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Briefing de Bruxelles 51: James Putzel "Qu’avons-nous appris sur les États fragiles : défis et opportunités"

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Le Briefing de Bruxelles sur le Développement numéro 51 sur le thème de « L’agriculture, moteur de reconstruction économique et de développement dans les États fragiles » s’est tenu le mercredi 27 juin 2018 (9:00 à 13:00) au Secrétariat ACP (Avenue Georges Henri 451, 1200 Bruxelles, salle C). Ce Briefing de Bruxelles a été organisé par le Centre technique de coopération agricole et rurale (CTA) en collaboration avec la DG Développement et Coopération de la Commission européenne (CE/DEVCO), CONCORD et le Secrétariat ACP.

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Briefing de Bruxelles 51: James Putzel "Qu’avons-nous appris sur les États fragiles : défis et opportunités"

  1. 1. Présenté lors du briefing : « L’agriculture en tant que moteur de la reconstruction économique et du développement dans les pays fragiles » Bruxelles, 27 juin 2018 Professeur James Putzel Département du développement international London School of Economics and Political Science 1
  2. 2. Présentation 1. La « fragilité des États » gagne en importance dans l’agenda international 2. Problèmes liés aux définitions de la « fragilité » selon les bailleurs de fonds 3. Une approche alternative 4. Implications pour la politique économique et agricole 2
  3. 3. 1. La « fragilité des États » est devenue un aspect central de l’agenda des politiques de développement.  Années 90 : « États défaillants » et « États voyous » : notions profondément idéologiques  9/11/2001 : Les questions de sécurité préoccupent le monde occidental  Les « partenaires problématiques » sont à présent appelés « États fragiles ».  En 2016, l’OCDE estime que 67 % de l’ensemble de l’APD est consacrée à des « contextes fragiles ». 3 www.britannica.com
  4. 4. 2. Problèmes liés aux définitions de la « fragilité » selon les bailleurs de fonds Durant de nombreuses années, l’OCDE a défini la « fragilité des États » dans ses Principes pour l'engagement international dans les États fragiles « Un État est fragile lorsque les instances étatiques n’ont pas la volonté politique et/ou la capacité d’assumer les fonctions essentielles requises pour faire reculer la pauvreté et promouvoir le développement, d’assurer la sécurité et le respect des droits de l’homme de la population » (CAD de l’OCDE, 2007) Dans la pratique, la fragilité est mesurée par l’Indice CPIA (évaluation de la politique et des institutions nationales de la Banque mondiale). Pourquoi ces définitions posent-elles question ? 4
  5. 5. L’Indice CPIA de la Banque mondiale était utilisé pour « mesurer » la fragilité. Tout pays enregistrant un résultant inférieur à 3,2 ou sans notation CPIA était considéré comme fragile par la Banque. La CPIA servait de référence pour l’allocation des ressources de l’IDA et non pour mesurer la fragilité :  gestion économique ;  politiques structurelles ;  politiques d’inclusion sociale ;  gestion du secteur public ; Utilisé par : Le suivi mondial des OMD La plupart des bailleurs de fonds bilatéraux Indice CPIA du Mali 2006 2007 2008 2009 2010 3,56 3,61 3,45 3,49 3,53 5
  6. 6. Problème essentiel de l’approche de la fragilité adoptée par les bailleurs de fonds : Aucune différence entre les pays pauvres en paix et ceux qui ne l’étaient pas.  Par définition : LA PLUPART DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT N’ONT PAS LES CAPACITÉS NÉCESSAIRES.  Le concept « d’États fragiles » n’est pertinent que s’il porte sur les fonctions de base d'un État et sur sa vulnérabilité face aux conflits violents.  Il existe une différence entre les « pays pauvres » et les pays « vulnérables à la violence à grande échelle ». 6
  7. 7. Bon nombre de pays pauvres d’ASS n’ont pas connu de conflits majeurs. Classement de l’indice de développement humain (IDE) de 182 pays : La Tanzanie (151) et la Zambie (164) connaissent la stabilité depuis des dizaines d’années. D’autres pays pourtant moins bien classés sur cet l’IDE ont été épargnés par les conflits majeurs : Le Ghana (152), le Cameroun (153), Le Lesotho (156), le Togo (159), Le Malawi (160), le Benin (161), La Gambie (168), la Guinée (170), La question de la fragilité des États : « Pourquoi CERTAINS parmi les pays aux revenus les plus faibles ont sombré dans le conflit et se sont effondrés, alors que d’autres ont été épargnés ? »  Par exemple, il faut se demander « pourquoi la Tanzanie est demeurée en paix » et non « pourquoi elle est demeurée pauvre ». 7
  8. 8. Afin de comprendre la « fragilité des États », il convient d'introduire la catégorie de « résilience étatique ».  L’identification de la « fragilité » nécessité l’introduction de la catégorie de « résilience des États ». - Certains États pauvres sont en paix. - Les États résilients « convertissent » les élites à leur cause. - L’État demeure au centre de la prise de décisions.  La résilience étatique est propice à la construction des États. - Identité nationale et institutions de citoyenneté - Communication entre les communautés - Acceptation des frontières territoriales - Reconnaissance des lois nationales (institutions étatiques), même si celles-ci sont peu appliquées. Voyez le contraste entre la Tanzanie et la RDC. 8
  9. 9. Réponse des bailleurs de fonds  G7 + : Dialogue international sur la consolidation de la paix et le renforcement de l’État  Première action de l’OCDE visant à incorporer les listes de la BM et de la BAfD et les sites des missions de maintien de la paix de l’ONU  2011 : Rapport sur le développement dans le monde sur le thème des conflits  2015-16 OCDE parle de « nouveau départ » : « La fragilité est définie comme la conjonction d’une exposition à des risques et d’une capacité insuffisante de l’État, d’un système ou d’une communauté à gérer, absorber ou atténuer ces risques. » (OCDE, 2016, 21) 9
  10. 10. La nouvelle conception de la « fragilité » selon l’OCDE : risques et capacités (OCDE, 2016). 10 Dimension Description des vulnérabilités face aux risques Économique Faiblesses des fondements économiques et du capital humain Environnementale Environnement, climat et santé Politique  Processus politiques, événements ou décisions  Manque d’inclusion politique  Transparence, corruption  Capacité de la société à accepter le changement et à éviter l’oppression Sécurité Violence (politique et sociale) et délinquance Sociétale Cohésion sociétale : inégalités verticales et horizontales
  11. 11. Résumé de la fragilité  Les premières définitions des bailleurs de fonds étaient axées sur : - la bifurcation des États - la notion selon laquelle « toutes les bonnes choses vont de pair »  La nouvelle définition de l’OCDE est pluridimensionnelle et intègre davantage la violence, mais : - l’État n’est plus central - omet encore de faire la distinction entre fragilité et résilience - les risques sont globaux - confond toujours « fragilité » avec u manque de développement  La « fragilité étatique » ne concerne PAS essentiellement le développement.  Les bailleurs de fonds doivent utiliser le concept de « résilience des États », qui se différencie de la notion de développement. 11
  12. 12. 3. Spectre alternatif de « fragilité à résilience » Fragilité étatique  Des troubles armés menacent le pouvoir étatique.  Le contrôle territorial de l’État est limité.  Imposition non étatique et dépenses étatiques inégales en fonction des groupes identitaires  Multiplicité des institutions (Putzel & Di John, 2012) Résilience étatique  Monopole de la violence légitime  L’État a un contrôle territorial significatif.  Monopole de l'imposition et dépense des recettes fiscales non discriminatoire en fonction des groupes identitaires  Hégémonie institutionnelle 12 Les États peuvent devenir plus fragiles ou plus résilients avec le temps. La « fragilité étatique » est une condition temporaire et NON une catégorie statique.
  13. 13. Ce cadre fournit des outils de diagnostic afin d’évaluer la « fragilité étatique » et d’identifier des politiques.  Analyse des différences entre les États vulnérables face aux conflits violents  Meilleurs diagnostics (du type des « diagnostics de croissance » de Rodrik) Analyse du Mali (van de Walle, 2012) - Pays préféré des bailleurs de fonds dans les années 2000 - Les donateurs ont fait fi du fait que l’État : * ne pouvait l’emporter sur les insurgés armés * avait un contrôle territorial insuffisant * ne maîtrisait pas les revenus et les inégalités de dépenses * a mis les Touaregs à l’écart, de même que leurs règles et leurs institutions alternatives 13 Mali - Daily Telegraph 5 avril 2012
  14. 14. Implications pour la politique économique  Faire face aux inégalités horizontales - Les dépenses étatiques, les rentes et l’aide doivent contribuer à réduire les inégalités entre les groupes identitaires.  Promouvoir l'intégraion économique interne - La réforme économique vise généralement à intégrer les économies dans les systèmes mondiaux. Formaliser les activités économiques informelles - L’économie informelle est propice à l’exclusion et à la mobilisation de ressources au détriment de l’État. Reconnaître que les rentes peuvent être essentielles au maintien de la paix - Il ne faut pas se focaliser excessivement sur la corruption. La politique doit viser la création de richesse et pas seulement d’emplois - Opportunités d’investissement par les élites dans la production agricole et industrielle (pour créer des emplois également)  Aide à travers les systèmes publics et le budget (approches sectorielles, clé double) - Éviter de créer un « secteur public à deux vitesses » (centres d’autorité rivaux). Lutter contre la fragilité peut impliquer des priorités autres que les ODD - Les cibles des OMD étaient inadaptées aux questions relatives à la fragilité et à la résilience. 14
  15. 15. Implications pour la politique agricole Projets, infrastructures et investissements agricoles afin de réduire les inégalités horizontales - Tenir compte des régions géographiques et des groupes identitaires auparavant exclus ou défavorisés (et pas uniquement des critères d’efficacité) Politiques agricoles et rurales pour l’intégration économique interne - Équilibre entre production de produits de base et autres cultures commerciales (sécurité alimentaire peu probable grâce au seul accès au marché) - Promouvoir une fabrication qui fournit des intrants agricoles et transforme la production agricole. Encourager les capacités étatiques dans les activités agricoles et associées - L’État doit accorder de l’importance aux marchés agricoles, au contrôle de l’imposition des activités rurales, aux connaissances en faveur de la vulgarisation agricole et aux capacités statistiques agricoles. Politiques foncières qui garantissent que l’élite soutient l’État et répondent aux problèmes liés aux revendications territoriales lorsque celles-ci sont sources de conflits violents - Allouer des rentes et des terres et donner accès à l’emploi afin de réduire les inégalités horizontales et faciliter le retour de ceux qui ont été déplacés ou leur proposer une compensation. La politique doit viser la création de richesse et pas seulement d’emplois - Opportunités d’investissement par les élites dans la production agricole et les secteurs connexes Faire face à la fragilité implique des priorités différentes de l’Objectif 2 des ODD par rapport aux États plus stables et résilients - Les priorités agricoles doivent viser à répondre à des questions qui favorisaient/encourageaient la violence au sein des populations rurales. 15
  16. 16. Références  Voir : Crisis States Research Network (http://www.lse.ac.uk/internationalDeve lopment/research/crisisStates/Home.asp x )  Putzel, J et J DiJohn (2012) Meeting Challenges of Crisis States  Gutierrez et al, (2011) Measuring Poor State Performance. CSRC 16 Somalie (Puntland) © ACP in FT 10-02-2017

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