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INDICEPRESENTACIÓN .................................................................................................5CAPIT...
2. CRITERIOS DE ACCIÓN PARTICIPATIVA ........................................................................................
PROPUESTA DE MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN EN LOS DISTINTOSNIVELES DE GOBIERNO ................................................
PRESENTACIÓNEl siguiente Informe Final de la consultoría denominada: Propuesta conceptual ymetodológica y mecanismos de pa...
población para la definición de políticas de participación; (vi) los mecanismos paragarantizar la participación de la ciud...
CAPITULO IDIAGNOSTICO DE LA PARTICIPACION CIUDADANA ENEL ECUADOR: PROCESO, NORMATIVA, PROPUESTAS Y                 ENFOQUE...
de cabildos abiertos, audiencias públicas, comisiones y consultas a notables.Una expresión organizativa que apareció en el...
inusitadamente entre los 80 y 90 para profundizar la democracia, paraextenderla a los sectores no viables, para que cada i...
ambientalistas, de mujeres, populares urbanos, niños y adolescentes, entre losprincipales.Desde mediados de las década de ...
Estas experiencias habían logrado procesos de concertación social paraelaborar planes estratégicos y presupuestos particip...
económico y medio ambiente, comenzaban a aparecer, aunque todavía en unaubicación secundaria, reprisando en cierta manera,...
La elaboración de presupuestos participativos, con la participación de lasorganizaciones ciudadanas formales, territoriale...
iniciativas de la sociedad civil (Cuenca); realizar un proceso amplio de reflexiónpara poner en agenda los problemas y los...
En síntesis, entre las mejores prácticas, por espacio y tema, la aludidainvestigación, identificó las siguientes:         ...
grado de colaboración de los actores y eventualmente a un mayor          patrimonio natural y de infraestructura productiv...
gobiernos locales asuman su función facilitadora para propiciar el diálogo de losactores, especialmente económicos para pr...
Gobiernos Provinciales y de 10 Gobiernos Municipales, las tendenciasencontradas hasta el 2008, registró una enorme preocup...
mayor alcance para redondear el conocimiento de las experiencias en otrosámbitos y las lecciones que de ellas se derivan p...
CPCCS explicando los propósitos de los talleres y la misión institucional,seguida por las exposiciones técnicas de los con...
Una preocupación general en las funciones del Estado, pero diferenciada:De partida, la consulta mostró que la instituciona...
“Consejos Consultivos dentro de la Secretaría de Servicios Técnicos del   MAGAP que ahora se va a llamar Secretaria de Com...
comunidad pueda decidir si se aplica o no un proyecto, porque haycontraposición de intereses”. Agregó que “la consulta pre...
en comunidad (hombres, mujeres, ancianos, jóvenes, niños). Los siguientestestimonios son reveladores:   “Los pueblos kichw...
En Quito, “el anterior Comité de Usuarias de Maternidad Gratuita que ahora esComité de Usuarias de la Salud de la Zona Nor...
“Se había creado los Comités de Defensa Cantonal de Derechos que se   incorporaron a los Comités de Desarrollo Cantonal pa...
participativas en el Ecuador no pueden estandarizarse, no hay modelos únicos,es necesario identificar esa diversidad.Los t...
En las experiencias exitosas, ha sido importante la formación de talentoshumanos, los GADs debieron formar y dotarse de eq...
“El Sistema de Gestión Participativa reconoce cuatro principios   fundamentales no negociables: la participación, la trans...
(ii)   Por su intensidad, hay una notable diferencia entre aquellas            experiencias que realizaron unos cuantos ev...
tenemos un conocimiento completo de lo que es participación ciudadana, hayinstituciones que no han creado un espacio dedic...
2.3 La participación en la Sierra NorteEn la Sierra Norte (Carchi, Imbabura, Pichincha), los protagonistas centrales sonlo...
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Documento de políticas públicas de participación

  1. 1. CONSEJO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONTROL SOCIAL (CPCCS) CONSULTORIA: PROPUESTA CONCEPTUAL Y METODOLÓGICA Y MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PAÍS, ELABORADA Y CONSENSUADA CON LA CIUDADANÍA, A FIN DE FORTALECER LA PARTICIPACIÓN EN LAS DIFERENTES FASES DE LA GESTIÓN DE LO PÚBLICO INFORME FINAL COMUNIDEC, Fundación de Desarrollo CONSULTORES FECHA: 19 de abril de 2011
  2. 2. INDICEPRESENTACIÓN .................................................................................................5CAPITULO I..........................................................................................................7DIAGNOSTICO DE LA PARTICIPACION CIUDADANA EN EL ECUADOR:PROCESO, NORMATIVA, PROPUESTAS Y ENFOQUES .................................71. GRANDES FASES DEL PROCESO PARTICIPATIVO EN EL ECUADOR...............................7 1.1 Primera Fase: las tradiciones desencontradas ...........................................................................................7 1.2 Segunda Fase: la ciudadanía organizada ...................................................................................................8 1.3 Tercera Fase: la participación local .........................................................................................................10 1.4 Cuarta Fase: la participación ciudadana en la esfera pública nacional..................................................172. TIPOLOGÍA TERRITORIAL DE LA PARTICIPACIÓN EN ECUADOR ....................................29 2.1 La participación en la Costa Norte...........................................................................................................30 2.2 La participación en la Costa Centro-Sur..................................................................................................31 2.3 La participación en la Sierra Norte ..........................................................................................................32 2.4 La participación en la Sierra Central .......................................................................................................32 2.5 La participación en la Sierra Sur..............................................................................................................33 2.6 La participación en la Amazonía .............................................................................................................34 2.7 La participación a nivel sectorial y nacional...........................................................................................353. PROPUESTAS DE LA SOCIEDAD CIVIL, AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS PARAIMPULSAR LA PARTICIPACIÓN.................................................................................................................36 3.1. Propuestas generales para impulsar la participación ciudadana ...........................................................36 3.2 Propuestas por cada una de las regiones..................................................................................................38 3.3 Las políticas nacionales y sectoriales ......................................................................................................434. LA NORMATIVA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA..................................................................45 4.1. Breve análisis de la normativa de participación.....................................................................................515. ORIENTACIONES CONCEPTUALES PARA LA POLÍTICA DE PARTICIPACIÓNCIUDADANA......................................................................................................................................................56 5.1 ¿Qué es participación?..............................................................................................................................57 5.2 ¿Qué es participación ciudadana?............................................................................................................61 5.3 Flujo y agregación en la participación ciudadana...................................................................................63 5.4 Lo público y la participación....................................................................................................................66 5.5 El ciclo de gestión de lo público y la participación ................................................................................67 5.6 Políticas de participación ciudadana........................................................................................................70CAPITULO II.......................................................................................................73ENFOQUE INTEGRAL E INTEGRADOR DE LA POLÍTICA DEPARTICIPACIÓN CIUDADANA .........................................................................731. ESLABONANDO LAS DIMENSIONES PÚBLICAS DE LA PARTICIPACION............................73 2
  3. 3. 2. CRITERIOS DE ACCIÓN PARTICIPATIVA ..........................................................................................76 2.1 Suficiente regulación ................................................................................................................................76 2.2 Apoyo a la gobernabilidad .......................................................................................................................76 2.3 Asunción de competencias .......................................................................................................................77 2.4 Articulación y agregación.........................................................................................................................77 2.5 Progresiva y diferenciada .........................................................................................................................77 2.6 Orientada por resultados...........................................................................................................................78 2.7 Desarrollo organizativo constante............................................................................................................783. OBJETIVOS DE LA POLÍTICA DE PARTICIPACIÓN .......................................................................78 3.1 Objetivo General.......................................................................................................................................78 3.2 Objetivos Específicos ...............................................................................................................................794. ALCANCES DE LA POLÍTICA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA..............................................80 4.1 Alcance Mandatario..................................................................................................................................80 4.2 Alcance de Rectoría ..................................................................................................................................805. FUNCIONES DE LA POLÍTICA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA ............................................81 5.1 Función Preventiva ...................................................................................................................................81 5.2 Función de Articulación ...........................................................................................................................81 5.3 Función de Coordinación .........................................................................................................................82 5.4 Función de Formación ..............................................................................................................................82 5.5 Función de Evaluación .............................................................................................................................836. LINEAMIENTOS METODOLÓGICOS PARA FOMENTAR LAS DISTINTAS FORMAS DEPARTICIPACIÓN ..............................................................................................................................................83 6.1 Predisposición a la agregación................................................................................................................83 6.2 Participación de calidad............................................................................................................................84 6.3 Superando los obstáculos .........................................................................................................................85 6.4 Selección de metodologías .......................................................................................................................85CAPÍTULO III......................................................................................................87PROPUESTAS DE MECANISMOS PARA GARANTIZAR LA PARTICIPACIÓNCIUDADANA EN EL CICLO DE GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ..871. EL CARÁCTER DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA...........................872. EL SISTEMA NACIONAL DE PARTICIPACION CIUDADANA.......................................................893. LA PARTICIPACION DE LOS MIGRANTES ECUATORIANOS QUE RESIDEN EN ELEXTERIOR..........................................................................................................................................................924. LOS MECANISMOS PARTICIPATIVOS EN EL CICLO DE LO PÚBLICO...................................93 4.1 Fase uno: mecanismos de participación en la identificación de problemas y soluciones ....................96 4.2. Fase dos: mecanismos de participación en presupuesto y toma de decisiones ....................................98 4.3. Fase tres: mecanismos de participación en la gestión por resultados...................................................99 4.4 Fase cuatro: mecanismos de participación en la evaluación de políticas públicas .............................1005. ASPECTOS COMUNES A LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN ......................................101CAPÍTULO IV ...................................................................................................103 3
  4. 4. PROPUESTA DE MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN EN LOS DISTINTOSNIVELES DE GOBIERNO ................................................................................1031. LOS FUNDAMENTOS ..............................................................................................................................1032. EL MECANISMO DE ARTICULACIÓN EN EL SISTEMA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA.............................................................................................................................................................................1053. LOS DESAFÍOS DEL SISTEMA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA.........................................108 3.1 Predominio de una cultura clientelar .....................................................................................................108 3.2 Distinto nivel organizativo .....................................................................................................................109 3.3 Escasa educación ciudadana...................................................................................................................109 3.4 Desconocimiento y prejuicio frente a la diferencia ..............................................................................110 3.5 Descoordinación institucional ................................................................................................................110 3.6 La inclinación por una normativa redundante.......................................................................................111 3.7 El riesgo de estandarización...................................................................................................................111 3.8 La escasez de recursos ............................................................................................................................111 3.9 Escepticismo ante la participación.........................................................................................................1124. POLÍTICAS Y MECANISMOS PROPUESTOS AL CPCCS............................................................1125. INDICADORES DE LA PARTICIPACION CIUDADANA .................................................................1156. RECOMENDACIONES .............................................................................................................................123BIBLIOGRAFIA...............................................................................................................................................127 4
  5. 5. PRESENTACIÓNEl siguiente Informe Final de la consultoría denominada: Propuesta conceptual ymetodológica y mecanismos de participación ciudadana en el país, elaborada yconsensuada con la ciudadanía, a fin de fortalecer la participación en lasdiferentes fases de la gestión de lo público, ha sido preparado por COMUNIDECen el marco del contrato de consultoría firmado con el Consejo de ParticipaciónCiudadana y Control Social (CPCCS), de la Función de Transparencia y ControlSocial del Estado ecuatoriano.En el país, la participación ciudadana en la esfera pública tiene un caminorecorrido, pues se registran cerca de dos décadas de experiencias departicipación ciudadana, enfocadas en procesos de desarrollo local y en unaproporción todavía menor de gobiernos autónomos descentralizados, y enescasas experiencias sectoriales en la Función Ejecutiva, especialmente enmateria de planificación participativa. Por ello, el enfoque general que se adoptópara esta consultoría, es que la política pública de participación ciudadana sea lacontinuidad de los procesos en marcha pero en una escala e intensidad mayor,dando el salto desde prácticas locales y sectoriales, importantes pero aisladas, aprocesos de participación ciudadana en la esfera pública de carácter nacional-local que sean integrales y simultáneamente que estén articulados sectorial yterritorialmente.La consultoría se inició el 18 de noviembre del 2010 y concluyó el 17 de marzodel 2011, período en el cual se realizaron en coordinación con la SecretaríaTécnica y la Dirección de Participación Ciudadana del CPCCS, 16 talleresregionales de consulta a la ciudadanía y a las organizaciones sociales, variasentrevistas a autoridades y funcionarios responsables de los procesos departicipación en las cinco Funciones del Estado, se revisaron documentos,estudios e informes sobre participación ciudadana en el país, se hicieron variasreuniones de trabajo entre los consultores y el equipo de seguimiento delCPCCS, luego de lo cual se realizaron tres talleres regionales de validación delas propuestas contenidas en el presente informe. El 4 de abril, recibimoscomentarios adicionales de Wilson Guamán, Administrador de la Consultoría,cuyas observaciones y sugerencias han sido incorporadas y absueltas en estanueva versión.De conformidad con los términos de referencia de la consultoría se incorporanlos siete productos comprometidos: (i) el plan de trabajo, metodología ycronograma de ejecución de la consultoría; (ii) el diagnóstico de la participaciónen el Ecuador; marco referencial: conceptual y enfoques en los que se basará laspolíticas; (iii) los insumos para la política de participación ciudadana paragarantizar el derecho de participación de manera individual y colectiva; (iv) lapropuesta de mecanismos para la implementación de la política y fortalecimientode las distintas formas de participación; (v) la sistematización de los aportes de la 5
  6. 6. población para la definición de políticas de participación; (vi) los mecanismos paragarantizar la participación de la ciudadanía en el ciclo de las políticas públicas; y(vii) los mecanismos de participación en los distintos niveles de gobierno.Cada uno de estos productos fueron enviados en los respectivos tres informesde avance, los que fueron conocidos y debatidos con los funcionarios delCPCCS encargados del seguimiento de la consultoría. Sin embargo, cabeadvertir que por razones de ordenamiento lógico y para hacer más fácil la lecturade este Informe, el documento tiene un ordenamiento propio que recoge loselementos sustantivos, en tanto, el plan de trabajo y los insumos que son lasmemorias de los talleres ciudadanos en los que se recogieron las propuestas departicipación han sido derivados a los anexos No 1 y 2 respectivamente, al igualque las entrevistas a funcionarios públicos en el anexo No 3.Los aportes fundamentales realizados en todos los talleres, entrevistas yreuniones de trabajo fueron recogidos en este Informe, por lo que lesagradecemos a todas las personas, organizaciones sociales, redes, entidadespúblicas y privadas, a la ciudadanía y a las autoridades que compartiendo elinterés en la política pública de participación ciudadana del CPCCS,contribuyeron con información, experiencias, reflexiones, sugerencias ypropuestas orientadas a construir en la práctica la participación ciudadana. Altiempo que reconocemos a todas las personas, instituciones y organizacionespor su cooperación, les eximimos de compromisos asumiendo el equipoconsultor la responsabilidad por los contendidos del Informe.El equipo consultor de COMUNIDEC que participó en el estudio y en laelaboración de este Informe contó con la colaboración de las siguientesprofesionales: magíster Alba Riera especialista en derechos y género, magísterTatiana Dávila especialista en temas generacionales, doctor Galo RamónValarezo especialista en temas interculturales y territorio, y doctor Víctor HugoTorres D. especialista en temas de participación ciudadana y políticas públicas. 6
  7. 7. CAPITULO IDIAGNOSTICO DE LA PARTICIPACION CIUDADANA ENEL ECUADOR: PROCESO, NORMATIVA, PROPUESTAS Y ENFOQUES 1. GRANDES FASES DEL PROCESO PARTICIPATIVO EN EL ECUADOR1.1 Primera Fase: las tradiciones desencontradasHasta el año 1990, la participación ciudadana en el Ecuador no estaba en laagenda de las discusiones públicas, pero existían algunas prácticasparticipativas originadas en diversas tradiciones. Era posible reconocer trestradiciones desencontradas y casi independientes: una tradición ancestral quese mantenía en las formas de participación comunitaria; una tradición colonialque se practicaba en los gobiernos subnacionales; y la participación electoral enla tradición de la democracia liberal.La tradición ancestral se expresaba y mantenía, sobre todo, en las comunidadesindígenas rurales, en algunos gremios artesanales y obreros, y en algunasorganizaciones barriales del campo y la ciudad, por las cuales, eran lascomunidades en su conjunto (hombres, mujeres, jóvenes e incluso niños) lasque tomaban diverso tipo de decisiones, ejecutaban obras comunitarias, elegíany controlaban a sus representantes con apego a normas tradicionales.Ellas utilizaban mecanismos culturales como el diálogo comunitario o“parlanakui”, la consulta familiar, las conversaciones de grupos de afinidad, el“cuchicheo”, las Asambleas comunitarias”, las “Asambleas Populares” y las“Juntas Populares”. Paradójicamente, por la influencia del sistema político,muchas de estas formas habían dado paso en el último tiempo a formasclientelares, y a la presencia de caudillos locales que poco a poco substituían ala comunidad.La participación de raigambre colonial había sido inaugurada por los cabildoscoloniales, que reconocían, que en ciertos momentos críticos, era posibleampliar la participación al vecindario, es decir, a notables reconocidos de las“fuerzas vivas” de sus respetivas ciudades. Esta participación se hacía a través 7
  8. 8. de cabildos abiertos, audiencias públicas, comisiones y consultas a notables.Una expresión organizativa que apareció en el proceso de transición colonial a laindependencia fue la “Junta” que jugó un papel importante en ese proceso, ymas tarde las denominadas “juntas cívicas”.La tradición del régimen electoral liberal fue inaugurada en 1808, cuando lasJuntas Soberanas de Cádiz dictaron una Constitución de corte liberal, que enausencia del Rey, plantearon que la soberanía recaía en el pueblo y propusieronla posibilidad de que los hombres libres (incluyendo a los indígenas novinculados en calidad de sirvientes a las haciendas u otra unidad productiva)pudieran elegir a sus representantes (a la junta y a los cabildos),a la par quereconocieron que las colonias eran parte de España.Este gesto democrático, que solo duró entre 1808 y 1814, permitió la más altaparticipación electoral que se haya producido en el siglo XIX, puesto que, con laindependencia, la votación se restringió a “electores” que eran personasescolarizadas, con patrimonio y cristianos, lo cual permitió que solo un 3% de losecuatorianos participe en la elección de los gobiernos municipales, diputados ypresidente.Esta tradición fue ampliándose con la revolución liberal y los procesos deintegración de 1930, que incluyeron más tarde el voto de las mujeres y el voto delos analfabetos, hasta lograr que la mayoría de los ecuatorianos participe enestos eventos. Sin embargo, como sabemos, se trataba de una participacióndelegativa, que transfería el poder a los mandatarios, que resultaban electos através de mecanismo clientelares, caudillistas y populistas.1.2 Segunda Fase: la ciudadanía organizadaEn la década de 1980 saltó al orden del día el tema de la democracia en elmundo. En América Latina este debate se produjo en un contexto contradictorio:en medio de una transición de dictaduras de larga trayectoria a regímenesdemocráticos, en el contexto de la globalización y de la implantación deregímenes neoliberales.De hecho, en el mundo industrializado el tema de la democracia se unió con elde la globalización. Sin embargo, pronto nos dimos cuenta que la globalización yla democracia tenían serias limitaciones. Era una globalización de lasexpectativas, pero no del desarrollo equitativo. En verdad se trataba de unademocracia excluyente que sólo incorporaba a los grupos económicamenteviables, dejando fuera al resto.Frente a la creciente exclusión de grandes sectores sociales se desarrollaron laspropuestas de un nuevo sector: organizaciones populares, indígenas, ONGs,iglesias, ciudadanos, agencias de cooperación solidarias, que crecieron 8
  9. 9. inusitadamente entre los 80 y 90 para profundizar la democracia, paraextenderla a los sectores no viables, para que cada individuo y comunidadtengan la capacidad de decidir sobre lo que concierne y sobre el destino de suspropios pueblos.En América Latina había una larga tradición de trabajo participativo entre lossectores contestatarios y de una antigua cultura popular participativa entre losgrupos subalternos, en franca contradicción con las formas autoritarias yexcluyentes que manejaban las elites gobernantes, sobre cuya experienciatrabajaron los nuevos grupos.Entre los sectores contestatarios ha sido paradigmático el trabajo de PauloFreire en los años setenta en el terreno de la educación no formal, el impacto dela teología de la liberación que cedió la palabra a los sin voz, los procesos deinvestigación-acción desarrollados en diversos lugares, el trabajo de lasizquierdas por organizar a los sectores populares y el surgimiento deorganizaciones de nuevo tipo, que reivindicaron los derechos de los pueblosindígenas, afrodescendientes, mujeres, niños, jóvenes, los derechos de lanaturaleza, entre otros. En todos ellos, la propuesta de liberación caminó de lamano de la revalorización de la participación y de la democracia.Por el lado de la cultura popular, muchos de nuestros países tienen poblacionesde raíz no occidental, de base india, negra y popular con una fuerte tradicióncomunitaria, en la que los dirigentes son controlados por sus bases. En estaspoblaciones, a menudo organizadas en comunidades de base, el poder no se haseparado de la sociedad, los dirigentes están obligados a expresar el consensode las bases con un amplia participación de hombres, mujeres y niños, demanera que las organización de mayor coalición que surgieron conservaronmuchos de estos atributos.En este proceso de “empoderamiento” de los actores organizados de lasociedad civil, se apeló a la tradición participativa comunitaria y a la creación denuevos elementos democráticos. Aparecieron nuevos temas de debate queampliaron la democracia interna en esos colectivos: la búsqueda por una mayorautonomía de las organizaciones, una construcción más conciente de lademocracia interna, la construcción de redes y coaliciones horizontales paralograr mayores niveles de impacto, la construcción de sistemas de comunicacióne información para debatir y socializar sus ideas, la movilización de recursospara lograr cambios en su ingresos, aprovechar adecuadamente los espacios departicipación para permear a los sistemas políticos estatales, recuperar suhistoria, crear, conocer otras experiencias, adaptarlas, recrearlas y universalizarsus propios avances.En el caso ecuatoriano, el proceso de revalorización de la democracia en loscolectivos sociales avanzó notablemente por la revitalización del movimientoindígena que logró construir organizaciones nacionales sólidas. A este procesoconcurrieron ONGs, intelectuales, algunos sectores de la iglesia, grupos 9
  10. 10. ambientalistas, de mujeres, populares urbanos, niños y adolescentes, entre losprincipales.Desde mediados de las década de la 80, estos movimientos lograron incorporarun notable cambio en la agenda política y social, que comenzó a presionar porampliar la democracia con la participación directa de los ciudadanos, sobre todode aquellos organizados en los espacios cantonales. Se inició una participacióninédita de la ciudadanía que pasó de las experiencias comunitarias a laparticipación pública, de acciones tradicionales a propuestas sistematizadas departicipación ciudadana, que fueron recogidas en metodologías escritas yvalidadas como “el Planeamiento Comunitario” (una aplicación local de losDiagnósticos Rurales Rápidos y de los Diagnósticos Rurales Participativos), losPlanes Estratégicos de OSGs, Planes temáticos (revitalización cultural, riego,etc). El proceso fue bastante amplio, de manera que hacia fines de la década delnoventa, alrededor de 250 OSGs contaban con planes participativos dedesarrollo con identidad, cuestión que sin duda los preparó para dar el salto a lagestión pública, sobre todo en aquellos lugares de mayor presencia indígena.1.3 Tercera Fase: la participación localCon la irrupción de los movimientos sociales de nuevo cuño, varias experienciasorganizativas producidas en cantones de tradición indígena, lograron a través deprocesos electorales universales, captar varios municipios, con lo cual laparticipación abrió una nueva fase, que la hemos denominado de “participaciónlocal”, caracterizada por el paso de experiencias sociales a modalidadesinstitucionales de participación impulsadas por Municipios Innovadores(Parlamentos, Asambleas Cantonales, Consultas amplias) que provocaroncambios significativos en esos contextos. Varios de estos procesos se iniciaron,como hemos dicho a mediados de la década del 80 y crecieron sustantivamentede los 90.En la década del 2000, se realizaron varios estudios que buscaron conocer lasexperiencias de participación ciudadana y calibrar la magnitud de los cambiosque estas nuevas experiencias promovieron, identificar sus actores, establecerlas tendencias y tipologizar sus experiencias.En el estudio realizado por Torres (2004), se mostró que hasta ese año, 52municipios habían realizado alguna acción participativa. La mayoría de ellosestaban en la sierra (33 casos), 14 en la amazonía y solo 6 en la costa. Constatóen estas experiencias, que ellas se habían producido, allí donde había una claracombinación de capital social acumulado (densidad organizativa, presencia demovimientos sociales y grupos contestatarios), de liderazgos democráticosnuevos y el apoyo técnico y financiero de ONGs y Agencias de Cooperación. 10
  11. 11. Estas experiencias habían logrado procesos de concertación social paraelaborar planes estratégicos y presupuestos participativos más equitativos; unamayor incorporación de las juntas parroquiales y barrios de la ciudades en losprocesos; habían diversificado las actividades de los gobiernos seccionales yhabían elevado sus coberturas en la población y en el territorio, especialmenterural; habían logrado cierto fortalecimiento institucional de los municipios yjuntas; una mayor movilización de recursos; y habían asumido nuevascompetencias y acciones, es decir habían avanzado en los procesos dedescentralización, visible en el aparecimiento de nuevos temas en su gestión,que no existían en el pasado: manejo ambiental, agua, turismo, interculturalidad,producción agropecuaria, educación, capacitación, entre los principales (Torres,2004:151).En marzo del 2008, pocos meses antes de que se reúna la Asamblea NacionalConstituyente, el CEPLAES y el DED realizaron un nuevo estudio de las buenasprácticas en participación y control social en los procesos de desarrollo delEcuador1, que sintetiza los mayores logros que se habían conseguido hasta esemomento. El estudio analizó experiencias representativas a nivel nacionaldistribuidas en las cuatro regiones naturales del Ecuador, tomando enconsideración el tamaño de la población, las necesidades básicas insatisfechasy el tamaño del territorio.En esta ocasión, se mapearon experiencias cantonales, provinciales y demanejo de cuencas en cuatro ejes temáticos: desarrollo económico local; medioambiente; seguridad y atención de conflictos sociales que incluyen violencia degénero; y promoción de la democracia e inclusión social de mujeres e indígenas,que en su opinión constituían los temas mejor trabajados.El mapeo identificó 79 experiencias, que tenían una distribución regionalparecida a la encontrada por Torres cuatro años antes: el 65%, se ubicaron en lasierra, el 18 % en el oriente y 17% en la costa (García, S. compiladora, 2008:41),es decir, la combinación entre capital social, liderazgos democráticos y apoyotécnico/financiero de agentes de desarrollo, continuaban en la base de estasexperiencias.Ellas fueron clasificadas en seis tipos: 25 de Planificación local participativa(31,65%); 3 de Inclusión social (3,8%)); 12 de Presupuesto participativo(15,19%); 13 de Desarrollo económico local (16,46%); 14 de Contraloría social(16,46%); y 13 de Medio ambiente (16,46%). Como se advierte, estainvestigación muestra, respecto a la realizada por Torres que, del amplioabanico de temas abiertos por estos procesos innovativos, habían logradomayor difusión y concentración aquellos que podríamos agruparlos en laconstrucción de una nueva “cultura política democrática” (planificación localparticipativa, inclusión social, presupuesto participativo y contraloría social) quesignificaban el 67% de las experiencias; en tanto, los temas de desarrollo1 García, Sonia (Compiladora), Buenas Prácticas en Participación: experiencias de participacióny control social de la sociedad civil en procesos de desarrollo del Ecuador, 2008, CEPLAES-DED 11
  12. 12. económico y medio ambiente, comenzaban a aparecer, aunque todavía en unaubicación secundaria, reprisando en cierta manera, una tendencia captada ya en1990 en las organizaciones sociales, en la que se observaba que aquellostemas de la cultura política eran mejor asumidos que aquellos referidos a laeconomía o al medio ambiente2Entre las buenas prácticas encontradas por la investigación aludida, seenumeran las siguientes3:La planeación local participativa, para la elaboración de Planes Estratégicos,el plan de gobierno y el plan operativo, a través de la coordinación institucionaldel sector público y privado, especialmente de las universidades, quecontribuyeron con la formación de recursos humanos o con el levantamiento deinformación; las alianzas construidas entre la sociedad civil y los gobiernoslocales para mantener sus alineamientos frente a los objetivos del Plan, generarrecursos propios, canalizar asistencia técnica, capacitación, recursos financierosy logísticos para fortalecer, sostener y renovar la participación ciudadana; elfortalecimiento de estrategias de educación y comunicación e información parala sociedad civil, la rendición de cuentas y la contraloría social; el fomento de lasolidaridad al priorizar obras y proyectos, el aporte de la población con dinero omano de obra; la inclusión social de actores tradicionalmente marginados, ladisminución del clientelismo porque las autoridades y población debían sujetarseal Plan; la institucionalización de la participación en varios niveles; larepresentación ciudadana amplia, diversa, con legitimidad social y mecanismosde elección y alternabilidad de rápido funcionamiento; la incorporación entre losactores de una visión amplia del desarrollo y nuevas prácticas de gestión; lacreación de sistemas de información georeferenciada con actualizaciónpermanente; y las alianzas con AME, CONCOPE, BEDE, CONAJUPARE comogarantía de respaldo político y asistencia técnica para el fortalecimiento,procesos que con diferencias y particularidades se vieron en experiencias comolas de Cotacachi, Otavalo, Gualaceo, Sigchos, Cayambe, Puyo, Quito yTungurahua (García, Sonia, 2008: 53-55).2 Paola, Silva, en La Organización rural en el Ecuador, CEPP, ABYA-YALA, 1991, concluía quelas organizaciones habían logrado cambios significativos en la lucha por “servicios y en lareivindicación de derechos civiles y étnicos, pero tienen verdaderos problemas al enfrentar laproducción” (Silva, 1991). Una investigación liderada por Galo Ramón, “Actores de una DécadaGanada”, COMUNIDEC, 1992, matizó parcialmente esta idea, mostrando que en efecto, losmejores resultados se habían dado en la reconstrucción de la memoria histórica, en laconstrucción de su ideario político como nacionalidades, el reclamo a su inserción en un Estadoplurinacional y en la elevación de la calidad de vida, registrándose en este punto, unas pocasexperiencias exitosas, como la de Salinas de Guaranda. Esta tendencia, centrada en los temasde la cultura política, parece continuarse en los gobiernos locales.3 A continuación hacemos una transcripción de los principales resultados de la investigaciónaludida “Buenas Prácticas de Gobierno”, a la que hemos modificado levemente para presentaruna lectura fluida y continuada. 12
  13. 13. La elaboración de presupuestos participativos, con la participación de lasorganizaciones ciudadanas formales, territoriales y aquellas que teníanlegitimidad social; el logro de mejores niveles de comunicación y control socialentre la ciudadanía, técnicos y autoridades; la inclusión de la participaciónciudadana en las cuatro grandes etapas del ciclo de las políticas públicas locales(formulación, aprobación, ejecución y rendición de cuentas); el registro deproyectos ejecutados que contribuye a actualizar los diagnósticos y contar coninformación georeferenciada; la capacitación a los funcionarios municipales enmetodologías participativas para articular la voluntad política de las autoridadescon las necesidades ciudadanas; la colocación de la contraparte comunitaria enmano de obra, materiales y recursos financieros que obliga a la ejecución de loplanificado al gobierno local y la sociedad civil, sobre todo cuando ésta sesuscribe bajo un convenio de colaboración; la preasignación de montos por NBI,población y extensión territorial; la rendición de cuentas de doble vía, en la quese evalúan los compromisos del gobierno local y de la ciudadanía; la instalaciónde sistemas de acceso a la información amigables y actualizados para hacercontraloría social; la inclusión en la contraloría social de actores sociales concapacidades técnicas suficientes, como colegios profesionales, universidades,ONGs, lo cual permite hacer evaluaciones objetivas y retroalimentar el proceso,analizar el catastro, los sistemas informáticos, los sistemas contables yfinancieros, procesos que se presentaron con mayor profundidad en espacioscomo Cotacachi, Sigchos y Quito (García, Sonia, 2008: 69-71).Experiencias de contraloría social, que se realizó con la selección adecuadade integrantes de las veedurías garantizando su trayectoria ética; laincorporación de profesionales o técnicos expertos en los temas observados; laclara definición de los propósitos, como aspecto clave para evitar que estosespacios se usen de plataforma por parte de la oposición política; la búsquedapor garantizar la voluntad política de autoridades para respaldar el proceso; lacapacitación ciudadana y funcionarios de instituciones; la sensibilización ymotivación ciudadana para impulsar la cultura de la exigibilidad de derechos; ladefinición de marcos de comportamiento institucionales o ciudadanos, porejemplo, el Código de ética trabajado en “Quito Honesto”; la elaboración deinformes técnicos adecuados que permitan sustentar los procesos, algo quenormalmente exige asistencia técnica especializada; la idea de agotar elmecanismo del diálogo y la mediación antes de iniciar procesos judiciales oadministrativos; la firma de pactos, acuerdos, convenios e impulso de normativaslocales que den sostenibilidad a los acuerdos. Entre las experiencias quemayores avances mostraron se señalan aquellas desarrolladas en Quito,Cayambe, Tulcán, Esmeraldas, 24 de Mayo, Azogues y Machala (García, Sonia,2008: 85).Experiencias de inclusión social, que promovió la institucionalización delproceso mediante la creación de una Jefatura para darle sostenibilidad alproceso; elaborar y aprobar ordenanzas que hacen exigible el cumplimiento delos compromisos de las autoridades; destinar presupuesto para la ejecución de 13
  14. 14. iniciativas de la sociedad civil (Cuenca); realizar un proceso amplio de reflexiónpara poner en agenda los problemas y los objetivos estratégicos relacionadoscon la juventud; buscar una representación amplia y la práctica de la democraciainterna en la toma de decisiones; relacionar a los representantes de distintosactores (Gobiernos Provinciales, Municipios, Cámaras, Medios deComunicación) para elaborar propuestas solidarias en función de la agendapolítica juvenil, canalizar apoyo financiero de la Cooperación, crear un marcojurídico auspicioso; y la ejecución de proyectos y el sostenimiento permanentede este espacio de participación. Los espacios en los que mejor se desarrollaronestas propuestas fueron Cuenca, Santo Domingo y Shiña (García, Sonia,2008:95-96).Experiencias de desarrollo económico local, que lograron la articulación deactores de distinto nivel y magnitud para generar complementariedades, apoyarla redistribución de ingresos y lograr la cohesión social; promover la participaciónde las autoridades como mediadoras y facilitadoras de esta articulación; elfomento de los micro emprendimientos productivos y de los encadenamientosproductivos agropecuarios; la ejecución de mega proyectos de interés general,de los que se benefician grandes y pequeños, para construir economías locales.En estos aspectos se destacó el papel de varias agencias de desarrollo y susredes, que apoyaban los procesos de Quito y Cuenca, así como iniciativasmunicipales de Colta y Gualaceo (García, Sonia, 2008: 106-107).Experiencias en la gestión del medio ambiente, que promovieron lacoordinación institucional de representantes ciudadanos y autoridades parallegar a acuerdos y ejecutar acciones concretas de forma sinérgica; la creaciónde mesas de trabajo armadas en medio de la elaboración de los Planes deDesarrollo, que tienen mayor legitimidad y sostenibilidad para articular con otrosactores el tema; la elaboración de un Plan de manejo de los recursos naturalespara ejecutar acciones estratégicas, sin desgastar la participación ciudadana, locual además evita la transferencia posterior de los técnicos a sus contrapartescomunitarias, pues las metas son construidas de forma conjunta, y ellas sonapropiadas por la ciudadanía desde su formulación; el paso de la presión políticaa la negociación fue considerada importante para incidir en las políticas localesde manejo del medio ambiente; el emprendimiento de programas de granimpacto, como el manejo adecuado de desechos, la protección de parques, lapromoción de áreas protegidas, que son temas que movilizan a muchossectores; la promoción de programas con fondos orientados a la temáticamedioambiental, como el canje de deuda o la venta de servicios ambientales; lainstalación de oficinas especializadas en las municipalidades y el fortalecimientode sus recursos humanos; la creación y aprobación de Ordenanzas para darsostenibilidad a la participación ciudadana en el manejo ambiental; la creaciónde incentivos y sanciones dirigidas a la comunidad para promover una cultura demanejo racional de los recursos. Las prácticas más consistentes en estoscampos se encontraron en Cotacachi, Loja, Cuenca y Quito (García, Sonia,2008: 115-117) 14
  15. 15. En síntesis, entre las mejores prácticas, por espacio y tema, la aludidainvestigación, identificó las siguientes: CUADRO No 1 MEJORES PRACTICAS DE BUEN GOBIERNO POR ESPACIO Y TEMA, 2008ESPACIO Planificación Inclusión Presupuesto Desarrollo Contraloría Medio TOTAL Participativa Social Participativo Económico Social Ambiente LocalCayambe X X 2Cotacachi X X X 3Otavalo X 1Quito X X X X X 5Tulcán X 1Sigchos X X 2Colta X 1Gualaceo X X 2Azogues X 1Cuenca X X X 3Shiña X 1Loja X 1Puyo X 1Esmeraldas X 1Santo X 1Domingo24 de Mayo X 1Machala X 1Tungurahua X 1 8 3 3 4 7 4 29Aunque en una lectura general, las mejores prácticas de buen gobierno sedistribuyeron en todo el país, una mirada más fina, nos permite realizar cuatroseñalamientos: (i) Las mejores experiencias fueron protagonizadas abrumadoramente por 17 cantones y apenas una en una provincia, es decir, había una clara relación entre buenas prácticas con la mayor capacidad institucional desarrollada por los municipios y su papel más claro y definido en el territorio, a diferencia de las debilidades y superposiciones de funciones que tenían los Consejos Provinciales. (ii) Por el tamaño de los espacios, las experiencias se distribuyeron en todo tipo de unidades espaciales: en dos ciudades grandes (Quito y Cuenca), en siete capitales provinciales medianas (Tulcán, Azogues, Loja, Puyo, Esmeraldas, Santo Domingo y Machala), y otras siete en cantones pequeños (Cayambe, Cotacachi, Otavalo, Sigchos, Colta, Gualaceo, Shiña y 24 de Mayo), lo cual muestra que no hay una correlación entre tamaño del territorio y experiencia, es decir, que es posible encontrarlas en todos los espacios. (iii) Hay una importante concentración de las experiencias en el territorio de la Sierra Norte (5 de 18 espacios), que podría deberse a un mayor 15
  16. 16. grado de colaboración de los actores y eventualmente a un mayor patrimonio natural y de infraestructura productiva. (iv) Es notable el número de experiencias en espacios predominantemente indígenas y dirigidos por autoridades indígenas (5 de 18 espacios), lo cual ratifica que, el capital social de las organizaciones de la sociedad civil es un poderoso motor de este tipo de cambios.Las autoras de este estudio concluyen que hay algunos factores quefavorecieron los cambios, que podríamos agruparlos en cuatro aspectos: elcapital social, el talento humano y conocimiento, la existencia de metodologíaspara hacer lo que se busca y el pensamiento estratégico.Entre los elementos más importantes del capital social acumulado en estosespacios, la investigación destaca: la capacidad de concertación entre actoresde diversa filiación política, entre actores públicos y privados, y entre losgobiernos locales y la sociedad civil; el reconocimiento a la participación comoun derecho ciudadano individual y colectivo; el estímulo y reconocimiento de lacorresponsabilidad social, especialmente el aporte de las comunidades.Entre los aspectos referidos al talento humano y conocimiento se menciona: eltrabajo simultáneo de educación en tres frentes, el nivel político (autoridades yactores clave), las instituciones de gobierno y la ciudadanía para lograr pactossostenidos, modernizar la gestión pública y empoderar a la ciudadanía;fortalecer las capacidades de los actores de la sociedad civil para ocupar yejercer con propiedad los espacios abiertos, como por ejemplo, la contraloríasocial que exige el conocimiento de las leyes, instituciones y procedimientos;seleccionar a las agencias de desarrollo, especialmente aquellas creativas, conequipos de alto nivel, capaces de negociar con autoridades y diseñar propuestascomplementarias.En la existencia de metodologías claras y probadas para hacer las cosas, sedestaca: la existencia de un sistema articulado de planificación y competencias;la elaboración de planes de desarrollo local claros y consensuados; la existenciade una metodología clara, dinámica y legitimada de elaboración de lospresupuestos participativos; la existencia de un sistema de medición yseguimiento de procesos a través de estándares básicos; la inclusión delenfoque de género en estas propuestas metodológicas lo cual permite mayoresresultados y la incorporación de nuevos temas como violencia intrafamiliar, saludreproductiva, fortalecimiento organizativo y emprendimientos productivos; y elmanejo de metodologías de mediación.En cuanto al pensamiento estratégico se plantea: actuar localmente, pensandoglobalmente; recuperar las oportunidades del entorno; la planificaciónestratégica local y la elaboración de planes operativos anuales; que los 16
  17. 17. gobiernos locales asuman su función facilitadora para propiciar el diálogo de losactores, especialmente económicos para promover el desarrollo, sin olvidar laspolíticas de redistribución de la riqueza; la adquisición de competencias ycapacidades para impulsar procesos de gran alcance para enfrentar aspectoscomo aquellos referidos al manejo de cuencas hidrográficas y medio ambienteen general; la idea estratégica de formular políticas públicas que involucren a lared institucional del gobierno central, los gobiernos locales y la ciudadanía;involucrarse en la construcción de mancomunidades lo cual ofrece una miradamás amplia de la localidad y la capacidad por atraer a la cooperacióninternacional.1.4 Cuarta Fase: la participación ciudadana en la esfera públicanacionalCon la nueva Constitución, se institucionalizó la participación ciudadana, tras lasdos décadas de desarrollo del proceso4. De manera general, la Constitución seplanteó como objetivo construir una mayor equidad territorial entre las diversascircunscripciones, disminuir el centralismo, concretar la democracia participativa,cohesionar al Estado nacional, mejorar la calidad de la población y el buen vivir.De manera específica, la Constitución incorpora cuatro cambios sustanciales: lacreación de un Gobierno Intermedio, la creación de un Sistema Nacional deCompetencias, la creación de Regímenes Especiales y la descentralización yautonomías.Entre el 2008 y el 2010, la Asamblea Nacional ha concretado el mandatoconstitucional con nuevos códigos y leyes. Particular importancia tienen: la Leyde Participación Ciudadana, Ley Orgánica del Consejo de ParticipaciónCiudadana, el Código Orgánico de de Organización Territorial, Autonomías yDescentralización; el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, elCódigo de la Democracia y Participación Ciudadana en el proceso electoral,entre los principales, que buscan convertir en normas obligatorias a la mayoríade cambios experimentados, abriendo un nuevo momento, altamente auspiciosopara consolidar, ampliar y desarrollar los cambios producidos hasta el momento.En estos dos años de vigencia de la nueva Constitución y de elaboración de losnuevos códigos y leyes para normar la participación ciudadana, se abrió unanueva coyuntura que es preciso evaluarla.En octubre del 2010, el Ministerio de la Política realizó una investigación sobre“Buenas prácticas de Gobierno y Modelos de Gestión Relevantes en losGobiernos Descentralizados del Ecuador”. En general, la consulta ratifica através del análisis de los testimonios de funcionarios y participantes de 104 En el debate “se receptaron 91 propuestas escritas, se recibieron en comisión general a 33delegaciones y 12 expositores; se efectuó un taller sobre descentralización, se realizaron cincomesas itinerantes y se efectuaron 61 sesiones” (Hidrovo y otros, 2008: 1), es decir contó con unaamplia participación de los GADs y sus organismos representativos. 17
  18. 18. Gobiernos Provinciales y de 10 Gobiernos Municipales, las tendenciasencontradas hasta el 2008, registró una enorme preocupación de los GADs paraaplicar las nuevas leyes y en aquellas experiencias más avanzadas, la búsquedapor adaptarse y hacer uso de ellas para consolidar sus procesos.El análisis de las experiencias municipales mostró tres grandes conclusiones:primero, que hay grandes diferencias en la gestión entre los GAD municipales,cuestión que plantea la necesidad de confeccionar una tipología para realizarintervenciones más apropiadas; segundo, que los GAD que lograron mejoresresultados son aquellos que han mantenido proceso de larga duración, lo cualadvierte que se trata de poner en marcha procesos, más que prácticaspuntuales; y tercero, que los GAD municipales lograron mejores desempeños enel desarrollo de una “Cultura Democrática y en la Capacidad de Coordinación”.En el rango intermedio se ubicaron las variables “Institucionalidad y Normas” y“Coherencia, Integralidad y Adecuación; mientras la Capacidad de Gestión, elimpulso al Modelo del Buen Vivir y la formación de Conocimientos y TalentosHumanos fueron las variables que menor desempeño tuvieron.Los resultados reflejan el mayor acento puesto por las intervenciones en mejorarla participación en el ciclo de la política pública municipal y en buscar una mayorcoordinación interna, local e interinstitucional con la construcción de redes decoordinación, lo cual ha tenido efectos visibles, especialmente donde habíamayor capital social, y redes estructuradas de actores sociales, institucionales yagentes de desarrollo. Las variables menos puntuadas, tienen relación conaspectos estructurales complejos, con elementos arraigados de la culturapolítica y con una menor experticia acumulada en esos campos.Entre los GAD provinciales, la situación es aún más contrastada, observándosebrechas más distantes entre aquellos que han logrado cambios significativos yaquellos que recién se plantean desarrollar alguna práctica innovadora, cuestiónque también argumenta la necesidad de confeccionar una tipología paraorganizar las intervenciones de fortalecimiento. Es visible un notable avance delos GAD provinciales analizados en mejorar la cultura política debido a lapresencia de organizaciones rurales muy activas que reclaman mayor actoríasocial, por la influencia de agentes de desarrollo ligados al agro y la búsquedapor racionalizar sus intervenciones.Sin embargo, la mayoría de ellos tienen una débil capacidad de gestión, pocosrecursos y en general, han concentrado su trabajo en pequeñas obras deinfraestructura muy dispersas de manera que les cuesta mucho trabajar demanera eficiente y menos aún, en temas nuevos y complejos, como laproducción, el ambiente, entre otros. Los GAD provinciales no son verdaderosgobiernos de la provincia por las superposiciones con los municipios, porque suacción no comprende el sector urbano, por sus competencias e incluso por susmodestos recursos.El límite de esta investigación es haber focalizado la evaluación de los procesosde participación en los GADs, de manera que se precisaba una investigación de 18
  19. 19. mayor alcance para redondear el conocimiento de las experiencias en otrosámbitos y las lecciones que de ellas se derivan para la formulación de la políticapública. Este reto demandaba una consulta de mayor alcance, cuestión que fueemprendida a través de un conjunto de talleres ciudadanos de diverso tipo.Entre noviembre y diciembre del 2010, en el marco de la consultoría contratadapor el Consejo de Participación Ciudadana a COMUNIDEC, se llevaron a cabocinco tipos de talleres: seis regionales con representantes de instituciones ygobiernos autónomos descentralizados; seis regionales con representantes de laciudadanía; uno nacional con funcionarios públicos; un nacional con personascon discapacidad; un local con la Asamblea cantonal y barrios de San Miguel delos Bancos; y uno de reflexión especializada de casos exitosos en Cotacachi.Los talleres regionales se realizaron en las capitales de provincias seleccionadascomo punto de convergencia de las demás provincias y cantones circundantes,mientras los talleres nacionales se hicieron en Quito, el de la asamblea local enLos Bancos y el de las experiencias participativas en Cotacachi. La división entretalleres “institucionales” y “ciudadanos” que se realizó a nivel regional, buscabatener una mirada complementaria de las autoridades y de la sociedad civil, sinque hayan interferencias.El propósito de los talleres fue que la ciudadanía participe directamente en laelaboración de la política nacional de participación ciudadana, por lo que seenfocaron como la continuidad de las experiencias participativas que ya existíanen las localidades, invitando a la ciudadanía a contribuir con sus experticias,conocimientos, aprendizajes y resultados en la construcción de la políticanacional de participación ciudadana.En Ecuador, en materia de participación pública no se parte de cero, puesto quehay un precedente importante acumulado en algunas provincias, cantones yparroquias rurales, al igual que diseminado entre las organizaciones popularesde la sociedad ecuatoriana, acumulado que los talleres buscaban encauzarhacia el ámbito público nacional, articulando los procesos participativos enmarcha con las orientaciones estratégicas nacionales del Buen Vivir y la nuevanormativa orgánica que se desprenden de los mandatos constitucionales. Sepropuso a los talleres como un dispositivo que permitiera en materia departicipación ciudadana, pasar de lo local a lo nacional, desde las experienciasparticulares a la política pública universal.En los talleres de diagnóstico participativo se aplicó una metodologíacolaborativa que fue orientada por los consultores, de manera que losasistentes pudiesen intervenir en el diseño de la política nacional departicipación ciudadana.La metodología de los talleres de diagnóstico participativo se resume en lossiguientes pasos: empezaron con los discursos oficiales de las autoridades del 19
  20. 20. CPCCS explicando los propósitos de los talleres y la misión institucional,seguida por las exposiciones técnicas de los consultores acerca de laparticipación ciudadana en el país y explicaciones metodológicas sobre eltrabajo de grupos usando preguntas guías, luego se procedió a dividir a losasistentes en grupos y al trabajo respectivo, en los que se nombraron un relatory un expositor de los debates del grupo. La exposición de los consultores sobrela participación ciudadana puede verse en el Anexo No 3, sobre la cual cabeseñalar que debió adaptarse a las condiciones específicas de cada taller.El trabajo de grupos no buscaba establecer consensos sobre la participación,sino recoger la pluralidad de intereses, visiones y expectativas de los asistentes.Finalmente, en reunión plenaria se expusieron los resultados de los grupos,luego de lo cual se cerraron los talleres. Tanto el trabajo de grupos como lasexposiciones plenarias fueron grabadas y registradas electrónicamente,materiales que posteriormente fueron editados bajo el formato de memoriastécnicas, y que constituyeron la base de esta sistematización.En las 16 mesas específicas que analizaron el tema de la “ParticipaciónCiudadana” participaron alrededor de 1.500 delegados, que pueden clasificarseen seis grandes grupos: dos que constituyeron la abrumadora mayoría(autoridades y funcionarios de los GADs de las provincias, cantones yparroquias; y organizaciones de diverso tipo de coalición y representación de lasociedad civil (movimientos sociales, indígenas, afroecuatorianos, montubios,mujeres, jóvenes, Niños/as y adolescentes, campesinos, personas condiscapacidad, ONGs, Universidades); y cuatro que tuvieron una representaciónmarginal: representantes del Régimen Dependiente (del Ejecutivo) en los nivelesnacional, provinciales, cantonales y parroquiales; representantes de otrasfunciones del Estado (Judicial, Electoral, Participación Ciudadana); delegadosde partidos y movimientos políticos; y ciudadanos que participaron a títulopersonal. Se organizó un taller exclusivo con especialistas y estudiosos invitadosespecíficamente para presentar y debatir las experiencias (Ver listado departicipantes por taller).Como se advierte, por el carácter nacional de la convocatoria, por el número yheterogeneidad de su composición, y por la experiencia y conocimientosacumulados, es sin duda alguna, la consulta de mayor alcance realizada en elpaís para debatir el tema de la participación.¿Qué nuevas experiencias, problemas y lecciones sobre participación ciudadananos permitió conocer la amplia consulta organizada por el CPCCS, en el marcode esta consultoría? Veamos en la voz de los propios participantes lostestimonios recogidos y que han sido sistematizados por la consultoría. 20
  21. 21. Una preocupación general en las funciones del Estado, pero diferenciada:De partida, la consulta mostró que la institucionalización de la participación conla nueva Constitución, códigos y leyes que se dictaron los dos últimos años, haposicionado el tema de manera general en el país, pero aún de formadiferencial: hay una enorme preocupación y se realizan una serie de actividadesentre las autoridades y funcionarios de los GADs por asumir este reto; en tanto,si bien hay preocupaciones en las demás funciones del Estado, sin embargo, lasacciones son muy iniciales, dubitativas e incluso contradictorias.Uno de los especialistas que participó en taller de Cotacachi destacó que: “enlos procesos de participación aparecen insistentemente los gobiernos localespero no aparece el Gobierno Nacional. En el nivel local, no participan los jefespolíticos, los directores provinciales de educación, de salud, los encargados delas obras públicas, etc. Si ello no sucede, no se podrá articular las políticasterritoriales con las sectoriales de nivel nacional”.Más aún, en algunos niveles del Estado central hay notorias dudas,desinformaciones y desconocimiento del proceso. Por ejemplo, la Secretaría deGestión de Riesgos: señaló que “hace falta identificar sus competencias yprocedimientos para ejercer la participación”, o el MIES: que reconoció que “noshace falta conocer más nuestro rol en la participación, nos hace faltacompetencias para la participación”. Más preocupante aún, el hecho de algunosjustificaron su escasa acción culpando a otros, como la Secretaría de DialogoIntercultural del Ministerio de Educación que culpó a la “desconfianza ancestralde los indios para participar”, la Secretaría de Riesgos que señaló que “losGADs no los han invitado a participar”.El testimonio de un funcionario del Banco Central también es elocuente alresponsabilizar a los anteriores idearios: “el imaginario que tiene la gente del Banco Central es un problema y es causa de la forma en que se ha manejado el Banco por más de 20 años atrás. Estuvo a favor de políticas neoliberales, eso trajo alejamiento de la sociedad y se transformó en una institución técnica que respondía a intereses políticos. Hay un distanciamiento de la institución con el común de las personas. Para participar hay que recuperar el rol del Banco Central, lo que implica que la ciudadanía debe conocer los proyectos que realiza el Banco y realizar aproximaciones a cooperativas comunitarias y a la economía social y comunitaria”.Algunos confunden “información” con “participación”. Por ejemplo, laSubsecretaría de Vivienda señaló que “somos pioneros en la participación desdeque salió la vivienda popular al sector rural desde el año 2000. Hacemosparticipar a la gente de bajos recursos para detectar las necesidades devivienda”. Mayor claridad mostraron los funcionarios del MAGAP quecomentaron que ellos han organizado los: 21
  22. 22. “Consejos Consultivos dentro de la Secretaría de Servicios Técnicos del MAGAP que ahora se va a llamar Secretaria de Comercio; son mesas de concertación en temas comerciales de productores, exportadores importadores industriales y todo lo que tiene que ver con cadenas productivas; se generan reuniones con las cámaras de agricultura, asociaciones productoras y exportadoras. Se establece que se va hacer y se generan compromisos en cada una de las partes: exportadores, importadores, compra, producción y venta de productos. Esto se hace desde hace mucho tiempo. Se socializa y se genera desconcentración”.En otros casos hay claridad, pero aún no se implementan las acciones. Porejemplo, el Ministerio Transporte y Obras Públicas, señaló que “Lascompetencias de nuestro ministerio están definidas, es necesario establecer conlas veedurías ciudadanas, coordinar las acciones que puedan y que no puedanentrar al plan plurianual de nuestra institución de acuerdo a las competencias delministerio”.También es visible la sobre-posición de algunas Funciones del Estado, porejemplo, la Secretaría Nacional de Transparencia señaló que: “uno de los problemas básicos es que no se conoce el nivel de competencia sobre las funciones que la Secretaria Nacional de Transparencia tiene y de los funcionarios públicos en general. La Función de Transparencia y Control Social tiene que ver con el quinto poder específicamente con la serie de instituciones de control que están alrededor, pero la Secretaría de Transparencia es un anexo a la Presidencia de la República directamente y conoce todo lo relacionado con irregularidades de los funcionarios públicos a nivel general. La participación ciudadana con la Secretaría se debe dar generando más contacto con la ciudadanía, haciendo conocer los derechos que tienen y las funciones del Estado”.En algunos sectores, aún no se definen las competencias, como por ejemplo, losrepresentantes del Sector Defensa señalaron que: “No podemos tener la apertura para la participación, porque no se nos da esa competencia, no sabemos cuál es nuestro papel en la participación, hay información que compromete la seguridad nacional”, o en el mismo Banco Central que destacó que “el tema de control social es un problema porque el Banco maneja información reservada y es complicado difundirla, es peligroso porque se maneja muchos capitales, en este tema solo se ha hecho informes de labores. El problema es como salimos a conversar a la gente del nuevo papel del Banco Central, eso es lo que se está enfrentado ahora. La idea es cambiar el rol del Banco Central para cambiar la mirada a los de abajo”.Mientras en otros, hay disposiciones contradictorias, una funcionaria del MedioAmbiente señaló que en “la participación no siempre es conveniente que la 22
  23. 23. comunidad pueda decidir si se aplica o no un proyecto, porque haycontraposición de intereses”. Agregó que “la consulta previa ya no se la realizapor orden del Presidente para evitar los conflictos que pueden darse, nosotroshemos propuesto trabajar de forma coordinada con la Secretaria de Pueblospara por medio de una estrategia permitir trabajar de forma cercana con lascomunidades”Este tipo de dudas son visibles en otras funciones. Por ejemplo, el Consejo de laJudicatura, argumentó que previamente, para aplicar la participación “debedefinirse los actores y los roles de la participación… para que la participación selegitime hace falta la independencia de las instituciones para que cada unopueda participar libremente”. Un miembro del Consejo de la Judicatura señalóque sin embargo han avanzado en ofrecer información, “se ha implementadoplataformas tecnológicas para que las personas puedan acceder a verificar losjuicios y en qué Estado se encuentran los procesos, los concursos de meritos yoposición han sido por medio de veedurías para garantizar la transparencia, enel portal de la página web se publican los contratos que se maneja en elConsejo”.Un funcionario de la Corte Nacional de Justicia argumentó que: “la participación ciudadana no se ha canalizado para que la gente acceda a la justicia. La gente necesita un vínculo directo con el funcionario para desarrollar y solucionar sus casos legales o problemas. La falta de contacto con jueces y funcionarios dificulta la resolución de las denuncias presentadas por las personas, la gente debe tener un acceso directo a presentar una queja y que esta sea resuelta. Se ha organizado un Consejo Consultivo con el fin de implementar el código orgánico de la función judicial, se requiere crear un conducto directo para que las personas puedan solucionar sus problemas, poner su queja directo con el funcionario”La participación ha entrado en la ciudadanía:Los talleres demostraron que hay una fuerte expectativa ciudadana por conocer,hacer uso de la nueva normativa, construir y explorar los alcances y los límitesde esta propuesta. El tema ha permeado a la ciudadanía de todas las regiones,incluso a aquellas que en el pasado tuvieron menor experiencia como la costa yla región amazónica. Ello se demostró en el número de asistentes a los diversostalleres regionales que fue parejo en todas ellas, a pesar del escaso tiempo de laconvocatoria.Las motivaciones por la participación ciudadana tienen diversos orígenes, ritmosy tiempos de aprendizaje y reconocen diversas vías y tradiciones.Para un importante sector de la población, la participación es una derivación dela costumbre o de la tradición consuetudinaria indígena en la toma de decisiones 23
  24. 24. en comunidad (hombres, mujeres, ancianos, jóvenes, niños). Los siguientestestimonios son reveladores: “Los pueblos kichwas desde hace años han practicado la participación comunitaria y hoy recién la legalizan. En la elección de cabildos participan todas las comunidades sin distinción política o religiosa. Cuando se creó la educación bilingüe se nombraba a las autoridades del plantel donde participaban padres de familia, organizaciones y estudiantes, hoy ya no, este era el lugar donde se podía reclamar ya que éramos ejecutores. La participación ciudadana es sinónimo de minga, algo que se está perdiendo y que es una experiencia provechosa para el proceso de participación. En las comunidades indígenas existían siempre las veedurías, los cabildeos comunales, cada presidente rendía cuentas cada año a la comunidad, ya que ellos tienen metas trazadas. Esta ley de participación es importante, que aprenda de la experiencia comunitaria, en general se necesita es un empuje, un cambio de actitud”.Señalan que esa tradición ha sido aplicada a los organismos e institucionespúblicas indígenas, como la Educación Bilingüe, el CODENPE, o en los GADs alos que han accedido como mandatarios por elección ciudadana.En otros casos, la participación surgió de la respuesta ciudadana a gravesproblemas y conflictos que afectan a diversos colectivos sociales urbanos orurales (inseguridad, impactos de la minería, reclamo de servicios, conflictos detierra, entre otros). Por ejemplo, en Santo Domingo de los Tsáchilas ciudadanosafirmaron que “la junta de participación ciudadana nació de la iniciativa de laciudadanía en el Barrio Luz de América par resolver los problemas de servicios”.En Guayaquil, se argumentó que: “la participación nació para protestar ymodificar políticas consideradas perjudiciales. Con acciones de denuncialogramos la municipalización de ECAPAG; se pudo validar ciertos planes yproyectos”. En Urcuquí igualmente: “la participación se originó en la organizaciónpara el riego, sin embargo consideran que las dirigencias actuales no sonsuficientemente controladas por las bases y hay corrupción”.En San Miguel de los Bancos “la Asamblea Ciudadana fue conformada por losciudadanos independientes y las organizaciones locales como un espaciociudadano deliberante abierto a todas las posiciones. Sin embargo, es vista porlas autoridades municipales como una forma política de oposición. La gente noparticipa por miedo a represalias por parte de los funcionarios y políticos queestán en el poder. La gente se vuelve cómplice de las malas acciones de éstos”.En la “zona de Intag con 13.000 habitantes nació la participación en base alconflicto de la minería a cielo abierto de cobre”. “En Pedro Moncayoorganizamos la asamblea anticorrupción, conformada por dirigentes de barrios,que logramos destituir a un alcalde”. 24
  25. 25. En Quito, “el anterior Comité de Usuarias de Maternidad Gratuita que ahora esComité de Usuarias de la Salud de la Zona Norte hizo una veeduría a lamaternidad Isidro Ayora, fue complicado ingresar a la maternidad por oposiciónde los sindicatos de salud pública que se veían amenazados. Lo que se hizo fuedescartar la confrontación y se optó por la negociación de comisiones técnicas,fue una participación pacífica y se consiguió ingresar al sitio”.También ha sido importante en los procesos participativos, la influencia yexperiencia aportada por la tradición de izquierda y gremial que trabaja desdevarias décadas atrás. Esta tradición está basada en la movilización social paradenunciar, presionar, negociar.Al respecto, un dirigente de la FEUE señaló que “las cosas se conquistan en elcampo de batalla, con la movilización y lucha se tiene la base estudiantil de lasuniversidades estatales que participan en las asambleas, cursos y facultadespara la toma de decisiones, y conquistas como la gratuidad de la enseñanza. Setrata de la movilización como forma de expresión que enfrenta la“criminalización” mediante la protesta. Así logramos la carnetización, mantenerel cincuenta por ciento de los pasajes, así como brigadas de seguridad internascomo externas dentro de la Universidad”. Por su marcado carácter ideológico ypartidista, este tipo de participación generalmente no desemboca en accionescolaborativas a largo plazoSin embargo, en la mayoría de experiencias, la participación ha sido el resultadode una acción organizada y comandada por gobiernos alternativos (GADs) convoluntad política por construir una nueva gobernabilidad, superar el clientelismo,ampliar la democracia; advirtiéndose que en varios casos, la participacióntambién ha sido inducida como mecanismo para activar respaldos políticos dedeterminado mandatario. En estos procesos ha jugado un papel significativo lacapacitación, financiamiento y acompañamiento técnico realizada pororganismos no estatales del “tercer sector” (la cooperación internacional, ONGso agentes de desarrollo). Muchas de estas experiencias se iniciaron paraimpulsar proyectos o derechos, derivando a la organización de la participaciónlocal.La sociedad se involucró en estos procesos por las oportunidades que laparticipación ofrecía, es decir, constataron que la participación les permitía llegara consensos, tener mayor incidencia política, movilizar las energías locales yresolver sus problemas. Expresiones como: “yo quiero trabajar con la gente”,“agua-trabajo-gente“. “todos deciden y todos acatan”, son consignas que hacenreferencia a una cultura pública para que la participación se vuelva atractiva. Laparticipación no es generativa si no hay resultados concretos y esos resultadoshay que verlos concretos en la realidad.En el cantón Calvas, se produjo un encuentro entre el proceso que veníandesarrollando los ciudadanos y la convocatoria de las autoridades locales: 25
  26. 26. “Se había creado los Comités de Defensa Cantonal de Derechos que se incorporaron a los Comités de Desarrollo Cantonal para trabajar con las autoridades cantonales hasta desembocar en el Comité de Desarrollo Provincial como espacio vinculante de la participación. Desde la ciudadanía hemos aportado para los planes cantonales y provincial, hemos determinado el desarrollo de líderes, ahora algunos líderes son autoridades en los GAD”.En el cantón Oña, “el presupuesto participativo de las comunidades fue animadopor el municipio, se sumaron las juntas parroquiales para hacer las obras, estoes muy bueno porque antes no había”. “En el cantón Nabón, la participación esel resultado de un proceso y para esto se necesita la sensibilización. La gente sesiente parte de la participación porque ellos son los que toman las decisiones yno el municipio. Los resultados es satisfacer a la gente. El presupuestoparticipativo no se lo hizo desde el escritorio, sino desde la iniciativa de lasbases y Juntas Parroquiales”.Un aspecto novedoso de los testimonios obtenidos en los talleres es que losciudadanos comunes, no organizados, que incluso no han tenido unaexperiencia previa, pero que han sido motivados por el proceso de cambio quepromovió la Constitución, reclamaron la participación como un derechociudadano contemplado en la Constitución y en las leyes actuales,Es decir, el interés por la participación ciudadana puede provenir desde lastradiciones, los conflictos, la educación, el liderazgo interno o externo, elejercicio de los derechos o por todos ellos juntos. El chequeo de esta gama demotivaciones y circunstancias es inédito en el origen de la participación y nosadvierte los diversos caminos que ella tiene desde su origenLas experiencias de participación se concentran en los GADs, pero haydiferencias regionales:Si el origen es diverso, también son diversas las experiencias de participación,aunque ellas fueron más consistentes en la sierra que en la costa y el oriente. Ladiversidad de la participación refleja la propia diversidad ecuatoriana: un espaciocon múltiples ambientes naturales, mega diverso como señalan los ecólogos,con diversas identidades regionales y locales y un abigarrado conjunto depueblos, etnias y culturas en constante cambio y adaptación. Una poblaciónsumamente heterogénea en lo étnico, social y cultural; con increíbles diferenciaseconómicas entre las elites y los subalternos; marcada por profundas formas deexclusión y dominación; por enormes brechas rural-urbanas, de género eintergeneracionales; con creencias, opiniones y cosmovisiones del mundodiferenciadas y en conflicto.Una diversidad de opciones políticas y visiones políticas, de procesos ydinámicas locales y regionales, tradiciones culturales e institucionales queconforman un abigarrado mosaico de situaciones. Las experiencias 26
  27. 27. participativas en el Ecuador no pueden estandarizarse, no hay modelos únicos,es necesario identificar esa diversidad.Los talleres regionales nos permitieron caracterizar grosso modo a cada una delas regiones, desde el punto de vista de la participación, insumos con los cualesse confeccionó una tipología territorial, que se expondrá más adelante.Los elementos que promueven la participación:Los procesos de participación que han logrado sostenibilidad en el tiempo, lainclusión de importantes actores sociales, impactos en modificar la culturaciudadana, resultados tangibles del proceso, en la capacidad de gestión, laformación de talentos humanos, en la institucionalidad y las normas, en lacapacidad de coordinación multinivel, y en el buen vivir, reúnen ciertascaracterísticas básicas:Son procesos que empezaron por organizar y fortalecer a los actores de laparticipación. En todos los casos, la participación ha sido impulsada por actoresorganizados y fortalecidos en diversos planos: información, capacitación yformación ciudadana, metodologías, capacidades de negociación, formación deredes, circulaciones, incidencia política y herramientas técnicas. Los estudios dela participación en el Ecuador, han encontrado una relación profunda entreparticipación y capital social. Se trata de organizar tanto a los actoressocioterritoriales, como a los actores funcionales.Por ejemplo, en Cayambe lograron un convenio de descentralización decompetencias y “tenemos legalmente registradas dentro del municipio alrededorde cuatrocientas organizaciones entre barrios, comunidades, comunas,asociaciones y fundaciones, a todas estas se las invita a participar en laAsamblea Cantonal y también a las que no están legalizadas”.En Cotacahi se organizan en tres grandes sectores: barrios urbanos, zonaandina y subtrópico (parroquias de Intag). La participación se hace en lasescuelas con los niños, grupos de mujeres que debaten temas y se presentan enla Asamblea Zonal que luego desemboca en la Asamblea Cantonal. Los jóvenesse han empoderado y formado como líderes en sus grupos, anualmente hayAsamblea Zonal cuyas resoluciones se llevan a la Asamblea Cantonal, igualsucede con la red de turismo, hay ordenanza de turismo sostenible hay 16grupos temáticos entre todos los habitantes. No se pide al gobierno ya que elproceso es propioUn aspecto clave de todo proceso ha sido la voluntad política de las autoridades.Esta voluntad política proviene, de discursos alternativos (movimientos ypartidos políticos) o es el resultado de experiencias sociales organizadas. Esdecir, hay una relación fuerte entre fortalecimiento de los actores sociales yvoluntad política de las autoridades. 27
  28. 28. En las experiencias exitosas, ha sido importante la formación de talentoshumanos, los GADs debieron formar y dotarse de equipos técnicos, destinarrecursos para la participación, capacidades para procesar las demandas,racionalizar los procesos, sistematizar las experiencias, generar conocimientos yaprender del proceso.En el caso de la experiencia del municipio de Ibarra, se argumentó que: “El alcalde debió ordenar que nada se hace a la espalda de la gente, todos tienen que consultar y ser consultados, si se quiere hacer gestión en el barrio se tiene que consultar a los vecinos y a la asamblea. La forma como logramos insertar algunos técnicos al departamento de planificación fue señalando a la gente y a los funcionarios públicos los que indican algunos capítulos de la ley que hacen referencia al servidor público, sus derechos y obligaciones así como cuales son las consecuencias de no actuar de acuerdo con la ley. Esto sirvió de argumento para motivar a la gente del municipio a que lea las leyes y la Constitución”.Aunque se ha organizado la participación en todo el ciclo de la política pública,ha sido particularmente importante y clave la puesta en marcha de PresupuestosParticipativos, porque tienen la capacidad de concentrar la participación, ligarla ala resolución de problemas, mover la corresponsabilidad ciudadana, desterrarformas clientelares, auspiciar la equidad y procurar una mejor relación entre laszonas urbanas y rurales. Las mejores experiencias son aquellas que lograronarticular: plan, presupuesto, control social y veedurías.En la provincia de Chimborazo, en cambio, el proceso participativo tiene otrascaracterísticas según se desprende del siguiente testimonio de uno de losactores institucionales: “El establecimiento del presupuesto para un proyecto tiene una decisión inamovible, ya que eso se dio a conocer en las comunidades, se controla el cumplimiento del mandato. Los proyectos se hacen por consenso entre comunidades, el presupuesto es igualitario para las parroquias grandes o pequeñas, de acuerdo a las necesidades, priorizando y turnándose en la entrega de obras cada año, y si alguna comunidad no recibió una obra, al siguiente año se le cede el presupuesto. El cabildo cesante rinde cuentas año a año. Para tomar decisiones se parte desde la Asamblea parroquial, luego cantonal y finalmente una gran Asamblea provincial donde se expresan las demandas, se discute el presupuesto, ahí se puede conocer que obras se han ejecutado y porque no, además cuáles son los recursos disponibles”.Asimismo, en las experiencias exitosas ha sido importante el acuerdo sobreprincipios, es el caso del Gobierno Autónomo Descentralizado de Pichinchadonde se afirmó que: 28
  29. 29. “El Sistema de Gestión Participativa reconoce cuatro principios fundamentales no negociables: la participación, la transparencia, la solidaridad y la equidad. Además tiene algunos componentes: a) la planificación participativa donde están los planes de desarrollo parroquial que son instrumentos de negociación y de gestión; b) los presupuestos participativos, c) el control social que tiene que ver con las asambleas, para priorizar los presupuestos se convoca a las asambleas y en forma conjunta en cada parroquia se planifica la determinación de los presupuestos participativos; d) el desarrollo de capacidades, que es fortalecer a los gobiernos parroquiales en algunos temas y; e) la gestión del conflicto”.La participación social ha logrado en varios casos una alta corresponsabilidadsocial, es decir, ha logrado involucrar en la ejecución de la política y programaspúblicos a la población. Por ejemplo, en Chimborazo, “con el PPCH(Presupuesto Participativo de Chimborazo), se logró la corresponsabilidad socialal aportar como ciudadanos, ser actores propios y lograr el desarrollo sin esperarque el gobierno de todo. Una de las técnicas utilizada fue que en cada proyectode ejecución la ciudadanía colabore con el 5% como contraparte, y si esproyecto de producción con el 10%”.En todos los casos, se ha dado una fuerte inversión técnica de la cooperaciónexterna, otorgada por agencias, ONGs, Universidades. Ella ha sido másimportante que la otorgada por los gremios de los GADs, tanto en el planotécnico, como financiero. De su parte, las experiencias participativas en losprocesos de mayor desarrollo, se produjeron antes de que existiesen las leyes,de manera que se constata una tensión entre la ley y los procesos avanzados: elproceso se ajusta a la ley, o la ley a los procesos. 2. TIPOLOGÍA TERRITORIAL DE LA PARTICIPACIÓN EN ECUADORLa consulta realizada a nivel nacional por regiones y de manera diferenciadaentre las autoridades y sociedad civil en 16 talleres, mostró que la participacióntiene características territoriales diferenciadas. La diversidad territorial de lasexperiencias hace relación a cinco aspectos centrales: (i) Por la escala territorial en las que ellas se produjeron, pueden ser provinciales o cantonales. La amplitud de las experiencias está fuertemente relacionada por el tipo de actorías sociales y políticas presentes en el territorio, especialmente por su nivel de conformación, por el tipo de coaliciones y consensos logrados y por los liderazgos. 29
  30. 30. (ii) Por su intensidad, hay una notable diferencia entre aquellas experiencias que realizaron unos cuantos eventos participativos y aislados, hasta aquellos procesos consolidados que se caracterizan por la continuidad en el tiempo, permanente voluntad política de los actores, creatividad y renovación. (iii) Por el grado de éxitos y legitimidad conseguida, hay diferencias importantes entre aquellas que lograron algún éxito momentáneo de movilidad social, de participación entusiasta, hasta aquellas experiencias participativas que han influido en lograr una mayor equidad en el acceso a los recursos entre los actores territoriales, un nuevo balance rural/urbano, nueva cultura política que ha superado las formas clientelares o que han logrado una gobernabilidad capaz de generar consensos y aceptar los disensos. (iv) También hay diferencias por el grado de conjunción de aspectos que entraban o dinamizan la participación: desde aquella atrapada en círculos paralizantes, como aquella caracterizada por el bloqueo permanente entre una escasa voluntad política, débil organización y gran clientelismo, hasta aquella que ha logrado crear condiciones favorables para su desarrollo, o que precisa ciertos cambios o estímulos para lograr nuevos niveles. (v) Una diferencia importante es aquella referida a las propuestas que realiza la sociedad civil y los GADs para dinamizar el proceso participativo: desde aquellas que precisan de una fuerte formación de organizaciones, de ciudadanía, lograr consensos previos o cultivar la voluntad política de los actores; hasta aquellas que se plantean nuevas metas para avanzar en sus procesos en marcha.Bajo estos criterios, se ha construido una tipología regional de la participación enel Ecuador, que diferencia dos costas (norte y centro-sur), tres sierras (norte,centro y sur) y la amazonía. La utilidad de esta tipología es doble: de una parte,permite al CPCCS generar políticas generales (de ámbito nacional), paraimpulsar la participación, y de otra, permite al Consejo como a la propiasociedad civil local, desarrollar políticas territoriales para impulsar laparticipación atendiendo a las características políticas, sociales, culturales y lascaracterísticas de los procesos, problemas, propuestas, acentos y estrategiasrealizadas por los actores sociales de cada uno de estos territorios.2.1 La participación en la Costa NorteLa Costa Norte (Esmeraldas, Santo Domingo y Manabí), el proceso participativoes nuevo, según los destacaron los participantes, “el común de la gente no sabelo que es la participación ciudadana. Ni siquiera las instituciones públicas 30
  31. 31. tenemos un conocimiento completo de lo que es participación ciudadana, hayinstituciones que no han creado un espacio dedicado a la participaciónciudadana”. Hay una escasa organización social y poco compromiso de lasautoridades de los GAD, ni de otras funciones del Estado por impulsarla. Laspocas experiencias participativas, en general, han sido protagonizadasrecientemente por los gobiernos locales, por lo cual tienen un marco carácterterritorial, y tienen como ámbito fundamental al cantón.La cultura clientelar de los mandatarios, de una parte, y la escasa organizaciónsocial y formación ciudadana de otra, constituyen los frenos principales de losprocesos participativos. Ello se complementa con la desinformación, eldesconocimiento de la ley y el espíritu confrontacional entre partidos y grupospolíticos. En esta situación, incluso los funcionarios públicos no cumplen la leyde participación, así la conozcan. Cualquier reclamo ciudadano y cualquieriniciativa organizada, es considerada parte de la oposición a la que hay quecombatir2.2 La participación en la Costa Centro-SurEn la Costa Sur (Los Ríos, Guayas, Santa Elena y El Oro), se han organizadorecientemente algunos procesos participativos (presupuestos participativos) encantones como Chilla, Vinces, Pedro Carbo y en algunas Juntas Parroquiales,desde la iniciativa de los GADs. Hay escasa organización social, aunque sereportaron algunos procesos de educación ciudadana, iniciativas por ocupar lasilla vacía y la ciudadanía se ha organizado para modificar ciertas políticasmunicipales.Sin embargo, las formas de participación son predominantemente tradicionales(juntas cívicas, audiencias públicas). Es notable la escasa coordinación ypugnas entre los GADs, se denuncia la utilización de la participación (veedurías,silla vacía) para fines políticos, e incluso se expresa ciertos temores al mal usode estos dispositivos. Ha mejorado la información de las autoridades a laciudadanía, pero la participación es básicamente episódica, no registra procesosde envergadura, ni hay resultados importantes.El obstáculo principal es la cultura política, el encuentro paralizante entre la faltade organización, motivación, formación, desconocimiento de las normas yescasa conciencia ciudadana; con la persistencia de una cultura políticaautoritaria, opuesta a la participación, manipuladora, discriminadora e inclusoviolenta de las autoridades. Adicionalmente se mencionaron problemasrelacionados con la falta de recursos para la participación; informacióninsuficiente, sesgada e inoportuna y limitaciones o contradicciones de lasnormas que promueven la participación. 31
  32. 32. 2.3 La participación en la Sierra NorteEn la Sierra Norte (Carchi, Imbabura, Pichincha), los protagonistas centrales sonlos municipios, algunos de los cuales han protagonizado procesos exitosos ysostenidos que incluyen todo el ciclo de la política pública (Cotacachi, Otavalo,Ibarra, Bolívar, Cayambe, Antonio Ante, entre los principales). También losGobiernos Provinciales como Pichincha e Imbabura han impulsado procesosparticipativos, sin embargo no han logrado coordinar sus acciones con losmunicipios, en tanto la participación y protagonismo de las juntas parroquiales,ha sido débil.La concentración de las experiencia en los niveles cantonales se debe,hipotéticamente a que solo ha sido posible lograr consensos en los espacioscantonales donde hay actores sociales sólidos, en cambio, no hay actoressociales y liderazgos provinciales que articulen procesos de mayor envergadura.Se reportaron varias experiencias sectoriales: en educación, Niños, Niñas yAdolescentes, Consejos de la Mujer, la salud, Jóvenes, personas condiscapacidad, organizados desde el Estado y el tercer sector.La mayoría de problemas señalados por los participantes que inhiben laparticipación aluden a la cultura política: manipulación de la participación confines políticos o partidización de la participación; falta de voluntad política yoposición al cambio; que se complementa por las debilidades de lasorganizaciones (falta de alternabilidad, información y manipulación de ladirigencia), falta de formación ciudadana (conocimiento de las normas, de losmecanismos de participación), dificultades para armar consensos.Con menos insistencia se mencionó la falta de recursos para la participación, demetodologías, la descoordinación institucional, la desconfianza en lasinstituciones públicas, la corrupción desenfrenada, los vacíos legales ylimitaciones estructurales de las personas (no participan porque no tienenresueltas sus necesidades básicas). Algunos ciudadanos destacaron lasinconsistencias y contradicciones del Gobierno Nacional que desprestigia a lasorganizaciones, que no les hace caso, que no hay respaldo a los veedores,mientras se propugna la participación2.4 La participación en la Sierra CentralEn la Sierra Central (Cotopaxi, Tungurahua, Bolívar y Chimborazo), elprotagonismo central ha sido asumido por los Gobiernos Provinciales, que hanlogrado importantes procesos participativos, como los de Tungurahua (NuevoModelo de Gestión), Chimborazo (Presupuesto Participativo) y Cotopaxi. Ello sedebería, en el caso de Tungurahua, a la existencia de una elite provincial,movimientos sociales provinciales, mercados que articulan la provincia y unafuerte tradición organizativa que facilita los consensos; mientras en las otrasprovincias, hay actores sociales provinciales (los indígenas, especialmente) que 32

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