Successfully reported this slideshow.
We use your LinkedIn profile and activity data to personalize ads and to show you more relevant ads. You can change your ad preferences anytime.

Seneca congres - Presentatie Theo camps

354 views

Published on

-

Published in: Healthcare
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

Seneca congres - Presentatie Theo camps

  1. 1. 1 Besturen en bestuurd worden De illusie van stuurbaarheid Theo Camps Seneca congres 3-9-2015
  2. 2. Er hangt verandering in de lucht Bestuurders van maatschappelijke ondernemingen worstelen met hun verantwoordelijkheden. Zij zitten gevangen/laten zich gevangen zetten in een web van regels, regelingen en eisen; centrale overheid, verzekeraars, lokale overheid, professionals, medewerkers en mondige cliënten en hun familieleden weven dagelijks mee aan de draden van het web. Effectief besturen vraagt om vernieuwde positionering van de bestuurder. Voortdurend responsief zijn in alle richtingen leidt tot bestuurlijke mismoedigheid. Hier en daar zie je dat de bestuurder zich ontworstelt aan de ingesleten patronen en een nieuwe weg zoekt. De meest interessante voorbeelden typeer ik voorlopig als ‘faciliterend paternalisme’: bestuurders die op een zelfbewuste normatieve manier een mix vinden tussen sterke persoonlijke opvattingen, verbindingen met professionals en cliënten/cliëntenvertegenwoordigers en effectieve ontregeling van ingesleten bestuurlijke patronen. 2
  3. 3. Zelfbedachte belemmeringen en zelfgecreëerde ruimte De faciliterende paternalist heeft als eerste vraag: ‘Hoezo niet?’ Het grondig zoeken naar antwoorden op deze vraag levert in vele gevallen een bevrijdend beeld van ‘zelfbedachte belemmingeringen’ op; belemmeringen die met een te grote vanzelfsprekendheid onderdeel zijn geworden van de regels van het bestuurlijke spel. Effectieve ontregeling gaat uiteindelijk over doelgerichte interventies, de kern van alle bestuurlijke handelen. Er is een belangrijk verschil met degenen die de zelfbedachte belemmeringen leidend laten zijn. De faciliterende paternalist schept nieuwe ruimte door de handelingsruimte zelf te definiëren en geen genoegen te nemen met de aangereikte. Fundamenteel anders handelen vergt een fundamentele analyse om door te dringen tot onderliggende factoren die belemmerend werken. 3
  4. 4. 4 Besturen en bestuurd worden In 2012 voerde Mark Elchardus (nov 1946), vooraanstaand Vlaams socioloog, en inmiddels emeritus van de Vrije Brusselse Universiteit, in opdracht van het 100-jarige Socialistische Ziekenfonds een onderzoek uit naar de houding van de Vlamingen ten opzichte van de verzorgingsstaat. Ondanks een in het algemeen positieve houding ten opzichte van de verzorgingsstaat signaleert Elchardus vier serieuze bedreigingen: • De tendens tot rantsoeneren (het uitsluiten van groepen of van bepaalde zorg) • Het stijgend geloof in individuele verantwoordelijkheid • De sociale fraude • De idee dat het geld niet bij de juiste personen terecht komt Je vraagt je af waar de algemene positieve houding ten opzichte van de verzorgingsstaat die hij signaleert op is gestoeld. Het hele sociale stelsel is zo doortrokken van deze vier bedreigende ontwikkelingen dat het de vraag is welke positieve elementen worden onderkend waardoor in het algemeen een positief oordeel ontstaat.
  5. 5. 5
  6. 6. Waarom citeer ik dit onderzoek van Elchardus? Vooral omdat hij in 2002, in een poging om de ontwikkelingen in Nederland en België te duiden spreekt over een symbolische samenleving. Een samenleving waarin we voortdurend bloot worden gesteld aan symbolisch geweld. Waarin we door de media niet worden aangespoord tot nadenken, waarin journalisten niet analyseren, maar waarin gespeeld wordt op emoties, op uitvergroting van instant-gevoelens. Elchardus gaat in zijn analyse diep in op unieke individuele keuzes die bij nadere beschouwing schijnkeuzes zijn. Keuzes in sectoren zoals energie, zorg en telecom zijn keuzes binnen een beperkte range van mogelijkheden. Er bestaan meer gebondenheden dan vrijheden. De symbolische waarde staat voorop: ook een keuze zonder veel opties wordt gepresenteerd als een vrije keuze van de burger. 6
  7. 7. 7 Zorg(verzekering), energie, openbaar vervoer, telecom, onderwijs
  8. 8. Individualisering is, met het verval van de instituties op middenniveau in de samenleving, de norm geworden. Individualisering komt op allerlei manieren tot uitdrukking. Variërend van de samenstelling van de pizza die je online bestelt tot de persoonlijke tijdlijn op facebook en LinkedIn. Inspelen op, aanjagen van en beantwoorden van behoefte aan individuele herkenning en erkenning ligt daaraan ten grondslag. Houvast dat voorheen in groepsbinding werd verzorgd wordt nu verschaft door een individuele benadering. De overheid en uitvoeringsorganisaties in het publieke domein slagen er niet goed in om zich in deze maatschappelijke ontwikkelingen te positioneren. De veranderingskracht van de overheid en van uitvoeringsorganisaties is eenvoudigweg onvoldoende om politiek-bestuurlijke verlangens en beloften in implementatie om te zetten. 8
  9. 9. 9
  10. 10. Deze spanning tussen politiek-bestuurlijke wensen en implementatiemogelijkheden leidt tot een stapeling van sturingsillusies; tot frustraties bij overheden die zich afvragen hoe iets voor elkaar te krijgen, tot gevoelens van miskenning bij de bestuurders van uitvoeringsorganisaties en tot onlustgevoelens bij burgers. Bij de centrale overheid komt het hele besturingsarsenaal van stal van symbolisch autocratisch gedrag (de presentatie van de nieuwe wetgeving door staatssecretaris Dekker voor de publieke omroep is daarvan een mooi voorbeeld) tot verleidingspogingen bij de spreiding van asielzoekers (wij zoeken dappere en sterke wethouders). De effectiviteit blijft steeds twijfelachtig. In feite gaat het over pad-afhankelijkheid. De negatieve effecten van voorgaande beslissingen zorgen ervoor dat het bereiken van doelen steeds lastiger wordt. Hoewel de Nationale Ombudsman het niet zo typeert kan ook het verloop van het PGB-dossier waarschijnlijk grotendeels door pad-afhankelijkheid worden verklaard. 10
  11. 11. 11
  12. 12. Op het gebied van politiek en bestuur zijn we in een periode aangeland waarin verschillende voorgaande stromingen herkenbaar zijn en waarin weinig sprake is van eenduidigheid. Kenmerken van de verzuilingstijd zijn op veel plaatsen in de samenleving nog voelbaar en zichtbaar. De toezichthouders van vandaag zijn de bestuurders van gisteren en eergisteren en dragen hun identiteiten met zich mee. Verzuiling en welvaartsstaat-denken worden vermengd met het tijdvak van rationalisatie van bedrijfsvoering dat daarna volgde; onder andere planning en control systemen, new public management, kpi’s, business process redesign en lean six sigma zijn sleutelwoorden van dat tijdvak. We zijn in het huidige decennium een interessante periode ingegaan waarin zowel wiskundige algoritmen als waardedenken op de agenda staan. ‘Big data’ als de meest massale en abstracte vorm van individualisering, ‘Waarde-denken’ als voertuig voor gemeenschappelijke benaderingen. 12
  13. 13. Ook in bestuur en politiek is individualisme voelbaar en zichtbaar. De versplintering van het politieke landschap, de hoeveelheid eenmansfracties in de Tweede Kamer en de hoeveelheid één- dags-items in het politieke debat zijn evenzovele uitdrukkingen van individualisme. Ik sluit hier weer aan bij de redenering van Elchardus. Hij schetst analytisch een politiek-bestuurlijk tweestromenland dat door individualisme wordt gedreven. De eerste stroming is de constitutionele variant, de ‘rechten- benadering’. De functie van de overheid is primair om een aantal rechten voor de burger te garanderen en voorts ruimte te laten voor marktwerking. De tweede stroming is de populistische variant. De overheid zorgt vooral voor veiligheid, zekerheid, orde en rust. Het is vanzelfsprekend dat de overheid borg staat voor ‘het algemeen belang’. Het algemeen belang is het belang van het volk en iedereen die dat niet zo ziet behoort tot de elite en daarmee dus tégen het volk. 13
  14. 14. 14
  15. 15. Dit klinkt als een overzichtelijke tweedeling die uit een theorieboekje komt. Maar het blijft niet beperkt tot theorie. In de politieke en bestuurlijke praktijk van alledag zien we beide stromingen, los van oude termen zoals ‘links’ of ‘rechts’ tevoorschijn komen. De constitutionele en de populistische benaderingen lopen dwars door het politiek-bestuurlijke spectrum heen. Er heerst vooral verwarring in het eens zo geordende middenveld van de samenleving. Daar waar uitvoeringsorganisaties terrein prijs hebben moeten geven aan marktwerking en tegelijkertijd worden geraakt door symbolische sturingsacties van de politiek en bestuur is participatie het sleutelwoord geworden. Participatie in maatschappelijke verbanden (ofwel in het hedendaagse jargon: communities) die door marktpartijen worden gefaciliteerd dan wel burgerparticipatie die door de overheid wordt gestimuleerd, gefaciliteerd of opgelegd. Onzekerheid en keuzestress in de samenleving bij individuele personen vormen een deel van de oogst van individualisme. 15
  16. 16. 16
  17. 17. 17 De dramademocratie in werking: De vijf stappen van Elchardus De dramademocratie levert voor een een minister of staatssecretaris onmogelijk opgaven op. Martin van Rijn wordt geacht uitvoering te geven aan wet- en regelgeving die vrijwel onuitvoerbaar is, belooft zo ongeveer maatwerk per individuele Nederlander en put zich uit in werkbezoeken om op microniveau empathie te tonen; een niet te winnen wedstrijd. In de dramademocratie legt hij het altijd af tegen de laatste uitvergroting van een onvolkomenheid in de uitvoering. Hij kan zich beter concentreren en verantwoorden op de kwaliteit en de uitvoerbaarheid van wetgeving bij het begin van het proces. Daar ligt ook zijn belangrijkste taak in ons politiek-bestuurlijke stelsel.
  18. 18. Het ‘probleem wordt geframed Brede mobilisatie van onlustt Media als aanklager en rechter Politieke dan wel juridische actie Structurele respons op incident 18 De dramademocratie in werking: De vijf stappen van Elchardus
  19. 19. 19 Stap Omschrijving Elchardus Ofwel ‘hoe individualisme leidt tot verwarring over het collectieve’ PGB 1 Het ‘probleem’ wordt in beeld gebracht en van een framing voorzien. Voorbeelden worden gepresenteerd en het ‘probleem’ krijgt vorm. Slachtoffers doen hun verhaal, deskundigen geven commentaar Allereerst gaat het over het tegengaan van misbruik, maar al snel gaat het over probleemgevallen bij de overgang naar de SVB 2 Het ‘probleem’ wordt onderwerp van een brede woede en afkeuring. Er lijkt geen mens meer te vinden die een genuanceerd oordeel geeft In alle media-rubrieken komen schrijnende voorbeelden aan de orde. Wanhopige ouders, boze kleine ondernemers, gedupeerde patiënten. Iedereen is slachtoffert van,… tja van wie of wat? Van Rijn! 3 Het ‘probleem’ is niet alleen onderwerp van collectieve afkeuring maar wordt ook juridisch of semi-juridisch aangepakt (journalisten als aanklager en rechter) De afkeuring wordt omgezet in aanklachten: Formeel juridisch, eisen om voorschotten te betalen. U, staatssecretaris, bent schuldig aan deze ellende 4 Politieke dan wel ‘juridisch’ actie: de ‘schuldigen’ verlaten met pek en veren het toneel; hoe complexer het vraagstuk des te aanwijsbaar de schuldigen Tot nu toe staan alle spelers nog wel op het toneel. De schuldigen zijn aangewezen. Dat zal niet meer veranderen. Ze zijn gebrandmerkt en hun bestuurlijke ruimte is gemillimeterd 5 De roep om en respons op , ’structurele maatregelen’ zodat het ‘probleem’ nooit meer zal voorkomen Reorganisatie van de SVB. Een nieuwe uitvoerder. Weer terug naar ‘geld vooraf’. Want potentiële fraude is niet meer het onderwerp; het onderwerp is ‘schrijnende misstanden door Van Rijn’ Vrij naar Elchardus, M. (2002): De dramademocratie. Tielt: Lannoo (208 blz.) - TOR 2002/55
  20. 20. PGB reconstructie Nationale Ombudsman Beleid Naar http://www.enterprisingnonprofits.ca/sepurchasing/what-is-social-enterprise Social Return Financial Return Waarom? Beleidsmotieven VWS: • Fraudebestrijding • Vermindering administratieve lasten budgethouder • Vermindering terugvorderingen (dus vermindering onterechte betalingen)
  21. 21. PGB reconstructie Nationale Ombudsman Waarom ging het mis? Naar http://www.enterprisingnonprofits.ca/sepurchasing/what-is-social-enterprise Social Return Financial Return Waarom? • Besluiten over wetgeving waren zo laat dat gemeenten, zorgkantoren en budgethouders zich niet goed konden voorbereiden op gegevensoverdracht • Rollen en taken van opdrachtgever (VWS), opdrachtnemer (SVB) en ketenparters waren niet duidelijk vastgesteld • VWS voerde als bestuurlijk verantwoordelijke geen strakke regie over het gehele invoeringstraject
  22. 22. PGB reconstructie Nationale Ombudsman Beleid, regie, uitvoering en samenwerking Naar http://www.enterprisingnonprofits.ca/sepurchasing/what-is-social-enterprise Social Return Financial Return VWS Gemeente Uitvoerders (verzekeraars/ administrateurs) Budgethouders Burgers, premie- en belastingbetalers Professionals
  23. 23. Public value triangle: build, integrate and test a strategy for public value creation Mark Moore 1995 Legitimacy And Support Operational Capacity Public Value Authorizing Environment Working Environment
  24. 24. Fiscale inzameling Inhoudelijke besluiten en herverdeling via politiek- bestuurlijke besluitvorming Uitvoering door de overheid of door gereguleerde partners Onvrede over uitvoering; de dramademocratie in werking Compensatie, reparatie, kostenverhoging; maatwerk waar het niet kan Het herverdelingsmonopolie van de overheid en de dramademocratie
  25. 25. De coöperatie: zakelijk en maatschappelijk, gemeenschappelijk belang en welbegrepen eigenbelang
  26. 26. Coöperaties Coöperaties kennen we in alle soorten en maten. De meeste zorgverzekeraars zijn juridisch coöperaties; dat is overigens moeilijk te zien in de wijze waarop hun besturing (‘hun governance’) is geregeld. De invulling van het coöperatieve deel lijkt meer op een formele verplichting waaraan wordt voldaan dan op een diepgevoelde identiteit waaraan vorm wordt gegeven. Een gemiste kans. Coöperaties bieden de mogelijkheid om op een geheel eigen manier een verbinding te leggen tussen maatschappelijk belang en zakelijk belang en daarmee op het creëren van handelingsruimte; een ontsnapping aan de zelfbedachte beperkingen en beperkingen die worden gevoed door de dramademocratie. Zowel de revitalisering van oude coöperaties als de oprichting van nieuwe biedt mogelijkheden om te ontsnappen aan huidige blokkerende sturingsverhoudingen.
  27. 27. Het herverdelingsmonopolie van de overheid Een belangrijke belemmering om ruimte te creëren voor nieuwe verhoudingen is het herverdelingsmonopolie van de overheid. Ook wanneer verdeling van middelen aan private transacties wordt overgelaten leiden correctiemechanismen via regelgeving tot herstel van dit monopolie. Uiteindelijk resulteert dit in oversturing: de overheid schept ruimte, stakeholders richten zich hierop, de overheid perkt de geboden ruimte weer in, stakeholders (markt, verzekeraars, aanbieders) reageren etc.
  28. 28. De coöperatieve vorm: bestuurden als bestuurders Ruud Galle: Een onderneming met een achterban (basis BW art 2.53) • Hybride rechtsvorm (wettelijk voorgeschreven doel) • Onderneming in verenigingsverband • Economisch doel • Besloten samenwerkingsvorm – not for profit • Primair, secundair en tertiair bedrijf (voor leden, samenwerking in de kolom, voor ‘Nichtmitgliedergeschäft) • Gelijkheid en proportionaliteit • Zelffinanciering – leden-eigenaren • Solidariteit – ledenbinding • Bestuur, bestuurders en bestuurden vallen samen (managers krijgen opdrachten van het bestuur, het bestuur handelt namens de leden)
  29. 29. Het herverdelingsmonopolie verdraagt zich slecht met individualisatie: de coöperatie als optie 29 Oprichting van nieuwe coöperaties, revitalisering van oude cooperaties Herverdeling via algemene ledenvergadering Uitvoering door leden en uitvoerings- organisaties De leden evalueren Nieuwe zakelijke en maatschappelijke doelen Om mee te beginnen: • Achmea, CZ en de meeste andere verzekeraars • Regionale ziekenhuizen • VVT- instellingen De coöperatie als verbinding tussen maatschap- pelijkheid en zakelijkheid; tussen individueel en collectief
  30. 30. De koers van zorgcoöperaties Samenwerken zonder te verworden tot paradepaard of werkpaard van de participatiesamenleving Meike Bokhorst bestuurskunde 2015 (24)2 • 2005 Hoogeloon (gemeente Bladel) • Oost-Brabant loopt voorop (gewend aan kleinere agrarische coöperaties) • Tussen 2013 en 2014 zijn in Nederland ca 100 zorgcoöperaties opgericht (de helft heeft daadwerkelijk een coöperatieve rechtsvorm; de overige noemen zich coöperatie, maar zijn dat strikt juridisch niet) • In Amsterdam inmiddels 21 stadsdorp-coöperaties • Activiteiten: breed spectrum van bemiddeling tot bouw • Motief voor coöperatie: veelal verbetering van/onvrede met bestaande zorg; kleinschalig, nabij, eigen omgeving • Verschil tussen ‘persoonlijke normen’ en ‘professionele normen’ (waar kies je voor en wat is haalbaar) • Vrijwilligers – professionals (goede wil .. Etc) • Coöperaties – overheden (werkpaarden, paradepaarden; politieke maakbaarheidsgrenzen, maatschappelijke initiatieven) 30
  31. 31. Spanningsvelden voor de coöperatie Overheid Civil societyMarkt professionals coöperatie Frenemies Coöpetitie Systeemdwang Doelverlegging Continuïteit Ook aan de coöperatie kleven nadelen. Het benutten van de voordelen biedt perspectieven
  32. 32. Stellingen 32
  33. 33. 33 Politisering van de Eerste Kamer gaat ten koste van uitvoerbaarheidstoetsing van wetgeving.
  34. 34. 34 Uitvoeringsorganisaties zijn onmachtig tegen individualisme in politiek en samenleving.
  35. 35. Politiek en samenleving zijn onmachtig tegen uitvoeringsorganisaties. 35
  36. 36. Het herverdelingsmonopolie van de overheid dient plaats te maken voor effectieve coöperaties. 36
  37. 37. “Burgerinitiatieven zijn democratische knutselwerkjes” (2e Kamerlid Van ‘t Wout naar aanleiding van referendum-initiatieven; bron Telegraaf 31-8-2015) 37
  38. 38. stellingen 1. Politisering van de Eerste Kamer gaat ten koste van uitvoerbaarheidstoetsing van wetgeving. 2. Uitvoeringsorganisaties zijn onmachtig tegen individualisme in politiek en samenleving. 3. Politiek en samenleving zijn onmachtig tegen uitvoeringsorganisaties. 4. Het herverdelingsmonopolie van de overheid dient plaats te maken voor effectieve coöperaties. 5. “Burgerinitiatieven zijn democratische knutselwerkjes” (2e Kamerlid Van ‘t Wout naar aanleiding van referendum- initiatieven; bron Telegraaf 31-8-2015) 38

×