Cartilla gestion municipal

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Cartilla gestion municipal

  1. 1. Gestión pública local
  2. 2. Departamento Nacional de Planeación, DNP Escuela Superior de Administración Pública, ESAPwww.dnp.gov.co www.esap.edu.coDirección Director NacionalCarolina Rentería Rodríguez Honorio Miguel Henríquez PinedoSubdirección Subdirectora de Alto GobiernoAndrés Escobar Arango María Magdalena Forero MorenoDirección Técnica de Subdirector AcadémicoDesarrollo Territorial Sostenible Carlos Roberto Cubides OlarteOswaldo Aharón Porras Vallejo Subdirectora de Proyección InstitucionalGrupo de Gestión Pública Territorial Luz Amparo González AgudeloMaritza Pomares QuimbayaLina Margarita Bravo Ardila Subdirector Administrativo y FinancieroMargarita Jaramillo Marín Mauricio Villalobos RodríguezRafael Alberto Cerón Bravo Secretario GeneralConsultor Edgar Sierra CardozoCarlos Augusto Giraldo Decano Facultad de PregradoProyecto Profundización de Jaime Antonio Quiceno Guerrerola Descentralización en ColombiaJosé Oswaldo Espinosa Cuervo Decana Facultad de PostgradoAlberto Maldonado Copello Zoraida Celis CarrilloHernando González MurilloÍngrid Johanna Neira Barrero Jefe de la Oficina Asesora JurídicaLiliana María Girón Aponte Rubén Dario Calderón JaramilloCon la colaboración especial de: Jefe de la Oficina Asesora de Planeación Germán Insuasty MoraSubdirección de Ordenamientoy Desarrollo Territorial Jefe de la Oficina Asesora de SistemasLuz Helena Chamorro Arboleda Andrea Villada AristizabalSubdirección de Finanzas Públicas terrtoriales Jefe de Control InternoLuz Stella Carrillo Silva Salima Miserque SalomónGrupo de Análisis Finanzas Revisión de textosPúblicas Territoriales María Juliana Ramírez ZeaWilliam Augusto Jiménez Santana Iván Roberto Santoyo PinzónGrupo de Comunicaciones y Escuela Superior de Administración PúblicaRelaciones Públicas Diagonal 40 No. 46 A - 37, CAN, Bogotá. D.C.Carmen Elisa Villamizar Camargo Conmutador: 2202790 Ext.: 7333Luz Ángela Andrade Arévalo e-mail: alto.gobierno@esap.edu.coLuz Dary Madroñero Pachón© Departamento Nacional de Planeación Diseño y diagramaciónCalle 26 Núm. 13-19, Bogotá, D.C. Diana Muñoz Montoya | Diego Pinilla AmayaTeléfono: 5960300 / 5663666 IlustraciónISBN: 978-958-8340-06-7 Natalia NinomiyaImpreso y hecho en Colombia Impresión y acabadosBogotá D.C., Colombia Imprenta Nacional de ColombiaOctubre de 2007 Diagonal 22 Bis Núm. 67-70, Bogotá, D.C.
  3. 3. __ AgradecimientoAgradecemos la dedicación y disposición de las Direcciones Técnicas del Departamento Nacionalde Planeación, así como del Departamento Administrativo de la Función Pública quienes realizaron importantes aportes para la elaboración de esta Cartilla.
  4. 4. __Contenido __ Presentación [ pág. 6 ] __ Introducción [ pág. 8 ] Capítulo 1 __ Gestión pública orientada a resultados [ pág. 11 ] Capítulo 2 __ Competencias [ pág. 15 ] 2.1 Principios de las competencias [ 15 ] 2.2 Reglamentación constitucional y legal [ 16 ] Capítulo 3 __ Planificación [ pág. 21 ] 3.1 Características de la planificación [ 22 ] 3.2 Instrumentos de la planificación municipal [ 23 ] 3.2.1 Planificación estratégica [ 23 ] 3.2.2 Planificación operativa [ 25 ] 3.3 Planificación financiera [ 25 ] 3.3.1 Marco Fiscal de Mediano Plazo [ 26 ] 3.3.2 Plan Financiero [ 26 ] 3.3.3 Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) [ 26 ] 3.3.4 Presupuesto [ 26 ] Capítulo 4 __ Organización Administrativa [ pág. 29 ] 4.1 La estructura administrativa [ 29 ] 4.2 Limitaciones a la estructura administrativa [ 30 ] 4.3 Procesos [ 30 ] 4.4 Control interno [ 31 ] Capítulo 5 __ Recursos [ pág. 35 ] 5.1 Talento humano [ 35 ] 5.1.1 Los actores del proceso de gestión [ 35 ] 5.1.2 Las personas que sirven al municipio [ 36 ] 5.1.3 Régimen salarial y prestacional [ 40 ] 5.1.4 Régimen disciplinario, fiscal y penal [ 42 ] 5.2 Recursos físicos y tecnológicos [ 42 ] 5.2.1 Clasificación de los bienes y elementos de la administración [ 42 ] 5.2.2 Recursos tecnológicos [ 44 ] 5.3 Recursos financieros [ 44 ] 5.3.1 Ingresos [ 45 ] 5.3.2 Gastos [ 48 ] 5.3.3 Gestión financiera municipal [ 49 ][]
  5. 5. Capítulo 6 __ Ejecución [ pág. 51 ] 6.1 Gestión de proyectos [ 51 ] 6.2 Ejecución de presupuesto [ 51 ] 6.3 Contratación [ 53 ] 6.3.1 Esquema de contratación pública [ 53 ] 6.3.1 Participación ciudadana en la contratación minicipal [ 58 ]Capítulo 7 __ Control, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas [ pág. 61 ] 7.1 Control [ 61 ] 7.1.1 Control interno [ 61 ] 7.1.2 Control disciplinario [ 61 ] 7.1.3 Control fiscal [ 61 ] 7.1.4 Control social [ 61 ] 7.2 Seguimiento [ 62 ] 7.3 Evaluación [ 62 ] 7.3.1 Autoevaluación [ 62 ] 7.3.2 Ámbitos y aplicaciones de la evaluación [ 63 ] 7.3.3 El diseño del sistema de evaluación [ 63 ] 7.3.4 Componentes del sistema de evaluación [ 64 ] 7.4 Rendición de cuentas [ 65 ]Capítulo 8 __ Dirección [ pág. 67 ] 8.1 Liderazgo democrático [ 67 ] 8.2 Relaciones en el seno del concejo municipal [ 68 ] 8.3 Profesionalización y política de desarrollo del recurso humano [ 68 ] 8.4 Trabajo en equipo [ 68 ]Capítulo 9 __ Gestión participativa [ pág. 71 ] Gestión participativa del desarrollo local [ 71 ] 9.1 Coordinación [ 71 ] 9.2 Alianzas público-privadas [ 71 ] 9.3 Figuras asociativas [ 72 ] 9.4 Mecanismos de la participación [ 72 ] [5]
  6. 6. *Pre sentaciónAl considerar la importancia asignada por la Consti- consignados en los planes de desarrollo. Tal capacidadtución Política de Colombia al municipio como entidad puede ser ejercida atendiendo las orientaciones y re-fundamental de la organización territorial del Estado, comendaciones presentes en el actual documento quepor cuanto le corresponde prestar los servicios públi- el DNP pone a disposición de las administraciones mu-cos, realizar las obras que demande el progreso local, nicipales colombianas, cuyo principal objetivo es darordenar el desarrollo de su territorio, promover la orientaciones para que las prácticas gubernamentalesparticipación comunitaria y el mejoramiento social y sean ejercidas con legitimidad, transparencia, eficacia cultural de sus habitantes, entre otras funciones y eficiencia. El desarrollo de los municipios depende asignadas por ley, el Departamento Nacional de también de la calidad y eficiencia de las políticas y de la Planeación presenta la guía Gestión Pública Local, gestión pública.con el fin de facilitar la labor de los alcaldes y sus El documento de Gestión Pública Local se planteaadministraciones. con un enfoque participativo, integral y sistémico En esta guía se incluyen los principales compo- con lenguaje sencillo sin perder el rigor conceptual.nentes de la administración –planeación, ejecución, Las prácticas para la administración de los recursosseguimiento y evaluación– para cumplir tanto con las del Estado exigen la aplicación de criterios decompetencias y funciones asignadas a los municipios, racionalidad y uso de las herramientas de dirección,como para alcanzar los objetivos y las metas de desa- de planificación estratégica y financiera, de orga-rrollo acordados democráticamente en el programa nización administrativa, de manejo de recursos, dede gobierno. focalización, de formulación y ejecución proyectos, La gestión es la capacidad de llevar a cabo lo propuesto, de contratación, de control, ejecución y seguimientopor eso la gestión pública la podemos entender como y de rendición de cuentas a la ciudadanía y a losla capacidad de los alcaldes y funcionarios guberna- órganos de control.mentales para ejecutar los lineamientos programáticos Carolina Rentería Rodríguez / Directora General Departamento Nacional de Planeación, DNP[6]
  7. 7. La Dirección Técnica de Desarrollo Territorial Sos­ metas y programas y de la capacidad institucional paratenible del Departamento Nacional de Planeación realizar en forma integral, con organización, eficacia,– DNP, en virtud del Convenio 008 del 9 de agosto eficiencia y transparencia, las acciones suficientes yde 2006, celebrado entre la Escuela Superior de necesarias para dar cabal cumplimiento a lo estable­Administración Pública – ESAP, institución líder en cido en el plan de desarrollo.capacitación y formación del saber y conocimiento La Gestión Pública Local demanda cambios estructu­administrativo público, y el Departamento Nacional rales de fondo, que serán posibles de existir la aptitudde Planeación, estructuró para el “Seminario de de construir sólidas y necesarias alianzas Estado­tejidoInducción a la Administración Pública para Alcaldes social, para impulsarlos desde adentro, ya que úni­y Gobernadores” el texto “Gestión Pública Local”, camente lo territorial está en capacidad de forjar yindicativo de canales fundamentales tales como edificar su modelo de sociedad deseado que no es po­bases constitucionales, legales, teóricas, prácticas y sible construir desde afuera, pues nadie que no quieraapuntamientos sustanciales para ser aplicados en la y pueda desarrollarlo logrará alcanzar tal propósito.gestión de la administración pública. El desarrollo implica cambios en los modos de El estudio presente está conformado de una Intro­ pensar y actuar de la colectividad, por lo que tieneducción y una parte estructural contentiva de nueve que incentivarse y empujarse, si es el caso, para quecapítulos (Gestión Pública Orientada a Resultados; asuma las responsabilidades y comportamientosCompetencias; Planificación; Organización Adminis­ que sean menester en esa dirección; no es obligarlatrativa; Recursos; Ejecución; Control, Seguimiento, a cambiar su modo de pensar sino hacerla compren­Evaluación y Rendición de Cuentas; Dirección y Gestión der la urgencia de interactuar y conducir los procesosParticipativa del Desarrollo Local). Estos contenidos colectivos a favor de los proyectos locales en los queque permitirán a alcaldes y gobernadores ponerse ojalá haya intervenido la sociedad interesada en sua tono con los nuevos rumbos de la gestión pública, vital y fundamental desarrollo.gobernar con demostrado liderazgo y criterios geren­ Lo expuesto lleva a comprender que el mayorciales que busquen formas de excelencia administrativa desafío de la Gestión Pública Local, ha de ser sucuando ésta es una obligación que debe estar siempre amoldamiento a los requerimientos del cambio y lapresente e inmersa en quienes gobiernan. armonía entre sus diferentes actuaciones, ya que las Orienta el texto sobre el proceso de la Gestión metas perseguidas deben estar siempre presentesPública Local, que integra de forma permanente el como unas guías inspiradoras hasta de sus más intrans­ejercicio de la planificación, ejecución y evolución cendentes movimientos, siendo preciso aclarar quede las principales estrategias de desarrollo social, los efectos de cada uno de éstos tendrán que calcu­ambiental y el crecimiento económico, sobre la base larse de antemano, para no estrellarse con la marchade metas democráticamente definidas, que cuenta de otros organismos públicos. Esto exige la presenciacon instrumentos estratégicos del corto al largo plazo, activa de un plan congruente donde las finalidadesa través de los cuales una administración local puede irradien su influencia para imponer orden en la, mu­alcanzar sus propósitos de desarrollo, determinando chas veces, descoordinada actividad del sector oficialque los resultados de una buena gestión dependan siendo definitivo propuestas ajustadas, para evitaren gran medida de la voluntad y compromiso de distorsiones, conflictos inútiles y desasosiegos que aalcaldes, gobernadores y equipos de gobierno, de la nada conducen y sí perturban la buena marcha de lasclaridad en la definición de los objetivos, estrategias, administraciones municipales y departamentales. Honorio Miguel Henríquez Pinedo / Director Nacional Escuela Superior de Administración Pública, ESAP []
  8. 8. *Introducción[8]
  9. 9. Colombia es “un Estado social de derecho, organizado en forma de República uni- taria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista...”. Así lo define la Constitución Política. De igual manera, el artículo 2 de la Carta Política precisa que “son fines esen- ciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”. Tal caracterización implica una estructura especial de Estado, en la cual la gestión pública –de la Nación, del departamento y del municipio– está orientada a obtener resultados. El esquema descentralista colombiano otorga a cada nivel de gobierno un papel básico y unas competencias. El nivel nacional, por ejemplo, se encarga de definir los objetivos, planes, políticas y estrategias de desarrollo económico y social para todo el territorio; el departamento, como nivel intermedio, se encarga del con- trol y supervisión de la aplicación de esa política en su jurisdicción, y el municipio –como entidad fundamental de la división político-administrativa– es el presta- dor de los servicios públicos que determine la ley, y el encargado de construir las obras demandadas por el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cul-El municipio es, en esencia, tural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes (CP, Artículo. 311)1. Por lo tanto, no sólo es el un prestador de servicios ejecutor básico del gasto público y primer intérprete de la comunidad, sino que es el escenario propicio para el cumplimiento de los fines y de- para la población. Es la beres esenciales del Estado y es en donde se puede medir la eficiencia, efectividad y equidad de las políticas públicas. manifestación más cercana En tal sentido, el fin último del municipio es satisfacer las necesidades básicas de la población de su territorio para alcanzar un desarrollo per-del Estado a los ciudadanos. manente y sostenible a escala local, lo cual, unido a la acción de otros niveles de gobierno, permitirá alcanzar los fines del Estado. De acuerdo con lo anterior, la administración local debe concebir a la entidad territorial como una organización que busca los mayores niveles de bienestar y de servicios sociales para su población. En consecuencia, el alcalde debe ser un líder que asume funciones como planificador, organizador y controlador de la orga- nización que dirige. En este orden de ideas, en el municipio se deben tomar decisiones, con base en los objetivos, estrategias, y políticas priorizadas en el proceso de planificación; orientar la ejecución de las acciones planeadas, y deben llevar a cabo evaluacio- nes de las acciones adelantadas, con el fin tanto de dar cuenta a la comunidad, y a los órganos de control como de tomar correctivos. El concepto que reúne estos elementos –planeación, ejecución, seguimiento y evaluación para cumplir con las competencias y alcanzar objetivos y metas de desarrollo acordadas democráticamente– es el de gestión pública integral orien- tada a resultados, objeto central del presente documento. En la primera parte de la guía se definirá el concepto de gestión pública integral orientada a resultados, indicando sus fases y aspectos generales. En un segundo (1) No obstante, existen lugar, el lector encontrará los principales elementos de la planificación. En los bienes y servicios prestados capítulos tres y cuatro se desarrollarán aspectos administrativos, organizaciona- por el nivel nacional, como la les, y de recursos humanos, físicos, tecnológicos y financieros. El capítulo sexto defensa, las vías troncales, el comprende la fase de ejecución, en la cual se tratará la contratación. Por último, comercio exterior, entre otros. se presentarán los módulos de evaluación y control, y de gestión participativa. [9]
  10. 10. Ca pítulo 1.[ 10 ]
  11. 11. __Gestión pública orientada a resultadosEl concepto de gestión pública está directamente asociado a los resultados quelogre una Administración, y se ha definido como: proceso dinámico, integral, sistemático y participativo, que articula la planificación, ejecución, seguimien-to, evaluación, control y rendición de cuentas de las estrategias de desarrolloeconómico, social, cultural, tecnológico, ambiental, político e institucional de unaAdministración, sobre la base de las metas acordadas de manera democrática. En estos términos, la gestión pública debe buscar de manera eficaz y eficiente resultados frente a la reducción de la pobreza y el mejoramiento de la calidad devida de sus habitantes y, en consecuencia avanzar hacia un desarrollo integral sos-tenible. En el gráfico 1 se exponen los elementos fundamentales de la gestión.Gráfico 1. Elementos fundamentales de la gestión [ 11 ]
  12. 12. La Constitución y la Ley establecen que la gestión, en el marco de los principios (2) Para medir estos resultados de la función administrativa, debe traducirse en resultados concretos. De hecho, se han creado varios indica- en el caso específico del Sistema General de Participaciones se señala que debe dores que sirven para evaluar garantizarse la prestación de los servicios y la ampliación de sus coberturas. la situación de una entidad De esta manera, la gestión debe orientarse al mejoramiento de las condiciones territorial específica y para de vida y a la reducción de la pobreza2, lo cual, a su vez, implica la obtención de fijarse metas: el indicador de resultados en distintos sectores –mejorar el nivel educativo, las coberturas y la pobreza según Necesidades calidad educativa; la cobertura de afiliación al régimen subsidiado de salud, la Básicas Insatisfechas (NBI), el mayor cobertura de vacunación; mejorar la cobertura, calidad y continuidad del indicador de pobreza según servicio de acueducto; aumentar la cobertura de la red vial pavimentada; etc.– y, nivel de ingresos, el Indicador por lo tanto, que el municipio ofrezca un conjunto de productos y servicios, en de Desarrollo Humano (IDH), condiciones de eficiencia. el Indicador de Condiciones Para el logro de los resultados mencionados es fundamental la conformación de Vida (ICV) y el indicador de una organización que cumpla adecuadamente con todas las funciones y prin- de pobreza según niveles del cipios administrativos, en el marco de lo dispuesto por la Constitución y la Ley. sistema de identificación de Ello implica desarrollar procesos de planeación estratégica y operativa, diseñar beneficiarios de los servicios y poner en marcha estructuras administrativas apropiadas para el cumplimiento sociales (Sisbén). Algunos de los objetivos, dirigir la acción administrativa, conformar y manejar el recurso de estos indicadores están humano y adelantar las acciones de control y evaluación requeridas para ajustar disponibles para todos los mu- el proceso de gestión. nicipios o pueden construirse En el gráfico 2 se presenta el papel de los municipios dentro del conjunto del con los datos del Censo general Estado colombiano y su proceso de gestión. de 2005, como el NBI o el ICV. En el caso del Sisbén, todos los municipios cuentan con la correspondiente información. Gráfico 2. Papel de los municipios y su gestión La colectividad aporta recursos, participa y ejerce control social[ 12 ]
  13. 13. [ 13 ]
  14. 14. Ca pítulo 2.[ 1 ]
  15. 15. __Competencias La Gestión debe ser acorde con las competencias que la Constitución y las Leyes asignan a cada uno de los niveles de la administración pública: la Nación, los de- partamentos y los municipios. __¡IMPORTANTE! Un gobernante no puede hacer nada diferente a lo que la normativa le esta- blece; de lo contrario, estaría sujeto a sanciones penales y disciplinarias por extralimitarse en sus funciones. Por ejemplo, un alcalde no puede firmar un tratado comercial con otro país porque esa función no se la asigna ni la ley ni la Constitución a los alcaldes; por el contrario, se la asigna al Presidente de la República. Y si un alcalde suscribiese un tratado de estos, afrontaría sanciones disciplinarias y penales. 2.1 Principios de las competencias Las competencias atribuidas a los distintos niveles de gobierno deben ser ejerci- das conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. La coordinación: es cuando las autoridades administrativas concertan sus actua- ciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, principio que debe darse, tanto entre las entidades territoriales, como entre éstas y la Nación.3 Ejemplo: para solucionar los problemas ocasionados por el terremoto de enero de 1999 en el Eje Cafetero, la Nación, los departamentos de Quindío, Risaralda y (3) En busca de desarrollar la Caldas, y los municipios afectados, aunaron esfuerzos para que a través del Forec4 coordinación de este principio se coordinaran las acciones de atención del desastre y la reconstrucción. se expidió el Decreto 1188 de 2003, mediante el cual se La concurrencia: se presenta cuando dos o más niveles de gobierno desarrollan establecieron procedimientos actividades de manera conjunta para alcanzar un propósito común, y en procura para la coordinación de de una mayor eficiencia, respetan mutuamente los fueros de competencia de funciones administrativas entre cada una de ellas5.los niveles nacional y territorial. Ejemplo: un municipio que tiene baja cobertura en educación, y tanto el alcalde como el gobernador tienen como objetivo mejorar el indicador. En este caso, (4) Fondo para la cada mandatario realiza las tareas que están bajo su competencia: el alcalde cons- Reconstrucción del Eje truye las escuelas que hacen falta y garantiza el transporte escolar, mientras el Cafetero. gobernador asegura las plazas docentes. (5) Para ello se puede acudir La subsidiariedad aplica cuando las autoridades de un nivel superior apoyan a las entidades privadas o transitoriamente a otras de un nivel inferior, por solicitud de estas últimas, en la asociaciones de municipios o realización de actividades propias de ese nivel.de departamentos con el fin de Ejemplo: un municipio promueve dentro de su estrategia de desarrollo económi-obtener eficacia y eficiencia en co local, los cultivos y agregación de valor a las frutas tropicales; por su parte, la prestación del servicio. la Nación promueve la exportación de tales frutas. Entonces, esta última, por [ 15 ]
  16. 16. petición del municipio entra a cofinanciar –con recursos del Ministerio de Agricul- tura y Desarrollo Rural– el plan fitosanitario de aquel municipio dirigido a todo el proceso de las frutas hasta su exportación. 2.2 Reglamentación constitucional y legal La Constitución señala algunas competencias generales que sirven de guía sobre hacia dónde debe orientar su gestión cada entidad territorial, la tabla 1 es un re- sumen de ello. Tabla 1. Distribución de Competencias entre niveles de Gobierno Nación Departamento Municipio Distrito La Nación tiene como Los departamentos tienen A los municipios les Los distritos tienen las competencia la formulación competencias de coordi- corresponde la provisión, en competencias de departa- de políticas y planes nación entre la Nación y las forma directa o indirecta, de mentos y municipios. generales y la reglamenta- entidades territoriales, de bienes y servicios cuyos ción, control y evaluación en asistencia financiera, técnica, beneficios se concentran en todos los sectores. Así administrativa, de control y su territorio. mismo, le corresponde en evaluación. Igualmente, tienen forma exclusiva el manejo En cuanto a provisión de responsabilidad por el de los instrumentos servicios tienen responsabili- ordenamiento territorial y macroeconómicos en dades principalmente en por la promoción de la materia monetaria, educación, salud, infraes- participación ciudadana. crediticia, de control de tructura vial y desarrollo cambios y de comercio económico, en competen- exterior, y los principales cias cuyos beneficios se instrumentos de interven- dirigen a todo el departa- ción en las actividades mento o a grupos de productivas. municipios. Adicionalmente, tiene competencias en aquellos bienes y servicios cuyos beneficios tienen impacto nacional como la defensa, las vías troncales o grandes obras de infraestructura, los parques nacionales, y de los que son considerados meritorios o de especial importancia como el bienestar familiar, la atención a poblaciones vulnerables y la capacitación para el trabajo. Fuente: Orientaciones para formular los Programas de Gobierno: elecciones de autoridades territoriales período 2008-2011.DNP La ley básica de distribución de competencias y recursos es la Ley 715 de 2001. No obstante, existen otras leyes sectoriales, decretos reglamentarios y sentencias de las altas cortes que reglamentan el tema. Para mayor información se puede consultar el documento sobre competencias de las entidades territoriales elabo- rado por el DNP y el libro orientaciones para la programación y ejecución de los recursos del SGP, al cual se puede acceder en la página www.dnp.gov.co. La tabla 2 presenta un resumen de las principales competencias del municipio colombiano:[ 16 ]
  17. 17. Tabla 2. Competencias municipales Sector Distritos y municipios •Distritos y municipios certificadosEducación ­ Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad. - Mantener la actual cobertura y propender a su ampliación. - Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción. •Municipios no certificados - Administrar y distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones que se le asignen para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad (Ley 715 de 2001)1.Salud - Dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en sus competencias: ­ Afiliar a la población pobre al régimen subsidiado. ­ Formular y ejecutar el Plan Nacional de Salud Pública ajustado al perfil epidemiológico del municipio. - Vigilar la calidad del agua, Decreto 475 de 1998. - Efectuar vigilancia y control sanitario de la distribución y comercialización de alimentos y de establecimientos gastronómicos, así como, el transporte asociado de estas actividades a los distritos y a los municipios de categorías 1, 2, 3 y especiales, (Ley 1122 de 2007, artículo 34).Servicio de agua - Garantizar la provisión de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Asegurar que sepotable y sanea- presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, miento básico alcantarillado, aseo, energía eléctrica y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos por la Ley.Bienestar - El alcalde dentro de los primeros cuatro (4) meses de su mandato, realizará el diagnóstico de la situación de la niñez y la adolescencia en su municipio, con el fin de establecer los problemas prioritarios que deberá atender en su Plan de Desarrollo, así como determinar las estrategias a corto, mediano y largo plazo que se implementarán para ello.2 - Incluir en el Plan de Desarrollo, según lo establece la Ley 1098 de 2006, la temática de infancia y adolescencia, y formular los planes, programas y proyectos necesarios para su implementación. - Diseñar acciones de política social dirigidas a proteger a grupos de población vulnerable, como por ejemplo, la población en condición de desplazamiento. - Garantizar el servicio de alimentación escolar para los estudiantes de su jurisdicción, –según lo establecido por la Ley 715 de 2001–. - Crear las Comisarías de Familia. - Conformar y/o fortalecer los Consejos Municipales de Política Social.Cultura - Fomentar el acceso, la innovación, la creación y la producción artística y cultural en el municipio. - Apoyar y fortalecer los procesos de información, investigación, comunicación y formación y las expresiones multiculturales del municipio. - Apoyar la construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura cultural del municipio y su apropiación creativa por parte de las comunidades; y proteger el patrimonio cultural en sus distintas expresiones y su adecuada incorporación tanto al crecimiento económico como a los procesos de construcción ciudadana. - Apoyar el desarrollo de las redes de información cultural y bienes, servicios e instituciones culturales –museos, bibliotecas, archivos, bandas, orquestas, etc.–, así como otras iniciativas de organización del sector cultural. - Formular, orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y eventos municipales con base en el Plan Decenal de Cultura.Recreación, deporte - Fomentar la práctica del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre.y aprovechamiento - Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escenarios deportivos.del tiempo libreOtros servicios ­ Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de públicos domiciliarios acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos por la Ley. [ 17 ]
  18. 18. Sectores Distritos y municipios Ordenamiento - Los municipios y los distritos deberán formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorial territorio contemplados en la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo y la Ley 388 de 1997; reglamentar de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales de acuerdo con las leyes. - Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. Medio ambiente - Tomar medidas necesarias para control, preservación y defensa del medio ambiente. - Ejecutar programas y políticas para mantener el ambiente sano. - Coordinar y dirigir las actividades de control y vigilancia ambientales. - Ejecutar proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua. - Aplicar la estrategia de entornos saludables y manejo de la agua en coordinación con otros sectores. - Diseñar programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control de contaminación del aire. - Realizar proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras y defensa contra las inundaciones. - Implementar planes de manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas. - Realizar proyectos de uso y aprovechamiento de los recursos naturales. - Realizar proyectos productivos sostenibles enmarcados en la producción más limpia y los mercados verdes. Prevención y - Los municipios hacen parte del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, y les atención de desastres corresponde incorporar en sus planes de desarrollo las disposiciones y recomendaciones específicas contenidas en el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. - Involucrar el componente de prevención de desastres y, especialmente, disposiciones relacionadas con el ordenamiento urbano, las zonas de riesgo y los asentamientos humanos, así como las apropiaciones que sean indispensables para el efecto en los presupuestos anuales. - Ejercer la dirección, coordinación y control de todas las actividades administrativas y operativas que sean indispensables para atender una situación de desastre declarada como local. Infraestructura de - Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, transporte veredales y las que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o cuando éstos le sean transferidos directa o indirectamente. ­ Planear e identificar prioridades de infraestructura de transporte en su jurisdicción y desarrollar alternativas viables. Tránsito - Los municipios de más de cincuenta mil habitantes, con población urbana con más del 80%, conforme con el censo aprobado, para el normal tránsito de sus vehículos podrán organizar su policía de tránsito, siempre que lo requieran (Ley 105 de 1993). Vivienda - Promover programas y proyectos de vivienda de interés social, otorgando subsidios. Equipamiento ­ Construir, ampliar y mantener la infraestructura del edificio de la Alcaldía, las plazas públicas, el municipal cementerio, el matadero municipal, la plaza de mercado y los demás bienes de uso público, cuando sean de su propiedad. Desarrollo rural - Crear el Consejo Municipal de Desarrollo Rural, como instancia de concertación entre las autoridades locales y las entidades públicas en materia de desarrollo rural. - Elaborar un plan general para prestar asistencia técnica directa rural. - Corresponde a los distritos y municipios categorías 1, 2 y 3 y Especial realizar la vigilancia y control sanitario de la distribución y comercialización de alimentos y de los establecimientos gastronómicos, así como del transporte asociado a dichas actividades. ­ Promover, participar y/o financiar proyectos de desarrollo del área rural que tengan impacto regional y/o que conserven la soberanía alimentaria para garantizar la seguridad alimentaria. - Prestar el servicio de asistencia técnica agropecuaria. - Promover alianzas de pequeños y medianos productores hacia proyectos con potencial exportador.[ 18 ]
  19. 19. Sectores Distritos y municipiosEmpleo y desarrollo - Promover asociaciones y concertar alianzas estratégicas para apoyar el desarrollo empresarialeconómico e industrial. - Promover la capacitación, apropiación tecnológica avanzada y asesoría empresarial. - Promover el empleo y la protección a los desempleados.Justicia, seguridad y - Podrán apoyar las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas porconvivencia contravenciones.ciudadana - Apoyar con recursos la labor que realiza la Fuerza Pública en su jurisdicción. - Preservar y mantener el orden público en su jurisdicción, atendiendo las políticas que establezca el Presidente de la República. - Financiar las inspecciones de policía. - Generar condiciones de seguridad ciudadana. - Elaborar plan de convivencia y seguridad3. - Elaborar el plan de acción en DD. HH. y DIH. - Atender de manera oportuna e integral a la población desplazada. - Atender de manera oportuna e integral a la población víctima de la violencia. - Atender de manera integral a las víctimas de minas antipersona y/o otros artefactos explosivos. - Apoyar el proceso de desmovilización de los grupos al margen de la ley y su reintegración social y económica. - Elaborar un plan para la atención de las comunidades de mayor riesgo y vulnerabilidad. - En cumplimiento de la Sentencia T-025 “Desplazados”, en el plan de gobierno se deberá incorporar el tema de apoyo a la población desplazada con enfoque diferencial, con una política e instrumentos claros, que permitan identificar problemas y debilidades estructurales. En cumplimiento de la Ley 387 de 1997, se debe contemplar la elaboración de Planes Integrales Únicos de Atención a la Población Desplazada. ­ Coordinar y cofinanciar la implementación del Sistema de Responsabilidad Penal de Adolescentes.Participación - Promover mecanismos de participación comunitaria y control social, para lo cual podrácomunitaria convocar, reunir y capacitar a la comunidad.Fortalecimiento - Realizar procesos integrales de evaluación institucional y capacitación, que le permitan a lainstitucional administración local mejorar su gestión y adecuar su estructura administrativa, para el desarrollo eficiente de sus competencias, dentro de sus límites financieros. ­ Adelantar las actividades relacionadas con la reorganización de la administración local con el fin de optimizar su capacidad para la atención de sus competencias constitucionales y legales.Fuente: Orientaciones para formular los Programas de Gobierno: elecciones de autoridades territoriales período 2008-2011.DNP Notas en el cuadro anterior: (1) Para revisar los decretos reglamentarios y sentencias pueden visitar la página Web www.dnp.gov.co / desarrollo territorial / gestión pública territorial. (2) Decreto 1137 de 1999 y Directiva 07 de 2004 Procuraduría General de la Nación. (3) Un Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana, es un documento elaborado de manera con- junta por las autoridades territoriales y las agencias de seguridad, justicia, defensa e inteligencia que laboran en una jurisdicción específica –departamento y/o municipio­, que garantiza atender, a partir de una serie de estrategias, programas y acciones específicas de manera integral, los problemas y los hechos que generan violencia, coadyuvando a afianzar relaciones sociales de respeto a la vida y de protección a los derechos humanos y colectivos de la sociedad. Los planes integrales de convivencia y seguridad ciu- dadana, deben contemplar el diseño y ejecución de acciones preventivas, disuasivas y coercitivas entre autoridades territoriales, de policía y la ciudadanía en general –Programa Departamentos y Municipios Seguros. Guía para Elaborar Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana. Serie: Documentos Departamentos y Municipios Seguros. Documento Núm. 4, diciembre de 2006. Bogotá–-. En el marco de este programa, la Policía y el Ministerio del Interior y de Justicia, tienen programado tra- bajar con los candidatos a gobernaciones y alcaldías para que desarrollen estos programas y entiendan la importancia de desarrollar un trabajo preventivo en la materia. [ 19 ]
  20. 20. Ca pítulo 3.[ 20 ]
  21. 21. __Planificación La Constitución Política, en su artículo 339, establece que “Las entidades territoria- les elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el Gobierno Nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Consti- tución y la Ley”; lo cual significa que la gestión de los gobernantes está sujeta a un ejercicio de planificación que se materializa en el instrumento Plan de Desarrollo. Planificar significa que las decisiones de hoy producirán resultados en el futuro; resultados que se desprenden de la finalidad y de los objetivos de la organización (Ivanicevich, 1997, p. 199) El proceso de planificación permite analizar los problemas que enfrenta el muni- cipio y las oportunidades que debe potenciar, así como identificar los mecanismos para la optimización de los recursos para obtener el máximo beneficio con el mínimo costo económico y social. Esta es la concepción más aplicada en la planifi- cación; pero ella permite también anticiparse a los hechos futuros para cambiar su rumbo o para tomar las medidas (anticipadas) que evitan consecuencias negativas. Además, sirve para prever los hechos y tomar medidas que permitan aprovechar- los (el recuadro 1 ofrece ejemplos para ambos casos). Recuadro 1: PLANIfIcAr ES tAMBIéN ANtIcIPArSEAnticiparse para tomar medidas correctivasLas consecuencias del deterioro paulatino de los precios del café en los mercados internacionales fueron previstaspor los gobiernos regionales del Eje Cafetero. A través del proceso de planificación, se tomaron medidas anticipadas ejecutadas durante varios años, consistentes en impulsar la reconversión de la economía regional hacia el turismo:las fincas cafeteras se convirtieron en hoteles y hospedajes y se construyeron hitos turísticos como el Parque del Café, el Parque Nacional de la Cultura Agropecuaria - PANACA y el Mariposario.Anticiparse para aprovechar las tendenciasEn enero de 2006, el mundo asistió a un giro radical en la tendencia energética mundial. En efecto el presidente delos Estados Unidos anunció, en el llamado “Discurso sobre el Estado de la Unión”, que este país debería buscar otrasfuentes energéticas para ser menos dependiente del petróleo. Un año después en el mismo discurso, el presidenteanunció el inicio de la era de los biocombustibles. Y unos meses después los presidentes de los Estados Unidos y elde Brasil firmaron un acuerdo de entendimiento para impulsar los combustibles biológicos –etanol derivado de vege­tales: maíz, caña de azúcar, girasol, colza, etc–. De otra parte, en Colombia se hizo obligatorio el uso de porcentaje de etanol mezclado con la gasolina. Era previsi-ble el alza en la demanda de cultivos productores de etanol. Anticiparse y aprovechar las tendencias significa, en este caso, incluir en los planes de desarrollo la promoción de cultivos productores de etanol, porque tendrán el mercado asegurado. De esta manera, la planificación se convierte en el primer momento de la gestión, ya que a través de ella se identifican, ordenan y armonizan –de manera partici- pativa y concertada– el conjunto de estrategias seleccionadas para alcanzar determinadas metas, según la problemática y las oportunidades analizadas. Es con la planificación que el municipio decide, a futuro, cuáles acciones y programas se ejecutarán para mejorar la vida de los habitantes y reducir la pobreza. [ 21 ]
  22. 22. 3.1 Características de la planificación La planificación está llamada, principalmente, a lograr consensos e impactos. Para ello debe cumplir con unas características: •Prospectiva. El municipio mediante la planificación de largo plazo o prospec- tiva puede formular metas de desarrollo y bienestar que se quiere lograr en 10 ó 20 años. Esta visión permite orientar las acciones y recursos de manera continua y progresiva durante esos años. Con ello se evitan los cambios de rumbo en las prioridades de inversión y que se dan con cada cambio de admi- nistración. •Integralidad. Debe involucrar e interrelacionar efectivamente todos los compo- nentes de la gestión local; es decir, debe integrar los aspectos físicos, geográficos, económicos, sociales, culturales, políticos, administrativos y financieros para poder obtener resultados que realmente logren un desarrollo sostenible en el largo plazo. •Optimización de procesos y eficiencia en la asignación de recursos. Debe identi- ficar y optimizar los distintos recursos y capacidades disponibles en el municipio, en favor de proyectos estratégicos. Así, a manera de ejemplo, (a) para aumentar la cobertura en educación, quizás no se requiera la construcción de una nueva escuela sino abrir dos jornadas en un establecimiento que ya existe; y (b) una vía veredal que se abre, puede estar orientada a apoyar también un programa de producción de cítricos en esa misma vereda o subregión. •Articulación interinstitucional. Para no duplicar esfuerzos y, a la vez, para buscar la orientación de las acciones y metas en la misma dirección, el Estado colombiano es una sola entidad; por lo tanto, es indispensable que los diferen- tes niveles de gobierno planifiquen el desarrollo armonizadamente y según sus competencias, para alcanzar los objetivos comunes. •Participación efectiva y concertación, equidad. El proceso de planificación del desarrollo debe evitar todo tipo de discriminación y, por el contrario, debe ase- gurar una justa distribución del ingreso y del acceso a las oportunidades que garanticen mejores condiciones de vida a toda la población, independientemente de factores como sexo, edad, posición política, religiosa, social o económica. Esa equidad apunta también a factores territoriales; con ello, el desarrollo debe alcanzar a todo el territorio municipal y no concentrarse en el caso urbano o algunos sectores rurales privilegiados. •Integración. La planificación del desarrollo municipal debe contemplar no sólo los límites de su territorio. El marco de la integración regional recomienda con- siderar las posibilidades de integración y de prestación de servicios en asocio con sus municipios vecinos. La globalización manda que el municipio se considere como parte del mundo entero y que se intercomunica e interrelaciona. Así, un municipio colombiano ubicado en la Cuenca del Pacífico, debe contemplar las posibilidades que para su desarrollo le ofrece la cercanía del Océano y las demandas de materia prima por parte de China. •flexibilidad. La planeación no es un proceso lineal y rígido que termina con la formulación de un plan de desarrollo. La realidad es cambiante y exige también adaptabilidad de esos planes de desarrollo, lo cual se logra con su revisión cons- tante. A manera de ejemplo: un municipio pudo haber encaminado su estrategia de desarrollo al fomento de un producto agrícola determinado orientado a la exportación, pero un año después los precios en el mercado internacional se desploman. Ese municipio tiene que revisar su estrategia de desarrollo ante las nuevas circunstancias.[ 22 ]
  23. 23. •Evaluabilidad. Si la intención es que el Plan de Desarrollo sea el instrumento fundamental de la gestión en el municipio y que sea la guía para ejecución de programas y proyectos y para la asignación de recursos, éste debe ser evalua- ble; es decir, que a partir de procesos de seguimiento permanente, el alcalde y su equipo de gobierno tengan la posibilidad de identificar el avance en el cumplimiento del plan y el impacto de los programas y proyectos establecidos. Para ello el plan debe identificar claramente las metas cuantificables y los im- pactos a alcanzar tanto a nivel de producto (Ej. Número de aulas por construir) como de resultados (Ej. Porcentaje de cobertura educativa que se espera alcan- zar en un periodo de tiempo). (6) Para mayor información 3.2 Instrumentos de la planificación municipal consultar en la página Web www.dnp.gov.co la Guía El 3.2.1 Planificación estRatégica proceso de planificación en las entidades territoriales: El plan 3.2.1.1 Plan de Desarrollo6 de desarrollo y sus instrumen- tos para la gestión, elaborada Como se mencionó anteriormente, el plan de desarrollo es el instrumento de pla- por el DNP. 2008 - 2011. nificación que orienta la gestión de los diferentes actores del territorio durante un período de gobierno, en él se expresan de manera ordenada los objetivos, metas, (7) La meta es un propósito políticas, programas, subprogramas y proyectos de desarrollo, los cuales no sólo medible para poder llegar al son el resultado de un proceso de concertación, sino también que responden aobjetivo, es la cuantificación del los compromisos adquiridos tanto en el Programa de Gobierno como en las com-objetivo que se pretende alcan- petencias y recursos definidos por la Constitución y la Ley.zar en un tiempo señalado, con Los planes deben contar indicadores y metas cuantificables7, que permitan ha- los recursos necesarios. cerle seguimiento, control y evaluación a los resultados de la gestión. __¡IMPORTANTE! El Plan de Desarrollo debe elaborarse de manera participativa para que recoja el sentir de la comunidad y se oriente a los resultados que ella requiere. Por lo tanto, la participación no puede reducirse a que la administración elabore un documento y luego lo exponga ante la comunidad para que ella lo convalide. (8) El artículo 29 de la Ley 152 3.2.1.2 Plan indicativo cuatrienal8,9de 1994 establece que “…todos los organismos de la adminis- El plan indicativo es un instrumento que permite resumir y organizar por anuali- tración pública nacional de- dades los compromisos asumidos por los gobernantes en los respectivos planesberán elaborar, con base en los de desarrollo. En él se precisan los resultados y productos que se espera alcanzar lineamientos del Plan Nacional en cada vigencia y al terminar el período de gobierno, con la ejecución del Plan.de Desarrollo y de las funciones que le señale la ley, un plan 3.2.1.3 Plan de Ordenamiento territorial10indicativo cuatrienal con planesde acción anuales que se consti- El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) es el instrumento, con una mirada de largotuirá en la base para la posterior plazo, 9 años o más, que contribuye a reordenar físicamente el territorio del muni- evaluación de resultados”. Así cipio, de acuerdo con los propósitos de desarrollo económico, social, ambiental.mismo, el artículo 36, establece De esta manera, el POT permite determinar los usos que debe tener cada parte que “en materia de elabo- del territorio municipal –caso urbano y rural–. A manera de ejemplo, puede es- ración, aprobación, ejecución, tablecer que la ronda de inundación del río al lado del cual está ubicado el cascoseguimiento y evaluación de los urbano, es zona de reserva natural y de protección, y por lo tanto, no se puedeplanes de desarrollo de las enti- construir vivienda en esa franja del territorio. [ 23 ]
  24. 24. dades territoriales, se aplicarán, Así mismo, permite tomar decisiones que incrementen el desarrollo del mu-en cuanto sean compatibles, las nicipio de acuerdo con su vocación, por ejemplo, si la entidad territorial tienemismas reglas previstas en esta potenciales en el sector turístico, el POT permite organizar el casco urbano y la Ley para el Plan Nacional de zona rural municipal, de tal manera que se identifiquen áreas de recreación, res- Desarrollo”. taurantes, espacios culturales; también, debe incluir proyectos que aseguren la dotación necesaria y de calidad en la infraestructura de servicios públicos, y as- (9) Guía El proceso de pectos fundamentales como disponibilidad de parqueadero para turistas. planificación en las entidades El alcance de los POT varía según el tamaño del municipio –con base en su po- territoriales: El plan de blación–, de esta manera los municipios mayores de 100.000 habitantes deben desarrollo y sus instrumentos realizar planes de ordenamiento territorial, los que poseen entre 30 mil y 100 ha- para la gestión. bitantes deben realizar planes básicos y los que cuentan con menos de 30 mil habitantes sólo requieren formular y aprobar esquemas de ordenamiento territo- (10) Guía Metodológica 2: rial (tabla 3). Revisión y Ajuste de Planes deOrdenamiento Territorial. Minis- Tabla 3. Planes de ordenamiento territorial y población municipal terio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Población municipal tipo de Plan Más 100.000 Plan de Ordenamiento Municipal Entre 30.000 y 100.000 Plan Básico de Ordenamiento Territorial Menor de 30.000 Esquema de Ordenamiento Territorial 3.2.1.4 sisbén11 La Constitución Nacional de 1991 establece la necesidad de focali- El Índice Sisbén refleja un zar o dirigir el gasto social a la población más pobre y vulnerable por parte de los diferentes niveles de gobierno. Para cumplir con puntaje de 0 a 100 para cada este mandato el Gobierno nacional diseñó una herramienta que permite establecer quiénes son los más necesitados y desprote-una de las familias. Una familia gidos: el Sisbén. Esta herramienta se aplica a hogares no colectivos, y es muy es más pobre cuanto más se útil para la elaboración y ejecución de planes de desarrollo porque facilita el diagnóstico socioeconómico de determinados grupos acerca su puntaje a 0 y menos de la población y la selección técnica, objetiva, uniforme y equi- tativa de beneficiarios de programas sociales, de acuerdo con su cuanto más se aproxima a 100. condición socioeconómica particular, representada mediante un indicador resumen de calidad de vida: índice sisbén. Tabla 4. Responsabilidades de los niveles de gobierno frente al Sisbén12 (11) Información adicional: Nación Departamento Municipios y distritos Grupo de Calidad de Vida, • Diseñar el marco de • Sensibilizar a la comunidad y • Sensibilizar a la población Dirección de Desarrollo Social las políticas, autoridades sobre el Sisbén. municipal sobre el Sisbén.– DNP. Calle 26 # 13 ­ 19, Edificio regulación y sanción. • Apoyar a los municipios en la • Implantar, operar y FONADE (piso 5) -Bogotá. Tel.: • Elaborar instrumentos implementación del Sisbén. administrar el Sisbén 596 0300 - 566 3666. de focalización. • Sensibilizar a la comunidad y siguiendo las políticas y • Generar elementos de autoridades sobre el Sisbén. procedimiento creados parawww.dnp.gov.co. websisben@ uso en la implementa- • Apoyar a los municipios en el efecto. dnp.gov.co. ción del instrumento. la implementación del • Consolidar y evaluar Sisbén. (12) http://www.dnp.gov.co/ la calidad de la • Controlar el desarrollo de paginas_detalle.aspx?idp=592 información. los operativos.[ 2 ]
  25. 25. Nación Departamento Municipios y distritos • Administrar las bases • Consolidar la información • Propiciar la participación para su uso en municipal del departamento. activa tanto de los programas de • Administrar las bases para organismos de control y subsidios. su uso en programas de vigilancia municipal como de • Coordinar con otras subsidios. la comunidad para que se instancias centrales. • Diseñar mecanismos de conviertan en veedores del • Diseñar mecanismos depuración de las bases. proceso. de depuración de las bases. 3.2.2 Planificación OPeRativa En forma complementaria a la planeación estratégica, los municipios deben for- mular planes de acción, y proyectos de inversión, de acuerdo con parámetros mínimos que garanticen la mayor eficacia y eficiencia. Además, deben contar con bancos de proyectos de inversión, en los cuales se registren todas las iniciativas que serán parte de los presupuestos públicos. 3.2.2.1 Plan de acción El plan de acción contiene la distribución y organización anual de las tareas en las secretarías o dependencias de la alcaldía para cumplir los compromisos del plan de desarrollo municipal. En esa medida, también es un instrumento de apoyo para el seguimiento y la evaluación. 3.2.2.2 Banco de Programas y Proyectos de Inversión Municipal El Banco de Programas y Proyectos es un instrumento de apoyo El Banco de Programas y al proceso de planeación, en el cual se registran todos los proyec- tos de inversión viables, que son susceptibles de ser financiados Proyectos de Inversión Mu- con recursos de cualquier fuente, y de interés para el municipio; además, registra información sobre todas las etapas del ciclonicipal registra los proyectos de de vida de los proyectos –formulación y evaluación, ejecución y operación–, esta herramienta proporciona información útil parainversión que son viables y sus- diferentes propósitos relacionados con la planeación y, de manera especial, en la programación de las inversiones y con el seguimien-ceptibles de ser financiados con to a su ejecución. Los proyectos deben ser elaborados según las metodologías del Banco de Proyectos de Inversión Nacional. recursos de cualquier fuente. La comunidad puede participar en la identificación y elabo- ración de los proyectos considerados, los cuales deben cumplir con las condiciones técnicas necesarias para su viabilización, estimar los costos y tener en cuenta los recursos disponibles de la administración municipal. Los proyectos que se formulen han de estar encaminados a resolver problemas con- cretos de la comunidad y no a la solución de necesidades particulares de uno de sus miembros. 3.3 Planificación financiera Los municipios deben elaborar un Marco Fiscal de Mediano Plazo, en el cual se establezcan escenarios fiscales y se sustenten la viabilidad de los planes de desa­ rrollo, los planes operativos anuales de inversión y los presupuestos. [ 25 ]
  26. 26. 3.3.1 MaRcO fiscal De MeDianO PlazO (MfMP) Es una herramienta de análisis y previsión de la situación de ingresos y gastos para un plazo futuro de diez años; permite programar inversiones a largo plazo y tomar medidas para fortalecer ingresos, reducir gastos y programar el endeuda- miento pagable. El Marco Fiscal de Mediano Plazo se presenta a título informativo al Concejo, y se constituye en un compromiso de referencia para que todas las decisiones finan­ cieras se tomen en forma responsable pensando en lograr una buena gestión financiera (sobre este aspecto se sugiere consultar la Ley 819 de 2003, por medio de la cual se definió el MFMP y su composición). __PARA TENER EN CUENTA El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) Debe ser presentado anualmente por el alcalde, a título informativo al Concejo en el mismo período de presentación del presupuesto. Debe contener: - El Plan Financiero (Ley 179 de 1994, artículo 5). - Metas de superávit primario, nivel de deuda pública y su sostenibilidad. - Acciones para cumplir las metas del MFMP. - Informe de resultados fiscales de vigencia anterior. - Estimación del valor de las exenciones tributarias que fueron aplicadas en la vigencia anterior. - Relación de pasivos exigibles que puedan afectar la situación financiera del municipio. - Costo fiscal de la implementación de los proyectos de acuerdo sancionados en la vigencia anterior. 3.3.2 PLAN fINANcIEro Además de hacer parte del Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Plan Financiero es una herramienta que desde el sistema presupuestal, se considera necesaria para analizar la situación fiscal y financiera de los municipios y para definir medidas respecto a los ingresos, gastos y su relación, durante el año siguiente o incluso en un período mayor, si así lo considera conveniente la administración –por ejemplo, para el periodo de 4 años, de acuerdo al Plan de Desarrollo del municipio–. En el plan financiero se definen las metas de ingresos, y gastos, en especial las metas de inversión para la vigencia siguiente. 3.3.3 Plan OPeRativO anual De inveRsiOnes (POai) Es un instrumento de programación de la inversión anual. En él se relacionan los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas. Tal pro- gramación debe corresponder con la metas del Plan de Desarrollo, así el POAI es el principal vínculo entre el Plan y el sistema presupuestal municipal. 3.3.4 PResuPuestO Es la estimación anticipada de los ingresos y la autorización máxima de gastos que espera ejecutar el municipio en la respectiva vigencia anual. Debe reflejar las [ 26 ]
  27. 27. prioridades de inversión y, ante todo, los gastos ineludibles como servicio de ladeuda, transferencia y gastos de funcionamiento. El presupuesto como herramienta de gestión debe relacionar los indicadoresde producto y resultado con el uso de los recursos asignados en los diferentesprogramas, es lo que se denomina Presupuesto Por resultados (PPR).3.3.4.1 PROyectO De PResuPuestOEs el estimativo de ingresos y la autorización máxima de gastos, que se esperaejecutar en la vigencia siguiente, se concreta a partir de los ingresos esperados,y los gastos que pueden realizarse de acuerdo con el Plan Financiero y el MarcoFiscal de Mediano Plazo, así como, con las prioridades de inversión definidas en el Plan Operativo Anual de Inversiones, y, por ende, en el Plan de Desarrollo.3.3.4.2 aprobación del PresupuestoEl proyecto una vez concertado y aprobado internamente por parte de la adminis-tración municipal, se presenta al Concejo Municipal para su aprobación –las fechasdependen del estatuto de presupuesto que tenga el municipio, generalmente enel último periodo de sesiones octubre o noviembre–. En el Concejo se estudia yaprueba el proyecto mediante Acuerdo.3.3.4.3 sanción y decreto de liquidaciónExpedido el Acuerdo, pasa a ser sancionado por el Alcalde –quien puede objetarlopor ilegalidad o inconveniencia, en los términos definidos en el estatuto de pre-supuesto–, a través de la expedición de un decreto de liquidación que desagregael Acuerdo respectivo. [ 27 ]
  28. 28. Ca pítulo 4.[ 28 ]
  29. 29. __Organización administrativa .1 La estructura administrativa La Constitución y la Ley definen los elementos básicos relacionados con la es- tructura municipal: alcaldía, concejo, personería y en algunos casos, contraloría; sin embargo, las autoridades de las entidades territoriales son autónomas para aumentar dicha estructura, de acuerdo con su tamaño, y, por ende, a la especiali- zación en la prestación de servicios. Lo importante, es que la organización que se defina facilite el cumplimiento de las competencias y los objetivos de desarrollo, sin recurrir para ello a una estruc- tura sobredimensionada e inflexible. De este modo, se establece un nexo entre las responsabilidades y la forma organizativa. Así, una ciudad con alto tránsito vehicular tiene dentro de su estructura adminis- trativa una Secretaría de Tránsito; no sería sensata la existencia de tal secretaría en un municipio pequeño con un tráfico vehicular mínimo. El gráfico 3 presenta un (13) Tomado de El Alcalde organigrama general que muestra un ejemplo de estructura administrativa de un Municipal – ESAP. municipio intermedio13: Gráfico 3. Estructura Administrativa Municipal __¡IMPORTANTE! Cabe resaltar que el municipio tiene como una de sus competencias la promo- ción del desarrollo económico y del empleo, pero no debe constituirse en una fuente de empleo por sí mismo, dentro de su estructura administrativa. [ 29 ]
  30. 30. .2 Limitaciones a la estructura administrativa Si bien no existe un límite propiamente dicho para la estructura administrativa, sí lo hay para los gastos de funcionamiento de los municipios –con los cuales se paga la nómina derivada de la estructura administrativa–.Es así como durante cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios no podrán superar como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación y su respectiva categoría, (tabla 5). Tabla 5. Límites al gasto de funcionamiento municipal según los ingresos corrientes Límite categoría (porcentaje de los ingresos corrientes) Especial 50 Primera 65 Segunda y tercera 70 Cuarta, quinta y sexta 80 __RECUERDE La Ley 617 de 2000 impone límites al costo de las estructuras administrativas, y los gastos de funcionamiento del municipio. .3 Procesos (14) Según los sistemas de Los procesos son el conjunto de actividades relacionadas mutuamente o que in- gestión de calidad que deben teraccionan para generar valor y las cuales transforman insumos en resultados. ser adoptados, el Modelo de Corresponden a la organización interna y a la forma como la Administración operación con enfoque basado adelanta su gestión para transformar los insumos en bienes y servicios con par- en procesos se compone de 4 ticipación de la comunidad, la dirigencia política y demás actores que intervienen tipos de procesos a saber: en el desarrollo municipal. • Procesos de Direc- Es importante anotar que en cumplimiento de la Ley 872 de 2003, reglamen- cionamiento estratégico, tada mediante Decreto 4110 de 2004, los municipios deben adoptar sus propiosreferidos al diseño o revisión de sistemas de gestión de calidad y eficiencia administrativa, con el fin de mejorar su los compromisos de la entidad desempeño y capacidad de proporcionar bienes y servicios (3,40) que respondan entorno a los objetivos de a las expectativas de sus clientes (3,10) o usuarios. En tal sentido, se presenta una política definidos en el Plan de aproximación al modelo de operación municipal con enfoque basado en procesos14,Desarrollo, en cumplimiento de el cual debe ser adecuado en el marco de la implementación de un proceso de su misión institucional. gestión de calidad que conlleve a su caracterización y a su certificación. Gráfico 4. • Procesos Misiona- les: Los que debe realizar el (Ver cuadro en la página siguiente) municipio para cumplir con lasfunciones de tipo constitucionaly legal de acuerdo a sus compe- tencias y naturaleza jurídica. • Procesos de Apoyo, aquellos que brindan los[ 30 ]
  31. 31. Gráfico 4. Modelo Operativo por Procesos de la Administración Municipal . Control interno Recuadro 2: coNcEPto DE coNtroL INtErNo Control interno son una serie de acciones que se desarrollan de manera constante a través del funcionamiento y operación de la entidad debiendo reconocerse como un componente integral de cada sistema o parte inherente a la estructura administrativa, asistiendo a la dirección de manera constante, en cuanto al manejo de la entidad y al cumplimiento de sus objetivos y metas (MECI 1000:2005). La administración municipal respecto a la aplicación del control interno en las entidades debe, en el ejercicio de sus funciones y procesos administrativos, implementar los controles necesarios que le permitan monitorear y realizar el seguimiento a la gestión, con el fin de asegurar el cumplimiento de los objeti- recursos humanos, físicos, vos institucionales a los cuales se comprometió con la comunidad, con base en financieros y tecnológicos para tres fundamentos básicos: el autocontrol entendido como la responsabilidad que el cumplimiento de la misión tienen los servidores públicos en el desarrollo de sus funciones con eficiencia, institucional. eficacia y efectividad; la autorregulación entendida como la responsabilidad que • Procesos de tiene la entidad de reglamentar y formalizar las diferentes políticas y actuacionesEvaluación, aquellos necesarios administrativas y la autogestión entendida como la responsabilidad que tiene la para medir y recopilar datos entidad para cumplir con la finalidad social del Estado, para la cual fue creada para el análisis del desempeño y constitucionalmente. la mejora en eficiencia, eficacia Con el fin de facilitarle a las entidades el cumplimiento de sus metas y el desarro­ y efectividad de la gestión llo de la gestión institucional la Ley 87 de 1993, por medio de la cual se reglamentó institucional. la creación de un Sistema de Control Interno, como una responsabilidad de todos [ 31 ]
  32. 32. los funcionarios en cabeza del representante legal de cada entidad, este sistema a partir del Decreto 1599 de 2005 recibe el nombre de Modelo Estándar de Control Interno (MECI) y debe ser implementado en todo el país; la fecha límite para dicha implementación es el 8 de diciembre de 2008 - Decreto 2913 de 2007. El objetivo fundamental El ejercicio del control interno pretende, a partir de la formulación y desarrollo de las acciones, políticas, métodos, procedimientos y mecanismos de prevención, control, evaluación y de mejoramiento continuo, que las entidades públicas pue- dan garantizar una función administrativa transparente, eficiente, para cumplir la Constitución, las leyes y las normas que la regulan, al trabajar con la participación de todos los servidores, dentro de un ambiente de control, ético, transparente y cercano al ciudadano. El MECI busca a través de la cualificación de sus funcionarios, el fortalecimiento de la cultura organizacional orientada hacia la ética pública, la mejora en el trata- miento de la información y la comunicación tanto interna como externa y en el mejoramiento continuo de sus procesos, garantizar la calidad de vida de las comu- nidades a las cuales sirve y lograr que el Estado colombiano sea más competitivo y efectivo. El Modelo Estándar de Control Interno es un sistema que está conformado por tres subsistemas (gráfico 5): el estratégico que se encarga de hacer seguimiento y monitorear todo lo relacionado con el ambiente laboral, los planes, los procesos, la estructura y la administración del riesgo; es decir todo aquello que establece ha- cia donde se dirige la entidad y lo que va a realizar para cumplir con sus objetivos. El de Gestión, se encarga de hacer seguimiento, verificación y monitoreo de las diferentes acciones adelantadas por la entidad para cumplir lo que formuló estra- tégicamente; además contempla el manejo de la información y la comunicación; el de Evaluación retroalimenta y contempla el diseño de acciones preventivas, correctivas y de mejoramiento a través de las evaluaciones realizadas por los ser- vidores públicos, la Oficina de Control Interno y las Contralorías, además de la formulación de planes de mejoramiento. Gráfico 5. Sistema de Control Interno (MECI 1000:2005)[ 32 ]
  33. 33. La Oficina de Control Interno, o la entidad que haga sus veces, es un elemento más del Sistema de Control Interno, y en ningún momento es la responsable de suimplementación. Dicha oficina apoya y fortalece el mejoramiento continuo insti-tucional a través de: el seguimiento, la evaluación y la asesoría multidisciplinaria alas directivas, funcionarios y personas que lo soliciten, para el adecuado funciona-miento del Sistema de Control Interno. __¡IMPORTANTE! La Ley 87 de 1993 contempla varias posibilidades de contratación externa para el desarrollo de la función de Control Interno, pero las entidades externas NO lo ejercerán, sino que debe ser ejercido indelegablemente por los funcionarios, sin perjuicio de que en esta tarea, puedan contar con la colaboración de una oficina especializada o externa a la entidad. La Ley 617 de 2000 establece que los municipios de las categorías 3, 4, 5 y 6 no están obligados a tener Oficina de Control Interno y en tal caso sus funcio- nes, pueden ser ejercidas por una dependencia que cumpla funciones similares, como sería la Secretaría de Planeación del municipio. En el artículo 3 del Decreto 1537 de 2001 se enuncian los cinco tópicos dentro delos cuales se deben desempeñar las Oficinas de Control Interno: (1)valoración del riesgo, (2) acompañamiento y asesoría, (3) evaluación y seguimiento, (4) fomentoa la cultura de control y (5) relación con los entes externos. El rol de evaluador independiente, asignado a las Oficinas de Control Interno se encuentra en el componente de Evaluación Independiente del Subsistema deControl de Evaluación del MECI. listado de chequeo El diseño del sistema de control interno debe comprender, entre otros, los siguientes aspectos: Organización de la función de control interno Plan de organización o de operación de la entidad Plan de desarrollo de la función de control interno Manual general de control interno y por áreas Plan de trabajo para la formalización y documentación de los demás procesos y procedimientos Definición de los mecanismos e instrumentos de control interno La racionalización de trámites Mecanismos e instrumentos de reportes y seguimiento Recurso humano idóneo [ 33 ]
  34. 34. Ca pítulo 5.[ 3 ]
  35. 35. __Recursos 5.1 Talento humano Al reconocer que el talento humano es el principal recurso con que cuentan los niveles territoriales para cumplir con las metas del Plan de Desarrollo y producir los cambios requeridos en materia de desarrollo local, es importante mencionar cuáles son los actores que intervienen en el proceso de gestión, las personas que le sirven al municipio, el régimen salarial y prestacional y el régimen disciplinario, fiscal y penal a los cuales se deben sujetar. 5.1.1 lOs actORes Del PROcesO De gestión Los actores que participan en el proceso de gestión son la Administración, la diri- gencia política y la comunidad (individual y de manera organizada). La responsabilidad de la administración local es liderar el desarrollo del muni- cipio; por su parte, la dirigencia política15 representada en el Concejo Municipal, debe ejercer el control político y participar activamente en la toma de decisiones(15) Son los representantes de sobre temas estratégicos; así mismo, la población civil participa al ejercer control los cuerpos colegiados en el social y es cogestora de las acciones y decisiones públicas. La tabla 6 muestra el municipio. papel de cada actor en el proceso de gestión pública. Tabla 6. Actores del proceso de gestión, según su intervención en los momentos Actores Planeación Ejecución Seguimiento y EvaluaciónAdministración Local Coordina y formula el Plan Elabora los planes de acción, Elabora los informes de de Desarrollo sobre la base el plan operativo de seguimiento y gestión con del programa de gobierno, a inversiones y el presupuesto. base en las metas del Plan. partir de los recursos disponibles para la inversión. Realiza procesos interad- Realiza procesos de ministrativos (contratación). rendición de cuentas.Sociedad civil Participa en la formulación Participa en la identificación, Ejerce funciones de veeduría del Plan de Desarrollo a formulación y ejecución de y control social de las través del Consejo Territorial proyectos. acciones públicas en la de Planeación Municipal entidad territorial. directamente y a través de Se hace responsable por el reuniones que promueva la buen uso de los bienes Administración. públicos.Dirigencia política Aprueba las estrategias y Aprueba el plan de Recibe y aprueba los programas establecidos en inversión, el presupuesto y informes de gestión. el Plan de Desarrollo. otras normas. Realiza control político y Participa en las decisiones. veeduría. [ 35 ]

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