FOMENTO DE LA CULTURA Y SALVAGUARDIA DEL PATRIMONIO CULTURAL

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GONZALO CASTELLANOS VALENZUELA

Especialista en Gestión Pública de la Universidad de los Andes; con estudios
superiores de Organización Territorial del Estado en el Instituto Nacional de
Administración Pública en Alcalá de Henares, España; Diseño y Gerencia
de Proyectos Sociales en el Instituto para el Desarrollo Social del Banco
Interamericano de Desarrollo en Washington, Estados Unidos; y Ciencias
Políticas y Administrativas en la Escuela Superior de Administración Pública
-ESAP- de Bogotá. Abogado de profesión.
Ha estado vinculado en cargos públicos y a través de consultorías de proyectos
en los ministerios de Hacienda, Cultura, Educación, Transpor te; Depar tamento
Nacional de Planeación. Igualmente, asesor en asuntos públicos de contratación y presupuesto público en diversas entidades nacionales en los sectores de
infraestructura y transpor te, de la hacienda pública y de cultura. Asesor y promotor
en proyectos de investigación y legislación cultural en el área latinoamericana
a través del Instituto Colombiano de Antropología e Historia -ICANH-, Fondo
Mixto de Promoción Cinematográfica «Proimágenes en Movimiento»; el Centro
Regional para el Fomento del Libro en América Latina y el Caribe -CERLALC-,
Convenio Andrés Bello -CAB-, Programa Naciones Unidas para el Desarrollo
PNUD, Organización de Estados Americanos -OEA-/Ministerio de Educación
y Cultura de Uruguay. Promotor de diversas legislaciones en materia de
patrimonio e industrias culturales en América Latina. Conferencista en foros
nacionales e internacionales sobre relaciones entre economía y cultura,
industrias culturales, cultura y tratados de liberalización del comercio
internacional. Par ticipante por Colombia en calidad de exper to en la conferencia
internacional de la UNESCO en Kingston-Jamaica sobre patrimonio cultural
subacuático.
Autor de los siguientes libros publicados: «Cine en Colombia: Siéntalo, entiéndalo
y hágalo»; «Sistema Legal de la Industria Cinematográfica en Colombia 2000»;
«Régimen Jurídico del Patrimonio Arqueológico en Colombia»; «Sistema Jurídico
de Incentivos Económicos a la Cultura».
Columnista de los periódicos El Heraldo, Por tafolio y Ámbito Jurídico.

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FOMENTO DE LA CULTURA Y SALVAGUARDIA DEL PATRIMONIO CULTURAL

  1. 1. FOMENTO DE LA CULTURA Y SALVAGUARDIA DEL PATRIMONIO CULTURAL Tercera edición revisada CONTINUAR...
  2. 2. proy ecciones del control fiscal CONTINUAR... Sindéresis ISSN 0124 - 471X Proyecciones del control fiscal Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural Invetigación y Desarrollo Académico: GONZALO CASTELLANOS VALENZUELA Edición, Diseño y Composición: JUAN DE DIOS CANO LONDOÑO Impresión: IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA Bogotá, Colombia, septiembre de 2008 Proyecciones del control fiscal
  3. 3. f o m e n t o d e l a c u l t u r a y s a lva g u a r d i a d e l p a t r i m o n i o c u l t u r a l CONTINUAR... ANA CRISTINA SIERRA DE LOMBANA Auditora General de la República HONORIO MIGUEL HENRÍQUEZ PINEDO Director Nacional ESAP Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
  4. 4. Sindéresis proy ecciones del control fiscal CONTENIDO EL AUTOR. GONZALO CASTELLANOS VALENZUELA [1964] 7 CAPÍTULO I. UN ACERCAMIENTO AL CONCEPTO DEL PATRIMONIO CULTURAL 9 CAPITULO II. ALGUNOS EFECTOS DE LOS HECHOS CULTURALES 13 L A COINCIDENCIA CON EL SENTIDO DE NACIÓN 14 L A APTITUD PARA LA CONVIVENCIA EN ESPACIOS DE CRISIS 16 L A GENERACIÓN DE RIQUEZA ECONÓMICA 18 CAPITULO III. RÉGIMEN DEL PATRIMONIO CULTURAL EN COLOMBIA 23 1. BIENES DE INTERÉS CULTURAL 24 RÉGIMEN ESPECIAL DE PROTECCIÓN 25 ESPECIALIDAD DEL PATRIMONIO ARQUEOLÓGICO 29 PATRIMONIO CULTURAL SUMERGIDO 30 2. LISTA REPRESENTATIVA DE PATRIMONIO CULTURAL INMATERIAL 33 CAPITULO IV. EL PAPEL DEL ESTADO Y LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS 37 CONFORMACIÓN DE INFORMACIÓN SUFICIENTE 40 REGULACIÓN 40 INTERVENCIÓN 41 INVERSIÓN PÚBLICA Y PROVISIÓN DE INCENTIVOS 42 INCENTIVOS TRIBUTARIOS 43 4 ESPECTÁCULOS PÚBLICOS 43 IMPUESTO DE RENTA 45 Proyecciones del control fiscal
  5. 5. Bibliografía f o m e n t o d e l a c u l t u r a y s a lva g u a r d i a d e l p a t r i m o n i o c u l t u r a l 5 CONTENIDO IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS – IVA– 48 IMPUESTO DE TIMBRE Y OTROS IMPUESTOS 49 FOMENTO ECONÓMICO NO TRIBUTARIO 50 IVA A LA TELEFONÍA MÓVIL. 50 ESTAMPILLA PROCULTURA. 50 RECURSOS PARTICIPACIÓN PROPÓSITO GENERAL. 51 PEAJE TURÍSTICO. 51 APOYOS NO REMBOLSABLES. 51 COMERCIALIZACIÓN DE BIENES EN MUSEOS. 52 COFINANCIACIÓN. 52 PROGRAMAS INTERNACIONALES. 52 REDESCUENTO FINANCIERO. 52 INFRAESTRUCTURA EN ENTIDADES EDUCATIVAS. 53 RÉGIMEN ESPECIAL DE CONTRATACIÓN. 53 MECANISMOS ESPECÍFICOS A SECTORES CINE Y LIBRO. 53 ADUANAS Y ARANCELES 56 PATRIMONIO CULTURAL Y EXPRESIONES CULTURALES 56 SECTOR CINE 57 SECTOR EDITORIAL 58 CAPÍTULO V. LAS PROYECCIONES DEL CONTROL FISCAL 59 BIBLIOGRAFÍA 63 Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
  6. 6. Sindéresis proy ecciones del control fiscal Proyecciones del control fiscal
  7. 7. f o m e n t o d e l a c u l t u r a y s a lva g u a r d i a d e l p a t r i m o n i o c u l t u r a l 7 EL AUTOR GONZALO CASTELLANOS VALENZUELA [1964] Especialista en Gestión Pública de la Universidad de los Andes; con estudios superiores de Organización Territorial del Estado en el Instituto Nacional de Administración Pública en Alcalá de Henares, España; Diseño y Gerencia de Proyectos Sociales en el Instituto para el Desarrollo Social del Banco Interamericano de Desarrollo en Washington, Estados Unidos; y Ciencias Políticas y Administrativas en la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP- de Bogotá. Abogado de profesión. Ha estado vinculado en cargos públicos y a través de consultorías de proyectos en los ministerios de Hacienda, Cultura, Educación, Transporte; Departamento Nacional de Planeación. Igualmente, asesor en asuntos públicos de contratación Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
  8. 8. Sindéresis y presupuesto público en diversas entidades nacionales en los sectores de infraestructura y transporte, de la hacienda pública y de cultura. Asesor y promotor en proyectos de investigación y legislación cultural en el área latinoamericana a través del Instituto Colombiano de Antropología e Historia -ICANH-, Fondo proy ecciones del control fiscal Mixto de Promoción Cinematográfica «Proimágenes en Movimiento»; el Centro Regional para el Fomento del Libro en América Latina y el Caribe -CERLALC-, Convenio Andrés Bello -CAB-, Programa Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, Organización de Estados Americanos -OEA-/Ministerio de Educación y Cultura de Uruguay. Promotor de diversas legislaciones en materia de patrimonio e industrias culturales en América Latina. Conferencista en foros nacionales e internacionales sobre relaciones entre economía y cultura, industrias culturales, cultura y tratados de liberalización del comercio internacional. Participante por Colombia en calidad de experto en la conferencia internacional de la UNESCO en Kingston-Jamaica sobre patrimonio cultural subacuático. Autor de los siguientes libros publicados: «Cine en Colombia: Siéntalo, entiéndalo y hágalo»; «Sistema Legal de la Industria Cinematográfica en Colombia 2000»; «Régimen Jurídico del Patrimonio Arqueológico en Colombia»; «Sistema Jurídico de Incentivos Económicos a la Cultura». Columnista de los periódicos El Heraldo, Portafolio y Ámbito Jurídico. o. 8 Proyecciones del control fiscal
  9. 9. f o m e n t o d e l a c u l t u r a y s a lva g u a r d i a d e l p a t r i m o n i o c u l t u r a l 9 CAPÍTULO I UN ACERCAMIENTO AL CONCEPTO DEL PATRIMONIO CULTURAL E n un sentido básico el concepto del patrimonio cultural se refiere a un universo de bienes materiales y manifestaciones inmateriales que son distintivos de los grupos humanos (urbanos, locales, nacionales) a los cuales las propias comunidades por apreciaciones simbólicas, históricas, estéticas, artísticas, tradicionales o ideológicas incluso, les confieren un valor de identidad que se transmite socialmente en espacios y tiempos. Se trata de un punto de encuentro entre hábitos, costumbres, representaciones simbólicas, creaciones intelectuales, tradiciones, conocimientos colectivos, prácticas mágico-religiosas, cosmovisiones, espacios naturales, sitios, bienes muebles e inmuebles, objetos y producciones artísticas (escénicas, audiovisuales, musicales o plásticas, entre otras) vinculados a la formación, existencia y desarrollo de cada comunidad. Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
  10. 10. Sindéresis El concepto de patrimonio cultural en realidad coincide con el de cultura y, en cierta medida, se desglosa de ésta cuando los grupos sociales deciden conferir valor especial a algunos hechos, productos o expresiones y, en consecuencia, definen instrumentos para protegerlos. proy ecciones del control fiscal Esto lleva a concluir que el patrimonio cultural no subyace en los objetos, en los sitios, o en las prácticas mismas, sino en escalas de representatividad que cada sociedad libremente confiere a los hechos que produce. Tampoco se circunscribe al pasado, a la historia, a los espacios coloniales y museísticos, a los monumentos, los objetos o al clásico criterio de cultura intelectual. Al contrario, este acervo se proyecta principalmente en manifestaciones del quehacer cotidiano de las comunidades, se renueva y se crea en el entorno socioeconómico de cada individuo y de los grupos humanos. Por supuesto la visión del patrimonio cultural como un asunto vivo ha tenido su propio desarrollo: en los dos primeros tercios del siglo pasado se acogió una concepción de la cultura asociada a las bellas artes y a los hábitos de grupos minoritarios cercanos a la literatura universal o la música clásica. En forma determinada por la devastación de las dos guerras mundiales, el concepto de patrimonio cultural se circunscribía a los monumentos, los objetos, la historia lo que incluso se refleja en los tratados internacionales1 y políticas culturales de la época. 1 Ley 30 de 1931; ley 163 de 1959; ley 9 de 1989; ley 388 de 1997; Tratados internacionales: 1936: Tratado sobre la protección de muebles de valor histórico; 1936, Pacto Roerich para la protección 10 0 de las Instituciones Artísticas y Científicas y Monumentos Históricos; 1983, Convención para la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural; 1986, Convención sobre medidas para prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedad ilícita de bienes culturales. Proyecciones del control fiscal
  11. 11. Un acercamiento al concepto del patrimonio cultural De manera afortunada la redefinición en las concepciones sociológicas, f o m e n t o d e l a c u l t u r a y s a lva g u a r d i a d e l p a t r i m o n i o c u l t u r a l ideológicas y políticas a partir de los años 70s y el reconocimiento de la crisis social estructural (concentración de la riqueza, consolidación de modelos 1 11 internos de dominación y de dependencia exterior en el caso latinoamericano), obligaron a pensar en un desarrollo auténticamente humano diferenciado del modelo puramente estadístico del crecimiento económico, y allí se revalorizó la dimensión de la cultura en su verdadero alcance social. Los bienes materiales de la cultura afrontan riesgos de deterioro físico por el paso del tiempo y el uso. En el caso de las creaciones artísticas, las tradiciones, las lenguas nativas o los grupos humanos, entre muchas otras manifestaciones del patrimonio inmaterial, otro tipo de riesgos como la mundialización del comportamiento, los conflictos armados, el éxodo rural y las migraciones en búsqueda de oportunidades sociales hacen presencia. Eso lleva a que las personas y del Estado tengan un rol inaplazable en la protección y salvaguardia de este patrimonio mediante un rico mosaico de técnicas, recursos humanos, físicos y económicos, instrumentos jurídicos o cooperación internacional, si bien todo debería pasar en primer término por la reivindicación de la vida humana que, según la UNESCO, constituye el patrimonio más valioso de nuestro universo. De allí que la gestión del Estado, la eficiencia de las políticas públicas para satisfacer el tejido de derechos y deberes existentes entorno a esta riqueza deben ser valorados en la perspectiva del control fiscal, acción hacia la que se dirigirá la mirada de la Auditoria General de la República. a. Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
  12. 12. Sindéresis proy ecciones del control fiscal Proyecciones del control fiscal
  13. 13. f o m e n t o d e l a c u l t u r a y s a lva g u a r d i a d e l p a t r i m o n i o c u l t u r a l 1 13 CAPITULO II ALGUNOS EFECTOS DE LOS HECHOS CULTURALES M uy diversos impactos en la sociedad, en la organización del Estado, en el diálogo y constante búsqueda de reequilibrio internacionales pueden atribuirse a los hechos culturales que produce cada comunidad. La capacidad creadora de capital social, la aptitud para generar convivencia e identidades creativas, así como la creciente proyección en las cuentas nacionales, son aspectos sugerimos en los acápites siguientes dentro un ilimitado universo de efectos e incidencias que contiene y proyecta la riqueza cultural de los pueblos. Sin duda, la idea de Joseph Brodsky bastaría por sí sola para describirlos: “No me preocupa realmente la cultura, ni el destino de algunos poetas grandes o no tan grandes. Lo que inquieta es que el hombre, incapaz de articular, de expresarse adecuadamente, se lanza a la acción. Puesto que el vocabulario de la acción está Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
  14. 14. Sindéresis limitado, por decirlo así, a su cuerpo, se ve llevado a actuar violentamente, ampliando su vocabulario con un arma, cuando una palabra habría sido suficiente.” LA COINCIDENCIA CON EL SENTIDO DE proy ecciones del control fiscal NACIÓN Es apreciable la confluencia de los sentidos de nación y de cultura: los rasgos distintivos de una sociedad, la elaboración de sus sentidos éticos, las lenguas que comparte, la manera cómo define sus sustratos cívico, educativo y político, las tradiciones que reconoce o su vínculo espiritual con la tierra que habita, son elementos descriptivos de uno y otro concepto. Por esa coincidencia axiológica, los hitos culturales dejaron de ser accesorios y definen ahora el pacto social del Estado social y democrático de Derecho. El nuevo constitucionalismo reconoce en los hechos culturales, en la composición multicultural de la sociedad, en la presencia de los grupos étnicos minoritarios, en la diversidad lingüística de las comunidades, en el propio derecho al libre desarrollo de la personalidad, algunos de los componentes esenciales de la nación. Las materias relativas a los derechos culturales2 –que valga decirlo son a la vez universales, fundamentales y colectivos y no son lo mismo que la llamada legislación 2 Pluralidad y libre expresión del pensamiento; conservación del patrimonio histórico y arqueológico o del patrimonio cultural vivo, simbólico e intangible; obligación de generar medios que faciliten el acceso al conocimiento y disfrute de ese acervo; reserva de propiedad de algunos bienes culturales; intervención del Estado en la actividad económica particular para arbitrar las asimetrías de la producción cultural; incentivo fiscal a la iniciativa privada en la gestión cultural; relaciones entre la cultura y el sistema científico, tecnológico y educativo; formación bilingüe; conservación del medio ambiente y paisaje en el que se desarrollan las relaciones y los significados de la tierra para 14 4 comunidades campesinas e indígenas; dotación de territorios especiales a comunidades indígenas; reconocimiento de sistemas de justicia tradicionales; libertad de profesar religiones y cultos religiosos; libre desarrollo de la personalidad; consideración de la inversión del presupuesto público en cultura como gasto social. Proyecciones del control fiscal
  15. 15. Algunos efectos de los hechos culturales cultural–, provienen también de diversos pactos internacionales (Declaración f o m e n t o d e l a c u l t u r a y s a lva g u a r d i a d e l p a t r i m o n i o c u l t u r a l Universal de Derechos Humanos, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) de 1 15 donde reciben (los derechos culturales) una investidura invulnerable por leyes o por otros tratados internacionales. Por supuesto la similitud entre nación y cultura no acude al revaluado paradigma de univocidad ética, bajo el cual se cometieron y se amparan aún etnocidios, censuras, negaciones de las lenguas, de las razas e incluso oprobios contra los sectores sociales marginados. Cuando aludimos a esa similitud lo hacemos bajo una óptica de sustrato territorial, es decir, al sentido anímico que relaciona a grupos sociales reconocidamente diversos y pluriétnicos con un espacio determinado. Reconocida la nación como elemento esencial en la conformación del Estado, resulta también innegable el rol de la cultura en la orientación de su contractualismo sociopolítico. Si se volatilizan la identidad colectiva o la estructura cultural de una sociedad, se afectan aspectos centrales de la configuración de un Estado. De allí la preocupación porque los asuntos pertinentes a la cultura (p. ej. manifestaciones populares, expresiones artísticas, lenguas, conocimientos tradicionales y colectivos) puedan ser abandonados en las políticas y prioridades internas de gasto o en la apertura a modelos de liberalización del comercio internacional, al arbitrio de las fuerzas del mercado para que comprueben sus posibilidades de autosostenibilidad o competitividad. Determinante como es el papel de lo cultural en la preservación de la estructura del Estado se impone que desde las políticas públicas –sin dirigismos ideológicos– se Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
  16. 16. Sindéresis adopten protecciones y promociones en lo interno, así como medios de salvaguardia en el entorno de intercambio internacional, asuntos que analizaremos luego. LA APTITUD PARA LA CONVIVENCIA EN proy ecciones del control fiscal ESPACIOS DE CRISIS No obstante la reactivación económica en algunos sectores durante los últimos años, y sin afirmaciones que desconozcan las mejoras en los niveles de alfabetismo, escolaridad y cobertura de servicios públicos básicos, la realidad nacional continúa reflejando altos niveles de crisis que proyectan riesgos sobre el pacto social: más del 50% de la población se encuentra en las líneas de medición técnica de la pobreza y más de un 10% en los parámetros de la indigencia, lo que resulta alarmante si se tiene en cuenta que Colombia llega hoy a 46 millones de habitantes. En una fracción minoritaria de la población se concentran los mejores resultados del crecimiento económico esporádico, circunstancia que muestra tendencias al incremento, a tiempo que se ahondan las dificultades de sostenibilidad del sistema de seguridad social en salud y en pensiones. En el ámbito de las relaciones de intercambio se consolida una balanza comercial dependiente de cuotas y tratos de preferencia y se hace evidente la apropiación de sectores estratégicos como los de infraestructura, las telecomunicaciones y el financiero en empresas de alto capital extranjero. Hay una distancia notoria entre la retórica de la redistribución de la riqueza y las políticas públicas, lo que no permite un avance sustantivo en la consecución de las metas del tercer milenio acordadas por la comunidad internacional para el 20153. 16 6 3 Reducción de la pobreza extrema a la mitad; universalización de la educación básica primaria; eliminación de todo tipo de discriminación de género; reducción a la mitad del número de habitantes Proyecciones del control fiscal
  17. 17. Algunos efectos de los hechos culturales Es evidente entonces que las relaciones sociales continúan desenvolviéndose f o m e n t o d e l a c u l t u r a y s a lva g u a r d i a d e l p a t r i m o n i o c u l t u r a l en un entorno político, tecnológico, económico de inequidad en el que el contractualismo social muestra fisuras que se ahondan al paso de la prolongada 1 17 violencia política y de las huellas visibles del narcotráfico. También sucede que los programas asistencialistas tradicionales como la fijación de precios, la provisión directa de bienes de primera necesidad o los subsidios generales, son insuficientes para resolver en forma estructural la catástrofe humanitaria que representa la pobreza. Por mucho dinero que se gaste en programas sociales –expresa Moisés Naim– las condiciones sociales empeorarán sin remedio a menos que se mejore la capacidad administrativa de los gobiernos latinoamericanos4. En ese entono, la creación y preservación de los espacios culturales pasan a ser esenciales en las posibilidades de construir convivencia. La verdadera lucha contra las razones de la pobreza empieza en la formación de capital humano, concepto que se sirve de un prisma de opciones provenientes de la educación, la formación en el trabajo, la organización de base social capaz de participar activamente en la vida institucional y, por supuesto, de materias pertinentes al entorno cultural en que se desenvuelve cada individuo5. Un niño que abraza un instrumento musical no toma en sus manos un arma, señala con cierto simbolismo el Presidente de la República, pues en efecto el que al comenzar el siglo XXI carecían de agua potable. 4 Instituciones: El eslabón perdido en las reformas económicas de América Latina. 5 Según el concepto de Desarrollo Humano del PNUD, el progreso implica aumentar el número de años que vive la gente, mejorar la calidad con los que vive mejorar la calidad de vida, dar acceso a los bienes culturales y a un conjunto de elementos que hacen a la esencia del ser humano una entidad pensante, libre, participativa. Cita de Bernardo Kliksberg. El rediseño del Estado para el desarrollo económico y el cambio. Una agenda estratégica. Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
  18. 18. Sindéresis tipo de relaciones sociales que se despliegan para producir bienes y servicios culturales devienen en externalidades sociales participación que proporcionan elementos para afrontar los retos contra la pobreza, contra la exclusión o la agresión. proy ecciones del control fiscal Incluso la propuesta misma de creación de la Comunidad Suramericana de Naciones, eventualmente vinculada en el futuro por una Constitución supranacional, se cifra en las profundas semejanzas culturales de los países integrantes. Se prevé en ese entorno de mancomunidad un modelo de desarrollo regional que consustanciará grandes potenciales agroalimentarios y de biodiversidad, comercio y transferencia de cooperación en todos los ámbitos de la ciencia, la educación y la cultura entre una población cercana a los 300 millones de habitantes. LA GENERACIÓN DE RIQUEZA ECONÓMICA Las expresiones culturales de la sociedad actúan en un entorno en donde el comercio tiene papel preponderante, circunstancia que deriva en la generación de externalidades económicas a veces de importante impacto. La hacienda pública y los promotores culturales se ocupan en forma progresivamente interesada por descifrar esas relaciones, en particular en los casos en los que la acción del Estado implica algún tipo de gasto público, o de sacrificio fiscal mediante incentivos tributarios. Incluso son frecuentes preguntas de este tenor: ¿cuál es el costo de oportunidad de la inversión para alcanzar los objetivos deseados con la conservación del patrimonio; cuánto turismo atraen los sitios históricos, monumentos o los 18 8 paisajes culturales, cuál es el ingreso generado por los servicios turísticos, cuál es la estadística de empleo que demanda la producción de bienes y Proyecciones del control fiscal
  19. 19. Algunos efectos de los hechos culturales la prestación de servicios, cuánto en realidad aportan al PIB las industrias f o m e n t o d e l a c u l t u r a y s a lva g u a r d i a d e l p a t r i m o n i o c u l t u r a l culturales, las expresiones tradicionales, las fiestas, la gastronomía, o las prácticas relativas a curaciones, medicinas y conocimientos atávicos, por 1 19 qué debe el Gobierno priorizar el gasto en cultura frente a otros requerimientos sociales en educación, salud, seguridad social o defensa? El contacto de la economía y la cultura no permite negaciones recíprocas aunque históricamente algunos grupos intelectuales afirmaron su repulsión axiomática. Algunos indicadores en los primeros años de este siglo resultan de interés: – Hoy se calcula que cerca del 7% del PIB mundial proviene de industrias culturales, las cuales alcanzan en el MERCOSUR una participación promedio del 4.5% del PIB, al paso que en la región Andina llegan al 2.5%. Tan sólo en 2001 las industrias de derecho de autor representaron el 5.2% del PIB de los Estados Unidos de Norteamérica a tiempo que sus exportaciones de bienes culturales alcanzan cerca del 83% de las continentales, lo que impone que tales asuntos estén en los primeros ordenes de prioridad en la agenda de negociación de tratados y alianzas para el libre comercio, en una tendencia que promueve la eliminación de barreras de todo tipo a la libre circulación de esos bienes. – Durante el año 2001 el valor agregado de las actividades directas del sector cultural en Colombia, calculado en millones de pesos corrientes, llegó a cerca de 420 mil en radio y televisión; edición de libros, folletos, partituras y publicaciones periódicas 420 mil; edición de periódicos, revistas y publicaciones periódicas 380 mil; publicidad 320 mil; exhibición de películas y videocintas 80 mil; actividades de grabación y producción de discos 70 mil; actividades teatrales y musicales y otras actividades artísticas 50 mil; actividades de museos y preservación de lugares y edificios históricos 48 mil. Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
  20. 20. Sindéresis Colombia se registra hoy como el segundo país mayor exportador editorial hacia América Latina luego de los Estados Unidos. En el contexto latinoamericano la industria editorial argentina, mexicana, proy ecciones del control fiscal colombiana y brasileña reseñan notables niveles de aporte al PIB, lo que se repite en el caso de la industria cinematográfica argentina y brasileña. La atracción turística y la cadena económica generada por las festividades, por los sitios naturales ecológicos y paisajes culturales y por las visitas turísticas a los lugares arqueológicos o históricos son igualmente contributivos a la economía regional andina y centroamericana. DATOS EN COLOMBIA 20 0 Proyecciones del control fiscal
  21. 21. Algunos efectos de los hechos culturales f o m e n t o d e l a c u l t u r a y s a lva g u a r d i a d e l p a t r i m o n i o c u l t u r a l 2 21 DATOS EN COLOMBIA Hay que señalar en todo caso que la mayoría de escenarios exitosos se sustenta en un importante esquema de contribuciones públicas: la representatividad de la industria editorial cuenta con una estructura de aminoración de costos para la oferta editorial (incentivos tributarios a empresas editoriales e impresoras, disminución tributaria a los autores, tarifas postales reducidas, promoción de sistemas de crédito industrial con redescuentos y tasas preferenciales solventadas con recursos del erario, disminución de impuestos y aranceles en la importación de bienes de capital e insumos de la industria), así como con medidas de fomento a la demanda a través de la supresión del impuesto a las ventas sobre el Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
  22. 22. Sindéresis libro, apoyos a las campañas lectoras y a la dotación de bibliotecas públicas. En la industria cinematográfica ocurre algo similar, lo que significa que en los países en los que la actividad es creciente, en la cadena de producción-consumo proy ecciones del control fiscal se confieren subsidios públicos que llegan en algunos casos a un 50% del costo medio de producción y promoción de cada obra nueva, modelo vigorizado con un paquete de intervenciones para su circulación y divulgación. La provisión de este tipo de apoyos hace que Colombia sea en la actualidad el cuarto productor de cine de América Latina con cerca de 25 largometrajes nacionales estrenado entre el 2004 y 2007 y con proyecciones de 18 nuevos estrenos durante el 2008, lo que resulta impresionante si se compara con las estadísticas de los años noventas cuando se exhibía a veces una película local por año. Cada película nacional tiene un costo total fluctuante entre 700 mil y un millón y medio de dólares que se invierten en bienes y servicios que tributan renta, IVA, timbre, y que generan cerca de 70 puestos de trabajo en su etapa de producción, lo que en una matriz de datos muestra una proporción favorable entre lo que el Estado recibe por transacciones del sector respecto de lo que gasta por vía presupuestal o de incentivos tributarios en el mismo. También la conservación de sitios monumentales e históricos atractivos para el turismo cultural y para el desarrollo empresarial y comercial, descansa en alguna proporción en medidas de compensación desde lo público (rebajas de impuestos prediales, disminuciones tributarias por gastos de preservación), estructura de apoyos que en el caso nacional veremos adelante. e. 22 2 Proyecciones del control fiscal
  23. 23. Régimen del patrimonio cultural en Colombia f o m e n t o d e l a c u l t u r a y s a lva g u a r d i a d e l p a t r i m o n i o c u l t u r a l 2 23 CAPITULO III RÉGIMEN DEL PATRIMONIO CULTURAL EN COLOMBIA E l sistema legal nacional se ha ocupado de establecer algunos criterios, conceptos y regulaciones sobre la presencia, manejo, propiedad y circulación del patrimonio cultural. En forma no taxativa el patrimonio cultural de la Nación se integra por un universo de bienes materiales y manifestaciones inmateriales a los que la comunidad les atribuye, entre otros, interés histórico, artístico, científico, estético o simbólico en ámbitos como el plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, testimonial, documental, literario, bibliográfico, museológico o antropológico. Allí tienen espacio objetos muebles, inmuebles y sitios, así como manifestaciones, expresiones y símbolos creados en la época contemporánea, en la historia o en los orígenes mismos de la estructura social en una galería maravillosa que abarca Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
  24. 24. Sindéresis desde el caso histórico de Cartagena hasta la receta del mute santandereano. El régimen que se describe en este capítulo se encuentra fijado en la ley 397 de 1997, Título II, modificado integralmente por la ley 1185 de 2008. proy ecciones del control fiscal 1. BIENES DE INTERÉS CULTURAL Dentro del universo abstracto del patrimonio cultural algunos bienes materiales ameritan especial protección dada su representatividad simbólica, artística, estética o histórica, entre otros criterios de valoración, y por eso es necesario declararlos como Bienes de Interés Cultural –BIC–. Entre los BIC encontramos obras de arte, objetos, inmuebles, sitios, centros históricos y, en general, bienes materiales de cualquier época. A la categoría de “Bien de Interés Cultural” se tiene acceso luego de un procedimiento administrativo plenamente regulado y previa declaratoria emitida por el Ministerio de Cultura –Mincultura– tratándose de bienes de influencia para la comunidad en todo el territorio nacional, o por las autoridades del ámbito departamental, distrital, municipal, de los territorios indígenas y de las comunidades negras reguladas en la ley 70 de 1993, a través de las gobernaciones, alcaldías o autoridades respectivas, en el caso de los bienes de influencia local. En el contexto nacional se creó el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural como un órgano multidisciplinario y participativo que debe conceptuar favorablemente antes de cada declaratoria y en otros decisivos asuntos relativos al manejo de los BIC, lo que tiene correspondencia e identidad de funciones en los Consejos Departamentales y Distritales de Patrimonio Cultural que deben crearse en un 24 4 término máximo de 6 meses a partir de la ley 1185 de 2008 para el caso de los BIC de sus circunscripciones. Proyecciones del control fiscal
  25. 25. Régimen del patrimonio cultural en Colombia Naturalmente la declaratoria de BIC no puede ser un ejercicio simplemente f o m e n t o d e l a c u l t u r a y s a lva g u a r d i a d e l p a t r i m o n i o c u l t u r a l político o retórico, sino que implica contundentes efectos de carácter económico, de restricciones a los atributos de la propiedad, de obligaciones 2 25 para los particulares y el Estado y múltiples impactos sobre el sistema de competencias6 entre los sectores institucionales nacional y territorial. Exclusión hecha del patrimonio arqueológico que por disposición constitucional pertenece a la Nación y que ha sido declarado como BIC directamente por la ley, o de otros BIC estatales (p. ej. bienes de uso público) o de propiedad de entidades estatales (bienes fiscales), la mayoría de BIC pertenecen a los particulares como sucede por ejemplo con los inmuebles en centros históricos o con la generalidad de objetos de uso procedentes de épocas anteriores a 1919 que fueron declarados como tal. Ingresar un bien a la categoría de BIC representa, a decir verdad, una medida de intervención del Estado en la libertad económica o empresarial de las personas, con fundamento expreso en el artículo 333º de la Constitución Política, toda vez que al hacerlo se generan cargas públicas, obligaciones y restricciones que inciden fuertemente en las posibilidades de transarlos en el comercio, así como en sus atribuciones civiles de uso, goce y disposición, según veremos en el acápite que sigue. RÉGIMEN ESPECIAL DE PROTECCIÓN Los bienes de interés cultural, tanto del ámbito nacional como territorial, son objeto de un Régimen Especial de Protección material y jurídica7, así como 6 Ver: Corte Constitucional, fallo C-366 de 2000; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, consulta 1548, providencia del 19 de febrero de 2004; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, 1 de julio de 2004, radicación 1581. 7 Ver artículo 11º de la ley 397 de 1997, modificado por el artículo 7° de la ley 1185 de 2008. Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
  26. 26. Sindéresis de un sistema de estímulo económico que contempla inversión directa del Estado, incentivos sobre impuestos o la estratificación de servicios públicos. Sobre los BIC no pueden ejecutarse actos como los que inmediatamente se proy ecciones del control fiscal describen, salvo autorización previa de la institución nacional o territorial que los hubiera declarado8. – Intervención, es decir, cualquier acto que cause cambios a las condiciones físicas del bien (p. ej. conservación, restauración, recuperación, remoción, demolición, desmembramiento, desplazamiento o subdivisión), lo cual además del permiso señalado requiere la supervisión de profesionales registrados ante la autoridad declarante. En algunos casos con la declaratoria del BIC se adopta un Plan Especial de Manejo y Protección que delimita el tipo de intervenciones permitidas sobre el mismo. La autoridad que declare un inmueble como BIC debe informarlo a la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para que allí se incorpore esta anotación en la matrícula inmobiliaria y se incluya el Plan Especial de Manejo y Protección si éste fue aprobado. Del mismo modo, en inmuebles la prelación de las normas de protección cultural prevé que los Planes Especiales de Manejo y Protección –PEMP– deben ser incorporados por las autoridades territoriales en sus respectivos Planes de Ordenamiento Territorial –POT–. Las disposiciones sobre conservación, preservación y uso de las áreas e 26 6 8 Son autoridades competentes respecto de BIC de influencia nacional el Mincultura, el Archivo General de la Nación en materia de archivos, y el ICANH para el patrimonio arqueológico. En el ámbito territorial son autoridades competentes los alcaldes municipales o distritales, los gobernadores, las autoridades indígenas, y de comunidades negras de que trata la ley 70 de 1993. Proyecciones del control fiscal
  27. 27. Régimen del patrimonio cultural en Colombia inmuebles BIC constituyen normas de superior jerarquía al momento de f o m e n t o d e l a c u l t u r a y s a lva g u a r d i a d e l p a t r i m o n i o c u l t u r a l elaborar, adoptar o ajustar los POT en municipios y distritos, por lo cual el PEMP puede limitar los usos y edificabilidad del inmueble de interés cultural 2 27 aunque el POT ya se hubiera aprobado. Incluso la autorización de intervención por las autoridades culturales, según el caso, no puede sustituirse tratándose de inmuebles, por ninguna otra clase de licencia en materia urbanística o ambiental. – Exportación. Está prohibida la exportación de los BIC muebles, salvo con la autorización temporal del Mincultura, el ICANH9 respecto de objetos arqueológicos o el Archivo General de la Nación sobre documentos y archivos, por un plazo no superior a 3 años y con el único fin de ser exhibidos al público o estudiados científicamente. Para los BIC del ámbito territorial, con exclusión de los arqueológicos, la autorización compete a alcaldías y gobernaciones, según el caso. La autorización puede prorrogarse por una vez si se destina a programas de intercambio entre entidades estatales nacionales y extranjeras. – Enajenación. Quien quiera enajenar un BIC mueble, debe ofrecerlo en primer orden a la autoridad que haya efectuado la respectiva declaratoria, la cual tiene una opción de adquisición en condiciones no menos favorables de aquéllas en las que adquirirían los particulares y previo avalúo. Esta opción puede ejercitarse por cualquier entidad estatal bajo coordinación de la entidad declarante. Del mismo modo, la transferencia de dominio a cualquier título de BIC de propiedad privada debe comunicarse por el adquirente a la autoridad que lo 9 Instituto Colombiano de Antropología e Historia. Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
  28. 28. Sindéresis haya declarado como tal en un plazo no mayor a los seis (6) meses siguientes de celebrado el respectivo negocio jurídico. Tampoco las colecciones declaradas BIC pueden desmembrarse o disponerse proy ecciones del control fiscal individualmente, sin autorización previa de la autoridad declarante. Finalmente, la ley 397 de 1997, modificada por la ley 1185 de 2008 establece sanciones penales y administrativas (multas y decomisos) en circunstancias de violación u omisión del régimen anterior. Como complemento al régimen ya indicado, los bienes de interés cultural de propiedad pública como el patrimonio arqueológico, los de uso público, o los de propiedad estatal (bienes fiscales), son inalienables (están fuera del comercio y no son transmisibles mediante ningún modo Civil), imprescriptibles (no se adquieren por ningún tercero por la posesión en el tiempo, y su titular la entidad estatal o la nación, pueden reclamarlos en cualquier tiempo frente a quien los tenga en su poder), e inembargables (no pueden ser prenda de garantía apara efectos comerciales)10. Excepcionalmente el Mincultura sobre BIC de propiedad de entidades nacionales, o las alcaldías, gobernaciones y autoridades de los territorios indígenas y de las comunidades negras respecto de los BIC de influencia en sus jurisdicciones, pueden autorizar la enajenación o préstamo de estos bienes entre entidades estatales. También tienen competencia para autorizar que las entidades públicas propietarias los den en comodato a instituciones privadas sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad, hasta por 5 años prorrogables con sujeción al artículo 355 de la 28 8 10 Constitución Política, artículos 63 y 73; ley 397 de 1997, artículo 10°, ley 397 de 1997 modificado por el artículo 6º de la ley 1185 de 2008. Proyecciones del control fiscal
  29. 29. Régimen del patrimonio cultural en Colombia Constitución, que celebren convenios interadministrativos y de asociación f o m e n t o d e l a c u l t u r a y s a lva g u a r d i a d e l p a t r i m o n i o c u l t u r a l acorde con los artículos 95 y 96 de la ley 489 de 1998, y en general, que establezcan cualquier contrato, incluido el de concesión, que implique la entrega 2 29 de dichos BIC a particulares, siempre que esto garantice lo necesario para su protección, recuperación, conservación, sostenibilidad y divulgación. ESPECIALIDAD DEL PATRIMONIO ARQUEOLÓGICO Puesto que las sociedades prehispánicas no legaron testimonios escritos, los restos arqueológicos integrados en tejidos, en iconografía o en utensilios religiosos, son datos únicos -una biblioteca no escrita- que permite reconstruir las relaciones sociales de pueblos desaparecidos. El daño de sitios y objetos arqueológicos implica la pérdida de pruebas únicas de ese pasado, al punto que la UNESCO lo califica como “una causa de empobrecimiento para las naciones”. Por eso este tipo de sitios y restos se protegen de modo especial en el universo del patrimonio cultural, con mayor razón si se aprecia que la totalidad del territorio nacional es potencial contenedor arqueológico. El régimen elaborado desde el año 1931 ha encontrado síntesis de protección en la Constitución, en la ley 397 de 1997 modificada por la 1185 de 2008, y en el decreto 833 de 2002, tanto en lo material de cada objeto o sitio, como en su información científica. Este patrimonio fue declarado directamente por la ley General de Cultura como de “interés cultural”, está sujeto al régimen ya comentado, pertenece a la Nación y es inalienable, imprescriptible e inembargable. Por esta razón, quienes por cualquier causa tienen en su poder objetos arqueológicos sólo detentan la Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
  30. 30. Sindéresis condición Civil de tenedores11. De igual manera, quien los encuentra fortuitamente, debe informarlo bajo condiciones preestablecidas en la ley. Los adquirentes de piezas aducen usualmente la tesis de derechos adquiridos proy ecciones del control fiscal antes de la Constitución, lo que es rebatible ya que la ley 103 de 1931 declaró de utilidad pública los monumentos y objetos arqueológicos de cualquier sitio de la Nación. Asimismo, la ley 163 de 1959 declaró patrimonio histórico y artístico las tumbas prehispánicas y demás objetos de interés para el estudio de civilizaciones pasadas; dispuso que en las exploraciones mineras, movimientos de tierras y demoliciones de edificios, prevalecían los derechos de la Nación sobre objetos de interés arqueológico y paleontológico, y señaló que éstos no son “tesoros” en el alcance del artículo 700 del Código Civil que permite la apropiación de las cosas sin dueño conocido12. Valga aclarar que nada de lo dicho afecta la propiedad privada del suelo en el que se hallen bienes arqueológicos, si bien éste queda condicionado por planes de manejo que determinan los niveles permitidos de intervención. PATRIMONIO CULTURAL SUMERGIDO Se integra el “patrimonio cultural subacuático” o “patrimonio cultural sumergido”, por navíos, galeones y sus contenidos, ciudades cementerios, restos humanos de 11 Ver jurisprudencia específica: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, 11001032400020040040401, noviembre 3 de 2005; Corte Constitucional, C-474 de 2003: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección “A”, expediente 02- 2704; Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 18 de diciembre de 2001; Tribunal Superior de Distrito 30 0 Judicial de Bogotá -Sala Civil-, fallo del 15 de noviembre de 2001. 12 Ver Constitución Política, artículos 63, 72, 82, 101, 102, 332; ley 103 de 1931, artículos 1, 2; ley 163 de 1959, artículos 12, 14; decreto 1397 de 1989, artículo 1; decreto 833 de 2002, artículos 3, 7. Proyecciones del control fiscal
  31. 31. Régimen del patrimonio cultural en Colombia culturas desaparecidas, ubicados en el suelo o subsuelo marinos de aguas f o m e n t o d e l a c u l t u r a y s a lva g u a r d i a d e l p a t r i m o n i o c u l t u r a l interiores, en el mar territorial, la plataforma continental o la zona económica exclusiva, territorios marinos sobre los cuales se ejerce soberanía según el artículo 3 31 101 de la Constitución Política, la ley 9 de 1961, Convención sobre la Plataforma Continental, suscrita en Ginebra el 29 de abril de 1958, y la ley 10 de 1978. Puesto que éstos corresponden en su origen, época de creación y modos de exploración a aquellos que la ley General de Cultura y los tratados internacionales definen como arqueológicos, están cobijados por el mismo régimen de propiedad nacional y restricciones ya descritas. El manejo, utilización, extracción y explotación de este patrimonio entrelaza situaciones atinentes a la delimitación de las fronteras marinas sobre las que los Estados ejercen soberanía y a la propia defensa nacional. También expresa aspectos técnicos relativos a la exploración, identificación y rescate a través de personas y empresas altamente especializadas; requerimientos financieros de alto costo de oportunidad y riesgo; condiciones físicas de deterioro de los objetos; complejidad para localizar condiciones complejas de localización de objetos enterrados en el lecho marino o removidos continuamente por sus corrientes; discusiones internacionales de propiedad por razón de la bandera de los buques transportadores o por el origen de los cargamentos, todo lo cual determina que en intentos de rescate se requieran altas inversiones no viables para el Estado. Documentos de la UNESCO aseveran que en el mundo hay al rededor de un millón de naufragios de todas las épocas, y que llegarían en Colombia a unos mil desde la Conquista y la Colonia. En el plano económico, se expresan fábulas en el sentido de que los contenidos del Galeón San José valdrían unos 6 mil millones de dólares. Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
  32. 32. Sindéresis Por este motivo el debate entorno a la recuperación de galeones sumergidos en el Caribe, lo que no es propio sólo de Colombia, se ha centrado en la discusión sobre la forma de pago del Estado a los rescatistas, bajo la aspiración de éstos en dirección a que se rematen los bienes repetidos y se reparta su producto, proy ecciones del control fiscal reservándose para el Estado la conservación de piezas de estricto contenido cultural. En el pasado, contra previsiones de tratados internacionales y de la propia Constitución de 1986, se expidieron normas13 que establecían un régimen de Derecho Privado para contratos de rescate, un sistema de denuncias y permisos, y porcentajes de pago a los contratistas con las especies rescatadas. Ese tipo de legislación antitécnica y contraria a intereses conservacionistas y económicos nacionales deja al Estado una multimillonaria condena en el litigio del galeón San José. El Consejo de Estado señaló la insubsistencia de la mayoría de esos permisos, lo que no evita otras demandas contra el tesoro público con base en leoninos acuerdos celebrados en el pasado. En la actualidad la normativa integral de este patrimonio está en el artículo 9º de la ley 397 de 1997 y en un importante desarrollo jurisprudencial14. Durante el 2004 se tramitó a iniciativa del Mincultura el proyecto de ley 241/2004 S, en búsqueda de solucionar este complejo panorama, pero lamentablemente fue tergiversado durante su discusión al punto de vulnerar las normas constitucionales y los fallos jurisprudenciales, lo que determinó su archivo. 32 2 13 Decretos leyes 12 de 1984 y 2324 de 1984; la ley 26 de 1986. 14 Corte Constitucional. Fallos C-474 de 2003; C- 668 de 2005; Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección “A”, expediente 02- 2704. Proyecciones del control fiscal

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