Evaluación del Plan Estatalde Desarrollo del Estado de Puebla(2011- 2017)
Proyecto Evalúa y DecideEvaluación del Plan Estatal de Desarrollo del Estado dePuebla (2011-2017)Panel de evaluadoresMtro....
Dr. Roberto MendozaDr. José Antonio Meyer RodríguezMtro. José Ojeda BustamanteDr. Miguel OntiverosDra. Gabriela Pérez Yaru...
5Centro de estudios espinosa YglesiasÍNDICERESUMEN EJECUTIVO | 6I. INTRODUCCIÓN | 10II. RESULTADOS | 16	 1. ECONOMÍA Y DES...
6evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)RESUMEN EJECUTIVOEvaluación Plan Estatal de Desar...
7Centro de estudios espinosa YglesiasLos panelistas discutieron, evaluaron y asignaron una calificación compuestapor dos a...
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9Centro de estudios espinosa Yglesiasra que el ped se reduce al análisis de la zona metropolitana del Estado de Puebla.Est...
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11Centro de estudios espinosa Yglesiasplementada por los programas sectoriales e institucionales, misma que el gober-nador...
12evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)cumento rector de la planeación y los criterios,...
13Centro de estudios espinosa YglesiasIV. Seguridad Pública1. Legalidad 3.702. Procuración de Justicia 3.723. Prevención d...
14evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)tienen entre ellos en cada una de las partes que...
15Centro de estudios espinosa YglesiasUna falla que se señaló en todas las sesiones de evaluación fue la carencia de unaco...
16evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)II. RESULTADOS1. Economía y Desarrollo Sustentab...
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19Centro de estudios espinosa Yglesiasforma en la que se pretende cumplir los objetivos trazados. La ausencia de estra-teg...
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21Centro de estudios espinosa Yglesiasla inversión nacional y extranjera a la entidad, pues existe vaguedad en algunos del...
22evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)2. Economía, producción sectorial y desarrollo d...
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25Centro de estudios espinosa Yglesiasbuen soporte para definir adecuadamente las estrategias pertinentes. En las pro-pues...
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29Centro de estudios espinosa Yglesias2. Desarrollo Social, Salud, Educación y PobrezaEducación 4.74Salud 3.34Rezago socia...
30evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)¹¹ Programa Institucional del Colegio de Estudio...
31Centro de estudios espinosa YglesiasObservaciones generalesEn sus comentarios generales, el grupo de evaluadores coincid...
32evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)Los evaluadores coincidieron en que, si bien los...
33Centro de estudios espinosa Yglesiaspositivo que el programa de educación básica fuera realista respecto a la situacióne...
34evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)niveles y la educación media superior y superior...
35Centro de estudios espinosa Yglesiasmiento, que haga referencia a los recursos presupuestales suficientes para hacerfren...
36evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)enunciativa. Por ejemplo, el programa «Puebla un...
37Centro de estudios espinosa Yglesiasde la población en general, enfocándose en la población de riesgo para sobrepeso yob...
38evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)no, se tocan 12 líneas de acción que responden a...
39Centro de estudios espinosa YglesiasOtro punto a resaltar, común a todo el ped, es que no parece haber congruenciaentre ...
40evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)Referente a la noción de «la calidad en la atenc...
41Centro de estudios espinosa YglesiasSi bien el ped, en cuanto al análisis del rezago social, aborda el tema de la in-fan...
42evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)junto, aunque podría duplicar funciones con el c...
43Centro de estudios espinosa Yglesias3. Estado de Derecho, Reforma Política, Buen Gobiernoy Administración PúblicaEstado ...
44evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)1. Estado de Derecho2. Política y desarrollo de ...
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Evaluación plan estatal puebla

  1. 1. Evaluación del Plan Estatalde Desarrollo del Estado de Puebla(2011- 2017)
  2. 2. Proyecto Evalúa y DecideEvaluación del Plan Estatal de Desarrollo del Estado dePuebla (2011-2017)Panel de evaluadoresMtro. Raúl Abreu LastraDr. Eduardo Acosta ArreguínDr. Arturo Antón SarabiaDr. Ricardo León Anzures CarroDr. David Arellano GaultMtro. Francisco Arroyo GarcíaDr. Roberto Castañón RomoLic. David Colmenares PáramoDr. Alfredo Cuecuecha MendozaMtro. Benjamín Dimas ChávezDr. Gerardo Esquivel HernándezMtro. José Luis Flores HernándezMtro. Luis Antonio Foncerrada PascalMtro. Mario Luis Fuentes AlcaláDr. José Luís García AguilarLic. Rogelio Gómez Hermosillo MarínMtro. José Alejandro Guillén ReyesDra. María Eugenia IbarraránLic. Carlos Mancera CorcueraDra. Irma Méndez de HoyosDr. Ernesto Mendieta Jiménez
  3. 3. Dr. Roberto MendozaDr. José Antonio Meyer RodríguezMtro. José Ojeda BustamanteDr. Miguel OntiverosDra. Gabriela Pérez YaruhuánDr. Luis Raigosa SoteloMtro. Miguel Reyes HernándezDr. Víctor Manuel Reynoso AnguloDr. Jesús Rodríguez ZepedaDr. José Roldán XopaMtra. Gloria M. RubioMtro. Miguel Sarre IguínizMtro. John Scott AndrettaDra. Laura Sour VargasMtra. Rocío Vargas SerranoDr. Francisco Manuel Vélez PliegoDr. Alejandro Villagómez AmezcuaDr. Manuel Villa Issa(Comentarios adicionales)Dr. José Antonio CaballeroModerador | Director EjecutivoDr. Enrique Cárdenas SánchezCoordinadorMtro. Juan Pablo ArroyoMéxico DF, a 24 de octubre de 2011

  4. 4. 5Centro de estudios espinosa YglesiasÍNDICERESUMEN EJECUTIVO | 6I. INTRODUCCIÓN | 10II. RESULTADOS | 16 1. ECONOMÍA Y DESARROLLO SUSTENTABLE 2. DESARROLLO SOCIAL, SALUD, EDUCACIÓN Y POBREZA 3. ESTADO DE DERECHO, REFORMA POLÍTICA, BUEN GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 4. SEGURIDAD PÚBLICAIII. EVALUADORES | 74ANEXO 1. METODOLOGÍA Y CRITERIOS DE EVALUACIÓN | 101ANEXO 2. PROPUESTAS DE CAMPAÑA DEL GOBERNADOR RAFAEL MORENOVALLE | 139ANEXO 3. LEY DE PLANEACIÓN PARA EL DESARROLLO DEL ESTADO DE PUEBLA| 147
  5. 5. 6evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)RESUMEN EJECUTIVOEvaluación Plan Estatal de Desarrollo 2011-2017, del Estado de PueblaCentro de Estudios Espinosa Yglesias, a.c.El Centro de Estudios Espinosa Yglesias (ceey) seleccionó el Plan Estatal de De-sarrollo del Estado de Puebla 2011-2017 (ped) presentado por el GobernadorRafael Moreno Valle, para exponerlo al escrutinio de expertos que lo evaluaron conla perspectiva del ciudadano y del interés público. El resultado de la calificación fuede 4.33. Esto es parte del Proyecto Evalúa y Decide insertado en la misión del ceey,que busca fomentar una discusión seria de los temas públicos y promover políticasmás sólidas y eficaces.Con base en la metodología del ceey —que fue entregada previamente al go-bierno del estado—, profesionales y académicos expertos revisaron, comentaron yevaluaron el contenido del ped, su congruencia con las propuestas de campaña, ylos programas sectoriales e institucionales que el gobierno estatal facilitó para suanálisis. También se tuvo como referente la Ley de Planeación para el Desarrollodel Estado de Puebla que establece los elementos principales para construir el do-cumento rector de la planeación y los criterios, instrumentos y mecanismos que lointegran.El objeto de este ejercicio es analizar y evaluar la calidad de las políticas públi-cas que contiene dicho Plan desde tres perspectivas: el diseño de la propuesta con-forme a lo establecido por la Ley; su coherencia con lo planteado en las propuestasde campaña; así como su viabilidad o factibilidad y aspectos relevantes de su im-plementación, en función de la realidad del Estado y en el contexto nacional actual.El ceey convocó a un grupo de 41 profesionales (académicos, consultores,profesionistas y miembros de organizaciones civiles) que cuentan con amplia ex-periencia en el ramo de la administración pública, política social, salud, educacióny pobreza, así como de desarrollo social y análisis económico a nivel nacional y es-tatal, con la finalidad de emitir un juicio calificado al respecto.
  6. 6. 7Centro de estudios espinosa YglesiasLos panelistas discutieron, evaluaron y asignaron una calificación compuestapor dos aspectos: uno cualitativo que recupera los argumentos vertidos en la discu-sión sobre los documentos referidos, y otro cuantitativo, que asigna un número enescala de 1 a 10 con base en los elementos señalados en el aspecto cualitativo. Deesta manera se construyó una valoración integral.El proceso se llevó a cabo durante el mes de septiembre de 2011. La calificacióngeneral a la que llegaron los evaluadores con respecto al ped fue de 4.33, que com-para desfavorablemente con la calificación obtenida por las propuestas de cam-paña del entonces candidato Moreno Valle, de 6.89. A continuación se planteanalgunos elementos que sustentan esta calificación:El ped hace un buen esfuerzo por localizar los principales problemas de la enti-dad, pero al no ser sistemático el diagnóstico, se pierde en una amplia cantidad dedatos que no logran la definición de los propósitos fundamentales de las accionesdel gobierno.En los cuatro ejes se tienen proyectos que serán importantes para el desarrollode la entidad; habrá que articularlos, definir responsabilidades de ejecución y defi-nir los términos de evaluación para permitir la adecuada rendición de cuentas antela ciudadanía.Una constante en los temas de los cuatro ejes de gobierno es la carencia de es-trategias para el alcance y cumplimiento de los propósitos señalados en los objeti-vos. En algunos casos, se encuentran lineamientos generales de aplicación de laspolíticas, pero son limitadas a determinados aspectos y sólo se encuentran en losprogramas sectoriales y en ocasiones en los institucionales. Se tiene una gran dis-paridad en la definición de estos elementos necesarios en el ped.Hubo consenso en señalar que el ped tiene una redacción peculiar, y no sigueestrictamente las pautas que establece la Ley. El documento carece de varios delos elementos que debiera cubrir para cumplir con lo determinado legalmente, asícomo para reunir la integración técnica necesaria para constituirse como un ins-trumento de planeación.La Ley señala que los planes que se elaboren deberán contener objetivos, me-tas estratégicas y prioridades para el desarrollo del Estado, así como la definiciónde recursos para tales fines; determinar los instrumentos y responsables de su eje-cución; establecer los lineamientos de política social, económica y administrativade carácter global, sectorial y regional, según sea el caso e indicar los programassectoriales y regionales que deban realizarse en las diversas dependencias de la ad-ministración pública estatal.En las sesiones de discusión, los evaluadores apreciaron la disposición de mu-cha información para ubicar los principales problemas de la entidad. El inconve-niente que presenta la información es su amplia dispersión y una escasa relación
  7. 7. 8evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)con los problemas y puntos centrales del ped. Parece que se conocen bien los pro-blemas y los retos sustantivos, pero no se les vincula con acciones, estrategias ymetas particulares.En ningún caso se detalla una metodología precisa para definir metas por cadaeje y sus objetivos. Por tanto, al no tener referentes medibles, no se puntualizan loscompromisos, ni los plazos para cumplir los objetivos. En algunos casos se defi-nen metas pero de manera aislada y con referentes difíciles de comparar.La siguiente tabla compara los elementos indispensables que debe incorporarel ped según la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla, y losque en la realidad contiene:En los ejes del PED Puebla 2011-2016 SÍ NO AlgunosObjetivos XMetas XEstrategias XPrioridades XRecursos XInstrumentos XResponsables XLineamientos de carácter global XLineamientos de carácter sectorial XLineamientos de carácter regional XProgramas sectoriales XProgramas regionales XLas carencias que señalaron los evaluadores como relevantes son:¹¹ Falta de prioridades y plazos de cumplimiento;¹¹ No se cuenta con un diagnóstico de recursos disponibles para la ejecución decada una de las partes del ped.¹¹ Se definen la áreas de ejecución pero no se especifica quienes serán losresponsables.¹¹ Los programas sectoriales en su mayoría no son tales, sino sólo una suma deprogramas institucionales.Una falla que se señaló en todas las sesiones de evaluación fue la carencia de unaconcepción regional de la entidad, así como de un diagnóstico de la diversidad quedefina objetivos, metas y estrategias para los problemas de las regiones. Parecie-
  8. 8. 9Centro de estudios espinosa Yglesiasra que el ped se reduce al análisis de la zona metropolitana del Estado de Puebla.Esto genera una aparente desconexión con la diversidad que marca las diferenciasclimáticas, de recursos naturales, de población, multiétnicas y de diversos nivelesde desarrollo, con amplias regiones de marginación, contra otras de alta concen-tración de recursos.Otra carencia es la necesaria definición de las formas de coordinación entre losniveles de gobierno hacia los Ayuntamientos y hacia el Gobierno Federal.Los elementos ausentes tienen las siguientes consecuencias:¹¹ Limitan al ped para ser el marco general que defina, priorice y precise las accionesque deberán realizarse a nivel de sectores, regiones e instituciones en el Estado.¹¹ Al carecer de programas regionales se propicia un trabajo institucional indivi-dual, sin generar concordancia entre las instituciones que inciden en una mismaregión.¹¹ Sin estos elementos, el ped se ve limitado para poder ser el documento rectorque conduzca, a lo que se supone debe ser, el programa de trabajo del Gobiernode alternancia en sus tres niveles.Todo lo anterior es parte del fundamento de los grupos de evaluadores para asig-nar las calificaciones a los diversos ejes y temas del ped, mismas que a continua-ción se presentan.Plan Estatal de Desarrollo 2011-2017Estado de PueblaI. Economía y Desarrollo Sustentable 4.07II. Desarrollo Social, Salud, Educación y Pobreza 3.73III. Estado de Derecho, Reforma Política, Buen Gobierno y AdministraciónPública 5.78IV. Seguridad Pública 3.75Promedio General 4.33El grupo de evaluadores participantes en el ejercicio coincidió, además, en plantearuna serie de sugerencias y recomendaciones como parte de este reporte. El propó-sito es aportar elementos que puedan ser considerados para la aplicación de laspolíticas que ejecuten los diversos sectores e instituciones participantes en la im-plementación del ped.Octubre de 2011.•  •  •
  9. 9. 10evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)I. INTRODUCCIÓNEl Proyecto «Evalúa y decide» se inserta en la misión del Centro de Estudios Es-pinosa Yglesias (ceey) que busca fomentar una discusión seria de los temaspúblicos y promover políticas más sólidas y eficaces. El ceey seleccionó el Plan Es-tatal de Desarrollo del Estado de Puebla para exponerlo al escrutinio de expertos(académicos, consultores, profesionistas y miembros de organizaciones civiles)que, en mesas de análisis, lo discuten y evalúan con la perspectiva del ciudadano ydel interés público. El propósito de estos ejercicios es influir en los tomadores dedecisión para que las observaciones de los evaluadores se consideren en las políti-cas públicas.Como antecedente al presente ejercicio, en 2010, el ceey evaluó las propues-tas de los candidatos a gobernador del estado de Puebla y de Hidalgo. Con unametodología semejante y un grupo de evaluadores similar al que en éste partici-pó, las propuestas de campaña del entonces candidato Rafael Moreno Valle ob-tuvieron la calificación general de 6.32, mientras que el candidato Javier LópezZavala obtuvo 5.16.1Con base en la metodología del ceey,2entregada previamente al gobierno delestado, los participantes revisaron, comentaron y evaluaron el contenido del PlanEstatal de Desarrollo del estado de Puebla 2011-2017 (ped), su congruencia conlas propuestas de campaña, y los programas sectoriales e institucionales que elgobierno estatal facilitó para su análisis. Finalmente, los evaluadores aprobaron elcontenido del reporte correspondiente a su área. El proceso se llevó a cabo duranteel mes de septiembre de 2011.Si bien resulta relevante tomar en cuenta la evaluación de las propuestas decampaña y la calificación que obtuvieron, se debe puntualizar que la presente esuna evaluación que sólo se realiza con la información que contiene el ped, com-1 Ver el detalle de esta evaluación en http://www.ceey.org.mx/site/files/Evaluacion-Propues-tas-Hidalgo-Puebla.pdf2 Ver Anexo 1.
  10. 10. 11Centro de estudios espinosa Yglesiasplementada por los programas sectoriales e institucionales, misma que el gober-nador, Rafael Moreno Valle, presentó para su aprobación al Comité de Planeaciónpara el Desarrollo del Estado de Puebla.3El ceey convocó a un grupo de profesionales y académicos reconocidos y cono-cedores de los diversos temas contenidos en el Plan y en la realidad de Puebla. La fi-nalidad fue analizar y emitir un juicio calificado para evaluar objetivamente el ped.Muchos de ellos han participado en ejercicios anteriores de evaluación del ceey ycuentan con amplia experiencia en el ramo de la administración pública, política so-cial, salud, educación y pobreza, así como de desarrollo social y análisis económico anivel nacional y estatal. El objetivo es promover el mejoramiento de las políticas pú-blicas estatales en beneficio de la sociedad, desde una perspectiva ciudadana.Los panelistas discutieron, evaluaron y asignaron una calificación compuestapor dos aspectos: uno cualitativo que recupera los argumentos vertidos en la dis-cusión sobre los documentos referidos, y otro cuantitativo, que asigna un númeroen escala de 1 a 10 con base en los elementos señalados en el aspecto cualitativo.De esta manera los evaluadores aportan una valoración integral cuyo promedio seconstruye en la sesión de discusión y calificación, otorgando una nota numérica alos rubros específicos que se analizan.Los evaluadores que integraron los paneles de análisis y discusión son:Raúl Abreu Lastra, Eduardo Acosta Arreguín, Arturo Antón Sarabia, RicardoLeón Anzures Carro, David Arellano Gault, Francisco Arroyo García, José AntonioCaballero, Roberto Castañón Romo, David Colmenares Páramo, Alfredo Cuecue-cha Mendoza, Benjamín Dimas Chávez, Gerardo Esquivel Hernández, José LuisFlores Hernández, Luis Antonio Foncerrada Pascal, Mario Luis Fuentes Alcalá, JoséLuís García Aguilar, Rogelio Gómez Hermosillo Marín, José Alejandro Guillén Re-yes, María Eugenia Ibarrarán, Carlos Mancera Corcuera, Irma Méndez de Hoyos,Ernesto Mendieta Jiménez, Roberto Mendoza, José Antonio Meyer Rodríguez, JoséOjeda Bustamante, Miguel Ontiveros, Gabriela Pérez Yaruhuán, Luis Raigosa So-telo, Miguel Reyes Hernández, Víctor Manuel Reynoso Angulo, Jesús RodríguezZepeda, José Roldán Xopa, Gloria M. Rubio, Miguel Sarre Iguíniz, John Scott An-dretta, Laura Sour Vargas, Rocío Vargas Serrano, Francisco Manuel Vélez Pliego,Alejandro Villagómez Amezcua y Manuel Villa Issa.El Plan Estatal de Desarrollo del Estado de Puebla es el instrumento fundamen-tal que la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla (Ley) dispo-ne en su Artículo 8º, para instrumentar el proceso de planeación con participacióndemocrática. En la Ley se establecen los referentes principales para construir el do-3 La Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla, obliga al Ejecutivo Estatal apresentarlo ante dicho comité (Art. 12, fracción vi).
  11. 11. 12evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)cumento rector de la planeación y los criterios, instrumentos y mecanismos que lointegran. El objeto de este ejercicio es analizar y evaluar la calidad de las políticaspúblicas que contiene dicho Plan desde tres perspectivas: el diseño de la propuestaconforme a lo establecido por la Ley, su coherencia con lo planteado en las pro-puestas de campaña, así como su viabilidad y aspectos relevantes de su implemen-tación, en función de la realidad del Estado y en el contexto nacional actual.Las calificaciones que otorgaron los paneles de evaluación en cada tema y sub-tema son las siguientes, en una escala de 1 a 10: Plan Estatal de Desarrollo 2011-2017 Estado de PueblaCalificación GeneralI. Economía y Desarrollo Sustentable 4.07II. Desarrollo Social, Salud, Educación y Pobreza 3.73III. Estado de Derecho, Reforma Política, Buen Gobierno y Administración Pública 5.78IV. Seguridad Pública 3.75Promedio General 4.33I. Economía y Desarrollo Sustentable1. Financiamiento para el desarrollo 3.842. Economía, producción sectorial y desarrollo del mercado 3.843. Productividad y competitividad 3.264. Infraestructura para el desarrollo 4.725. Empleo y política laboral 4.046. Desarrollo Sustentable 5.347. Finanzas Públicas 3.42Promedio 4.07II. Desarrollo Social, Salud, Educación y Pobreza1. Educación 4.742. Salud 3.343. Rezago social 3.10Promedio 3.73III. Estado de Derecho, Reforma Política, Buen Gobierno y Administración Pública1. Estado de Derecho 5.382. Política y desarrollo de la democracia 5.363. Gestión de las finanzas públicas 6.60Promedio 5.78
  12. 12. 13Centro de estudios espinosa YglesiasIV. Seguridad Pública1. Legalidad 3.702. Procuración de Justicia 3.723. Prevención del delito 3.584. Instituciones de Seguridad 2.905. Proyectos estratégicos 4.84Promedio 3.75Observaciones generalesLa calificación general de 4.33 es menor a la que el candidato Moreno Valle obtuvoen la formulación de sus propuestas de campaña electoral, que fue de 6.89. A con-tinuación las explicaciones de la baja calificación.La carencia de estrategias para el alcance y cumplimiento de los propósitos se-ñalados en los objetivos parece ser una constante en muchos temas. En algunoscasos, se encuentran lineamientos generales de aplicación de las políticas, pero selimitan a determinados aspectos y sólo se encuentran en los programas sectorialesy, en ocasiones, en los institucionales. Existe una gran disparidad en la definiciónde estos necesarios elementos en el Plan.En las diversas sesiones de evaluación los expertos coincidieron en valoracio-nes de aspectos generales que se refieren a la estructura del Plan y su presentación.Se consensuó en señalar que la redacción del ped no sigue estrictamente las pau-tas que establece la Ley; así, el documento carece de varios elementos que debieracubrir para cumplir con lo determinado legalmente, así como para reunir la inte-gración técnica necesaria para constituirse como un instrumento de planeación.La Ley señala que los planes que se elaboren deberán contener objetivos, metasestratégicas y prioridades para el desarrollo del Estado,4así como la definición derecursos para tales fines; determinar los instrumentos y responsables de su ejecu-ción; establecer los lineamientos de política social, económica y administrativa decarácter global, sectorial y regional, según sea el caso e indicar los programas sec-toriales y regionales que deban realizarse en las diversas dependencias de la admi-nistración pública estatal.En general, el ped, en cada uno de sus ejes integra objetivos generales y espe-cíficos, cuestión que da los elementos necesarios para definir las intenciones delgobierno y los propósitos planteados, aunque no se precisa qué nivel y correlación4 Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla, Artículos 21 y 23.
  13. 13. 14evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)tienen entre ellos en cada una de las partes que lo integran.Los elementos de diagnóstico que tiene el Plan en general y en los ejes y temasespecíficos abundan en información con fuentes de diverso origen. En las sesio-nes de discusión, los evaluadores apreciaron la disposición de amplia informaciónpara ubicar los principales problemas de la entidad. El inconveniente que presen-ta la información es la dispersión y la escasa relación con los problemas y puntoscentrales del Plan. Al no haber metas relacionadas con la información del diagnós-tico, lo anterior se evidencia. Los problemas y retos sustantivos parecen conocersebien, pero no se les vincula con acciones, estrategias y metas particulares.En ningún caso se ofrece una metodología precisa para definir metas por cadaeje y sus objetivos. Por tanto, al no tener referentes medibles, no se enmarcan loscompromisos, ni los plazos para cumplir los objetivos. En algunos casos se definenmetas pero de manera aislada y con referentes difíciles de comparar.La siguiente tabla compara los elementos indispensables que debe incorporarel ped según la Ley, y los que en la realidad contienen:5En los ejes del ped Puebla 2011-2016 SÍ NO AlgunosObjetivos XMetas XEstrategias XPrioridades XRecursos XInstrumentos XResponsables XLineamientos de carácter global XLineamientos de carácter sectorial XLineamientos de carácter regional XProgramas sectoriales XProgramas regionales XLas carencias señaladas como relevantes son:¹¹ La falta de prioridades y plazos de cumplimiento,¹¹ La ausencia de un diagnóstico de recursos disponibles para la ejecución de cadauna de las partes del Plan,¹¹ Se definen la áreas de ejecución pero no se especifica quiénes serán los respon-sables de la ejecución.¹¹ Los programas sectoriales no son tales. Son sólo una suma de programasinstitucionales.5 Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla, Artículo 21.
  14. 14. 15Centro de estudios espinosa YglesiasUna falla que se señaló en todas las sesiones de evaluación fue la carencia de unaconcepción regional de la entidad, así como de un diagnóstico de la diversidad quedefina objetivos, metas y estrategias para los problemas de las regiones. Parecieraser que el Estado es la zona metropolitana.Otro vacío es la necesaria definición de las formas de coordinación entre los ni-veles de gobierno hacia el Ayuntamiento y hacia el Gobierno Federal. Esto generauna aparente desconexión con la diversidad que marca las diferencias climáticas,de recursos naturales, de población, multiétnica y de diversos niveles de desarro-llo, con amplias regiones de marginación, contra otras de alta concentración derecursos.Los elementos ausentes tienen las siguientes consecuencias:¹¹ Limitan al Plan Estatal para ser el marco general que defina, priorice y preciselas acciones que deberán realizarse a nivel de sectores, regiones e institucionesen el Estado.¹¹ Al carecer de programas regionales, se propicia un trabajo institucional indivi-dual sin sinergia entre las instituciones que inciden en una misma región.¹¹ Sin estos elementos, el ped se ve limitado para ser el documento rector queconduzca a lo que se supone debe ser del nuevo Gobierno, en sus tres respecti-vos niveles.Todo lo anterior es parte del fundamento de los grupos de evaluadores para asig-nar las calificaciones a los diversos ejes y temas del Plan Estatal de Desarrollo dePuebla. El documento que se presenta tiene la calificación cuantitativa por eje ytema específico, y también cuenta con la expresión cualitativa para cada uno de losejes que lo integran.•  •  •
  15. 15. 16evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)II. RESULTADOS1. Economía y Desarrollo SustentableFinanciamiento para el desarrollo 3.84Economía, producción sectorial y desarrollo del mercado 3.84Productividad y competitividad 3.26Infraestructura para el desarrollo 4.72Empleo y política laboral 4.04Desarrollo sustentable 5.34Finanzas públicas 3.42Coordinación con el poder ejecutivo NPPromedio 4.07La evaluación correspondiente al tema «Economía y Desarrollo Sustentable», serealiza con base en los contenidos del ped, en su eje temático denominado:Eje 1. Más empleo y mayor inversión1.1 Impulso al crecimiento económico en beneficio de todos los poblanos1.2 Visión para construir el futuro de Puebla1.3 Promoción de los atractivos turísticos poblanos1.4 Modernización del sistema de transporte de Puebla1.5 Tecnificación e innovación para el campo poblano1.6 Responsabilidad para preservar los recursos naturalesAdemás, se tomaron en cuenta los siguientes documentos adicionales, a saber,Programas Sectoriales e Institucionales correspondientes a este eje temático:¹¹ Programa Institucional del Instituto Poblano para la Productividad Competitiva
  16. 16. 17Centro de estudios espinosa Yglesias¹¹ Secretaría de Competitividad, Trabajo y Desarrollo Económico del Estado dePuebla¹¹ Programa Sectorial Secretaría de Desarrollo Económico, para generar más y me-jores empleos¹¹ Instituto del Catastro¹¹ Instituto de Artesanías e Industrias Populares del Estado de Puebla¹¹ Instituto de Capacitación para el Trabajo del Estado de Puebla¹¹ Infraestructura¹¹ Programa Carreteras de Cuota Puebla¹¹ Secretaría de Administración¹¹ Centro de Convenciones Puebla¹¹ Turismo¹¹ Secretaría de Transportes¹¹ Desarrollo Rural¹¹ Fideicomiso Público de la Reserva Territorial Atlixcáyotl - Quetzalcóatl¹¹ Medio Ambiente y Desarrollo Urbano¹¹ Ciencia, Tecnología, Humanidades e Innovación¹¹ Secretaría de la ContraloríaEn este apartado se consideraron los siguientes referentes de evaluación:1. Financiamiento para el desarrollo2. Economía, producción sectorial y desarrollo del mercado3. Productividad y competitividad4. Infraestructura para el desarrollo5. Empleo y política laboral6. Desarrollo sustentable7. Finanzas públicas8. Coordinación con el Poder EjecutivoObservaciones generalesEn general, el grupo de evaluadores consideró que el Eje hace un diagnóstico ade-cuado que identifica de manera precisa la problemática del estado de Puebla en losgrandes temas que competen al desarrollo económico. También señalaron que,por su naturaleza, el Plan sólo puede expresar de manera general los grandes obje-tivos y metas en materia económica. El detalle de las estrategias y programas espe-cíficos para su consecución, se delegan al contenido de los programas sectoriales—por cierto ausentes— e institucionales. De igual forma, reconocieron que todo
  17. 17. 18evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)Plan de esta naturaleza se enfrenta con restricciones operativas, de factibilidad yde marco jurídico. Éstas limitan la capacidad institucional de toda Administraciónpara el cumplimiento pleno de los objetivos planteados.Uno de los evaluadores consideró «que a diferencia de otros estados, existe unavance en el ped, pues los objetivos van más allá de querer parecer buenos deseos.Hay un buen intento —aunque insuficiente— por fijar metas, a diferencia de la au-sencia presente en una enorme cantidad de planes de desarrollo estatales e inclusodel mismo Poder Ejecutivo»; sin embargo, otro evaluador comentó que dichas me-tas parecieron no establecerse con seriedad, y argumentó la falta de articulaciónentre las mismas.Si bien el grupo de evaluadores coincidió en que el Plan contiene aciertos, talescomo el diagnóstico, también contiene deficiencias:¹¹ Los términos generales de su redacción no permiten que el ped sea una guíadel rumbo económico que la nueva administración debería darle al Estado.¹¹ No fue elaborado conforme a los criterios establecidos en la Ley de Planeaciónpara el Desarrollo del Estado de Puebla, lo cual constituye una desatención almarco jurídico vigente.¹¹ Hay falta de consistencia entre lo que el ped manifiesta y los programasinstitucionales.¹¹ Hay falta de cuidado y atención en el tratamiento de los indicadores.¹¹ Hay desvinculación del diagnóstico en diversos temas con los objetivos, estra-tegias y programas o proyectos específicos.¹¹ Existe un desequilibrio en el tratamiento de los temas: el fortalecimiento ysaneamiento de las finanzas estatales se trata de manera secundaria en elapartado correspondiente a honestidad y transparencia. Campo, empleo y fi-nanciamiento para el desarrollo (capital semilla y el apoyo a empresas, especí-ficamente) se abordaron de manera escueta; en contraste, turismo se extiendeexcesivamente, y este rubro no es una de las principales vocaciones del estado.De manera puntual, se señaló que en el Plan hay un agrupamiento poco con-veniente de los temas . Se siguió un esquema metodológico de exposición que di-ficulta la identificación concreta de objetivos, estrategias y metas de las diversaspolíticas del Plan. En el futuro, estas carencias limitarán la capacidad de evalua-ción y de control del desempeño de la gestión gubernamental. Aunado a lo ante-rior, el Plan contiene algunas imprecisiones no menores, como calificar a la zonade Tehuacán y la Sierra Negra como zona urbana, cuando en realidad la primera eseminentemente rural (con excepción de la ciudad misma de Tehuacán), mientrasque la segunda es una región de alta marginación.Los evaluadores consensuaron que el Plan no señala de manera precisa la
  18. 18. 19Centro de estudios espinosa Yglesiasforma en la que se pretende cumplir los objetivos trazados. La ausencia de estra-tegias concretas y puntuales (los «cómo») para llegar a las metas propuestas esnotoria. Lo anterior provoca una desconexión evidente entre algunos de los gran-des objetivos del Plan y las estrategias contenidas en los programas sectoriales einstitucionales.Otra consideración por parte de los expertos, consistió en que el Plan no in-corpora todas las ofertas de campaña que hizo el entonces candidato Rafael More-no Valle en materia económica, en particular sus pronunciamientos relativos a lacoordinación entre los poderes para crear un auténtico régimen de división de lostres poderes. Al respecto no señala cómo se cumpliría esta propuesta. Que se in-cluyera en el Plan era de carácter obligatorio no sólo por el hecho de haber sido laoferta ganadora en la elección, sino porque eran propuestas muy pertinentes parael desarrollo económico del estado de Puebla.En el panel consideraron que no se logró aprovechar la oportunidad única quebrindaba el contexto de alternancia política, para elaborar un Plan de DesarrolloEstatal que plasmara, por parte de la nueva Administración, su visión diferente,fresca y novedosa de abordar y enfrentar la compleja realidad poblana en materiaeconómica.También reconocieron que la actual Administración enfrenta fuertes restric-ciones de tipo financiero, lo cual obliga al gobierno a establecer metas y objetivosrealistas con el fin de que la agenda establecida en el Plan pueda cumplirse y con-tribuya a mejorar las condiciones económicas y de vida de los poblanos.Algunos evaluadores consideraron que en el Plan no había suficientes indica-dores cuantitativos, y éstos no eran ni precisos ni calculados sistemáticamente.Lo anterior dificulta la tarea de evaluar la congruencia actual del Plan así comoel cumplimiento de los objetivos y la efectividad de las líneas de acción sugeridasdurante la actual gestión. Si bien es cierto que en los programas sectoriales e ins-titucionales se hace referencia a criterios de factibilidad e implementación de lasestrategias, éstos se abordan escasamente en el Plan, particularmente en temascomo infraestructura, financiamiento y transporte público.Hubo evaluadores quienes consideraron que, con el propósito de hacer másfactibles las propuestas generales contenidas en el Plan, la dimensión regional de-bió haber sido el hilo conductor para el diseño de las estrategias de la agenda dedesarrollo económico, sobre todo para lograr una congruencia de propuestas entrelas diferentes regiones y al interior de las mismas a nivel de los municipios.El grupo señaló que la falta de precisión en las líneas estratégicas generalesdel Plan limita la agenda de crecimiento y desarrollo económico de la Entidad alargo plazo.Los expertos señalaron que el Plan enfatiza el desarrollo económico de la zona
  19. 19. 20evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)metropolitana de Puebla, es decir, hay un sesgo hacia lo urbano e industrial. Quizáhubiese sido pertinente identificar la vocación de las distintas regiones del estado,que en su mayoría tienen un carácter rural.Este Plan resulta del primer gobierno de alternancia del Estado de Puebla. Laalternancia por sí misma no implica en automático una mejora, implica el compro-miso de probar con resultados que son una mejor opción. La base para ello es con-tar con un Plan de Desarrollo Estatal congruente, que sirva para dirigir las accionesde gobierno y que sea evaluable para poder cuantificar claramente sus avances.De este modo, la mayoría de los expertos calificaron al ped como «un listadode buenas intenciones» y un documento «desordenado». De manera específica, losevaluadores externaron sus opiniones acerca de los siguientes temas:1. Financiamiento para el desarrolloCalificación: 3.84En este tema se calificaron los rubros de la atracción de inversión, el apoyo a laspymes, los microcréditos y el programa de capital semilla. El grupo de evaluado-res consideró que en términos generales no hay una agregación de los programasinstitucionales en documentos sectoriales, lo que limita la implementación de unaestrategia global de financiamiento para cada sector de la economía poblana. Enlas promesas de campaña se menciona: «Impulsaremos el programa «Puebla: InversiónSegura» para atraer empresas de clase mundial que generen empleos bien pagados, a través deinstrumentos de reforma regulatoria y certidumbre jurídica.» Sin embargo, ni en el Plan nien los programas sectoriales existe mención a dicha propuesta de programa.También se señaló que el Plan se enfoca excesivamente en el financiamiento delos proyectos de la ciudad de Puebla y de los corredores industriales del área me-tropolitana. Se deja poco clara una estrategia de financiamiento para el desarrollode otras regiones del estado.El grupo consideró que el Plan hace una buena descripción de las oportuni-dades de negocios en el Estado, pero que no hubo propuestas concretas para ex-plotar ese potencial con una localización regional adecuada. Asimismo, consideróacertado que el Plan contemple como uno de los objetivos prioritarios crear unambiente de negocios propicio para la inversión nacional y extranjera en la Enti-dad, pero destacó que faltó claridad en cuanto a la forma en la cual se pretendecumplir este objetivo. Pusieron como caso concreto que el Plan no enfatiza la ne-cesidad de atraer inversión a otras áreas diferentes a las vinculadas a la industriaautomotriz, ni precisa el desarrollo de otros polos productivos y vincularlos a susobjetivos en materia de transporte.Los expertos coincidieron en que el ped carece de metas concretas para atraer
  20. 20. 21Centro de estudios espinosa Yglesiasla inversión nacional y extranjera a la entidad, pues existe vaguedad en algunos delos objetivos específicos y líneas de acción propuestas en el programa institucionalcorrespondiente. Ejemplo de lo anterior es que en el Programa Institucional 2011–2017 del Instituto Poblano para la Productividad Competitiva (ippc) no aporta ci-fras, metas y estrategias para lograr estos propósitos.Los evaluadores consideran que este Eje carece de un compromiso sólido paraampliar la inversión y el empleo, pues no presenta una estrategia particular al res-pecto. Se insiste en que la redacción de los objetivos y estrategias del Programa sepresenta demasiado general. Debería ésta tener un nivel muy superior de especifi-cidad y concreción.En materia de apoyo a las micro, pequeñas y medianas empresas, los evaluado-res consideraron que las propuestas de campaña del entonces candidato MorenoValle generaron una amplia expectativa, pero en el Plan no se establece con claridadla forma en la que se apoyará a estos grupos de emprendedores. A manera de ejem-plo, se señaló que en el Plan no queda claro si el apoyo a las mipymes será a fon-do perdido o mediante algún otro esquema. Definir esta posición resulta relevante,pues determina la competitividad en la que Puebla se encuentra actualmente. Comoparte de las propuestas de campaña, se mencionó el crear el «Instituto para el De-sarrollo Integral de las pymes que incluya: consultoría, capacitación, proyectos de(…)», sin embargo, en el Plan no se menciona nada sobre este instituto.Los evaluadores consideraron que es fundamental vincular los objetivos delped en materia de los programas correspondientes al financiamiento al desarrollocon el gasto público haciendo énfasis en la importancia de conocer «cuánto apues-ta el estado al financiamiento para la realización de estas actividades».Se apreció la forma de establecer en el Plan Estatal de Desarrollo, el que laspymes se conviertan en el principal proveedor del gobierno; sin embargo, señala-ron la ausencia de una estrategia e instrumentos para llegar a este objetivo.Uno de los evaluadores comentó que el tema de los Créditos a la Palabra, quehabía sido mencionado durante la campaña de Moreno Valle, se encuentra, efec-tivamente, en el Plan. No obstante, una crítica a la concepción del proyecto federalque se adopta en el Plan es que se limite a las mujeres. Aunado a esto, es precisoconsiderar que ésta es una iniciativa de índole federal que se puede relacionar conlos propósitos y los recursos de la sedesol, pero el Plan no lo menciona como unpunto de coordinación federal.Destacaron que el Plan considera el objetivo de financiar las actividades denuevas empresas a través del esquema de capital semilla, pero señalaron la falta dearticulación entre los programas federales de esta índole y el financiamiento a lasmipymes del Estado.
  21. 21. 22evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)2. Economía, producción sectorial y desarrollo del mercadoCalificación: 3.84En cuanto al tema general de economía, producción sectorial y desarrollo delmercado se calificaron los rubros de la economía por sectores: medio rural,industria, comercio y turismo. Algunos evaluadores señalaron que el Plan deDesarrollo Estatal y los correspondientes programas sectoriales e institucionales,no abordan de manera clara dicho tema general, a excepción del documentoinstitucional referente al sector de turismo que resulta extenso. El tema deldesarrollo rural se encuentra en términos más precisos en el Programa Sectorialde Desarrollo Rural. Una razón de tal generalidad es el sustento conceptual de lano participación del gobierno en asuntos relacionados con la creación de valor,cuestión que, según señala el propio documento, corresponde a las empresas.Por otra parte, sin embargo, no sustenta o justifica por qué se contempla lainjerencia en el turismo. Este sector de servicios agrega valor en la producción enel área rural, donde no existe un desarrollo de las empresas, por lo tanto, lleva a laparticipación e injerencia del gobierno en estas ramas de la producción, pero no seexplicita cómo se contemplan estas acciones en un programa general de gobiernoque debiera estar en un Plan Estatal de Desarrollo.Uno de los evaluadores comentó que el tema de la producción de alimentosestá ausente en el Plan, cuando éste debe ser un tema de gran trascendencia na-cional e internacional, toda vez que nuestro país importa un alto porcentaje de losalimentos que consume. Aunque en el programa sectorial del medio rural se men-cionan algunas de estas ausencias del ped, éste no tiene consistencia con las lí-neas específicas mencionadas.Por otra parte, varios evaluadores fueron explícitos al afirmar que el Plan en-fatiza poco en el escaso desarrollo económico del sector rural, no obstante que unquinto de la Población Económicamente Activa (pea) de la entidad labora en elcampo. No se estableció alguna estrategia para incrementar el aporte de este sec-tor al crecimiento del pib estatal.Un aspecto central que se adoptó por consenso, fue el señalar que el Plan nocontiene una estrategia clara para hacer frente a la incertidumbre jurídica que ca-racteriza la vida en el sector rural.Respecto al rubro de la industria, el Plan discute cómo aumentar la competi-tividad de la industria a partir de la infraestructura financiera y de transporte quenecesita, pero no habla de cómo aumentar la competitividad de la industria en símisma. En este sentido, se señaló, por un lado, la carencia de fundamentos cuali-tativos y cuantitativos para evaluar el desempeño de la industria. Por otro lado, seconsideró que tanto el discurso general como el planteamiento de los objetivos era
  22. 22. 23Centro de estudios espinosa Yglesiasel correcto, pero carente de medidas específicas. También se señaló que el Plan es-tablece un vínculo importante entre la industria y el desarrollo de infraestructura,en particular, lo concerniente a comunicaciones, pero que no desarrolla medidasde tipo cuantitativo en la correlación de estos elementos.Como se dijo antes, el Plan establece que el gobierno no debe ser generadorde valor agregado, porque subraya que: «el proceso de producción y de generaciónde riqueza es competencia de los particulares»; pero los evaluadores consideraronque aunque se trate de una declaración relevante al definir el carácter que asumecomo gobierno, hubiese sido pertinente que quedaran plasmadas las líneas de ac-ción exactas en el Plan para apoyar el desarrollo de las empresas, ya que no se en-cuentran debidamente reflejadas. Aunado a lo anterior, el gobierno no deja de serun apoyo importante para la agregación de valor con inversiones en infraestructu-ra, en proyectos específicos de producción de bienes y servicios, así como de for-mación de recursos humanos en instituciones que aún están a cargo del gobierno,tanto estatal como federal. No es previsible que esta intervención se limite.Se resaltó como un elemento positivo —pero muy limitado— el énfasis que elPlan Estatal de Desarrollo pone en el desarrollo de las artesanías como parte deldesarrollo industrial. El grupo acordó en que es excesivo el tratamiento que se ledio al tema del turismo en el Plan, toda vez que no se ve que sea la vocación econó-mica fundamental de la entidad.3. Productividad y competitividadCalificación: 3.26En cuanto al tema de Productividad y Competitividad, que califica los rubros de de-sarrollo de las empresas, educación, capacitación y desarrollo tecnológico, el gru-po consideró que los objetivos se encuentran correctamente planteados en el Plan,y queda endeble una mayor vinculación entre los Programas Sectoriales de la Se-cretaría de Competitividad, Trabajo y Desarrollo Económico, y su factibilidad realde ejecución.Si bien es cierto que el tema de la capacitación laboral es parte fundamental deuna estrategia de mejora competitiva, es importante que esta medida se acompañede otras que hagan posible la vinculación de estos programas de capacitación conáreas de inversión, ya sea nueva o instalada, para la incorporación de la fuerza la-boral al trabajo formal.Los evaluadores observaron que el Plan no precisa una línea de acción para ar-ticular el desarrollo de la actividad empresarial que aproveche la abundante ofertaacadémica con que cuenta el estado, en especial en educación superior. No men-ciona ningún punto relacionado con el aprovechamiento de las capacidades e
  23. 23. 24evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)infraestructura de las universidades para mejorar el ambiente productivo de la enti-dad. En el punto de la Universidad para el Desarrollo de Puebla no establece cómosería esta relación en términos positivos.4. Infraestructura para el desarrolloCalificación: 4.72En los temas de planeación y programación, inversión y sistemas de transportes,se destacó que en el Plan, lo relacionado al sistema de transporte se desarrolla am-pliamente en el diagnóstico, pero se evidencia la limitada vinculación con los pro-yectos planteados y con los programas estratégicos de la Secretaría del Transporte,y los programas de infraestructura y carreteras. De nuevo se piensa en la entidadsólo desde la dimensión del área metropolitana de la capital poblana.Los evaluadores consideraron que el tema de infraestructura se concentra encarreteras, y deja de lado otros proyectos de infraestructura que son de gran impor-tancia para las entidades, a saber, los referentes a recursos hidráulicos, telecomu-nicaciones y otros recursos naturales.El panel aceptó que el Plan no contiene una estrategia clara para enfrentar laantigüedad en la estructura productiva de la entidad, ésta se ha visto deteriorada enmuchas de las ramas de inversión. En este sentido, el gobierno debería acompañarel esfuerzo de los inversionistas privados para modernizar la planta productiva. ElPlan no contempla la necesidad de proveer crédito accesible para este propósito opara la ampliación de las inversiones productivas.En cuanto al Plan de Movilidad Urbana contenido en el documento, objeto deesta evaluación, los expertos señalaron la importancia de considerar las facultadesde los funcionarios de cada nivel y área del gobierno para evitar conflictos jurisdic-cionales. Se enfatizó, además, la poca importancia que se le dio a la movilidad enel ámbito rural.Se consideró positiva la intención de reactivar la viabilidad económica del aero-puerto, pero señalaron las dificultades que enfrenta este objetivo debido a su ubi-cación geográfica y a los lineamientos internacionales en la materia.5. Empleo y política laboral Calificación: 4.04En cuanto al empleo y la política laboral, respecto a los rubros de políticas que seproponen para el crecimiento de las empresas y el de capacitación para el traba-jo, se señaló que el diagnóstico del mercado de trabajo para la implementación depolíticas públicas en el ámbito laboral es extraordinariamente limitado. No es un
  24. 24. 25Centro de estudios espinosa Yglesiasbuen soporte para definir adecuadamente las estrategias pertinentes. En las pro-puestas de campaña se señaló: «Generaremos más de 17 mil empleos directos cada año des-tinando mayores recursos para la obra pública de todo el estado». No existe una referenciadel tema de generación de empleos como sí lo fue en la campaña.Por otro lado, se comentó que era destacable la importancia que el Plan conce-de a la capacitación en los institutos estatales del ramo capacitación. Sin embargo,se deja de lado el caso de las universidades, mismas que no se mencionan, cuandopodrían establecerse estrategias de vinculación con áreas específicas de los secto-res productivos.En el análisis del mercado de trabajo que hace el Plan, faltó identificar clara-mente las diferentes características del empleo y del desempleo en los ámbitos re-gional, urbano y rural, así como el nivel de informalidad.La política de empleo no se conecta con el tema de la migración, no obstanteque el fenómeno migratorio es de gran importancia y de enorme complejidad en laEntidad, cuando este fenómeno tiene su origen propio e impacta en el nivel y tipode empleo existente.Por otro lado, el tema del ingreso de remesas debió haberse enfocado desdeuna óptica transversal en una entidad donde hay regiones de alta relevancia en estetema. Las remesas y la migración son temas relevantes del Estado de Puebla. Am-bos resuenan en los ingresos y su impacto en las condiciones de vida, el empleo, laintegración familiar y la de los mercados rurales.6. Desarrollo sustentable y cuidado del medio ambienteCalificación: 5.34En el punto de desarrollo sustentable y cuidado del medio ambiente, la mayoríade los evaluadores consideraron que el Plan tiene un buen diagnóstico y que, pesea algunas carencias, las líneas de acción planteadas son puntuales. No obstante,temas como el cuidado del medio ambiente, la sustentabilidad económica y el de-sarrollo y atención de áreas de recursos naturales no están ligados a otros aspectosdel desarrollo económico de Puebla. Esto se evidencia cuando se analizan los re-cursos que la entidad tiene planeado destinar para estos propósitos.De manera puntual se señaló que no hay un análisis claro del costo de las polí-ticas ambientales ni de aquellas políticas referentes al cambio climático y su imple-mentación en el corto plazo.Para el Plan, se desarrolló un programa estratégico amplio y con detallesprecisos. Sin duda se trata de las pocas partes en donde se cuenta con un mejordiagnóstico, con metas y estrategias que proponen medidas para atender positiva-mente esta área tan conflictiva. El proyecto sobresale de las demás áreas y podría
  25. 25. 26evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)ampliarse con la relación en otras entidades en tanto que los problemas son regio-nales y se deben ubicar en espacios que se comparten.Uno de los evaluadores señaló que en las propuestas de campaña se mencionaque «se creará el sistema de transporte «Ecobus», un sistema eficiente, seguro y que respete elmedio ambiente». Sin embargo, dentro del Plan no se hace referencia a la creación deeste proyecto.7. Finanzas públicasCalificación: 3.42La mayoría de los evaluadores consideraron que existe una estrategia deficientepara sostener y fortalecer la hacienda estatal.Uno de los evaluadores destacó la importancia que debe tener el Instituto delCatastro en la garantía de la propiedad, pero el Plan no se refiere a la relevanciade este instituto en el ámbito del fortalecimiento de las finanzas municipales. Losevaluadores hicieron referencia a la necesaria mención del tema, al considerar queéste sería un paso hacia el fortalecimiento hacendario.La mayoría de los evaluadores acordaron en que, dada la estructura fiscal quetiene el Gobierno del Estado, una modificación que impactaría de manera impor-tante en las finanzas sería un incremento en las participaciones federales. Sin em-bargo, eso compete al orden federal. Ante esto se señaló que el Plan no tiene unaestrategia clara para mejorar su gestión de recursos ante la Federación.En términos del Gasto Público los evaluadores destacaron la falta de corre-lacionar las líneas de acción con un presupuesto definido para cada una de ellas.Además, reconocieron que el Plan es ambicioso en términos de la inversiónen infraestructura, aunque le falta claridad en la forma de financiamiento de lasmismas.En cuanto a las Participaciones Federales, se decidió modificar el rubro por elde Sustentabilidad de las Finanzas Públicas, por considerar que el estado no tieneinjerencia directa en la determinación de las decisiones federales debido a que seencuentran establecidas mediante una fórmula. En este punto hubo disentimiento,ya que existen factores que sí dependen de cada entidad que pueden mejorar el co-eficiente que determina las participaciones federales. Tal es el caso del crecimientoeconómico o la recaudación.Los evaluadores consideraron que en el Plan debió haberse incluido, en suparte de diagnóstico, un señalamiento respecto a la Sustentabilidad de las Finan-zas Estatales, y una estrategia para consolidar el equilibrio fiscal pero con ma-yores ingresos, no sólo con la restricción del gasto que generará limitaciones deoperación.
  26. 26. 27Centro de estudios espinosa YglesiasSe reconoció el esfuerzo del actual gobierno por actuar en pro de unas Finan-zas Públicas Sanas, en lo que toca a la deuda de la entidad, en la actualidad se en-cuentra entre las más bajas del país.8. Coordinación federal con el Poder EjecutivoCalificación: NPEn el documento objeto de la evaluación, el grupo observó una casi total omisióndel tema de la coordinación fiscal entre el gobierno del Estado y la Federación,así como entre el gobierno estatal y los gobiernos municipales. En este sentido,lamentaron que el Plan no hiciera mención a que la Entidad requiere mejorar enlos criterios que se toman en cuenta para la distribución de las participaciones fe-derales. Existe una mención relevante en el Plan pero no está desarrollada en losprogramas: «Romperemos la inercia observada en los componentes de ingresos, a través de lainstrumentación de políticas eficientes, que incrementen la recaudación local y simultáneamenterepercutan de manera favorable en la asignación de participaciones en los ingresos federales, alpromover una reforma hacendaria que corrija las fórmulas de distribución de los recursos delRamo 33 con verdaderos incentivos que promuevan el combate a la marginación y la pobreza».Al igual que el grupo de Estado de Derecho, se consideró que no se evaluaríacon calificación los rubros del tema de la Coordinación entre los tres niveles de go-bierno, la consideración de la diversidad regional, la distribución de competenciasy la previsión de convenios de colaboración en el marco de la coordinación antesreferida.Recomendaciones generalesPor todo lo expuesto, el grupo de evaluadores hizo las siguientesrecomendaciones:¹¹ Establecer de manera más clara y precisa la vinculación entre objetivos, es-trategias y proyectos en torno a los principales ejes del programa y sufinanciamiento.¹¹ Contar con programas sectoriales muy concretos para complementar al ped (laidea sería contar con programas sectoriales bien integrados que pudieran sub-sanar las fuertes deficiencias del Plan) es fundamental.¹¹ Establecer claramente parámetros y metas cuantitativas en los planes sectorialesque hagan posible evaluar el desempeño y los logros en materia económica de laactual administración a lo largo de su gestión.¹¹ Consolidar tablas con información de recursos así como su asignación para
  27. 27. 28evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)ver el panorama general de gastos e ingresos y su importancia relativa entresectores.¹¹ Considerar en el Plan diversas acciones entre las regiones, con políticas especí-ficas, para no circunscribir todos los proyectos de desarrollo en torno a la zonametropolitana de la Ciudad de Puebla y la zona industrial.¹¹ Ampliar y diversificar las fuentes estatales de ingreso, para lo cual se requiereampliar la base de contribuyentes haciendo frente a la economía informal, perotambién es menester considerar otras estrategias de recaudación como el im-puesto predial.¹¹ Retomar el tema de la coordinación entre los diversos órdenes de gobierno (fe-deral, estatal y municipal) no sólo en el ámbito fiscal, sino en otros temas derelevancia para la entidad.
  28. 28. 29Centro de estudios espinosa Yglesias2. Desarrollo Social, Salud, Educación y PobrezaEducación 4.74Salud 3.34Rezago social 3.10Estructura y desarrollo institucional NPPromedio 3.73La evaluación correspondiente al tema «Desarrollo Social, Salud, Educación y Pobreza»,se realiza con base en los contenidos del ped, en su eje temático denominado:Eje 2. Igualdad de Oportunidades para Todos2.1 Determinación para reducir la brecha social2.2 Acceso a la salud para todos los poblanos2.3 Educar para transformar el futuro de Puebla2.4 Democratización y rescate de la riqueza cultural poblanaAdemás, se tomaron en cuenta los siguientes Programas Sectoriales e Institu-cionales correspondientes a este eje temático:¹¹ Programa Institucional de Ciencia, Tecnología, Humanidades e Innovación delEstado de Puebla (Proyecto) del Consejo de Ciencia y Tecnología del Estado dePuebla¹¹ Programa Institucional del Instituto de Adultos Mayores del Estado de Puebla¹¹ Programa Estatal para el Desarrollo de las Mujeres 2011-2017 del Instituto Po-blano de las Mujeres¹¹ Plan Institucional del Fideicomiso Público, Programa Escuelas de Calidad2011-2017¹¹ Programa Sectorial de la Secretaría de Educación Pública¹¹ Programa Institucional de Desarrollo 2011-2017 del Colegio de Educación Profe-sional del Estado de Puebla¹¹ Programa Institucional 2011-2017 del Comité Administrador Poblano para laConstrucción de Espacios Educativos¹¹ Programa Institucional del Programa Nacional de Becas Para la Educación Supe-rior pronabes-Puebla 2011-2017¹¹ Programa Institucional del Colegio de Bachilleres del Estado de Puebla 2011-2017¹¹ Programa Institucional de la Universidad del Desarrollo del Estado de Puebla
  29. 29. 30evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)¹¹ Programa Institucional del Colegio de Estudios Científicos y Tecnológicos delEstado de Puebla 2011-2017¹¹ Programa Sectorial de la Secretaría de Desarrollo Social, 2011-2017¹¹ Programa Institucional del Hospital para el Niño Poblano¹¹ Programa Institucional del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los tra-bajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Puebla (issstep) para la ad-ministración 2011-2017¹¹ Programa Institucional 2011-2017 del Comité Administrador Poblano para laConstrucción de Espacios Educativos¹¹ Programa Institucional de la Coordinación Estatal de Asuntos Internacionales yde Apoyo a Migrantes Poblanos¹¹ Programa Institucional 2011-2017 del Sistema Estatal para el Desarrollo Integralde la Familia¹¹ Programa Institucional 2011-2017 del Instituto para la Asistencia Pública del Es-tado de Puebla¹¹ Programa Institucional 2011-2017 del Instituto Estatal de Educación paraAdultos¹¹ Programa Institucional 2011-2017 Instituto de Artesanías e Industrias Popularesdel Estado de Puebla¹¹ Programa Institucional de la Comisión Estatal para el Desarrollo de los PueblosIndígenas¹¹ Plan Institucional 2011-2017 del Instituto de Evaluación y Medición de Margina-ción y Pobreza (iemmp)¹¹ Programa Estatal de Población 2011-2017 del Consejo Estatal de Población¹¹ Programa Institucional 2011-2017 del Instituto Poblano del Deporte¹¹ Programa Institucional del Consejo Estatal para la Cultura y las Artes de Puebla¹¹ Programa Institucional 2011-2017 del Instituto Poblano de la Juventud¹¹ Programa Institucional 2011-2017 de Televisión Radio y Tecnologías Digitalesdel Estado de PueblaEn este apartado se consideraron los siguientes referentes de evaluación:1. Educación2. Salud3. Rezago Social4. Estructura y Desarrollo Institucional
  30. 30. 31Centro de estudios espinosa YglesiasObservaciones generalesEn sus comentarios generales, el grupo de evaluadores coincidió en que faltó unamayor vinculación de los temas en la redacción del ped para la construcción deun todo coherente, pues la estructura del documento se encuentra desarticuladay evidencia una falta de integración. Al respecto, se comentó en la mesa deevaluación, que el ped «parece una colección dispersa de acciones en materia de Salud,Educación, y Desarrollo Social.» Uno de los evaluadores resaltó que «no se identificancausas específicas de los problemas y por lo tanto tampoco se plantean claramente solucionesespecíficas.»Otro de los evaluadores comentó que «el ped está desestructurado, da la impresiónde ser un agregado de trabajos parciales de diferentes fuentes». Hay varios elementos quedebilitan el documento como un ejercicio de planeación estratégica. Primero, nohay una vinculación explícita entre el diagnóstico y la priorización de los objetivosestratégicos. Segundo, no hay indicadores y metas asociadas con esos objetivos;los indicadores presentados miden la implementación de las acciones propuestaspero no el cumplimiento de objetivos. Tercero, al no haber indicadores y metas anivel de los objetivos estratégicos, no hay un análisis de la contribución de los pro-gramas y proyectos propuestos.El grupo de evaluadores señaló que la Educación Básica es un tema correcta-mente tratado dentro del ped, sobre todo si se consideran las competencias y atri-buciones que la Federación transfirió a los estados con la descentralización de esterubro en 1992. Sin embargo, no fue así en el caso del Sector Salud, ya que en esterubro se encuentran carencias estructurales, en específico lo referente a los objeti-vos del Plan y su vinculación con las estrategias y metas, así como con los indica-dores propuestos para su evaluación.Respecto al diagnóstico, existió consenso entre los evaluadores que en mate-ria de Educación, la información fue correctamente estructurada, sobre todo encuanto a la actualización de las cifras. Los evaluadores, sin embargo, objetaronla manera en que el diagnóstico fue abordado en materia de Salud. Destacaron laexistencia de datos relevantes y puntos a tratar sobre el tema que son fundamen-tales y que no fueron correctamente desarrollados o bien, que fueron francamenteignorados.El grupo de evaluadores consideró que las mayores carencias del diagnósticose encuentran en el tratamiento de los temas de Desarrollo Social y Pobreza. Co-incidieron en que el tema de vivienda recibió una desproporcionada atención en elPlan, mientras que otros temas trascendentales, como el de Desarrollo Regional,no fueron tratados de la misma forma. En este sentido, uno de los evaluadores co-mentó que «el diagnóstico en materia de Pobreza es somero y poco substancial».
  31. 31. 32evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)Los evaluadores coincidieron en que, si bien los diagnósticos específicos con-centran información importante con respecto a la problemática a nivel nacional yestatal, no existe una vinculación entre programas federales y estatales. Esto expli-ca, parcialmente, la falta de una visión integral en el ped para jerarquizar las prio-ridades de la entidad.Se destacó que el diagnóstico intenta reflejar la realidad del Estado de Pueblaen materia social, lo que constituye un punto positivo; sin embargo existen as-pectos que no se incorporaron a este esfuerzo, como la agenda de infancia, quese limita a tratar los temas de los niños en situación de calle y la política de adop-ciones, sin reflexionar de manera más profunda en otras temáticas fundamentalestales como: la protección a menores, desnutrición, sobrepeso y obesidad, atenciónintegral a la elevada mortalidad infantil, —principalmente entre la población ru-ral—, el creciente número de familias con población de 0 a 14 años que viven sólocon la madre, o la penalización del aborto.El grupo de expertos señaló que en estos temas de evaluación del ped no exis-te una revisión de las acciones y estrategias que hayan funcionado o fallado en lasadministraciones anteriores. Ello se traduce en una fuerte carencia de antecedentesde cada tema al elaborar el diagnóstico.Uno de los evaluadores resaltó la falta de un discurso político en el ped refe-rente a la reforma de instituciones, así como la ausencia de propuestas de iniciati-vas legislativas y promoción de legislación. Un ejemplo de esta carencia se observaen el tema de la discriminación. En el Plan no se observa la intención de impulsarmodificaciones legales en la materia a nivel estatal.De manera puntual, los expertos abordaron los siguientes temas:1. Educación Calificación: 4.74Los evaluadores reconocieron que el tema de educación, en términos generales,fue tratado correctamente dentro del ped, pues se observa que el gobierno delestado tiene claras sus funciones y competencias en esta materia ante la Federa-ción. Se comentó que para establecer el Plan en términos de educación, hubiesesido adecuado considerar las restricciones con las que opera no sólo la Secretaríade Educación Pública del estado, sino el conjunto de las entidades federativas, enespecial en los siguientes aspectos: a) la limitada capacidad de financiamiento deproyectos locales; b) la reducida capacidad en la toma de decisiones; y c) que elmargen de maniobra en términos de educación básica es sumamente reducido, adiferencia de lo que los gobiernos locales pueden hacer en educación media su-perior y superior, donde su campo de acción puede ser más amplio. Se consideró
  32. 32. 33Centro de estudios espinosa Yglesiaspositivo que el programa de educación básica fuera realista respecto a la situaciónen que se encuentra el Estado a nivel nacional y el contexto de la administraciónfederal de la educación básica.El grupo de expertos destacó que, en materia educativa, el ped se apegó mása lo que establece la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla,principalmente en el Programa Sectorial de la Secretaría de Educación Pública,lo que permitió ofrecer en este último una idea razonable de los objetivos del go-bierno por medio de estrategias, métodos y líneas de acción de los proyectos en lamateria.El tema de Educación en el ped toma en cuenta las propuestas que realizó elactual gobernador en su campaña electoral, en especial lo referente a la Cobertura,donde busca elevar el grado de escolaridad de la población de la entidad. Se tomaen cuenta tanto a los maestros como a los padres para una mejor calidad en la edu-cación; y el tema de los investigadores pertenecientes al Sistema Nacional de Inves-tigadores (sni).El grupo de evaluadores comentó que el ped tiene metas muy ambiciosas enalgunos aspectos, lo cual hace dudar que exista factibilidad real de los objetivos,mientras que por otro lado presenta metas conservadoras, como es el caso de lainvestigación o el Sistema Nacional de Investigadores, más aún si se considera lagran infraestructura educativa de investigación que existe en el Estado.Los evaluadores resaltaron de manera positiva que, dentro del Programa Sec-torial de la Secretaría de Educación Pública, se presente una correcta valoración dela situación educativa en las distintas regiones de la entidad y en relación con losdiferentes grupos de la sociedad; sin embargo, destacaron que en los contenidosdel ped, estos aspectos no se reflejan de la misma forma. Hubiera sido interesan-te que el Plan tratara la problemática de la educación de manera diferenciada, to-mando en cuenta las particularidades específicas de cada nivel, lo cual puede serun punto para asegurar el logro de objetivos que impacten en la mejora del sistemaeducativo en su conjunto.Adicionalmente, los evaluadores comentaron que el programa educativo seenfoca en las funciones de la Secretaría de Educación Pública de la entidad, lascuales se definen ampliamente para el caso de la educación básica, pero de mane-ra regular para la educación normal, pero, definitivamente en el caso de la educa-ción media superior y superior, estas funciones no son claras, no obstante que aese nivel educativo las instituciones estatales tienen mayor independencia opera-tiva respecto de la Secretaría de Educación Pública Federal. Se considera, además,que en la educación básica y normal es donde las escuelas podrían desempeñarun papel activo en la promoción del desarrollo local y estatal, en lo económico,lo político y lo social de la entidad, pero hace falta un vínculo estrecho entre estos
  33. 33. 34evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)niveles y la educación media superior y superior.Para el grupo evaluador se observaron algunas inconsistencias en las cifras, ysu correlación con los objetivos y líneas de acción. En particular se comentó el casode la estrategia expuesta en el Plan para eliminar el analfabetismo, que deja en se-gundo plano temas importantes como el nivel promedio de escolaridad.Los expertos coincidieron en que el ped trata de manera limitada el problemade la desigualdad e inequidad educativa, pues se aborda únicamente en lo relativoa la educación indígena y a los estudiantes con alguna discapacidad. Sin embar-go, resaltaron que se observa una clara preocupación del gobierno por ofrecer unamayor igualdad de oportunidades, lo cual se considera positivo. En este sentido,el Plan recoge la propuesta de campaña de dotar de becas a los estudiantes paraque les posibilite elevar su grado escolar, aunque sólo se mencionan becas paraniños indígenas y no es tan amplio el compromiso como en los documentos decampaña.Los evaluadores observaron de manera favorable que en el ped se expongaconcretamente la importancia de los docentes para que la educación básica apoyeel mejoramiento de la salud en la población, pues en el documento se propone quelos maestros de ese nivel educativo sean quienes impulsen a sus alumnos en mo-vilidad física, alimentación y estilo de vida saludable. Aunque no hace referenciaa otros programas de enseñanza transversal, de educación cívica y de salud, entreotros, que ya debieran estar aplicando en el nivel básico.Otro comentario favorable al tema de la educación fue la relevancia que el pedotorga a la juventud. Aquí también se consideran aspectos fundamentales comoel deporte y, en general, las responsabilidades en materia de educación hacia estegrupo de la población.Los evaluadores observaron que el Estado tiene condiciones favorables paraavanzar en el tema de educación a distancia, debido a la infraestructura en te-lecomunicaciones que estará disponible, pero consideran que todavía hay pocaclaridad en la forma en que se utilizarán las nuevas tecnologías para apoyar esteesfuerzo educativo.Por otra parte, los evaluadores tuvieron observaciones que distan de lo positivorespecto al tema de la infraestructura educativa, pues consideran que no se abordade manera profunda. La claridad que presenta es escasa. Por ejemplo, dentro delped se hace una breve referencia a las condiciones en que se encuentran las insta-laciones existentes, cuando se hizo la propuesta de campaña de dotar de recursos alas escuelas urbanas y rurales. Se comentó el problema que tienen las telesecunda-rias respecto a las competencias en el uso de las tic´s.Visto desde la perspectiva del financiamiento a las necesidades de infraestruc-tura, el grupo de evaluadores señaló que no existe una valoración, ni un plantea-
  34. 34. 35Centro de estudios espinosa Yglesiasmiento, que haga referencia a los recursos presupuestales suficientes para hacerfrente a las necesidades que se plantean en esta materia. Por el contrario, se pre-senta el tema como si existiera suficiencia plena. Se advirtió que, aun y cuando ellopudo obedecer a una indicación general de no establecer compromisos específicosde gasto estatal, hubiera sido deseable mostrar una mayor precisión sobre la de-manda de recursos necesarios para la realización de los diferentes programas. Seconsidera que la falta de su incorporación en el ped es consecuencia de la ausenciade valoración detallada de las necesidades, de un análisis demográfico y su proyec-ción, así como de la falta de estrategias para lograr las metas señaladas.2. Salud Calificación: 3.34De manera general, el grupo de expertos consideró que el diagnóstico en materiade salud es el apartado más completo del documento, pero presenta las siguientescarencias: a) existe una falta de planteamientos en torno a la coordinación entrelos diversos sectores y los niveles de gobierno; b) no se definen claramente ni laasignación de los responsables de los programas ni el financiamiento de los mis-mos; tampoco se describe cómo se aplicaría la evaluación en su desempeño; c) nose utiliza la metodología para la planeación que establece la Ley vigente en el Es-tado; d) no se realizó una priorización de los problemas con base en la magnitud,trascendencia, vulnerabilidad y factibilidad; e) no están alineados los objetivos es-tratégicos, los programas y las acciones específicas; f) no hay metas ni sugerenciade evaluación relativa o relacionada; g) no se asignan actores y responsabilidadesque permitan la rendición de cuentas; y, finalmente, h) se considera que deberíaestar presente una referencia a los recursos y su aplicación para valorar la factibili-dad de los programas.Los expertos señalaron que el ped parte de un diagnóstico basado en informa-ción conocida y validada a nivel nacional por los organismos competentes. Efecti-vamente, se destaca una transición epidemiológica donde persisten padecimientosinfectocontagiosos y enfermedades crónicas degenerativas. Se resaltan los tipos decáncer más frecuente en hombres y mujeres, así como la persistencia de una mor-talidad infantil (el quinto puesto a nivel nacional, y en menores de 5 años, el cuartolugar a nivel nacional) y una mortalidad materna más alta que el promedio nacio-nal. Se muestra que el consumo de tabaco y alcohol también es usualmente mayorque la media del país, y, adicionalmente, se mencionan los efectos de la desnutri-ción crónica y aguda entre la niñez poblana.Solamente si se rememoran los compromisos de campaña en materia de sa-lud, podemos considerar que se toman en cuenta de manera incluyente pero sólo
  35. 35. 36evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)enunciativa. Por ejemplo, el programa «Puebla unida contra el Cáncer» referentea las vacunas contra el Papiloma Humano y la prevención en el Cáncer de Prósta-ta; el programa «Salud y Medicinas para Todos», el «Plan Integral de Excelencia enSalud» y el plan «Prevenir para Vivir», son programas que entrarían en la propuestade medicinas para todos y atención las 24 horas. El programa que ni siquiera se co-menta o encuadra en otro —al menos dentro de los contenidos del ped— es el de«Protección para la mujer».Al considerar exclusivamente el texto del ped, se encontraron diversas fallasen su diseño, particularmente porque el diagnóstico ofrece elementos para funda-mentar otras políticas u objetivos estratégicos que abarquen situaciones o proble-mas de salud que finalmente parecen ser olvidados en su contenido. Un ejemploson los problemas de desnutrición y obesidad que deberían generar estrategias depromoción de la salud nutricional pero desde el grupo de edad 0-5. Lo mismo su-cede con los problemas de morbi-mortalidad materna infantil, adicción a drogaslegales o ilegales, accidentes y violencia entre otros, que no tienen estrategias es-pecíficas de prevención y atención.La falta de atención a la salud materna infantil se hace evidente cuando se revi-sa el programa del Instituto Poblano de las Mujeres, pues éste se enfoca al aborto,que desde luego es un problema —que por cierto no se toca en el ped— que noagota lo grueso de la mortalidad infantil en ese grupo, que son las muertes ma-ternas por complicaciones del parto como toxemia y sangrado, ambas causas alta-mente prevenibles.Igual situación se percibe en el programa del Instituto de Adultos Mayores delEstado de Puebla, en el que se señala la línea de acción «mejorar la calidad de vidadel adulto mayor…. relacionados con alimentación, salud...», pero no se señalanprogramas o metas específicas, ni programas a cumplir.El programa del dif estatal menciona la entrega de raciones de desayunosfríos o calientes que aparecen en las metas de educación y de desarrollo social. Pa-rece ser el único apoyo nutricional a poblaciones claramente definidas, pero el gru-po de edad en el que se aplica (preescolar y primaria), no atiende el origen de ladesnutrición el cual se da en el grupo de edad menor a 5 años.En el ped se expresa como proyecto estratégico la detección temprana de pade-cimientos como el cáncer cérvico-uterino y el cáncer de mama, ambos dependientesde un mismo proyecto específico. Situación similar se podría aplicar al cáncer depróstata o a la diabetes, pues si estos padecimientos se detectaran a tiempo, ten-drían un importante impacto en la reducción de las tasas de mortalidad.Aunado a lo anterior, el programa del Instituto Poblano del Deporte establecelíneas de acción que deben considerarse como actividades de promoción de la sa-lud, al desarrollar programas para favorecer el deporte escolar y la actividad física
  36. 36. 37Centro de estudios espinosa Yglesiasde la población en general, enfocándose en la población de riesgo para sobrepeso yobesidad, en áreas controladas como son los establecimientos educativos y el nivelmunicipal.De igual forma, el Instituto Poblano de la Juventud plantea líneas de acción depromoción de la salud como: a) «1.1. Desarrollar junto con otros organismos cam-pañas y acciones que promuevan la prevención de adicciones, violencia, embara-zos precoces y trastornos alimenticios así como fomenten el desarrollo humano»;y b) «1.1.2. Promover y apoyar acciones de concientización respecto a las conse-cuencias del consumo de drogas, alcohol, de hábitos inadecuados de alimentacióny de prácticas que limitan la salud mental, sexual y reproductiva». Al igual que elprograma del Instituto Poblano del Deporte, éste cuenta con metas claras y relacio-nadas correctamente con los objetivos.En el Plan Sectorial de la Secretaría de Desarrollo Social existen programas ymetas que atienden la desnutrición crónica en menores de 5 años y la mejora enla calidad de la vivienda, en cuanto a dotarlas de agua potable, drenaje y piso decemento. Los evaluadores consideran que, de no ser por los programas sectoria-les e institucionales comentados, la promoción de la salud sería sólo una menciónretórica.Vale mencionar que las acciones de promoción y prevención desarrolladas y fi-nanciadas por instituciones como el issste y el imss no deben ser consideradascomo parte del ped, ya que siguen una lógica nacional, como por ejemplo preve-nimss o prevenissste o las Semanas Nacionales de Vacunación. Sin embargo,dentro del documento sí debe presentarse un tratamiento de cómo impactan estosprogramas en las necesidades de la entidad.Al problema de la cobertura se presenta como solución la afiliación al SeguroPopular, lo cual puede convertirse únicamente en un proceso de credencializaciónque no necesariamente atienda los problemas de salud. Además, debería de plan-tearse dentro del ped el problema de la accesibilidad a los servicios en términosfísicos e incluso culturales. Los evaluadores coinciden en que no se localizan pro-gramas sectoriales ni institucionales que atiendan este problema de cobertura.Llama la atención que el gasto federal en salud asignado a Puebla casi se ha du-plicado en los últimos 10 años, grosso modo aplicado al Seguro Popular, en contrastecon el bajo impacto en los indicadores de salud de la población. En continuidadcon esto, en el informe de los 100 días se menciona el inicio de la afiliación masivaal Seguro Popular.Adicionalmente, en el Programa del Instituto para la Asistencia Pública del Es-tado de Puebla se describe un esquema de apoyo con medicamentos que se con-sidera complementario al de disponibilidad de medicamentos mencionado en elped. Por otro lado, en el Programa Institucional del Hospital para el Niño Pobla-
  37. 37. 38evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)no, se tocan 12 líneas de acción que responden al objetivo de transformar los ser-vicios de salud y mejorar la calidad en la atención a las personas, abordando losproblemas de acceso a los servicios, investigación, financiamiento para la susten-tabilidad y la certificación del hospital. También en este caso se interpreta que darespuesta al objetivo estratégico de mejorar la calidad de la atención y de los servi-cios de salud. Sin embargo, los evaluadores consideraron que los programas plan-teados quedan cortos para responder a los requerimientos de calidad.Si consideramos la calidad en la atención médica como aquélla que se brindacon oportunidad, conforme al conocimiento médico y principios éticos vigentes,con satisfacción de las necesidades de salud y expectativas de los usuarios, delprestador de servicios y de la institución, queda claro lo corto de las aspiracionesque establece el gobierno estatal a través del ped.Al tomar sólo datos del propio ped, hay déficit de personal médico, de enfer-mería, de camas de hospital, de consultorios, de quirófanos y de equipamientomoderno (tomógrafos y mastógrafos), lo que en principio hace difícil respondercon eficiencia a las necesidades de los pacientes.Por otra parte, es notable que a una situación tan grave, como lo es no tenercertificadas a las unidades de atención, no se le dedique un programa específicoque sin duda redundaría en la mejora de al menos una parte de los componentesde la calidad. Cabe mencionar que ninguna unidad médica ha sido certificada porel Consejo de Salubridad General.Ciertamente la atención oportuna de urgencia y la dotación adecuada de medi-camentos van en camino de mejorar aspectos de la calidad, pero se sabe que sin unanálisis más a fondo del proceso de atención a la salud, difícilmente se logrará.Al menos hay dos enfoques para valorar este objetivo estratégico de infraes-tructura: uno es el relacionado estrictamente con la infraestructura para la aten-ción médica o a la salud específicamente (hospitales, centro de rehabilitación,consultorios); y otro es desde una visión integral de la salud, relativa a la estruc-tura comunitaria necesaria para mejorar las condiciones de vida y que redundaráen mejora en la salud de la población. Desde el primer enfoque, no hay elementossuficientes como para asumir que la construcción de un hospital general será su-ficiente para salir del rezago en camas, consultorios, etc. sobre todo si asumimosla declaratoria del propio ped de que aun los existentes presentan carencias depersonal y equipo. En todo caso, la construcción del hospital y del centro de re-habilitación se señala en el informe de los 100 días de gobierno. Desde el segundoenfoque, la duda está en la capacidad financiera para el desarrollo del programa.Habida cuenta que el gasto en salud, aun cuando ha aumentado notablemente enlos últimos 10 años, se ha aplicado principalmente al Seguro Popular y el presu-puesto para Desarrollo Social, parece ser insuficiente.
  38. 38. 39Centro de estudios espinosa YglesiasOtro punto a resaltar, común a todo el ped, es que no parece haber congruenciaentre los diferentes niveles de gobierno y la coordinación entre sectores para realizarlas tareas —muy abundantes y variadas— que se plantean, por lo que se dificultadefinir responsables, tramos de control, tareas específicas, evaluación, entre otros.El diagnóstico presentado en el ped ubica al Estado de Puebla en el últimolugar de cobertura de servicios de salud a nivel nacional, de hecho, aproximada-mente el 50% de la población no tiene acceso a ningún servicio de salud. De losasegurados, el 22.8% de la población está afiliado al Seguro Popular, el 19.8 % alimss y el 4.7 % al issste.Los derechohabientes del Seguro Popular son fundamentalmente personasde escasos recursos (hasta el segundo decil en ingreso), y casi la mitad residen enzonas rurales indígenas consideradas marginadas y sujetas a otro tipo de apoyoscomo Oportunidades.Esto explica que se encuentren entre las poblaciones con menor índice de De-sarrollo Humano y, por consiguiente, sufran las patologías propias de la pobreza(infectocontagiosas, alta mortalidad infantil, mortalidad materno fetal, desnutri-ción etc.). A lo anterior se aúna la dificultad de acceso a los servicios y su calidaddeficiente.El problema de cobertura está planteado y puede derivarse en objetivos especí-ficos. Se plantea «garantizar y consolidar el acceso universal a los servicios de saludde toda la población» y, de forma casi colateral, «fortalecer la capacidad de respues-ta a la demanda ciudadana por servicios integrales de salud». A partir de ahí se de-fine un proyecto estratégico denominado «Seguro Popular», que se describe como«iniciar un programa de afiliación masiva al Seguro Popular, para que todas las per-sonas que quieran afiliarse, puedan hacerlo». La meta es aumentar la afiliación alSeguro Popular, esperando llegar al 95% de la población al final del sexenio.Específicamente en lo relacionado a infraestructura para atención médica, sedescribe que «el estado cuenta con 538 Centros de Salud, 30 Hospitales Comuni-tarios, 13 Hospitales Generales y 3 de Especialidad (el Hospital de la Mujer, Hospi-tal Psiquiátrico y la Unidad de Oncología); cabe señalar que están incompletos entérminos de plantillas e insumos. En total se identifican poco más de 1,600 camascensables, lo que representa un índice de 0.6 por cada mil personas contra 0.7 na-cional.» En otro apartado, da cuenta de la dispersión de la población rural, la mar-ginación, el déficit de servicios incluidos los de salud con los consiguientes dañosa la misma. Se considera una visión amplia o integral de la salud.Los evaluadores consideraron una baja correlación del ped con la PlataformaElectoral y las propuestas de campaña del entonces candidato Rafael Moreno Valle,y por lo tanto comentaron que sólo algunas de las propuestas de campaña fueronconsideradas y parcialmente.
  39. 39. 40evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)Referente a la noción de «la calidad en la atención al ciudadano», los evalua-dores opinaron que no se presentan criterios definidos para su evaluación pre-cisamente porque no se definió dentro del ped el concepto en referencia a losprogramas de salud.Por último, en lo referente al financiamiento del sector salud, los evaluadoresconsideraron que la información no es precisa. Por esta razón es necesario ampliarlos datos del gasto y los montos de inversión, expresados como porcentaje del Pro-ducto Interno Bruto del Estado o como porcentaje del gasto total de la entidad.3. Rezago SocialCalificación: 3.10En cuanto al tema de rezago social, el grupo evaluador consideró que el ped des-aprovecha la oportunidad de replantear una política social de avanzada a partir deun nuevo gobierno que derivó de la alternancia política democrática. Se observaque el tratamiento de este tema es heterogéneo y no existe una integración en laconcepción del tema social, el Plan presenta faltas de identificación de problemas,de focalización, de definición de líneas de acción y de claridad en la implementa-ción y el método de los programas.En este rubro, los expertos comentaron el análisis de la atención a la pobla-ción en condiciones de pobreza, en términos de su ingreso, alimentación, vivienday seguridad social. Asimismo, se examinó el contenido del ped en los términos detodos los grupos vulnerables, como son: las comunidades indígenas, los adultosmayores, los niños, las personas con discapacidad, los migrantes y el tema de lasmujeres que fue comentado como equidad de género.En términos generales los evaluadores coincidieron en que el ped, además depresentar un fuerte problema de diseño, carece de objetivos claros y metas bienelaboradas, lo que provoca que las líneas de acción no sean congruentes. Se co-mentó, además, que los objetivos son imprecisos por la falta de mapeo entre éstosy las líneas de acción. En particular, se destacó la poca correlación del Plan entrelos temas de marginación y desigualdad regional. Adicionalmente, fueron señala-das algunas deficiencias en los indicadores que presenta en esta temática.El grupo de expertos coincidió en que el enfoque del Plan dejó de lado la rela-ción entre los órdenes de gobierno, en especial el vínculo con los municipios.Los evaluadores consideraron que el tema de la desigualdad fue correctamen-te señalado en el diagnóstico, pero al plantear objetivos y estrategias en el ped, laforma de tratar el tema de cobertura y de vinculación con otros programas es limi-tada. Se considera políticamente correcto lo que se propone, pero existe carenciaen el cómo resolver los problemas reales de la desigualdad.
  40. 40. 41Centro de estudios espinosa YglesiasSi bien el ped, en cuanto al análisis del rezago social, aborda el tema de la in-fancia, lo hace de manera parcial limitándose al caso de los niños abandonados, yno considera otros problemas referentes a la protección de menores.Los evaluadores comentaron las limitadas propuestas en términos de la par-te alimentaria y de la atención a la población en condiciones de pobreza; ademásconsideran que no se aterrizan las acciones específicas de bienestar social sobreestos puntos.En términos de rezago social, los evaluadores indicaron que esta parte de eva-luación tiene carencias, ya que no se considera un desarrollo integral abordadodesde una perspectiva institucional.El ped presenta falta de certidumbre en la efectividad de los programas, comopor ejemplo los desayunos escolares, que aunque es una propuesta de campaña re-tomada en el Plan, éstos no ayudan a combatir la desnutrición crónica en la etapamás crítica de la infancia, ya que se distribuyen en niños mayores a 5 años, y es tar-de ya para erradicar el problema. Se pierde así una ventana de oportunidad.De acuerdo con los evaluadores, el ped aborda de manera muy general laagenda de las mujeres, de los niños y de la población indígena, por lo que hizo fal-ta profundizar en las problemáticas propias de cada rubro. Acertadamente recobrala propuesta de campaña que se plasma en el programa «70 y más», que si bien estambién un programa federal, empezó a instrumentarse en los primeros 100 díasde gestión.Finalmente, los evaluadores consideran que el ped no hace diferencia entrelos conceptos de grupos vulnerables y discriminación, lo cual implica que erró-neamente se superpone a la discriminación por encima de los grupos vulnerables.De hecho, el problema es que en el Plan no se considera que los llamados gru-pos vulnerables sean también grupos discriminados y que requieren una políticaorientada por el criterio de los derechos ciudadanos y humanos que les deben sergarantizados.4. Estructura y Desarrollo InstitucionalCalificación: NPDentro de la parte de Estructura y Desarrollo Institucional, se considera el Progra-ma del Instituto de Evaluación y Medición de Marginación y Pobreza (iemmp),donde se plantea su fortalecimiento, el cual de acuerdo con el panel de expertos noqueda claro cuáles serán sus funciones o si éstas se replantearán.Los evaluadores consideraron que una institución estatal de este tipo podríaser muy útil e importante para apoyar los programas estatales, para la mediciónespecífica de algunos temas en las localidades, regiones y en la entidad en su con-
  41. 41. 42evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)junto, aunque podría duplicar funciones con el coneval, por lo que es necesariodefinir con claridad sus objetivos con el fin de mejorar la evaluación de los progra-mas locales.En este sentido se planteó una recomendación, la cual consiste en solicitar aesta institución que haga un inventario de los programas, correlacionándolos conel gasto y con los programas federales de tal modo que permitan mejorar la trans-parencia a nivel estatal.Aunado a lo anterior, se considera que no hay más elementos para poder es-tablecer una evaluación de este apartado, por lo que no se emitió una valoraciónnumérica al respecto.Recomendaciones GeneralesPor todo lo expuesto, el grupo de evaluadores hizo las siguientes recomendaciones:¹¹ Establecer una vinculación entre los programas federales y los programasestatales.¹¹ Reflexionar en temáticas como la protección a menores, la atención integral a laelevada mortalidad infantil, el creciente número de familias que viven sólo conla madre, y la penalización del aborto.¹¹ Promoción de legislación en el tema de la discriminación y grupos vulnerables.¹¹ Tratar la problemática de la educación de manera diferenciada al tomar en cuen-ta las particularidades específicas de cada nivel.¹¹ Atacar los problemas de desnutrición en el grupo de edad de 0 a 5 años.¹¹ Incluir en el programa de detección temprana, además del cáncer cérvico-uteri-no y el cáncer de mama, el cáncer de próstata y la diabetes con el fin de reducirlas tasas de mortalidad relacionadas con estos padecimientos.¹¹ Evitar que la cobertura de salud se reduzca a un proceso de credencialización yafiliación al Seguro Popular.¹¹ Diseñar un programa para la certificación de unidades médicas de atención anteel Consejo de Salubridad General.¹¹ Ampliar la agenda de la infancia más allá de la política de adopciones.¹¹ Orientar la política dirigida a grupos vulnerables por el criterio de los derechosciudadanos y humanos que les deben ser garantizados.¹¹ Definir con claridad los objetivos y funciones del Instituto de Evaluación y Me-dición de Marginación y Pobreza (iemmp), y hacer un inventario de los pro-gramas para correlacionarlos con el gasto y con los programas federales de talmodo que permitan mejorar la transparencia a nivel estatal.
  42. 42. 43Centro de estudios espinosa Yglesias3. Estado de Derecho, Reforma Política, Buen Gobiernoy Administración PúblicaEstado de Derecho 5.38Política y desarrollo de la democracia 5.36Política de coordinación regional y federal NPGestión de las finanzas públicas 6.60Promedio 5.78La evaluación correspondiente al tema «Estado de Derecho, Reforma Política,Buen Gobierno y Administración Pública», se realiza con base en los contenidosped, en sus ejes temáticos denominados:Eje 3. Gobierno honesto y al servicio de la gente3.1 Honestidad y eficiencia en el manejo de los recursos públicos3.2 Innovación y modernización de la administración pública3.3 Cero tolerancia a la corrupciónEje 4. Política interna, seguridad y justicia4.1 Corresponsabilidad para la paz social en Puebla4.2 Transformación en la administración y procuración de justicia4.3 Firmeza en el combate a la delincuencia4.4 Calidad en los servicios legales y de defensoría públicaAdemás, se tomaron en cuenta los siguientes documentos, programas sectorialese institucionales correspondientes a este eje temático:¹¹ Programa Institucional 2011-2017 de la Secretaría de la Contraloría¹¹ Programa Institucional 2011-2017 de la Secretaría de Administración¹¹ Programa Institucional 2011-2017 de la Comisión para el Acceso a la Informa-ción Pública¹¹ Programa Sectorial de Paz Social y Corresponsabilidad de la Secretaría Generalde Gobierno¹¹ Programa Institucional 2011-2017 del Instituto de Catastro del Estado de Puebla¹¹ Programa Institucional de la Procuraduría General de Justicia¹¹ Programa Institucional de la Secretaría de Servicios Legales y Defensoría PúblicaEn este apartado se consideraron los siguientes referentes de evaluación:
  43. 43. 44evaluación del plan estatal de desarrollo | estado de puebla (2011-2017)1. Estado de Derecho2. Política y desarrollo de la democracia3. Política de coordinación regional y federal4. Gestión de las finanzas públicasObservaciones GeneralesEl grupo evaluador reconoció que el ped considera una profunda evidencia prove-niente de fuentes consolidadas, con diagnósticos amplios, con propuestas de polí-tica pública interesantes, y en algunos ámbitos, novedosas, que implican un fuertecompromiso con la ciudadanía. Sin embargo y pese a los avances reconocidos, seidentificaron carencias, perspectivas parciales, predominio de un enfoque geren-cial, falta de integración y articulación deficiente entre las políticas en cuanto a losobjetivos, las acciones y las metas. Estos problemas se exponen a continuación:Los evaluadores señalaron que el ped adolece de un enfoque integral, ya queno aborda la interconexión entre la procuración de justicia y la seguridad pública.Esta parte del ped cuenta con abundantes datos e información para el diag-nóstico de los temas que se abordan. El documento incluye muchas cifras y cua-dros con información que proviene de distintas instituciones, sin embargo por serde diversas fuentes y por la forma de su integración, no se definen adecuadamentepara formar el análisis del fenómeno que se caracteriza en una valoración integral.La información disponible es amplia para tener un buen diagnóstico, pero en lamedida en que los datos están dispersos y no sistematizados, no logra integrar lainformación para establecer los principales retos de la entidad. Se esperaba que, apartir de los datos proporcionados, el gobierno estatal hiciera su propia construc-ción de los problemas públicos y definiera metas susceptibles de ser valuadas pos-teriormente con indicadores propios y externos.Se observa que el ped contiene elementos para integrar un buen diagnóstico.Esto permite identificar los problemas, sin embargo hay desarticulación entre ob-jetivos y estrategias. A su vez, en el Plan no se muestra cómo se realizará el vín-culo entre las distintas políticas públicas, se enumeran estrategias separadas quetraerían resultados fragmentados. Tampoco parte de lo que el Estado ha avanzadoantes del actual gobierno. Da la impresión que se parte de cero, que no existe nadapositivo en la entidad, de tal manera que cualquier avance en esta administraciónpudiera parecer como ganancia.Algunos evaluadores consideran que el diagnóstico debió señalar con mayorprecisión las fortalezas de la entidad, ser más profundo en la ubicación de las ca-racterísticas regionales, la diversidad municipal y la política del Estado. Se consi-

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