25º 00’ En 1945, el Decreto N.º 9.848 produjo el des- de latitud sur y los meridianos 55º 45’ y 57º 30’ membramiento de una gran porción de la parte de longitud oeste. Limita al norte con los depar- oriental de San Pedro, creando los departamen- tamentos de Concepción y Amambay; al este tos de Caaguazú y Amambay. El territorio depar- con Amambay y Canindeyú; al sur con Caagua- zú y Cordillera; y al oeste con Presidente Hayes en la región Occidental, separado de éste por el río Paraguay. km², con un total de 318.698 habitantes, lo que equivale al 6,2% de la población total del país22. Está dividido en 18 distritos, y su capital es San Pedro de Ycuamandiyú. La ciudad de San Pedro de Ycuamandiyu se sitúa al sur del distrito que lleva su mismo nombre, en una región caracterizada por tie- rras bajas que forman llanuras en las que exis- ten diseminados grandes esteros, humedales y lagunas; muy distinta de la franja opuesta al río Paraguay (que bordea el departamento de norte a sur) y que se caracteriza por tener te- rrenos altos, muy boscosos y con abundantes cursos de agua. Dada la gravedad de los incendios forestales registrados en el 2007, la necesidad de coordi- nación de actividades y la definición de crite- rios uniformes para el relevamiento de datos; y Mapa del distrito de San Pedro de Ycuamandiyu21 atendiendo a la solicitud de apoyo técnico que la SEN remitió al PNUD, se brindó asistencia en San Pedro es el departamento de la región el diseño del plan de respuesta a la emergencia, Oriental que posee mayor superficie, con y se intervino, además, en algunas de las activi- 20.002 km². Residen en él 16 personas por dades definidas como prioritarias por la SEN. 21 Fuente: Dirección General de Estadística, Encuestas y Cen- 22 Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos. Atlas sos (DGEEC) www.dgeec.gov.py Censal del Paraguay 2002.
  29. 29. Los incendios forestales del año 2007, llegaron a sumar más de 5.000 focos ígneos. Destruyeron viviendas, cultivos y pusieron en peligro la subsistencia de la población. Fotografía del departamento de San Pedro, mediante la PNUD Paraguay. cual se logró contar con información precisa sobre la cantidad de familias afectadas por los incendios (ver 2.1.). La primera labor llevada a cabo por el PNUD fue el apoyo en la realización de la Evaluación No está de más recordar que son los desastres de Daños y Análisis de Necesidades (EDAN) los que generalmente impulsan a las socieda-
  30. 30. des a trabajar en las medidas necesarias para dos mesas sectoriales: la Mesa de Incendios prevenirlos, pues crean conciencia de los ries- Forestales y la Mesa de Seguridad Vial, cuyos gos y vulnerabilidades a los que la población trabajos han producido notables avances. El está expuesta. En este contexto, es la plani- Consejo Local de Salud, que ya estaba inte- ficación la que permite evitar la pérdida de grado antes de la aprobación de la ordenan- vidas humanas y de recursos, ya que posibi- za municipal de gestión del riesgo, entró a lita manejar el riesgo inherente al desarrollo, formar parte de la estructura del Comité de mediante la generación de mecanismos que Emergencia Local en carácter de cluster de reducen el impacto negativo de la interven- Salud. ción humana (inevitable en el proceso de cre- cimiento social). Un importante resultado del trabajo del Co- mité de Emergencia Local y, específicamen- La ciudad de San Pedro de Ycuamandiyu no te, de la Mesa de Seguridad Vial, fue la aten- fue la excepción en esta constante, pero en ción que se brindó al problema del aumento el caso de esta ciudad (así como en el caso de accidentes de tránsito. En este sentido, de Horqueta), y a partir de la aprobación de se montó un observatorio para recabar da- la nueva ordenanza municipal de gestión de tos útiles para el diseño de medidas de se- riesgos, se llegó, por primera vez, a poner en guridad vial, y se llevó a cabo una campaña práctica una experiencia de gestión integral educativa de concienciación que contó con del riesgo de desastres a nivel local. el importante apoyo de la ciudadanía, de es- cuelas, colegios y medios de comunicación de la ciudad, que fueron claves para promo- 2.4.2. Nuevo Comité de Emergencia Local de ver la reflexión. San Pedro de Ycuamandiyu El Comité de Emergencia Local del Municipio de San Pedro de Ykuamandiyu, al igual que en el caso de Horqueta, impulsó la formación de 0
  31. 31. El aumento de accidentes de tránsito, en especial aquellos de combustible, y la que trabajará en la segu- que involucran motocicletas, ponen en riesgo la seguridad ciudadana. Fotografía PNUD Paraguay. ridad de las construcciones (atendiendo la gran cantidad de edificios coloniales en la ciu- La Mesa de Seguridad Vial realizó, además, un dad o los nuevos lugares de concentración de diagnóstico del ordenamiento del tránsito, y personas), que deben ser estudiadas desde el un análisis del impacto y de los posibles ries- punto de vista de la reducción de riesgos. gos que podrían devenir de la existencia de la nueva ruta que conecta a Santa Rosa con San La reciente alerta epidemiológica declarada Pedro de Ycuamandiyu. por el Gobierno central en febrero del 2009, ha permitido ver, una vez más, la utilidad de Otro logro destacable del Municipio de San la ordenanza citada en la práctica, así como Pedro de Ycuamandiyu dentro de este proce- la efectividad del modelo elegido para su so es el impulso a nuevas ordenanzas munici- construcción, ya que, para dar respuesta a di- pales, como la que reglamentará el expendio cha alerta, el municipio se apoyó en el Comité 1
  32. 32. de Emergencia Local, que, a su vez, se vinculó recomendaron, por ejemplo, tomar medidas con el Consejo Local de Salud, desde donde administrativas que obligaran a las institucio- se coordinaron los operativos de combate al nes y a los ciudadanos a encarar acciones para vector del dengue y las campañas informati- prevenir la propagación del mosquito Aedes vas pertinentes. Aegypti. Asimismo, indicaron al Municipio a prestar atención al cementerio local, que, por El Comité de Emergencia Local y el Consejo contender múltiples reservorios, representa- Local de Salud, después de evaluar las con- ba un alto riesgo de aumento del índice de diciones en que se encontraba la ciudad, infestación larvaria. identificaron amenazas y vulnerabilidades, y 2.4.3. Lecciones aprendidas y recomendaciones lecciOneS aprendidaS recOMendaciOneS La administración municipal ha avanzado considera- Es necesario aprovechar los estudios realizados y los blemente en el desarrollo de estudios y diagnósticos, conocimientos instalados que sean de utilidad para como el Plan de Ordenamiento Territorial y Ambiental la profundización y planeamiento de acciones orien- realizado en San Pedro en el 2006, con el apoyo de GTZ, tadas a la gestión de riesgos, lo que se facilitará si el por ejemplo, los cuales pueden aportar mucho a los municipio los sistematiza. procesos de gestión del riesgo, y servir como insumo. La percepción y concienciación de la población y ac- Se debe promover la participación ciudadana en cam- tores locales en temas de riesgo de desastres ha ido pañas de reducción de riesgos con la participación en aumento, se ha logrado impulsar campañas en este permanente de instituciones y actores locales (medios marco, pero aún faltan mecanismos que transversali- de difusión, instituciones educativas, comisiones veci- cen acciones. nales y otras organizaciones de la sociedad civil), me- diante los cuales se incorporarán nuevas estrategias que contribuyan a la construcción de una cultura de prevención y a la resiliencia de las comunidades. El proceso de promulgación de la Ordenanza de Ges- La SEN debe asesorar a la Junta Municipal, de forma tión de Riesgos ha dejado capacidad instalada en el que los concejales logren afianzar su percepción de las legislativo municipal, lo cual permite generar nuevas amenazas, vulnerabilidades y riesgos, tanto existentes ordenanzas más específicas sobre este tema. Sin em- como potenciales, con el objetivo de lograr nuevos bargo, es necesario multiplicar acciones concretas que instrumentos normativos que acompañen los diferen- lleven a la práctica el conocimiento adquirido. tes procesos de crecimiento y desarrollos urbanos, lo cual permitirá también institucionalizar un trabajo ar- ticulado que integre la planificación estratégica con el compromiso ciudadano para la gestión del riesgo.
  33. 33. testimonios escribana teresita vera, Concejala Municipal de San Pedro de Ycuamandiyu La ordenanza de gestión de riesgo en el distrito generar otras ordenanzas basadas en aquella; de San Pedro del Ycuamandiyu se promulgó en tal es el caso de la reglamentación de expendio un momento de gran crisis, después de aquella de combustible, o de la seguridad en las cons- emergencia, no ha habido otro caso que re- trucciones (atendiendo la gran cantidad de quiera la concurrencia de tantos actores locales edificios coloniales en la ciudad), que deben ser para responder a una situación desfavorable; vistas desde el punto de vista de la gestión de sin embargo, el reglamento creado representa riesgos de desastres. una herramienta muy importante para los ca- sos en que se pueda necesitar ese tipo de traba- En nuestro país se debe reforzar la educación en jo coordinado. este campo; la campaña de seguridad vial que implementamos aquí, tenía ese componente Después de reconocer la importancia de la pre- como uno de los principales, y se han recorrido vención de desastres por parte del Consejo Mu- escuelas y colegios para concienciar sobre el nicipal, se inició un proceso para diseñar un mo- tema. delo que permita a la municipalidad ocuparse de otros problemas en la zona, como tormentas La existencia de una ordenanza de gestión de y accidentes viales. Inicialmente, nos pareció riesgos en San Pedro es muy positiva, ahora de- un tema muy amplio, pero al reconocer los be- bemos buscar la manera de aprovecharla para neficios prácticos de la gestión de riesgos, la or- que tenga efecto, buscando también aumentar denanza fue aprobada por unanimidad y hoy, la conciencia de los ciudadanos por medio de después de dos años, existen condiciones para campañas educativas.
  34. 34. pastor vera Bejarano, Intendente Municipal de San Pedro del Ycuamandiyu A nivel distrital el éxito de este trabajo que enca- de incendios por dar dos ejemplos, pero necesi- ramos fue grande, gracias a eso, hemos recibido tamos un acompañamiento cercano, y por otra apoyo de varias organizaciones y agencias de parte capacitación que ayude a especializar al cooperación. La dificultad que existe hoy es que, personal institucional y que ese conocimiento con el cambio de gobierno, han cambiado los llegue incluso hasta la comunidad para involu- referentes de cada institución, y se debe hacer crarla; hay necesidades de equipamiento: semá- un nuevo seguimiento. foros, espejos, etc.; y hay procesos abiertos con distintas ordenanzas que deben promulgarse. Nosotros tenemos muchas potencialidades, Tenemos mucho interés en la instalación de un pero necesitamos acompañamiento hasta lo- centro de alerta temprana en el distrito. grar institucionalizar los programas. Como hay tantas necesidades, la municipalidad responde Se creó mucha conciencia a nivel ciudadano, a ellas día a día y siempre terminamos actuan- que si bien fue consecuencia de los incendios do solo en lo inmediato, por eso necesitamos que pasamos, también tuvo mucho que ver con apoyo, para llevar correctamente una agenda. la campaña que hemos implementado, conta- mos hasta hoy con un programa de radio lla- No podemos negar la importancia del tema de mado “La Voz de la Comuna”; la gente cambio la gestión de riesgos, si se implementa un buen sustancialmente su conducta. programa y distintas campañas es posible redu- cir muchísimos accidentes de tránsito y el riesgo
  35. 35. . unidOS ante el deSaStre ArticulAción de Acciones pArA el mAnejo de lA emergenciA. cAso cHAco pArAguAYo 3.1. uBicAción El Chaco paraguayo está dividido en tres tres municipios: Loma Plata, Filadelfia, y departamentos: Alto Paraguay, Presidente Mariscal José Félix Estigarribia. Hayes y Boquerón. El departamento de Alto Paraguay cuenta Está regado por los grandes ríos Paraguay y con una superficie de 82.355 km², una pobla- Pilcomayo, y se destaca por poseer una im- ción de 21.345 habitantes (20% indígenas) portante biodiversidad y riqueza ecológica. y una baja densidad poblacional de 0,3 hab. Al oeste está limitado por el río Pilcomayo que por km². La principal actividad productiva de lo separa de Argentina; al este, con el Brasil, y la zona es la ganadería extensiva e intensiva. más hacia el sureste con la región oriental del Finalmente, el departamento de Presidente Paraguay, separado por el río Paraguay. Final- Hayes, nombrado en honor al Presidente de mente, una frontera seca ubicada al norte del los Estados Unidos Rutherford B. Hayes, quien país, lo divide de Bolivia. fue árbitro en la disputa de límites entre el Con una superficie territorial de 91.669 Paraguay y la Argentina después de la Gue- km², Boquerón es la división político-ad- rra de la Triple Alianza, se destaca por tener ministrativa más grande del país. No obs- un suelo rico y dos humedales que ocupan tante, se halla entre los departamentos gran parte de su territorio (Estero Patiño y de menor densidad poblacional, con solo el Parque Nacional Tinfunké), poseedores una persona por cada 3 km², según indi- de una riquísima fauna. Tiene una super- can los datos del censo de población del ficie de 72,917 km² y una población de 200223. El departamento está dividido en 102.867 habitantes. 23 Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos 5 (DGEEC) www.dgeec.gov.py
  36. 36. .. antecedenteS cantidad de lluvia en milímetro en Filadelfia Mes 00 00 00 005 00 00 00 001 Enero 247 145 70 69 13 111 105 52 Febrero 201 59 108 51 57 81 109 185 Marzo 63 105 210 115 73 197 48 44 Abril 19 187 81 70 20 39 22 82 Mayo 3 0 7 64 27 0 56 31 Junio 15 0 4 14 30 119 46 0 Julio 0 6 0 0 20 0 39 14 Agosto 5 0 0 0 0 0 4 12 Setiembre 0 0 0 18 0 29 0 40 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 Cuadro que ilustra la situación de sequía en la capital del Departamento de Boquerón 24 24 Ídem.
  37. 37. Una vez declarada la emergencia, el PNUD, a pedido del gobierno y por indicación del Grupo Técnico para Emergencias de las Naciones Unidas, (UNETE, siglas en in- glés)25, realizó una Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades (EDAN) en los tres departamentos chaqueños, a partir de la cual se pudo identificar la cantidad de familias afectadas por la sequía con necesidad de asistencia. La cifra alcanzó a 22.306 familias.26 La prolongada sequía del año 2008, dejó sin alimen- tos y fuentes de agua segura a más de 20.000 familias. El 10 de septiembre de 2008, el Poder Eje- Fotografía PNUD Paraguay. cutivo, a pedido de los Gobernadores de los Departamentos de Alto Paraguay, Boquerón y Presidente Hayes, declaró en situación de FAVOR VERIFICAR LOS NUMEROS, emergencia a estos tres departamentos de la NO SE DISTINGUEN EN LA IMAGEN Región Occidental, por un período de 90 días. 22.306 La causa de la emergencia fue la prolongada Indígenas sequía que puso en riesgo la producción y la No indígenas salud en la zona, dejando a gran cantidad de familias (en su mayoría indígenas) en una si- tuación crítica, sin fuentes de agua segura y 9.125 10.011 alimento. 3.170 Pdte Hayes Boquerón Alto Paraguay Total Cuadro que ilustra la cantidad de familias afectadas por la sequía, según departamento, y discriminadas en familias indígenas y no indígenas. 25 UNETE nuclea a las distintas agencias del Sistema de las Naciones Unidas y se establece como un instrumento téc- En este contexto, la SEN presentó el plan de nico entre agencias para apoyar la capacidad de respuesta del sistema frente a la ocurrencia de desastres naturales o protección civil denominado Chaco Oikote- emergencias humanitarias. Trabajan, en este equipo, espe- vê Ñanderehe (El Chaco nos necesita), con un cialistas en emergencias de cada agencia. costo proyectado de US$ 5 millones para dis- 26 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en el Paraguay. Misión de Evaluación Sequía en el Chaco – Para- tribuir agua potable y alimentos a la pobla- guay. 2008.
  38. 38. ción, con objetivos a mediano plazo, como la acceso a la educación, salud y vivienda, don- reparación de la infraestructura vial existente, de, aproximadamente, 2.6 millones de dólares apertura de nuevos caminos, rehabilitación norteamericanos fueron donados por agen- de sistemas de almacenamiento y distribu- cias de cooperación internacional. ción de agua, mejoramiento de la calidad y el país/Organismo Monto de la donación ejecutor (canalización) destinado a: Estados Unidos de Améri- USD 132.000.- Cruz Roja Paraguaya Medicamentos y tanques ca (USAID/OFDA) de agua Alimentos Italia (Federación Inter- 50.000.- Cruz Roja Paraguaya Diagnóstico en el sector nacional de la Cruz Roja y WASH y alimentos Media Luna Roja) Corea USD. 50.000.- KOICA Medicamentos Suiza / Cruz Roja Suiza USD. 109.000.- Cruz Roja Paraguaya Alimentos España 75.000.- FAO/OPS/SENEPA Alimentos y rehabilita- ción de sistemas de agua Banco Interamericano de USD. 200.000.- Cruz Roja Paraguaya Rehabilitación de siste- Desarrollo mas de agua OCHA/ONU USD. 40.000.- SISTEMA ONU Alimentos y combustible PNUD /BCPR USD 100.000.- PNUD EDAN y asistencia técnica a la SEN y gobiernos de- partamentales. Brasil SEN Alimentos Comisión Europea/ECHO € 1.400.000.- PNUD /COOPI/ Save The Apoyo en la coordina- Children-Global Infancia ción, fortalecimiento de /Oxfam Internacional / la capacidad logística, re- CRF-CRP habilitación de sistemas de agua, higiene, sanea- miento, entre otros. Cuadro que señala los donantes que participaron en la implementación del plan “Chaco Oikotevê Ñanderehe” diseñado por la , SEN para dar respuesta a la emergencia por la sequía en el Chaco.27 27 ECHO, COOPI, CRF, CRP, Save the Children, Global Infancia, OXFAM Internacional, PNUD Paraguay, SEN. Operación Sequía – Chaco 200 – 2009. Sistematización y Capitalización de la Experiencia. 2009.
  39. 39. La Evaluación de Daños y Análisis de Necesi- ECHO Sequía – Chaco fue la primera interven- dades realizada por el PNUD con fondos del ción coordinada y articulada conjunta entre la BCPR, y en coordinación con las acciones de- SEN y los socios humanitarios, en respuesta a sarrolladas en el campo por parte de la Cruz una situación de emergencia declarada, en la Roja, fue muy importante, ya que el informe que se coordinó la acción desde el mismo di- resultante permitió una planificación conjun- seño de la maniobra. En el caso de esta emer- ta del trabajo de respuesta a corto y mediano gencia por sequía en el Chaco, fueron cinco las plazo, además de abrir canales a la coopera- organizaciones que participaron en la alianza: ción internacional, de los que surgió, entre COOPI (Cooperazione Internazionale), Global otros, la Operación Sequía en el Chaco, 200- Infancia/Save the Children, Cruz Roja Paragua- 2009 financiada por el Departamento de ya/Cruz Roja Finlandesa, Oxfam Internacional Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea y el PNUD, que no solamente trabajaron en (ECHO), con un fondo de 1.400.000 Euros. conjunto, sino que dividieron las funciones para ocuparse de una amplia gama de activi- Con excepción de algunas experiencias pre- dades que se retroalimentaron entre sí. vias mínimas, puede decirse que la Operación
  40. 40. Resumen de actividades desarrolladas en el marco de la Operación Sequía -Chaco 200-2009.2 MOntO OrganiZa- Área geOgrÁFica actividadeS pOr ción eJecutar Rehabilitación y construcción de nue- Departamento de Presidente Hayes vos sistemas de agua con atención en 40 comunidades de los municipios de Cooperazione la sostenibilidad, instalando capacida- Villa Hayes, Teniente Irala Fernández y Internazionale des para su mantenimiento. Implemen- 418.000 Benjamín Aceval (etnias Nivaclé, Sana- (COOPI) tación de acciones de capacitación en pana, Enxet Sur y Enlhet Norte, y Tobas higiene y prevención de desastres co- Maskoy). munitarios. Rehabilitación de obras de infraestruc- Departamento de Boquerón tura existente y charlas sobre buenas Comunidades de Campo Loa, Campo prácticas de higiene, además de forta- Oxfam Loro, Montanía y Laguna Negra. lecer la capacidad de los líderes de co- 564.000 Internacional Departamento de Presidente Hayes, Co- munidades y autoridades locales para munidades de La Patria y Ex Cora´i. responder, en forma conjunta y efectiva, a las emergencias. Departamento de Boquerón; Laguna Ne- gra (Damasco, Ko´e Pyahu, Emaús, Belén, Agua, saneamiento e higiene; y Jerusalén), Campo Loa (Primavera, San Global protección de la niñez durante fases Ramón, San Miguel, Nasuc, Jotoicha). Infancia / de sequía. Estas acciones se basaron en Ayoreo (Campo Loro, Ebetogue, Jesudi, 141.000 Save the un enfoque de derechos, promoviendo Tunucojai). Children la implicación de las instituciones En Benjamín Aceval, Cerrito (Río Verde, públicas responsables. San Francisco de Asís, San Francisco, Nga- lec Qom, Rosarino Qom) y Montelindo. Departamento de Pdte. Hayes, Municipio Construcción de capacidades mediante Cruz Roja de Tte. Irala Fernández. el fortalecimiento de los mecanismos Paraguaya Departamento de Boquerón, Municipios de respuesta y logística a nivel local y 232.000 / Cruz Roja de Mariscal Estigarribia, Filadelfia y Loma departamental, coordinando al mismo Finlandesa Plata. tiempo las acciones a nivel nacional. Fortalecer las capacidades de la Secre- Asunción (SEN); Departamento de Pdte. taría de Emergencia Nacional (SEN), y el Programa de Hayes, Municipios de Tte. Irala Fernández, manejo de las mesas sectoriales esta- las Naciones Benjamín Aceval, Villa Hayes, Nanawa y blecidas durante la emergencia en los Unidas para José A. Falcón. 45.000 niveles de gobiernos departamentales. el Desarrollo Departamento de Boquerón, Municipios Apoyo para la coordinación de activi- (PNUD) de Filadelfia, Mariscal Estigarribia y Loma dades de los socios entre sí, y las de los Plata. socios con la SEN. 0 28 Elaboración propia del autor.

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