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Riferimenti bibliograficiAA.VV., I beni della comunità, a cura di Flaviano Zandonai, in Communitas, maggio 2011Citroni, G....
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Imprese a finalità sociale: un’alternativa istituzionale per la gestione dei servizi pubblici locali?

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Paper presentato al Colloquio Scientifico IRIS network
Brescia, 25-26 maggio 2012.

Autori:
Davide Dal Maso dalmaso@avanzi.org
Davide Zanoni
zanoni@avanzi.org

Avanzi. Sostenibilità Per Azioni, 0230516023

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Imprese a finalità sociale: un’alternativa istituzionale per la gestione dei servizi pubblici locali?

  1. 1. Imprese a finalità sociale:un’alternativa istituzionale per lagestione dei servizi pubblici locali?Colloquio Scientifico IRIS networkBrescia, 25-26 maggio 2012Davide Dal Maso dalmaso@avanzi.orgDavide Zanoni zanoni@avanzi.orgAvanzi. Sostenibilità Per Azioni, 0230516023SommarioIntroduzione ................................................................................................................................... 2Ambito di riflessione ....................................................................................................................... 3Valutazione critica della situazione attuale .................................................................................... 5Proposta ......................................................................................................................................... 6Condizioni abilitanti ........................................................................................................................ 9Il caso della gestione dell’acqua, SPL per eccellenza ................................................................. 10Riferimenti bibliografici ................................................................................................................. 11
  2. 2. IntroduzioneL’articolo che qui presentiamo si inserisce nel dibattito sulla privatizzazione dei servizi pubblicilocali (SPL), per offrire un contributo alla ricerca e alla definizione di modelli alternativi digestione e di produzione di beni e servizi di interesse collettivo.Il punto di partenza del nostro ragionamento è rappresentato dalla necessità di superare ladicotomia pubblico-privato, provando ad immaginare un’alternativa istituzionale che tengaconto sia dei bisogni e dei diritti delle comunità sia della necessità di efficienza e di efficaciadelle aziende di gestione. A nostro avviso il dibattito sulla riforma dei servizi pubblici locali èancora polarizzato su posizioni ideologiche che limitano la capacità di trovare soluzioniinnovative. Da un lato si ritiene infatti che la gestione dei servizi pubblici a scala locale debbaessere affidata al pubblico in quanto unico garante dell’interesse collettivo, dall’altro sievidenziano i limiti della gestione pubblica e la necessità di privatizzare o di esternalizzare ilservizio per aumentarne qualità ed efficienza.Obiettivo di questo contributo è quello di presentare un’alternativa ai modelli esistenti everificare se e in quali condizioni possa rappresentare una strada percorribile. Il modello cheintendiamo discutere è quello dell’impresa a finalità sociale e ambientale (IFS), così comedefinito in precedenti pubblicazioni (Dal Maso, Zanoni 2011): le IFS sono aziende, esercitatesia in forma di società di capitali sia cooperativa, in cui il rapporto tra scopi e vincoli è invertitorispetto alla tipica impresa capitalistica. In altre parole, la funzione obiettivo è volta allagenerazione del valore sociale, essendo sottoposta al vincolo della sostenibilità economica.Questa impostazione non preclude la possibilità di distribuire parte degli utili, ma riduce ilrischio che la massimizzazione del profitto diventi l’unico o il principale obiettivo di chi gestiscel’impresa. Da questo punto di vista, il modello dell’IFS si differenzia dall’impresa sociale exd.lgs. 155/2006.Il nostro sforzo, in sintesi, sarà quello di comprendere a livello teorico se le IFS sianoeffettivamente in grado di assicurare il massimo beneficio per le comunità locali in condizionidi efficienza gestionale, superando alcune imperfezioni di mercato (come per esempio leasimmetrie informative) e bilanciando le conseguenze di alcune specifiche condizioni (comeper esempio le posizioni di monopolio naturale) tipiche dei SPL.La tesi che vogliamo proporre non è che l’IFS possa funzionare sempre e comunque comel’opzione migliore, ma verificare piuttosto in quali condizioni e per quali ragioni possa davverorappresentare un modello di riferimento.Nel primo capitolo si definisce l’ambito nel quale andremo a sviluppare la nostra riflessione,per ridurre le incertezze legate al concetto di servizio pubblico locale e specificarne lecaratteristiche fondamentali.Nel secondo capitolo si discute l’evoluzione della gestione dei SPL negli ultimi decenni,mettendo in luce alcune derive dell’approccio “pubblicistico” o “privatistico” come laburocratizzazione e corruzione da un lato, e l’appiattimento sulle aspettative dei mercatifinanziari dall’altro.Nel terzo capitolo si presenta l’impresa a finalità sociale e ambientale (IFS), concentrando lanostra attenzione sull’allocazione dei diritti di proprietà e sulla governance di impresa qualielementi fondamentali per conseguire l’allineamento tra gli interessi dei soggetti coinvolti(fornitori di capitale, clienti/utenti, comunità locali).Nel quarto capitolo si analizzano alcune condizioni di contesto che possono favorire lacreazione e lo sviluppo di imprese a finalità sociale soprattutto a scala locale, quali il civismodelle comunità e il grado di prossimità al cittadino e utente del servizio.Infine nel quinto capitolo si ripercorre la vicenda referendaria sulla tutela dell’acqua pubblicaper “verificare” in un caso concreto se il modello di impresa a finalità sociale possaconsiderarsi una via di uscita percorribile.Avanzi. Sostenibilità Per Azioni 2
  3. 3. Ambito di riflessioneIl concetto di servizi pubblici locali (SPL), come anche del resto public utilities, non ha unsignificato univoco e una precisa delimitazione. In origine, un servizio si definiva pubblico inquanto esercitato esclusivamente e direttamente da un soggetto pubblico secondo modalitàindicate dalla legge. In seguito, questa impostazione soggettiva è stata superata da unconcetto oggettivo di pubblico servizio che lo qualifica in base alla sua rispondenza allapubblica utilità ed al pubblico interesse, a prescindere dal soggetto che lo esercita.Ai fini del nostro ragionamento, adottiamo questo seconda impostazione: un servizio sidefinisce pubblico non per la natura del soggetto che lo gestisce direttamente che può esserepubblico o privato o multi-stakeholder, ma per il fatto di essere rivolto al pubblico e di avereuna finalità sociale, quella di soddisfare un bisogno individuale o collettivo.Un ente gestore viene dunque valutato per la capacità di produrre in modo efficiente e allemigliori condizioni possibili un servizio che per sua natura non è profittevole (o comunque nonpuò garantire ampi margini) ma che può generare alto valore sociale e ambientale. Ciò chepiù conta dal nostro punto di vista è dunque la fornitura di beni essenziali per gli individui e lacollettività, a prescindere dalla natura dei soggetti coinvolti nella gestione. Questo perchériteniamo che possano esistere dei modelli di impresa alternativi a quelli esistenti in grado diessere sostenibili economicamente e di produrre allo stesso tempo servizi ad alto valoresociale e ambientale.Ancora, se prima il ragionamento era: servizio di utilità pubblica – fornitura pubblica versusservizio commerciale – fornitura privata, la logica che guida il nostro ragionamento èdifferente e ci porta a rispondere alla seguente domanda: quale istituzione può essere ingrado di fornire un servizio di utilità pubblica in modo economicamente sostenibile, senzaobiettivi speculativi, finalizzato alla creazione di valore sociale?Un secondo elemento che aiuta a definire meglio l’oggetto della nostra analisi è la direttacorrispondenza tra la responsabilità degli enti locali nella gestione dei servizi pubblici e lapromozione di utilità sociale. Questo legame è sancito anche nel testo unico sulle autonomielocali (art. 112 della legge 267/2000) secondo cui gli enti locali, nellambito delle rispettivecompetenze, provvedono alla gestione (diretta o indiretta) dei servizi pubblici che abbiano peroggetto produzione di beni e attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppodelle comunità locali. Ma la corrispondenza tra responsabilità e finalità sociale è ancoraverificata o nei modelli prevalenti esistono forze distorsive che tendono ad allentarla? Laresponsabilità degli enti locali è ancora rivolta esclusivamente alla produzione di beni e servizia finalità sociale in grado di garantire il benessere della comunità locale?Il concetto di SPL che andiamo ad investigare si basa dunque su due questioni rilevanti: - può esistere un’istituzione che si prefigge l’obiettivo di creare valore sociale tramite la fornitura di servizi pubblici locali e che sia sostenibile dal punto di vista economico - esiste ancora uno stretto legame tra responsabilità degli enti locali e benessere della comunità nell’offerta di servizi pubblici locali.In termini più operativi, ci concentriamo su una categoria ristretta di SPL in parte coincidentecon i settori di attività delle public utilities: energia, servizi idrici, gestione rifiuti, trasporti locali.Le public utilities non producono beni pubblici ovvero beni che è difficile, o impossibile,produrre per trarne un profitto privato, ma forniscono beni privati che hanno duecaratteristiche opposte ai beni pubblici (come definiti dalle discipline economiche): - rivalità nel consumo - il consumo di un bene privato da parte di un individuo implica limpossibilità per un altro individuo di consumarlo allo stesso tempo;Avanzi. Sostenibilità Per Azioni 3
  4. 4. - escludibilità nel consumo - una volta che il bene pubblico è prodotto, è possibile impedirne la fruizione da parte di consumatori.Tuttavia questi beni sono considerati essenziali per il benessere degli individui e dellacollettività (valore sociale) e strategici in quanto rappresentano input per i processi produttivi(valore economico). Ecco perché è necessario che i SPL abbiamo determinate caratteristicheche massimizzino il valore sociale da un lato e il valore economico dall’altro.In particolare ci riferiamo a: - efficienza economica / economie di scala - uso razionale delle risorse naturali / esternalità - qualità del servizio - prezzo / accessibilità / universalitàRibaltando sul gestore tali caratteristiche possiamo delineare alcuni requisiti che un modellodi impresa nel settore dei SPL dovrebbe soddisfare: - produrre un servizio senza sprecare risorse economiche dunque essere efficiente (bilanciare il monopolio naturale) - considerare i costi e i benefici sociali e ambientali generati dall’attività di impresa (considerare le esternalità negative e positive) - favorire la convergenza di interessi tra proprietari e utenti (limitare le asimmetrie informative) - garantire l’accessibilità a tutti i cittadini - garantire la migliore qualità del servizio ad un prezzo (tariffa) contenuto.Nella fornitura di servizi pubblici locali esiste la possibilità che l’industria si configuri come un“monopolio naturale”. Questo significa che data l’esistenza di economie di scala legate afattori tecnologici o naturali, la funzione di costo è sub-additiva: per ogni dato livello diproduzione Q, il costo sostenuto da una singola impresa C(Q) è inferiore alla somma dei costisostenuti da più imprese per la produzione di entità frazionate di Q. In pratica, una solaimpresa è in grado di produrre a condizioni più vantaggiose rispetto a due o più imprese. Lapresenza di economie di scala, in passato, era diffusa in quasi tutti i servizi pubblici, qualil’energia elettrica, il gas, l’acqua, i trasporti, le telecomunicazioni. In pratica, in tutti quei servizidove esisteva una infrastruttura di rete distributiva che determinava elevati costi infrastrutturali(fissi) e, di conseguenza, una riduzione dei costi medi al crescere del livello di produzione. Aseguito dei processi di liberalizzazione e di innovazione, in molti settori o fasi produttive nonesistono più economie di scala, dunque l’efficienza economica del monopolio non è piùverificata e altri assetti di mercato possono produrre lo stesso servizio a minori costi per lasocietà.Un secondo requisito è legato ad un’altra causa di fallimento del mercato, vale a dire quellacostituita dalla presenza di esternalità positive o negative nella produzione di servizi pubblici.Com’è noto dalla teoria economica, le esternalità sorgono quando i costi ed i benefici socialinon coincidono con i costi ed i ricavi dell’impresa. Se i costi di produzione dell’impresa nonconsiderano anche gli eventuali costi sociali (per esempio l’inquinamento atmosferico dovutoalla produzione di energia elettrica da combustibili fossili) sopportati da terzi o dalla collettivitàin generale, si avrà un livello di produzione e un’allocazione di risorse non efficiente per lasocietà nel suo complesso. Allo stesso modo, la mancata considerazione dei benefici esternialla produzione determina una allocazione di risorse inferiore a quella efficiente. L’impresache abbiamo in mente dovrebbe adottare un sistema di valutazione della performance chetenga conto dei costi e dei ricavi diretti ma anche dei costi e dei benefici sociali indiretti,perché sia effettivamente in grado di assicurare il massimo beneficio per le comunità locali incondizioni di efficienza gestionale.Un altro requisito che dovrebbe avere un’impresa di produzione di servizi pubblici locali èquello di favorire la convergenza di interessi tra proprietari e utenti. Uno dei fattori caratteristicidi questo mercato è infatti l’asimmetria informativa esistente tra regolatore e operatori:l’attività di regolazione dovrebbe infatti controllare il comportamento da parte degli operatori,Avanzi. Sostenibilità Per Azioni 4
  5. 5. in mercati concorrenziali o monopolistici, per garantire un servizio di qualità al minor prezzopossibile, ma sappiamo bene quanto questo possa risultare difficile. Se invece la proprietàdell’impresa si avvicina quanto più possibile all’utenza, la corrispondenza tra il produttore, cheha come obiettivo il recupero dei costi, e il consumatore che vuole ottenere un servizio diqualità al minor prezzo, determina la convergenza di interessi contrapposti. In questo caso laregolamentazione da parte dello stato non sarebbe necessaria.Un elemento ulteriore da considerare è l’estensione del servizio per garantirne l’accessibilità atutti i cittadini: in quanto servizi essenziale, la pubblica amministrazione deve offrire orichiedere una copertura universale e questa imposizione può risultare più agevole nel caso dicontrollo diretto o di impresa singola (gestore unico) piuttosto che di concorrenza tra piùimprese. Tuttavia ciò che più interessa è sottolineare il fatto che un’impresa attiva nellafornitura di servizi pubblici deve garantire un’offerta indiscriminata e soddisfare l’interesse ditutta la comunità.Infine il requisito della migliore qualità a tariffe contenute dovrebbe essere l’obiettivo di tutte leimprese attive nella fornitura di un servizio pubblico, dato che per definizione si tratta di attivitàeconomiche che mirano a soddisfare quei bisogni così largamente avvertiti, da essereconsiderati propri di una collettività. Ma naturalmente in regime di libera concorrenza questoelemento necessita di una stretta regolamentazione, a meno che per sua natura l’impresa siain qualche modo vincolata alla creazione di valore sociale e ambientale prima ancora che allaproduzione di valore economico. E qui ci ricolleghiamo all’idea di fondo del nostro contributo,ovvero che anche attraverso la libera iniziativa privata, realizzata in un mercato libero oregolamentato, si possono produrre servizi di pubblica utilità, e che anche l’impresa possacreare benefici sociali non come sottoprodotto ma come risultato perseguito di una missionedichiarata.Valutazione critica della situazione attualeIl sistema dei SPL è passato nel tempo da una situazione iniziale in cui le amministrazionipubbliche garantivano questi servizi in prima persona a quello attuale, in cui la gestione ètrasferita in capo a società commerciali. In alcuni casi, porzioni più o meno ampie del capitaledi queste società sono state cedute a soggetti finanziari o industriali, o addirittura collocate suimercati, attraverso la quotazione in borsa. Il percorso è passato quindi attraverso duepassaggi fondamentali, che talvolta sono stati confusi parlando genericamente di“privatizzazione”, ma che in realtà esprimono due elementi qualitativamente diversi: da unlato, il passaggio da un veicolo di natura pubblicistica ad uno di natura privatistica(privatizzazione delle forme); dall’altro, la vendita delle quote di capitale (privatizzazione dellaproprietà).La prima trasformazione rispondeva alla necessità di uscire dall’ambito della pubblicaamministrazione e di consentire, in questo modo, l’accesso a modalità di gestione piùefficienti – soprattutto nelle aree delle risorse umane, dell’amministrazione e della finanza,delle forniture, ma anche, in alcuni casi, di quelle tecniche e commerciali.La vera soluzione di continuità è però rappresentata dalla privatizzazione del capitale, che hafinito inevitabilmente con l’influenzare la missione stessa delle imprese, che è passata dalservizio al cittadino in condizioni di economicità alla creazione di valore per gli azionistiattraverso la fornitura di servizi a dei cittadini. Questa situazione ha introdotto una divergenzatra gli interessi e le aspettative degli attori coinvolti, che si è espressa in misura più o menoforte a seconda della quota assegnata ad azionisti diversi dalle amministrazioni locali. Neicasi in cui è intervenuta anche la quotazione in borsa, questa frizione si è ulteriormenteesacerbata.Avanzi. Sostenibilità Per Azioni 5
  6. 6. In altri termini, il mantenimento dei diritti di proprietà in mano pubblica ha contenuto la spintaverso la ricerca dello shareholder value che potevano teoricamente derivare dalla natura forprofit del veicolo societario – per il fatto che azionisti e clienti, sia pure con qualchemediazione istituzionale, di fatto coincidevano. Invece, con la privatizzazione del capitale,questa identità è venuta a mancare e si sono create le condizioni per il potenziale conflitto.Le cronache dei giornali locali registrano frequentemente polemiche tra cittadini,amministratori locali e soggetti gestori per la qualità dei servizi o per il loro prezzo. A torto o aragione, il peggioramento della prima e l’aumento del secondo vengono collegati allanecessità per le imprese di remunerare “qualcun altro”. La cosa è peraltro del tutto logica: chieffettua un investimento con obiettivi di natura essenzialmente finanziaria sarà interessato amassimizzarne il ritorno anche a scapito degli altri stakeholder (i lavoratori e, più ancora, iclienti). In una situazione di monopolio naturale o di quasi-monopolio di fatto come quella incui vengono erogati i SPL, il gioco è piuttosto facile.Naturalmente, attraverso il controllo delle tariffe o la definizione di standard di servizio, èpossibile limitare la possibilità per il soggetto gestore di perseguire gli obiettivi più cari agliinvestitori finanziari, ma si tratta pur sempre di contenere una spinta “naturale”, che cercheràdi esprimersi, in un modo o nell’altro. Il tentativo delle amministrazioni locali di controllare icomportamenti opportunistici dei manager, poi, è ostacolato dalla posizione di obiettivovantaggio che questi ultimi si trovano a ricoprire in termini di asimmetria informativa. Una voltaesternalizzata la gestione del servizio, le amministrazioni perdono un patrimonio diconoscenza tecnica e gestionale, vengono escluse da flussi informativi determinanti erimangono confinate ai margini dell’esercizio dell’impresa. In queste condizioni, mancanodegli strumenti per valutare nel merito le strategie industriali e finanziarie e non possono chelimitarsi ad un ruolo di ratifica.In alcuni casi si è assistito al paradosso per cui le amministrazioni locali hanno “superato adestra” gli investitori finanziari – cioè si sono comportate con ancor maggior cinismo neiconfronti dell’impresa di SPL di quanto non abbiano fatto (o non avrebbero potuto fare) gli altriazionisti: a causa della sempre maggiore scarsità di risorse messe a disposizione daitrasferimenti dello Stato, infatti, gli enti locali hanno cercato di coprire i disavanzi di bilancioattraverso i proventi finanziari derivanti dalle quote di partecipazione nelle società di SPL.Queste “galline dalle uova d’oro” sono state ipersfruttate con successive richieste didistribuzione di dividendi straordinari – arrivando anche a compromettere gli equilibri diprudente gestione e a inibire una sana politica di investimento.In conclusione, non è sempre o solo la natura pubblica o privata del soggetto gestore a fare ladifferenza nei comportamenti, quanto la natura pubblicistica o privatistica del veicoloutilizzato: laddove si è optato per la quotazione in borsa, quasi sistematicamente si è datospazio alle pressioni che andavano nella direzione della soddisfazione degli interessi degliinvestitori finanziari, anche in presenza di un’amministrazione pubblica come socio dimaggioranza.PropostaIl problema centrale nell’attuale regime dei servizi pubblici locali è dunque l’esistenza di untrade off tra la creazione di valore economico (per gli azionisti) e la creazione di valore sociale(per i cittadini).Da una parte gli azionisti di un’impresa multi-utility spa quotata tendono a ricercare il massimorendimento dell’investimento e dunque a condizionare la gestione verso la massimizzazionedel profitto anche a discapito del rapporto qualità/prezzo del servizio offerto alla comunità.Quanto discusso in precedenza ci permette di capire che questa pressione non dipende dallanatura pubblica o privata degli azionisti (shareholders): anche le pubbliche amministrazioniche detengono quote di maggioranza possono mettere pressione sulla gestione delle publicutilities per ricavare margini con cui finanziare la spesa corrente.Avanzi. Sostenibilità Per Azioni 6
  7. 7. Ecco allora che in questi casi il bene o servizio prodotto viene “trasformato” a tutti gli effetti inun bene privato, cioè un bene da cui è possibile trarre un profitto facendo leva sull’escludibilità(es. riducendo l’estensione di un servizio di trasporto pubblico in area non facilmenteaccessibili) o indebolendo i requisiti di accessibilità e universalità tramite un aumento delletariffe.Dall’altra parte i cittadini utenti e le comunità locali in senso lato richiedono la fornitura di unservizio essenziale per il proprio benessere che abbia determinate caratteristiche:universalità, continuità, qualità, tariffe contenute. In un certo senso pretendono la fornitura diun bene privato in regime di bene pubblico, cioè come se il servizio debba essere garantito aprescindere e magari anche gratuitamente: non capitata a tutti noi aprendo l’acqua dalrubinetto di compiere un gesto automatico privo di qualsiasi connotazione di consumo? Non acasa la percezione della gratuità a volte si trasforma in convinzione e questo impedisce diresponsabilizzare il consumo e ridurre gli sprechi. E’ legittimo pretendere un servizio di qualitàa prezzo contenuto, ma il prezzo deve rispecchiare la scarsità della risorsa e non i costiimpliciti delle perdite nella distribuzione o ancora peggio la remunerazione del capitale degliazionisti.Come superare dunque questo trade off?Il modello di impresa a finalità sociale e ambientale (IFS) che proponiamo può essere unasoluzione in quanto favorisce l’allineamento degli interessi contrapposti. Vediamo in chemodo. Le IFS hanno come obiettivo quello di generare valore sociale e ambientale e non dimassimizzare il valore economico per l’azienda (profitto). Come anticipato, le IFS possonoremunerare il capitale, in quanto una corretta retribuzione dei fattori produttivi al pari dellacontabilizzazione dei costi sociali provocati dal consumo di beni comuni (come ad esempiol’inquinamento in atmosfera) è alla base della gestione e allocazione efficiente delle risorse diuna comunità. È bene rimarcare che, da un punto di vista giuridico, lʼIFS non rappresenta unacategoria che si aggiunge alle forme di organizzazione oggi previste dall’ordinamento, mapiuttosto una qualifica che può essere attribuita a soggetti, più precisamente a società, chedecidano di darsi una missione sociale e che esercitano un’attività ad alto valore sociale eambientale attraverso un modello gestionale responsabile e ricercano un equilibrio nellacreazione e nella distribuzione del valore tra tutti gli stakeholder. Quindi, le IFS non sonoaffatto organizzazioni non profit, quanto piuttosto imprese che offrono un dividendo misto,risultante di componenti economiche (profitto calmierato), sociali e ambientali.Nel caso dei servizi pubblici locali, ci troviamo di fronte a beni e servizi che per natura hannoun valore economico, sia per il gestore che li fornisce che per le imprese della comunità chepossono utilizzarli come input, ma soprattutto hanno un intrinseco valore sociale.Una IFS che produce un servizio pubblico locale si pone dunque nelle condizioni ideali perottimizzare la produzione di valore sociale e ambientale tramite la fornitura di un servizio diqualità a tariffe contenute.Questo può avvenire perché le IFS hanno determinate caratteristiche relative a: - statuto/missione - diritti di proprietà - modello di governanceLa missione riportata nello statuto di un IFS deve avere una finalità sociale e/o ambientale:l’impresa si impegna alla creazione di valore sociale per la comunità di appartenenza. Lafinalità sociale dovrebbe essere anche l’impegno degli enti locali (vedi cap.1) cui è affidata lagestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto proprio la produzione di beni e attivitàrivolte a realizzare fini sociali. Come abbiamo detto questo impegno o meglio questaresponsabilità da parte di alcune amministrazioni pubbliche è venuta meno, generando unproblema di qualità e costi dei servizi. Il vincolo statutario di una società può tuttavia esseredisatteso, in presenza di pressioni interne o di altre condizioni di mercato, soprattutto inassenza di controlli specifici. Per questo è importante andare oltre questa prima condizioneAvanzi. Sostenibilità Per Azioni 7
  8. 8. che di per sé non offre sufficienti garanzie per affidare ad un’impresa sociale la gestione di unSPL.Come si diceva, il problema del disallineamento di interessi deriva dagli assetti proprietari edalla distribuzione dei diritti di proprietà. Quando la proprietà è detenuta da diversi investitori ènecessario considerare attentamente le loro aspettative per evitare che il loro interesse vadaa confliggere con quello degli utenti e delle comunità.La convergenza di interessi tra azionista (shareholder) e utente (stakeholder) è il puntocruciale: più aumenta la distanza, anche spaziale, tra questi attori, più si corre il rischio che lagestione vengano condizionata da logiche speculative e che la qualità del servizio si riduca.Se l’azionista non ha un reale interesse nel servizio offerto in qualità di utente o diamministratore locale della comunità servita, tenderà a massimizzare il valore economico perl’impresa a discapito della finalità sociale. Se invece, come ad esempio nelle cooperative diutenza, i cittadini di una comunità si organizzano per produrre e consumare direttamente undeterminato servizio, si ottiene la perfetta coincidenza tra soci/azionisti e utenti: l’interesse deiprimi a recuperare i costi viene mediato dall’interesse degli stessi in qualità di utenti ad avereun servizio di qualità al minor prezzo possibile.In questo caso, la regolazione da parte dello stato non sarebbe necessaria, datol’allineamento di interessi prevalente nella compagine sociale. Ma la cooperazione di utenza(Mori, 2011) presenta alcuni limiti legati alla scala dimensionale e all’estensione dei serviziofferti: la formula sembra di grande interesse per iniziative di carattere locale, ma laddove siarichiesta la generazione di economie di scala o l’accesso al mercato dei capitali per sostenereinvestimenti significativi non sembra la soluzione ottimale. E’ infatti molto difficile che unacooperativa, per sua natura e per approccio culturale, si apra al mercato per aumentare lapropria capitalizzazione: è vero che esistono soci sovventori ma un investitore di solito nonaccetta di buon grado a logica di una testa un voto.Ma se non sono gli utenti a detenere la proprietà esclusiva, se non è l’amministrazionepubblica, e se l’impresa vuole comunque aumentare la propria capitalizzazione, senzarinunciare alla finalità sociale, quale soluzione si può prospettare? Da questo punto di vistauna IFS che persegue una missione innanzitutto sociale, finisce col selezionare gli investitoriin base alla natura dei loro obiettivi e riduce la contrapposizione tra interessi. Un investitorecon un obiettivo (anche) sociale (cfr. social venture, impact investing, borsa sociale, etc.) èdisposto ad investire in una IFS di trasporto pubblico accettando il fatto che l’impresa possaridurre i propri margini per mantenere attive delle linee poco o per nulla profittevoli ma chemantengono un legame con una comunità remota. A questo riguardo è fondamentale lamisurazione del valore sociale del servizio, al fine di dimostrare agli azionisti che la lororinuncia a una parte della componente economica dell’investimento è stata bilanciata dallaproduzione di un beneficio per la comunità.Tuttavia qualora l’imprese avesse un assetto proprietario non in linea con quanto specificato,la natura di impresa a finalità sociale potrebbe essere in qualche modo compromessa. Risultacosì determinante considerare il sistema di gestione e di governance quale terza condizionenecessaria. Il governo di una società di capitali, a differenza di una cooperativa, si basa sulprincipio di “un’azione, un voto” e dunque il potere decisionale sta nelle mani di chi detiene lamaggioranza delle azioni. Il potere decisionale dei piccoli azionisti e degli stakeholders èdunque limitato almeno da un punto di vista teorico. In un’ottica di democrazia economica,quindi, il modello di IFS cooperativa, offrirebbe un quadro più favorevole al controllo da partedei cittadini/utenti, tuttavia esistono molti esempi di cooperative gestite in modo nondemocratico e soprattutto nulla vieta che si possano applicare regole democratiche allesocietà di capitale. La partecipazione degli stakeholders, in questo caso degli utenti delservizio, dipende più dalle regole autonome dell’impresa (a partire dallo statuto) che dallenorme di ordinamento giuridico generale. Gli stili di gestione e i sistemi di corporateAvanzi. Sostenibilità Per Azioni 8
  9. 9. 1governance dipendono solo in parte dagli assetti proprietari, e possono essere anchefortemente orientati in un senso o in un altro, previo accordo dei soggetti che collaborano allarealizzazione del sistema-impresa. Peraltro, la qualifica di IFS rappresenta un attributo dellesocietà di capitale, quindi non tanto un dato che si acquisisce una volta per tutte, in base auna dichiarazione di intenti, quanto piuttosto una circostanza la cui sussistenza deve esserecontinuamente provata, attraverso una serie di dimostrazioni verificabili.Condizioni abilitantiGli argomenti svolti sopra tendono a dimostrare come l’effettivo perseguimento degli interessicollettivi in condizioni di efficienza gestionale non possa essere fatto dipendere da un singolofattore. Non è necessariamente la proprietà pubblica, non è nemmeno la forma giuridica delveicolo. L’uno e l’altro sono ovviamente importanti, ma occorrono condizioni di contesto checonsentano l’esplicitazione delle potenzialità di un sistema alternativo. Le riconduciamoessenzialmente a due categorie: da un lato, il civismo delle comunità locali; dall’altro, laqualità dei meccanismi gestionali.Sotto il primo profilo, è chiaro che una governance allargata funziona se le opportunità dipartecipazione vengono colte dai portatori di interesse. La trasparenza della gestione hasenso se gli stakeholder esercitano forme di controllo diffuso. La minimizzazione delleesternalità negative viene premiata se vi sono soggetti che si fanno carico degli interessisociali. In altre parole, è il capitale sociale di cui dispone una comunità a fare la differenza. Setra gli attori sociali vi sono relazioni “dense”, cioè continue, ricche, pluridirezionali, è probabileche chi ha responsabilità di scelta si senta controllato più da vicino – ma anche, in positivo,che possa essere premiato quando effettivamente persegue gli interessi comuni. Viceversa,una comunità distratta, indifferente o “abituata al peggio”, è probabilmente più pronta atollerare anche comportamenti opportunistici o autointeressati da parte degli amministratoridelle società di SPL.Il secondo dei due fattori citati, è, se possibile, più complesso. Infatti, la forma dell’IFSesprime le sue caratteristiche più positive quando si realizza in contesti locali delimitati(situazione che facilita l’interazione diretta con le comunità locali). Ma, come abbiamo dettoaltrove, la piccola dimensione può essere motivo di inefficienza, nella misura in cui nonconsente di cogliere i benefici delle economie di scala e delle economie di scopo. Il punto èperciò quello di capire come sia possibile perseguire i vantaggi che derivano sia dalla piccolasia dalla grande dimensione. La risposta può essere individuata nella creazione di strutture “arete”, cioè di forme di aggregazione tra IFS di dimensioni locali per la gestione delle attività incui il fattore dimensionale è determinante nell’abbattimento dei costi o nel raggiungimento dicondizioni di efficienza (per esempio, l’amministrazione, la finanza o gli acquisti). In questomodo, le singole IFS di SPL potrebbero mantenere il presidio di prossimità, che ha il suopunto più sensibile nella relazione con la clientela e con gli attori sociali del territorio,delegando ad un soggetto partecipato anche da altre IFS omologhe la gestione delle altrefunzioni. Rimane oggetto di riflessione la scelta tra un modello di integrazione territoriale (cioèun’aggregazione di tutte le IFS di SPL a livello, per esempio, regionale) o settoriale (cheriguarderebbe, in questo caso, tutte le IFS che gestiscono un determinato SPL). Peraltro, indiversi ambiti, dalla distribuzione al bancario, si registrano da decenni esperienze simili disuccesso.1 Per corporate governance si intende lʼinsieme di regole, relazioni, processi e sistemi aziendali che definiscono ladistribuzione dei diritti e delle responsabilità tra i partecipanti -dirigenti, amministratori, azionisti, dipendenti e altreparti interessate- alla vita di una società. Avanzi. Sostenibilità Per Azioni 9
  10. 10. Il caso della gestione dell’acqua, SPL pereccellenzaIl caso della gestione del servizio idrico è particolarmente interessante ai fini della nostrariflessione, per diversi motivi. Il primo è che si tratta di un SPL essenziale – forse il piùessenziale tra tutti. Il secondo, conseguenza del primo, è che il tema è politicamentesensibile, anche in relazione al passaggio referendario dei mesi scorsi; il dibattito sulla riformadel sistema è assai acceso e si presta ad una polarizzazione ideologica che potrebbe veniresparigliata da una proposta innovativa. Il terzo è che la prassi ha prodotto una certa varietà diforme di gestione: in alcuni casi, si è proceduto all’affidamento a soggetti industriali esternialla sfera pubblica, in altri si è proseguito con modalità più tradizionali. Peraltro, conriferimento a quest’ultimo aspetto, è interessante notare come la prassi mostri casi positivi onegativi sia nell’una sia nell’altra delle situazioni stigmatizzate.L’abrogazione di alcune norme chiave in materia di disciplina del servizio idrico operata daireferendum popolari del 2011, richiede, sotto il profilo sia tecnico sia politico, un ripensamentodel sistema di gestione del ciclo dell’acqua. L’occasione è perciò propizia per introdurre unanuova modalità di esercizio delle attività ad esso connesse che preveda appunto l’utilizzo diforme alternative di impresa. Da un lato, infatti, le sollecitazioni della società civile(chiaramente espresse nella volontà referendaria) vanno nella direzione dellapubblicizzazione; dall’altro, la situazione delle reti e degli impianti richiede l’investimento diingenti capitali e capacità manageriali evolute, fattori entrambi poco disponibili alla pubblicaamministrazione intesa in senso stretto.La posizione politica avversa alla privatizzazione non si concentra sullo strumentodell’impresa in quanto tale, ma sul rischio che gli interessi economici di soggetti privati possaprevalere su quelli collettivi. Da questo punto di vista, l’IFS può costituire una soluzione cheproduce vantaggi per tutti gli attori in gioco, richiedendo rinunce contenute. Come detto,infatti, essa può essere esercitata attraverso società commerciali, in grado di raccoglierecapitali (di rischio e di debito) e di permettere una gestione manageriale, non limitata daivincoli burocratici della gestione pubblica. Per converso, però, il limite statutario allaremunerazione degli azionisti privati e dei manager contiene il rischio di comportamentiopportunistici con orizzonti di breve periodo da parte dei soggetti privati.L’attualità, inoltre, offre un’ulteriore opportunità, rappresentata dalla recente approvazione delcosiddetto decreto “liberalizzazioni”. Esso individua la gara in regime di concorrenza comeformula generale per l’affidamento dei SPL. Il ruolo delle ex municipalizzate rimarràprobabilmente ancora centrale in forza della posizione di fatto che hanno acquisito, ma non èescluso che, col tempo, siano esposte al rischio di venire soppiantate da altri soggetti esterni,più efficienti anche se meno radicati. La possibilità di continuare a garantire i servizi attraversomodalità “tradizionali” è residuale e circoscritta ai casi in cui venga creata un’unica società inhouse risultante dalla integrazione operativa di preesistenti gestioni in affidamento diretto egestioni in economia, tale da configurare un unico gestore del servizio a livello di ambito. Lasoppressione delle preesistenti gestioni e la costituzione dellunica azienda in capo allasocietà in house devono essere perfezionati entro il termine del 31 dicembre 2012. Ciòsignifica che nei prossimi nove mesi le amministrazioni locali dovranno ridefinire una strategiadi servizio ed eventualmente rimettere mano alla organizzazione delle società private acapitale pubblico che operano nei territori.Avanzi. Sostenibilità Per Azioni 10
  11. 11. Riferimenti bibliograficiAA.VV., I beni della comunità, a cura di Flaviano Zandonai, in Communitas, maggio 2011Citroni, G. , Pubblico e privato nelle società partecipate degli enti locali, in Rivista Italiana diScienza Politica – Anno XXXIX, n.1, 2009Dal Maso D., Zanoni D., “Sostenere concretamente l’economia civile attraverso la creazionedi un mercato di capitali per Imprese a finalità sociale”, in Libro bianco sul Terzo settore (acura di Zamagni S.), il Mulino, Bologna, 2011Dal Maso D., Zanoni D., “Verso la Borsa Sociale”, in Aretè - Quadrimestrale dell’Agenzia perle Onlus, Maggioli Editore, Rimini, 3/2009Dal Maso D., Zanoni D., “Un mercato dei capitali per imprese a scopo sociale”, in Areté -Quadrimestrale dell’Agenzia per le Onlus, Maggioli Editore, Rimini, 2/2008Mori, P., La cooperazione di utenza nei servizi pubblici: un’indagine comparativa, EuricseResearch Report n.2/11Panella, G., Economia e politiche dell’ambiente, Carocci, Roma, 2002Avanzi. Sostenibilità Per Azioni 11

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