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  1. 1. 3 El la diversificación y en rol del Estado transformación productiva
  2. 2. Elaborado por: Coordinación Generalde Información y Análisis.No.3. ROL DEL ESTADO.Fecha: febrero de 2010MCPECCoruña E25-58 y San IgnacioEdificio Altana Plaza, piso # 4.(593-2) 3815 - 600www.mcpec.gov.ec
  3. 3. EL ROL DELESTADO EN LADIVERSIFICACIÓN YTRANSFORMACIÓNPRODUCTIVA Por: Nathalie Cely S. Ministra Coordinadora de Producción, Empleo y Competitividad. Enero del 2010. la intervención de éste en el esfuerzo por corregir las ya La discusión sobre el rol del mencionadas fallas de mercado. Estado en el fomento productivo y el rol de Sin embargo, la corriente ortodoxa, aún consideraba que las fallas de gobierno podrían ser peores que las que la política industrial comienza adquirir mayor de mercado y que el éxito relativo de las intervenciones públicas en el Este asiático, por ejemplo, eran preponderancia en la década pasada, ante el idiosincráticas y poco aplicables en contextos como el latinoamericano. fracaso de las políticas minimalistas del Estado La reciente crisis financiera global capitalista ha y del conjunto de políticas denominadas del obligado a múltiples cuestionamientos sobre los límites del mercado y de la autoregulación, y ha profundizado Consenso de Washington. el debate ya existente sobre las llamadas políticas “selectivas”, “industriales” o “sectoriales”, objeto del análisis de este documento, y que son aquellas que deliberadamente fomentan ciertos sectores, ignorando Se comenzó por analizar las diversas fallas las señales del mercado, usualmente –no siempre-de mercado como las generadas por: asimetría de la para mejorar su eficiencia y promover incrementos deinformación, problemas de coordinación, presencia productividad.de externalidades, y se esgrimió su existencia comoun argumento racional suficiente para una mayorintervención del Estado en la economía.Así, la discusión sobre el rol del Estado sobrepasó loslímites del proveedor de bienes públicos comunes (comola seguridad, educación, salud, carreteras) para avalar 3
  4. 4. de subsidios crediticios, fiscales y cambiarios hacia sectores seleccionados. Sin embargo, una primera Las experiencias diferencia importante reside en que estas políticas de subsidios e incentivos eran condicionadas al desempeño éxitosas. exportador del sector manufacturero. Así, existían políticas dirigidas a fortalecer el mercado interno bajo el paraguas de una protección comercial, y políticas dirigidas al mercado externo para la obtención de En el debate sobre las nuevas formas de hacer política insumos y bienes de capital a precios de mercado, de industrial en América Latina, se ha recurrido, en forma esta manera apuntalar tanto a las industrias substitutivas frecuente, a comparar paradigmas de desarrollo de de importaciones como aquellas de promoción de países emergentes en Asia, de países europeos de exportaciones industriales. menor desarrollo o de algunos países latinoamericanos que han probado ser exitosos, a pesar de los efectos Una segunda y también importante diferencia consistía limitantes de las reformas de los años noventa. en que a partir de los años setenta las políticas estatales se orientaban a favorecer la inversión en sectores En un reciente trabajo sobre políticas industriales en con elevados componentes en ciencia y tecnología, e América Latina, Marcelo de Paiva Abreu (2006) sintetiza innovación tecnológica, y en la formación del capital la experiencia de varios de estos países. En el caso humano para el manejo de este nuevo sector industrial. de las economías asiáticas, este autor destaca cinco Ha-Joon Chang (2009) argumenta que la política factores de éxito para el desarrollo de las mismas: industrial en el este asiático fue más que subsidios y protección arancelaria, y que incluyó un vasto menú de 1. Elevado nivel de formación bruta de capital. políticas entre las que se encuentran: 2. Crecimiento significativo de la productividad total de 1. Coordinación de inversiones complementarias. factores. 2. Coordinación de inversiones que competían entre 3. Aumento importante de las exportaciones en ellas a través de regulaciones a la entrada. relación al PIB. 3. Políticas para asegurar economías de escala (énfasis 4. Tasas elevadas de inversión extranjera. en industrias infantes en la exportación temprana, adquisiones y fusiones incentivadas desde el 5. Alta participación de las industrias en el total Estado). exportado. 4. Regulación de la importación de tecnología. En el caso de la experiencia de Corea del Sur, las políticas de desarrollo de los sesenta han sido 5. Regulación de inversión extranjera directa (contenido similares al modelo substitutivo de importaciones local, transferencia tecnológica, requerimientos latinoamericanas. de exportación); capacitación obligatoria para trabajadores a partir de cierto tamaño. Es decir, se ha orientado a favorecer a la industrialización dentro de un esquema de fomento y 6. Gobierno como inversionista de riesgo en la protección, atracción de inversión extranjera y políticas incubación de empresas innovadoras.4
  5. 5. El rol del Estado7. Promoción de exportaciones. capacitación laboral. China logra tasas de crecimiento altas en forma sostenida, en parte mediante la8. Prioridad en la asignación de divisas para combinación de una política macroeconómica importación de bienes de capital, especialmente equilibrada, con bajos impuestos, con una política de aquellas que servían a industrias exportadoras y industrial caracterizada en seleccionar sectores y menor a bienes de consumo de lujo. productos estratégicos e implementar medidas de tipo vertical como incentivos fiscales, créditos subsidiados,La estrategia adoptada por China ha sido doble. entre otras.Por un lado, políticas promotoras de industriasexportadoras en zonas especiales de exportación y con En Europa, los casos a mencionar son aquellasuna participación mayoritaria de inversión extranjera. economías de menor desarrollo. El crecimiento de lasPor otro lado, políticas de promoción industrial para economías de España y Portugal se aceleran a partirel mercado doméstico fuertemente protegido y con de su entrada a la Unión Europea (UE). Las políticasacceso preferencial a la importación de insumos y aplicadas no han sido diferentes de aquellas vinculadasbienes de capital. Esta política proteccionista para el a las industrias nacientes, aunque aparte de elegir rubrossector doméstico perduró hasta el año 2000, cuando para los incentivos a inversiones industriales, también sese empezaron a adoptar medidas de liberalización han priorizado regiones y la reestructuración de ciertasarancelaria y para-arancelarias. industrias existentes.Al mismo tiempo, se inició un proceso de transferencia De todas maneras, no solamente se ha tratado de elegirde gran parte de la mano de obra de sectores sectores a ser favorecidos por estas políticas, sinotradicionales hacia sectores más dinámicos de también establecer metas dentro de una estrategia deexportación, lo que ha significado una fuerte y rápida crecimiento. 5
  6. 6. Así, por ejemplo, en Portugal las políticas de incentivos industrial. Irlanda logró un equilibrio macroeconómico y subsidios han estado articuladas a un sistema al reducir el coeficiente de deuda pública sobre el PIB y complejo de selección, que incluye indicadores tales detener la inflación mediante un pacto obrero-patronal como contenido nacional, generación de empleo, en relación a los salarios. Al mismo tiempo, el gobierno substitución de importaciones y trato preferencial para redujo el impuesto a la renta (del 30% al 10% en el caso ciertas regiones y sectores. Irlanda es un caso muy de empresas industriales) e incrementó fuertemente los especial en la UE es el país más exitoso en términos gastos sociales, como la capacitación de mano de obra, de un crecimiento importante del PIB per cápita y lo que provocó una reducción del desempleo del 17% de la participación industrial en sus exportaciones. al 4%. En términos de la política industrial, se crea una En la década de los sesenta, sólo el 30% de sus Autoridad de Desarrollo Industrial como la responsable exportaciones eran industriales e iban dirigidas en un de la implementación de una serie de políticas activas, 75% al mercado de Inglaterra; se trataba de productos principalmente mediante la transferencia de dinero alimenticios naturales. público para proyectos, pero teniendo en cuenta que los mismos generen empleo y capacitación, sea dirigidos a Para los años 90, el 90% de sus exportaciones eran rubros con potencial de crecimiento y exportaciones, y manufactureras, diversificadas, e Inglaterra constituía favorezcan encadenamientos productivos. sólo el 18% del destino de estas exportaciones; el 42% de las mismas eran absorbidas por la UE. Detrás En América Latina destaca el caso de Chile: durante del éxito de Irlanda hay una combinación de política y luego de las reformas de los noventa se ha macroeconómica y de bienestar, además de una política implementado un plan de reducción de la pobreza con6
  7. 7. mucho éxito y un plan de diversificación productiva que de estos modelos de desarrollo puedan ser replicadosse constituyó en el eje del boom exportador chileno; en su totalidad como tales en países de la región. Losy, como telón de fondo, un crecimiento sostenido matices, y las particularidades son distintos en cadadel PIB por encima del 6% en promedio. Chile ha uno de nuestros países. Sin embargo, existen leccioneslogrado aumentar significativamente la participación que se pueden extraer de las experiencias brevementede los productos alimenticios y manufactureros en el descritas:PIB total. Sin embargo, lo curioso del caso chilenoes que el incremento del valor agregado tecnológico 1. Las políticas substitutivas de importaciones, yse ha experimentado más en productos alimenticios por ende de protección de la producción local, senaturales antes que en la industria. De hecho, la han mantenido sólo por un tiempo determinado ydiversificación productiva de Chile se ha basado en tres nunca dejaron de estar acompañadas de políticasgrandes sectores: frutas, madera y pesca. Gracias a la de mejora de productividad y promoción deestabilidad de sus polítias macro y microeconómicas, exportaciones industriales.Chile ha logrado atraer una inversión extranjeraconsiderable, que se ha mantenido con altos niveles en 2. Las medidas tradicionales de política industrial,relación al PIB, hasta el presente. verticales y selectivas, han estado condicionadas a determinadas metas e indicadores de eficienciaEntre las políticas microeoconómicas cabe destacar las productiva y de capacitación de la mano de obra; ysiguientes: también muy vinculadas a utilizar en forma creciente1. Un programa de incentivos a investigación y el factor de la innovación tecnológica. desarrollo (I+D) y de financiamiento al sector privado a través de un fondo para el desarrollo productivo y 3. Las políticas de competitividad sistémica, la calidad tecnológico. de la infraestructura y los servicios básicos y una2. Promoción de las exportaciones y aumento mayor institucionalización de las reglas del juego de la competitividad exportadora a través del de la competencia, como la de regulación de los cofinanciamiento. mercados, son condiciones indispensables para3. Programa de desarrollo empresarial y de formación el éxito de políticas de desarrollo productivo o de de cadenas productivas y clusters. fomento industrial.Este conjunto de políticas ha sido llevada a cabo a 4. Un crecimiento económico sostenido no solamentepartir de la formación de entes público-privados que, puede ser el resultado de mayor valor agregadode manera coordinada, han estudiado y decidido las industrial, sino de una diversificación óptima demedidas que han sido consideradas más optimas para otros sectores productivos con alto contenidopromover la productividad y la competitividad, con el tecnológico.objetivo puesto en ir reduciendo gradualmente las fallasde mercado y las fallas del Estado en la promoción 5. En forma creciente, se comprueba que las políticasde políticas de desarrollo productivo. Pero, al mismo de desarrollo productivo exitosas ya no derivantiempo, el Estado en Chile ha invertido fuertemente en la de medidas de políticas unilaterales o únicas delmejora de la infraestructura física y de comunicaciones Estado o de la entrega de paquetes al sector privadodel país, y en arbitrar políticas para crear y mantener por parte del sector público, sino de instanciasservicios públicos de calidad tanto en lo básico de consenso público-privado como un medio de(agua, electricidad, telefonía) como en lo social (salud, provocar mayor eficacia y eficiencia en la aplicacióneducación, vivienda). No es posible pensar que algunos de estas políticas. 7
  8. 8. ¿Nacimiento de un nuevo paradigma para América Latina? ¿Es posible pensar en un nuevo paradigma de política industrial en América Latina, a partir de las lecciones extraídas de estas experiencias? Una buena parte del debate sobre este Haussman y Rodrik (2003, 2004) y Rodríguez-Claire nuevo paradigma se concentra aún, primero, en la (2005) abogan por nuevas políticas industriales a partir conveniencia de aplicar políticas selectivas, ante de una nueva modalidad de intervención estatal y a la potencial captura de grupos de interés, y ante través de un proceso de “autodescubrimiento” (self la experiencia latinoaméricana de sustitución de discovery) de nuevos productos que deben ser objeto de importaciones. apoyo por parte de estas políticas. En segundo lugar, hasta qué punto las políticas se Para explicar la forma de intervención de estas políticas, deben centrar en la generación de bienes públicos estos autores parten de la interpretación de hechos faltantes, sin entrar a la provisión de lo que incluso estilizados en el desarrollo industrial (Rodrik 2006): podrían ser considerados bienes privados. Al respecto Ha-Joon Chang (2009) argumenta que hay selectividad 1. En el proceso de desarrollo de los países, virtualmente en todas las políticas industriales y que la la producción agrícola e industrial no llega a única diferencia real es el grado. especializaciones sino a diversificaciones. Es decir que cuando más grados de desarrollo adquiere Nos anima a pensar en términos de “selectividad un país en términos de crecimiento económico, dentro de la universalidad” en el debate de las políticas más diversificada es su producción. Así, la sociales. En el caso particular de Latinoamerica y especialización solo ocurre en un estadio superior de Ecuador, hay otra consideración adicional: los recursos desarrolo. públicos son escasos e inevitablemente estamos obligados, casi condenados, a priorizar siempre. 2. Los países con crecimiento acelerado son aquellos cuyos pesos industriales en el producto interno Una de las críticas a las políticas horizontales bruto son mayores. implementadas en el sector industrial latinoamericano post Consenso de Washington, ha sido que han 3. Los países en desarrollo comienzan a experimentar estado orientadas casi exclusivamente a la atracción un despegue en su crecimiento cuando el sector de la inversión extranjera y a la promoción de las manufacturero incrementa su participación en el exportaciones no tradicionales, sin que estas políticas total de exportaciones y en el total del empleo hayan obtenido el suficiente efecto “derrame” sobre la (experiencia de los ochenta y noventa). productividad y el crecimiento de las economías de la región.8
  9. 9. 4. La especialización de los países no se encuentran gobierno y sector privado, de manera de superar las necesariamente determinada por la abundancia fallas de información y las fallas de coordinación que de algunos factores de producción y la escasez de distorsionan políticas de incentivos a la diversificación otros, sino también por el tipo de políticas públicas. productiva y terminan con un impacto limitado o nulo sobre la producción. Es decir, enfrentar estos dos5. Los países que exportan bienes “sofisticados” y que tipos de externalidades debe ser un esfuerzo conjunto son más complejos en su estructura industrial son público-privado. aquellos que más crecen. En términos de las externalidades de información,6. Algunos patrones de especialización son cabe a los empresarios la tarea de “descubrir” nuevas más conducentes que otros para apuntalar la líneas de producción para la diversificación, adaptando industrialización. Un país con una estructura tecnologías foráneas a condiciones locales. No se industrial amplia puede tener mayores posibilidades trata, necesariamente, del descubrimiento de un nuevo de aprovechar nuevas oportunidades que aquellos producto, sino de un producto que ya existe en el que solo están especializados en pocos rubros. mercado internacional, adaptado a las particularidades locales, a un costo bajo.Para este autor, lo relevante para el crecimiento de laproductividad es el valor agregado de la producción Este proceso genera ganancias sociales y sólo costosen los sectores más modernizantes de la economía, privados, según los autores. Una vez que con el procesosin importar que estos sectores se ubiquen en de “autodescubrimiento” se superan las externalidadesindustrias substitutivas de importaciones o en industrias de la información, se eligen los instrumentos paraexportadoras de bienes no tradicionales. Sin embargo, favorecer a nuevas inversiones, pero vinculadas alas políticas orientadas a incrementar esta productividad, condicionamientos estrictos en cuanto a objetivos,mediante instrumentos como liberalización selectiva implementación y resultados, de esta manera no desviaro amplia de las importaciones, tasa de cambio real gastos públicos a metas diferentes.competitiva, subsidios, créditos o incentivos fiscales, notendrían impacto si los gobiernos se dedicaran a elegir En cuanto a las externalidades de coordinación, sesectores particulares donde aplicar estos instrumentos, trata de factores no controlados por el empresariado,desde el momento en que los gobiernos no cuentan con por lo cual el gobierno debe actuar conjuntamentesuficiente conocimiento del mercado para realizar esta con el sector privado para hacer frente a las mismas,selección. especialmente para las industrias nacientes. Un aspecto importante de las fallas de coordinación es que paraEs decir, y siguiendo los análisis de los autores citados, superarlas no se necesitan subsidios ni tampocola política industrial es un proceso en que los sectores erogaciones costosas para el gobierno. Estos autorespúblico y privado construyen una institucionalidad a afirman que la institucionalidad de este nuevo enfoquepartir de la cual se analizan las principales limitaciones de política industrial es muy relevante a la hora depara el desarrollo de determinadas áreas de producción abordar las fallas de mercado con intervencionesy se arriban a acuerdos para el uso de los instrumentos estatales, de manera a construir las condiciones para lamás idóneos y funcionales para apoyar este desarrollo. diversificación productiva e industrial.Para estos autores, la evolución de las economías de unestadio de productos tradicionales a otro de productosno tradicionales pasa por una acción concertada entre 9
  10. 10. En primer lugar, porque el Estado maneja menos la resolución de estos problemas de coordinación información que el sector privado sobre los obstáculos y de información, y la generación de “bienes y fallas de mercado que impiden el desarrollo de públicos sectoriales faltantes”, fueron cruciales para el productos nuevos. En consecuencia las decisiones de “descubrimiento” de nuevas actividades de exportación políticas deben, necesariamente, realizarse en forma como, flores y brócoli en Ecuador o caviar en Uruguay. conjunta y a partir de una red de vínculos del Estado con el sector privado. En Ecuador la industria de flores fracasó en 1960 y no fue hasta que la acción colectiva de los productores En segundo lugar, para evitar que las decisiones de consiguió del Gobierno vuelos con la frecuencia políticas o de medidas favorezcan nuevamente a suficiente, que la actividad de exportación pudiera sectores empresariales interesados en la captura de surgir. De este estudio aprendí que un factor clave para rentas, en alianza con funcionarios públicos que también el surgimiento de nuevos sectores es la acción colectiva se beneficien de esta captura. que genere bienes públicos sectoriales faltantes, ante la falta de ésta, la acción del Estado en su generación es Por lo tanto, la institucionalidad de esta nueva forma de crucial. hacer política industrial debería asegurar coordinación y monitoreo constante del proceso de toma de decisiones De una revisión de reciente literatura (entre otros, de políticas conjuntas entre sector público y privado, Hausmann & Rodrik, 2006; Hausmann, Rodrik & un apoyo al más alto nivel posible de gobierno a este Sabel, 2009; Fernandez-Arias et.al., BID, 2009), la proceso, y la creación de mecanismos de transparencia transformación productiva de un país mirada como la y rendición de cuentas constante de las políticas migración de un portafolio de productos con poco valor adoptadas. agregado a uno de mayor sofisticación requiere de la producción de bienes públicos muy específicos. Antes que asumiera mis funciones en el Gobierno del Presidente Rafael Correa, tuve la oportunidad Cada producto requiere ciertos factores de producción de participar en un interesante estudio regional, relativamente específicos: capital físico, mano de obra financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, entrenada, infraestructura, marco regulatorio, títulos de en el cual se intentaba explorar las razones de la falta propiedad. Producir un producto nuevo implica adaptar de diversificación productiva en América Latina, así los factores que existen para producir cosas nuevas. como la carencia de un portafolio sofisticado de productos de exportación, y la relación entre estas dos La transformación productiva posible depende de qué y su desarrollo económico. Este estudio regional intentó tan “cerca” está un producto potencial de los productos aplicar, a través de estudios de casos en siete países, en los que el país ya tiene ventaja comparativa. Las la conceptualización teórica de Rodrik, Hausmann fallas de mercado (de coordinación y/o de información) y otros (2005, 2007), es decir, que por la existencia y de gobierno pueden impedir la provisión de factores de de problemas de coordinación y externalidades de producción requeridos por nuevos sectores por lo que información, la inversión privada en nuevos sectores de se afecta el patrón de especialización. Ha-Joon Chang la economía era subóptima. Todo esto bajo la premisa (2009) argumenta que, para que la política industrial sea que “importa lo que un país exporta para su desarrollo”. eficiente, debe cumplir con algunas de las condiciones que Hausmann y Rodrik mencionan, como qué sectores Realizar el estudio fue una experiencia académica y metas deben ser establecidos en conjunto con el interesante, a través de más de una veintena de casos sector privado y con la intervención de expertos y la regionales pudimos corroborar empíricamente cómo academia.10
  11. 11. Otro punto de acuerdo es que el desarrollo económico Argumenta también que la diferencia real entre lases “imposible sin un buen rendimiento de las políticas industriales aplicadas en el Este asiático y lasexportaciones”; incluso va más allá cuando indica que latinoamericanas, es que las primeras articularon bienuna de las “razones para el fracaso de las políticas tanto las políticas de protección a industria infantil, conindustriales en América Latina ha sido la incapacidad las de apertura comercial y promoción de exportaciones.de poder exportar exitosamente productos de valoragregado como lo hizo el Este asiático”. De allí que él cree inútil el debate que genera una disyuntiva entre las políticas de promoción deDonde reside claramente la diferencia de su exportaciones y substitución de importaciones. Dondepensamiento, es que para aplicar políticas industriales el debate se debería centrar, según Chang, en comono cree que la liberalización del comercio y la exactamente cada país debe “mezclar” aperturaexplotación únicamente de las ventajas comparativas comercial, promoción de exportaciones y protección areveladas sean la panacea. industria naciente entre sectores y en el tiempo. 11
  12. 12. El debate sobre el “nuevo paradigma”. Hay claros consensos de que la nueva agenda Tampoco hay mayor discusión sobre el fomento a través industrial para los países en desarrollo debe contemplar del co-financiamiento o subsidio de “bienes privados” de dos aspectos importantes. El primero de ellos es la carácter trasnsversal, como subsidios a la investigación provisión de bienes públicos para el sector productivo, y desarrollo, subsidios a la capacitación laboral, traducidos en la innovación tecnológica, la capacitación exoneraciones impositivas o aranceles elevados. de los recursos humanos para la innovación, proveer más y mejor infraestructura física, etc; orientadas todas Donde reside todavía la discusión académica y el ellas a una mayor productividad y capacidad tecnológica debate de formuladores de políticas públicas es si el de las industrias. Estado debe fomentar la provisión de bienes privados específicos como subsidios a sectores preferentes El segundo aspecto tiene relación con la efectividad seleccionados por el Estado o conjuntamente con de estos bienes públicos para generar desarrollo y el sector privado a través de las llamadas “apuestas con la necesidad de contar con buenas instituciones, productivas”. para gerenciar estos bienes y lograr los resultados ya mencionados. Por mucho tiempo, la respuesta convencional fue la de que el Estado no podía seleccionar sectores de manera Así, una nueva modalidad de la política industrial en exitosa dado que carecía de suficiente información; América Latina resulta de la combinación de bienes sin embargo, algunos países lo han hecho de manera públicos innovadores para el sector productivo y de eficiente: Embraer en Brasil, el salmón en Chile, por buenas instituciones gerenciadoras de estos bienes. mencionar unos ejemplos en el ámbito latinoamericano; Donde la discusión se mantiene si el elemento clave la experiencia asiática es otra fuente de buenas para la diversificación y transformación productiva prácticas. El talón de Aquiles de las nuevas políticas de consiste en pasar de la provisión de bienes públicos desarrollo productivo es evitar o minimizar las fallas de generales a bienes públicos sectoriales o específicos, y gobierno: captura de intereses, arbitrariedad, problemas en algunos casos hasta bienes considerados privados. de información sobre las necesidades específicas del sector privado, rigideces institucionales, entre otras. Es decir, pasar de la provisión de bienes como educación, tecnología, capacitación, infraestructura, Últimos desarrollos teóricos (Haussman y Klinger, 2007, salud, etc. a la de bienes públicos sectoriales o 2008), justifican este tipo de intervenciones cuando específicos como la regulación para cierto mercado, un país tiene una estructura productiva periférica promover la creación de una cadena de frío, control en el “bosque” o “espacio productivo”. Podrían ser fitosanitario o caminos rurales en cierta zona geográfica. claves para dar un salto en la escalera del desarrollo y12
  13. 13. promover el descubrimiento de nuevos sectores. No Toda esta discusión ha generado un sinnúmero deobstante, se requiere un diseño que minimice los riesgos trabajos que analizan el rol de la política industrial y sude captura, distorsión, dispersión y desperdicio de efecto en potenciar las ventajas comparativas de losrecursos. países.La política de desarrollo productivo en los países Uno reciente de Andrés Gómez Claire (2009) argumentaen desarrollo está condenada a escoger, a generar que para que sean efectivas las industrias beneficiariasbienes públicos específicos y a fomentar bienes deben presentar fuertes externalidades, conocidasprivados también específicos, no solamente por las como “marshallianas”; es decir, aquellas que generanrazones anotadas, sino también por restricciones externalidades positivas en otras industrias, contraria apresupuestarias. De allí la necesidad de contar con una protección temporal, que tiene un impacto limitadocriterios que apoyen de manera más efectiva estas en duración y en efectos intra-industriales.inevitables decisiones: sectores donde existan ventajascomparativas existentes o latentes, áreas más densas De acuerdo a este autor, las políticas simplementedel bosque, es decir donde las intervenciones tienen el proteccionistas han demostrado ser inefectivas si laspotencial de generar externalidades inter-sectoriales, fallas de mercado se deben a problemas específicosalcanzando un balance entre sofisticación, interconexión sectoriales de coordinación. Por poner un ejemplo:y valor estratégico (Hausmann y Klinger 2007,2008). un arancel per se no genera nuevas actividadesHay un reciente consenso, como hemos podido económicas sino se corrigen fallas de coordinaciónestablecer, en cuanto a que el Estado debe intervenir: internas. Es precisamente este un espacio para unaprincipalmente a través de remover fallas de mercado/ inteligente maniobra de acción colectiva. Otro tema engobierno y proveer bienes públicos necesarios para el cual no existe un consenso general es justamente loaumentar la productividad y facilitar la transformación que en el ácapite anterior menciona Ja-Hoon Changestructural. como esencial, es decir la capacidad de un estado de determinar de manera integral su política comercial,El problema: es complejo identificar bienes públicos fomento productivo y de promoción de exportaciones,faltantes, es decir, que no se revelan necesariamente a través de sectores y en el tiempo. Si bien existenen el mercado; y se requiere establecer un proceso de limitaciones en las regulaciones internacionales comodiálogo público privado para identificarlos. Asociatividad las de la Organización Mundial del Comercio, existeny trabajos de “aglomeraciones” pueden brindar espacio todavía espacios, aunque mínimos, para que los paísespara ese diálogo. puedan ejercer su soberanía en este ámbito. 13
  14. 14. El caso ecuatoriano. Ecuador enfrenta varios problemas en su Según una evaluación de la consultora Multiplica, sobre estructura productiva, que bien pueden ser explicadas los programas de desarrollo empresarial implementados por las fallas del mercado y del Estado ya mencionadas, en el país en los últimos diez años, estos se en particular la ausencia de políticas de desarrollo caracterizaron por su carácter horizontal (por demanda), productivo sectoriales integrales y, además, de la atomización y por la falta de una política que integrara premanencia del sector petrólero que ha generado el fomento productivo, política industrial y promoción de problemas adicionales en la economía. exportaciones. Ecuador, en 2007, experimentaba una cuádruple De acuerdo a esta investigación, de la evaluación de concentración: programas como el de Fondo Compartidos, ejecutado por Corpei-Micip en el período 1998-2002; Fundacyt, • Concentración del valor agregado en pocos componente innovación y modernización tecnológica productos de exportación: sólo el 46% de las de empresas ecuatorianas, encontró que los proyectos exportaciones no petroleras son industriales eran implementados desarticuladamente, sin una política (2008). Recordemos que las exportaciones no que cobijara su diseño, implementación, monitoreo tradicionales constituyen apenas el 36% del total de y evaluación, y en las que las diferentes instituciones exportaciones. ejecutoras actuaban bajo diferentes mecanismos • Cinco productos (frutas -entre estas banano-, de asignación de recursos, definición de pequeña y camarón, pesca, atún en lata y flores) concentran el mediana empresa, implementación y monitoreo. 58% de las exportaciones no tradicionales, en 2008. • Concentración de mercados de destino: Estados Los programas más eficientes y de mayor Unidos, Perú, Chile y Colombia constituyen los más impacto fueron aquellos que se concentraron importantes destinos, y diez países, entre los que en el co-financiamiento de mejora de calidad e se encuentran Venezuela, Italia, España, Alemania, internacionalización de su producción. El segundo Holanda, Bélgica, concentran el 81% de las programa en orden de importancia es el denominado exportaciones. Expoecuador, orientado a la mejora de competitividad • Alta concentración de la propiedad empresarial: y promoción de las exportaciones no tradicionales y el 95% de las empresas tienen el capital en reforzamiento de la infraestructura pública–privada manos de cinco accionistas y, de éstas, el de exportaciones, que fue ejecutado por Corpei, con 72% en un accionista. En la mayor parte de financiamiento no reembolsable de la cooperación sectores empresariales su actividad se encuentra europea. concentrada.14
  15. 15. Este programa sí tuvo una priorización de sectores y 1. Democratización de los medios de producción,obtuvo un alto impacto en el sector exportador y entre re-distribución de la riqueza y diversificación de laslos beneficarios directos, al canalizar información formas de propiedad y de organización.estratégica, experiencias de competidores, crear cultura 2. Transformación del patrón de especialización dede calidad y preparar a la empresa para exportar. la economía a través de la sustitución selectiva deSobresale del programa Expoecuador la facilitación importaciones para el Buen Vivir.de bienes públicos (tales como el reforzamiento de 3. Aumento de la productividad real y diversificaciónlos sistemas públicos de control de calidad y de la de las exportaciones, exportadores y destinoscapacidad negociadora de los equipos públicos) y de mundiales.bienes privados que generan una cultura exportadora 4. Inserción estratégica y soberana en el mundo emás que subsidios directos al empresario. integración latinoamericana. 5. Transformación de la educación superior yLas políticas de fomento productivo en el Ecuador transferencia de conocimiento en ciencia, tecnologíafueron de carácter horizontal, sin asignar prioridades e innovación.estratégicas, orientadas únicamente a la promoción de 6. Conectividad y telecomunicaciones para construir laexportaciones por demanda y sin la potencia, cobertura sociedad de la información.e integralidad suficiente. 7. Cambio de la matriz energética. 8. Inversión para el Buen Vivir, en el marco de una macroeconomía sostenible.Sin embargo, es preciso destacar algunas mejoras 9. Inclusión, protección social solidaria y garantía dedel sector exportador en los últimos diez años: se ha derechos en el marco del Estado Constitucional demejorado considerablemente la participación industrial Derechos y Justicia.(46%). 10. Sostenibilidad, conservación, conocimiento del patrimonio natural y fomento al turismo comunitario.1. A pesar que la concentración petrolera prevalece, 11. Desarrollo y ordenamiento territorial, de las exportaciones totales de 2008 (USD 18.511 desconcentración y descentralización. millones de dólares), el componente industrial de las 12. Poder ciudadano y protagonismo social. exportaciones ha crecido hasta alcanzar un 46%. A partir del análisis del debate de las políticas de2. Se han realizado esfuerzos por diversificar la oferta fomento productivo y en línea con nuestro PNBV (Plan exportable, dado que hemos pasado de 1.387 Nacional del Buen Vivir), la Presidencia de la República partidas en 1998 a más de 2.960; sin embargo, y el Consejo de la Producción aprobaron los ejes persiste una gran concentración del volumen para el diseño de una Agenda para la Transformación exportado en pocos productos, como ya se ha Productiva, basada en políticas sectoriales y mencionado. transversales, y programas, que provoquen una verdadera transformación productiva, que se alejeEl gobierno del Presidente Rafael Correa, en su plan del del modelo primario exportador para pasar a unaBuen Vivir 2009-2013 plantea como reto la construcción economía de conocimiento, de exportaciones de altode un nuevo modelo de desarrollo, que incluye una valor agregado, y en total sintonía con la protección denueva manera de generación de riqueza y re-distribución la naturaleza. Para ello se utilizarán políticas industrialespost-petrolera para el Buen Vivir, la misma que define, activas, integrando las políticas de fomento productivo,para la primera fase de su aplicación durante el período con las comerciales, empleo y las de promoción de2009-2013, doce estrategias de cambio: exportaciones. 15
  16. 16. Así también, las políticas de innovación, capacitación, y salud, fundamentales para el desarrollo del talento calidad, desarrollo empresarial, laboral, compras humano; y la estrategia y programa “Sin Trámites”, que públicas como instrumento de desarrollo productivo, lidera el MCPEC, para reducir los costos de transacción entre otras, que fomentarán prioritariamente los sectores en toda la tramitología empresarial y que comprende que desde una óptima de sustitución estratégica de también la iniciativa de ventanilla única, que busca importaciones, potencial exportador y de soberanía hacer eficiente los procesos de todas las instituciones alimentaria, presenten las mayores potenciales para la involucradas en el comercio exterior. Esta estrategia diversificación productiva y la generación de empleo. del Consejo de la Producción se complementa con las iniciativas que desde la Secretaria Nacional de la La Agenda integra también todas las políticas Administración Pública y otros entes se implementan sectoriales ya aprobadas por el Ejecutivo y debidamente para llegar a tener un gobierno electrónico, mediante consensuadas con los actores relevantes, como son la la simplificación y puesta en línea de los principales de agricultura familiar, agricultura empresarial, ganadera, trámites que la ciudadanía tiene que realizar con el pesquera y soberanía alimentaria, turismo e industrial. Gobierno Central. El Consejo concentrará inicialmente sus esfuerzos en Sin lugar a duda, transformar las estructuras productivas aquellos sectores que requieren pequeños saltos, sin no es suficiente para contribuir desde lo productivo descuidar y realizar los cambios estructurales necesarios a una sociedad más justa y equitativa, se requiere para migrar a actividades intensivas en conocimiento y de un nuevo modelo de acumulación que permita la valor agregado. democratización de las oportunidades, y el “real” acceso a los medios de producción. Hemos empezado ya con una lista de sectores que hemos denominado Apuestas Productivas, pero sin Para ello, desde nuestro sector queremos contribuir desconocer que este es un proceso de construcción a la “ciudadanización” de este proceso de cambio, a permanente y en conjunto con el sector privado. través de implementar instrumentos como el de “capital La agenda descansa en una política y estrategia de de riesgo”, que permita que pequeños productores y competitividad o productividad sistémica, la misma que trabajadores compartan la participación accionaria de abarca todos los esfuerzos del Gabinete por mejorar la nuevos emprendimientos en los sectores que queremos infraestructura, la matriz energética, la reforma educativa fomentar.16
  17. 17. Seguramente nuestra apuesta no estará exenta territorial adecuados. Justamente este conjunto dede riesgos, pero contará con la disciplina de medir programas, en su mayoría orientados prioritariamenteresultados transparentemente y reflexionar sobre su al fomento de la micro, pequeña y mediana empresa,impacto a lo largo de su implementación. constituyen lo que hemos denominado el SistemaPara la construcción de la Agenda para la Integral de Fomento Productivo, el mismo que contaráTransformación Productiva, desde el Consejo Sectorial con Infoproduce, una plataforma informática quede políticas de desarrollo productivo, el Ministerio de proveerá de toda la información que requieren losCoordinación de la Producción, Empleo y Productividad beneficiarios potenciales acerca de los programas,ha liderado, conjuntamente con todos sus integrantes, desde una perspectiva territorial.un profundo diálogo con diversos actores del sectorproductivo: artesanos, microempresarios, asociaciones Así también, esta herramienta informática nos permitirácampesinas, productores, dirigentes gremiales, cámaras, medir quien se está beneficiando de qué y en cuánto,academia, organizaciones sociales, gobiernos locales, para poder construir indicadores y evaluar la eficienciaentre otros. de las intervenciones. El proceso de construcción de la Agenda para la Transformación Productiva esA través de 22 talleres provinciales, 7 foros regionales y permanente y nos encontramos en el proceso de2 encuentros nacionales presidenciales, se han diseñado afinamiento de las siete agendas regionales, las quey consensuado las políticas de: innovación y tecnología; serán complementadas con el diseño e implementacióncapacitación y calidad; desarrollo empresarial y de planes de mejora competitiva y de logística.emprendimiento; logística e infraestructura; laboral;fomento a la inversión privada; comercial y tributaria. Así La Agenda nacional y las de las 7 regionales contarántambién se ha identificado las principales cadenas por con acciones específicas para cumplir con cuatro ejesregión de planificación y se han establecido mecanismos transversales:de diálogo territorial permanente. 1. Fomento de la equidad y democratización delA partir de este proceso de diálogo se ha diseñado acceso a los medios de producción.la Agenda para la Transformación Productiva, que 2. Sostenibilidad ambiental y eficiencia energéticaestá formada por políticas transversales, sectoriales y 3. Equidad regional.programas cuyos modelos de gestión han sido revisados 4. Mejora de la eficiencia y calidad de los serviciospara que tengan la eficiencia, calidad y cobertura públicos al sector privado. 17
  18. 18. Desde el Ministerio Coordinador de Producción Empleo y Competitividad hemos diseñado instrumentos específicos que fomenten la innovación empresarial, el cambio de matriz energética y la democratización de las oportunidades, sobre todo para los tradicionalmente excluídos y en los territorios de menor desarrollo. A través de los nuevos programas: InnovaEcuador, que co-financiará proyectos de innovación tecnológica que tengan amplias externalidades para el fortalecimiento y nacimiento de nuevas actividades en los sectores priorizados. Por otro lado, CreEcuador, que brindará oportunidades de financiamiento para empresas ciudadanas, con participación de campesinos, productores, trabajadores en sectores de interés de la política pública. EmprendEcuador ofrecerá financiamiento reembolsable y no reembolsable, así como asistencia técnica en todo el proceso de emprendimiento; y Alternativa Energética, que co-financiará cambios en la generación de electricidad a partir de fuentes renovables y más limpias. Notas: Estamos conscientes del difícil camino que nos toca Abreu de Paiva Marcelo, ¿Qué políticas industriales son recorrer, las políticas de fomento productivo y su relevantes para América Latina, Intal, 2006. eficiente implementación requieren de un diálogo permanente público-privado, el mismo que también tiene Chang, Ha-Jon, Industrial Policy: Can we go beyond an que ser específico para que arroje resultados. De allí que unproductive confrontation?, ABCDE, 2009. implementaremos mesas sectoriales que nos permitan realizar un continuo monitoreo en el territorio del avance De un 38% en 1990 a un 14% en 2006. de las actividades planeadas. En 1989, Chile exportaba alrededor de US$ 10.000 millo- Así también, requiere de disciplina para abandonar nes con un 80% de participación del cobre (producto tradi- sectores que inicialmente se hayan considerado como cional) en el total de exportaciones. Para el año 2006, Chile de alta potencialidad e incluir otros no considerados, exportaba US$ 60.000 millones con una participación del para lo que nos comprometemos a tener la disciplina cobre en un 40%. del constante monitoreo, reporte transparente a los ciudadanos, y a recorrer este camino con la humildad Cely, Hernández, et. All, Descubrimientos exitosos de de no tener todas las respuestas y de tener siempre exportación en Ecuador, 2007. la puertas abiertas al diálogo con los productores, campesinos, el sector privado formal, los gobiernos MULTIPLICA, Tipificación y Evaluación de Impacto de locales, organizaciones sociales y todos los actores Programas de Desarrollo Empresarial en Ecuador, Octubre quienes son los verdaderos protagonistas del desarrollo 2004 productivo de nuestro país. Quito, 31 de enero de 201018
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