Administração Pública

CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO I

1. A Administração Pública como
Objecto de Estudo

OBJECTIVOS:

• Relacionar gestão pública e gestão privada.
• Distinguir a ciência da administração em sentido lato e em sentido estrito.
• Identificar a especificidade da administração pública.
• Identificar as três perspectivas sociológicas da gestão.
• Distinguir gestão e administração.
• Identificar o papel do gestor.
• Explicar o objecto de estudo da ciência da administração.
• Identificar o itinerário da ciência da administração.
• Discutir a autonomia da ciência da administração face às restantes ciências
sociais.
• Relacionar a “nova administração pública” com a “reinvenção da
governação”.
• Elaborar um projecto de pesquisa em ciência da administração.
• Distinguir um estudo científico sobre a administração pública de um estudo
de ciência da administração.

Ana Maria Santos 2

CONTEÚDOS PROGRAMÁTICOS:

1. Gestão
2. Administração
3. Ciência da Administração em Sentido Lato
4. Ciência da Administração em Sentido Estrito: Objecto de Estudo
5. Autonomia da Ciência da Administração
6. Itinerário da Ciência da Administração
7. Origem da Ciência da Administração
8. A Perspectiva Gestionária: Managerialismo
9. A Reinvenção da Governação
10.O Novo Serviço Público

Ana Maria Santos 3

Gestão ≠ Administração ? (1)

• São termos diferentes para actividades semelhantes?
• Possuem o mesmo significado, mas a sua denominação varia
em função:
– das organizações visadas?
• «administração» para organizações com características predominantemente
mecanicistas, e «gestão» para organizações próprias da metáfora orgânica.
– dos domínios tratados?
• público ou privado – com «administração» para o sector público e «gestão»
para o privado.
• São conceitos diferentes?
• São conceitos diferentes, porém complementares, estando a
«gestão» abarcada pelo conceito mais amplo de
«administração»?

Ana Maria Santos 4


• Questões de difícil resposta, sobretudo quando a
literatura anglo-saxónica recorre amiúde a um simples,
mas de difícil tradução, “management” (embora também
se recorra a “administration”).

• Se os conceitos são diferentes, como saber quando
estamos a reportar-nos à administração ou, noutros
casos, à gestão
gestão?

Ana Maria Santos 5


• Durante muitos anos gerir e administrar foram sinónimos.
• Todavia, é comummente aceite o seguinte:
– Gerir – tende a aplicar-se à tomada de decisão dentro de uma
organização tradicionalmente associada ao sector privado Aqui,
privado.
os gestores são vistos como agentes, cuja acção visa o alcance
das metas organizacionais e o crescimento da organização,
mediante a utilização mais eficiente possível dos recursos.
– Administrar – utiliza-se tradicionalmente no sector público
público,
visando caracterizar o processo através do qual os funcionários
públicos implementam e executam as políticas governamentais,
no quadro legislativo vigente, tendo a utilização eficiente dos
recursos um papel secundário.

Ana Maria Santos 6


• Outra perspectiva defende que a gestão e a
administração são termos diferentes mas que
descrevem actividades semelhantes.
– Tende-se a utilizar o termo administração para os serviços públicos e o
termo gestão para o sector privado. A diferença restringe-se a isto.
– Crentes na existência de uma gestão aplicável a todos os tipos de
organizações (corrente ortodoxa e os generic theorists), defendem que
os métodos e as práticas de “gestão” podem ser aplicados a
organizações públicas, e os de “administração” a organizações
privadas.

Ana Maria Santos 7


• Uma terceira posição defende que as recentes tendências nas
organizações públicas “produziram” uma nova «gestão pública»
(“public management”), diferente da tradicional «administração
pública» e da «gestão empresarial».
– Esta é a posição nascida do denominado Managerialism, um movimento
surgido na década de 80 nos países anglo-saxónicos.
– À luz desta posição, os males sociais e económicos com os quais o Estado
se defronta são solucionáveis eficazmente pelo exercício de uma melhor
gestão (Pollit, 1993:1).
– Alguns autores defendem que esta «gestão pública» funde a administração
pública tradicional com a orientação instrumental da gestão privada
privada.
– Sendo assim, surge um novo modelo de gestão, que reflecte a natureza
específica das organizações públicas, que emerge do âmbito e impacto das
suas decisões e do seu carácter político essencial.

Ana Maria Santos 8


• Para outros autores, o termo «gestão» é parte integrante
do conceito mais amplo «administração», embora não
fique claro que tipo de administração é a gestão (Lane,
1995:161).
– Mesmo nos estudos onde, etimologicamente, se procurou
entender o significado do termo «administração» (listando
catorze significados) não ficou claro qual desses é relevante
para a especificação do termo «gestão» (Dunsire, 1973, Apud.
Lane, 1995:161).

Ana Maria Santos 9


• Há ainda aqueles que concebem a «administração»
como sendo uma “forma” de gestão:
– Administração = conjunto de actividades da gestão de topo,
respeitantes à definição e, por vezes, implementação das
principais metas e políticas da organização.
– Administração = aquela parte da gestão preocupada com a
instituição e a prossecução de procedimentos, pelos quais os
programas são implementados e comunicados, e o estado das
actividades é regulado e controlado.

Ana Maria Santos 10


• Porquê tanta “confusão”?...
– A confusão no uso do termo gestão / administração poderá advir da
relativa juventude desta área do conhecimento.
– Todavia, há que ter noção que qualquer uma das opções de distinção
dos conceitos antes apresentada é válida.
– Posicionando-nos numa perspectiva de pendor gestionário, podemos
aceitar que «administrar» e «gerir» são dois termos aplicáveis à mesma
actividade ou processo:

Combinação de recursos escassos empregues na prossecução um
determinado fim, que dão entrada num processo de
transformação e saem sob a forma de bem ou serviço, num
contexto organizacional.

Ana Maria Santos 11

Para “complicar” um pouquinho... «Administração
Pública» = «administração pública»?...
• Administração Pública:
– Sentido orgânico ou subjectivo.
– Sinónimo de organização administrativa, constituída por um “sistema de
sistema
órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como as demais pessoas
colectivas públicas, que asseguram em nome da colectividade a
satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de
segurança, cultura e bem-estar.” (Freitas do Amaral, 1996:32).
• administração pública:
– Sentido material ou objectivo.
– “Actividade típica dos serviços públicos e agentes administrativos
Actividade
desenvolvida no interesse geral da colectividade, com vista às
satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de
segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais
adequados e utilizando as formas mais convenientes.” (Freitas do
Amaral, 1996:39).

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Administração
• Aparte das múltiplas definições de «administrar» encontradas,
tanto na literatura estrangeira como nacional, será correcto
enunciar as seguintes características:
– É definir e interpretar missões e objectivos;
– É transformar missões e objectivos em acção organizacional;
– É tomar decisões, definir operações e prosseguir objectivos;
– É obter os recursos mais adequados e utilizar as formas de
funcionamento mais convenientes;
– É planear, organizar, dirigir, coordenar e controlar esforços e recursos
(humanos, físicos, financeiros, de informação);
– É agir no sentido de prover à satisfação de determinadas
necessidades;
– É fazer coisas e alcançar objectivos;
– É traçar o rumo da organização e garantir condições para a sua
sobrevivência saudável por longo prazo.

Ana Maria Santos 13

1. GESTÃO (1)

• “Pai” da gestão – Peter Drucker.
– Os seus escritos, e a sua acção pessoal e pedagógica,
relevaram os estudos de análise e sistematização da direcção
das organizações.
– Estudos estes que originaram novos modelos conceptuais,
constituindo um corpo organizado de conhecimentos e uma
disciplina académica, habitualmente designada por gestão.

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Gestão (2)

• Encarada como:
– Técnica experimental ou ferramenta analítica – a partir de uma
sucessão de casos anteriores, define regras que permitem estabelecer
conexões de causa e efeito, propondo orientações para a acção.
– Uma arte – actividade desenvolvida por homens e mulheres, com
motivações e projectos variados e interactivos, que não se enquadram
em regras fixas que permitam prever consequências inevitáveis.

• Em qualquer caso, trata-se de uma acção humana,
iniciada quando duas ou mais pessoas têm de produzir
algo em conjunto.
• Será a «gestão» um processo racional de planeamento,
organização, comando, coordenação e controlo?

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Perspectivas sobre a Gestão (1)

• Com o objectivo de romper com a imagem
estereotipada* da gestão, Mike Reed (1989) analisou o
processo de gestão ao longo do século passado e
chegou à conclusão que há três perspectivas diferentes:
a) Perspectiva técnica;
b) Perspectiva política;
c) Perspectiva crítica.
– Significa isto que, para o autor, os “especialistas” e os “práticos”
têm ideias diferentes sobre o que é a gestão.
* Em que gestão «aparece como sendo um conjunto de processos racionais que visam atingir
objectivos instrumentais através da mobilização de tecnologias organizacionais eficientes.» (Reed,
1997:165).
Reed, Mike (1997), Sociologia da Gestão. Celta Editora, Lda.: Oeiras

Ana Maria Santos 16

Perspectiva técnica

• Temática:
– a gestão é um instrumento racionalmente concebido para a realização de
objectivos instrumentais, i.e., centrada nos mecanismos estruturais (meios)
que garantem a ordem, a coordenação e o controlo das organizações.
• Ênfase:
– na estrutura formal, organizada para atingir a eficácia técnica na
coordenação das tarefas sociais (organização = unidade social).
• Estratégia de acção:
– valorização da eficácia da configuração organizacional.
• Modelo de explicação:
– Teoria sistémica.

Ana Maria Santos 17

Perspectiva política

• Temática:
– a gestão é vista como um processo social de negociação, vocacionado
para a regulação do conflito entre grupos de interesse, num meio
envolvente caracterizado por incertezas acerca dos critérios de avaliação
do desempenho organizacional.
• Ênfase:
– no processo sociopolítico. Concentra-se nas permanentes transformações
do equilíbrio de interesses e de poder no quadro dos órgãos de gestão
(“coligação dominante”).
– Aperfeiçoamento das capacidades de negociação dos que exercem
funções de gestão.
– Teoria da acção social.

Ana Maria Santos 18

Perspectiva crítica

• Temática:
– a gestão surge como um mecanismo de controlo destinado à maximização
de mais-valias.
• Ênfase:
– no contexto institucional e nos mecanismos de controlo – as estruturas e
estratégias de gestão são tratadas como instrumentos que promovem e
protegem os interesses políticos e económicos (da classe dominante) de
um modo de produção específico.
– Evitar que os profissionais da gestão tenham visões destorcidas da
realidade social.
– Teoria marxista.

Ana Maria Santos 19

Gestão (3)

• Mesmo que se tenha procurado romper com uma
eventual imagem estereotipada da gestão, o certo é
que, ainda assim, parece que não sabemos o que é a
gestão…

• Talvez procurando responder às seguintes questões
possamos ficar mais elucidados:
– O que fazem os gestores?
– Quais são as suas funções e tarefas?

Ana Maria Santos 20

Gestão (4) - O que fazem os gestores?

• Se, teoricamente, gestão é uma actividade racional que
visa maximizar a eficiência e a eficácia, a prática
apresenta dissonâncias com este ideal:

«Se perguntar a um gestor o que é que ele faz, provavelmente
responderá que planeia, organiza, coordena e controla. Em seguida
observe o que ele faz. Não fique surpreendido se não conseguir
relacionar o que vê com aquelas quatro palavras.» (Mintzberg,
1975:49)
Mintzberg, Henry (1975), The Manager’s Job: Folklore and Fact. Harvard Business Review 53(4)

Ana Maria Santos 21

Gestão (5) - Quais as funções e tarefas dos
gestores?

• Mintzberg conclui que o gestor desempenha 10 papéis,
integrados em três categorias diferentes:

Papéis Papéis Papéis
Interpessoais Informacionais Decisórios

Como o gestor Como o gestor troca Como o gestor
interage:
interage e processa a utiliza a informação
informação:
informação nas suas decisões
decisões:

7. Empreendedor
1. Representação 4. Monitorização
(inicia a mudança)
formal
8. Controlador da
2. Liderança dos 5. Disseminação perturbação
subordinados
9. Alocação de
3. Ligação entre 6. Interlocutor para o recursos
colegas exterior (Porta- 10. Negociador
voz)

Ana Maria Santos 22

Os 10 papéis
desempenhados pelo
gestor
(Henry Mintzberg)

Fonte: Chiavenato, Idalberto (1999), Administração nos Novos Tempos. 2.ª Edição. Rio de Janeiro: Campus, 24

Ana Maria Santos 23

Gestão (6)

• Em síntese, e de acordo com Christopher Pollit, pode
afirmar-se que as actividade de um bom gestor
implicam:
– Estabelecimento de objectivos claros;
– Sua comunicação à organização;
– Afectação de recursos para que os objectivos sejam atingidos;
– Controlo de custos;
– Motivação de pessoal;
– Aumento da eficiência;
– Actuação estratégica e pro-activa.

Ana Maria Santos 24

Gestão (7)

• Para além destes papéis, e paralelamente ao surgimento da
corrente managerialista, durante os anos 80, também se discutiu a
necessidade de os gestores de topo formarem e gerirem culturas
organizacionais conducentes a um melhor desempenho, sobretudo
após a publicação de In Search of Excellence: Lessons from
America’s best-run companies (1982), de Tom Peters e Robert
Waterman.
– Neste livro, os autores procuraram responder à pergunta «o que faz
algumas empresas excelentes?»
• Um dos pontos das empresas Excelentes é a tolerância ao erro. Dizem os
autores que os campeões têm que fazer muitas tentativas e,
consequentemente, falhar muitas vezes para que as organizações
progridam.
• Falhar muitas vezes, implica tentar muitas vezes! E a aprendizagem faz-se
(e muito) tentando, errando, aprendendo, tentando outra vez, acertando.

Ana Maria Santos 25

Gestão (8)

• De facto, gestão não é apenas gestão de negócios
(business).
• É parte integrante de todas as iniciativas humanas que
reúnam numa organização pessoas com conhecimentos
e competências diversos.
• É, por isso, aplicável a todo o tipo de organizações.
• A gestão tornou-se numa função social.

Ana Maria Santos 26

Actividade 1.1.

Escreva cerca de mil caracteres (uma página A4),
respondendo, de forma fundamentada, à questão:
Pode o Estado ser accionista de uma sociedade
anónima?

2. ADMINISTRAÇÃO (1)

• Administrar:
– Termo que remonta as suas origens às expressões latinas:
• administratio (substantivização da actividade traduzida pelo verbo
ad ministrare);
• ad ministrare (servir)
• Porém, os etimologistas não estão de acordo quanto à origem
deste último vocábulo:
– Para uns, resultaria da locução ad manus trahere (trazer à mão,
conduzir, dirigir).
– Para outros, derivaria de Minister – o auxiliar, agente ou intermediário
no desempenho de um serviço.
– No plano das actividades materiais, a administração volve-se numa
arte: a arte de agir (Ars activa) com vista à realização dos desígnios
estabelecidos.

Ana Maria Santos 28

Administração (2)

• De facto, a administração tem um carácter instrumental:
– Implica uma acção para a prossecução de objectivos.
– A acção de combinar diferentes recursos, por forma a atingir as
metas desejadas.

– Com este sentido, eis algumas das definições possíveis:

Ana Maria Santos 29

Administração (3)

• Para Marcello Caetano, a administração compreende «(…) o conjunto de
decisões e operações mediante as quais alguém procure prover à
satisfação regular de necessidades humanas, obtendo e empregando
racionalmente para esse efeito os recursos adequados.» (Caetano, M. (1991), Manual
de Direito Administrativo. Tomo I, 10.ª ed.. Coimbra: Almedina, 1-2).

• Para Freitas do Amaral, administrar é «(…) tomar decisões e efectuar
operações com vista à satisfação regular de determinadas necessidades,
obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas
mais convenientes.» (Freitas do Amaral, Diogo (1996), Curso de Direito Administrativo. Vol. I, 2.ª ed.. Coimbra:
Livraria Almedina, 39).

• Para João Caupers, administrar «(…) é uma acção humana que consiste
exactamente em prosseguir certos objectivos através do funcionamento da
organização.» (Caupers, J. (2002), Introdução à Ciência da Administração Pública. Lisboa: Âncora Editora, 12)

Ana Maria Santos 30

Administração (4)

• A título de exemplo, de acordo com o Código das
Sociedades Comerciais:
– Sociedades por quotas conselho de gerência;
– Sociedades anónimas conselho de administração.

• Parece induzir que administrar é uma actividade
superior à de gerir.

• Todavia, e em sentido hierárquico oposto, é comum
referirmo-nos a actividade rotineiras como
administração. Ex.: pessoal administrativo.

Ana Maria Santos 31

Administração (5)

• Apesar dos diversos sentidos atribuídos ao termo
Administrar, durante o século XX, foi uma actividade
vista como:
– A interpretação de missões e objectivos fixados por quem tem
direito e a sua transformação em acção organizacional
(produção de bens ou serviços)…
– … através do planeamento, organização, direcção e controlo de
todos os esforços realizados…
– … a fim de atingir tais objectivos.

Ana Maria Santos 32

Administração (6)

• Tem havido tentativas para determinar o que seja a
actividade de administrar.
• De entre as muitas definições, uma das mais simples é
a que foi publicada em 1937*, da autoria de Luther
Gulick, que defendeu a existência de sete princípios
inerentes à administração, criando o conhecido
anagrama POSDCORD. Para o autor:

«a administração tem a ver com fazer coisas; com a
prossecução de objectivos definidos.»

* Luther Gulick e Lyndall Urwick (Ed.) (1937), Papers on the Science of Administration. New York: Institute of Public
Administration

Ana Maria Santos 33

Administração (7)

• O POSDCORB de Luther Gulick:

Planear

Organizar

(Pessoal)

Dirigir

Coordenar

Relatório / Controlo

Orçamento / Contabilidade

Ana Maria Santos 34

Administração (8)

• Em suma, administrar:
– Actividade que, tal como gerir, se expressa através da combinação de
recursos, que dão entrada num processo de transformação, e saem
sob a forma de bem ou serviço, num contexto organizacional.
– É com o instrumento chamado organização (do grego organon, i.e.,
instrumento, utensílio) que o “fazer coisas, prosseguindo um
determinado objectivo” se transforma em administração.
– É que nem toda a acção destinada a obter um efeito é administração…
– É administração apenas a actividade que se processa em ambiente
organizacional e aquela que tem a ver com o futuro.
• À administração compete traçar o rumo geral, definir a visão, a missão e os
objectivos globais da organização, garantindo condições para a sua
sobrevivência saudável por longo prazo.

Ana Maria Santos 35

Administração (9)

• No sector privado, ao longo do século passado, administrar e gerir
foram termos usados de forma mais ou menos indiferenciada.

• Todavia, em Portugal, sempre se usou e continua a usar a
expressão “administração pública” com duas acepções distintas:
– Um modo de organização específica e concreta (conjunto de
instituições) que visa a prossecução do interesse público, no respeito
pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
– A acção de organizar, de impor o cosmos no caos, que é o objecto de
estudo da teoria organizacional ou da sociologia das organizações.

Ana Maria Santos 36

Actividade 1.2.
O que é a administração para Gulick?
Gulick?
• Entregar a resposta, devidamente fundamentada.
• Máximo de uma página A4, identificada com:
• Primeiro e último nomes;
• Licenciatura;
• Ano;
• Unidade curricular para a qual o trabalho é entregue.

3. CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO EM SENTIDO
LATO (1)
• Teoria organizacional.
• Objecto de estudo:
– administração privada e administração pública.
• Trata as decisões, tomadas em contexto organizacional, destinadas
a obter resultados com recurso a meios escassos
– trata da administração/gestão de recursos organizacionais.
• Não valoriza a instrumentalidade do poder político, i.e., o contexto
político da actividade administrativa.
– Não concede qualquer especificidade no campo técnico à gestão
financeira e orçamental pública, à gestão de recursos humanos no
contexto público (função pública), ao planeamento público
(nomeadamente nas vertentes de planeamento central, sectorial,
regional e municipal), à produtividade pública, etc..

Ana Maria Santos 38

Ciência da Administração em Sentido Lato
(2)
• Um bom exemplo de definição de ciência da administração em
sentido lato é-nos dado por Herbert Simon:

«uma ciência da administração prática consiste em propostas, relativamente ao
modo como os homens devem agir, se quiserem que da sua actividade resulte
o maior grau de realização de objectivos administrativos.» (Simon, 2000:253).
Simon, Herbert (2000), Administrative Behaviour: A study of decision making processes in administration organization. 4th
Ed. (1945). New York: Free Press

• Simon integra-se no grupo teórico dos generic theorists, os quais
pugnam por uma concepção unitária e homogeneizada da ciência
da administração, que esbate o que há de específico da
administração pública face à administração privada.

Ana Maria Santos 39

(3)
• Confunde-se com a ciência da gestão e não apresenta um corpo
teórico diferente, como pode ser ilustrado através da
sistematização de dois autores, cujas obras têm sido ensinadas a
diversas gerações de jovens de língua portuguesa:

– Idalberto Chiavenato – “Introdução à Teoria Geral da Administração (1980):
Introdução Administração”
• Introdução à teoria geral da administração;
• Primórdios da administração;
• Abordagem clássica da administração;
• Abordagem humanística;
• Abordagem estruturalista;
• Abordagem neoclássica;
• Abordagem comportamental;
• Abordagem sistémica.

Ana Maria Santos 40

• As principais teorias
administrativas e os seus
principais enfoques, na
perspectiva de Idalberto
Chiavenato – “Introdução à
Introdução
Teoria Geral da Administração
Administração”

Ana Maria Santos 41

(4)
– David R. Hampton – “Administração Contemporânea (1983):
Administração Contemporânea”
• Elementos da organização;
• Motivação, grupos e organizações informais;
• Tecnologia;
• Planeamento;
• Organização;
• Direcção;
• Controlos;
• Mudança organizacional.

• As diferenças que se podem verificar nos manuais de ensino
referidos prendem-se ou com as preferências pessoais dos
autores, ou com as suas posições teóricas em termos de modelos
ou paradigmas científicos seguidos.

Ana Maria Santos 42

(5)

• Todavia, a administração pública possui
especificidades face à administração privada
derivadas:
– Do contexto político da sua actividade i.e., dependência dos
actividade,
órgãos políticos, representativos da comunidade,
– Da sua missão i.e., assegurar a satisfação de necessidades
missão,
colectivas.

• Por isso, os termos administrar e administração
serão, de ora em diante, reservados para designar
actividades e processos desenvolvidos por
organizações públicas de tipo não empresarial
empresarial.

Ana Maria Santos 43

Actividade 1.3.
O que defendem os generic theorists?
theorists?
• Licenciatura;
• Ano;

4. CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO EM SENTIDO
ESTRITO: OBJECTO DE ESTUDO (1)

• Trata do estudo científico da administração pública…
– como entidade no seio da qual…
– … se desenvolvem actividades administrativas,
– …destinadas à satisfação de necessidades colectivas.
• De facto, administração pública possui especificidades
face à administração privada, derivadas:
– do contexto político da sua actividade – dependência dos órgãos
políticos, representativos da comunidade;
– da sua missão – assegurar a satisfação de necessidades
colectivas;
– dos constrangimentos jurídico-formais – há uma sobreposição
dos aspectos processuais (“como deve ser feito”) aos objectivos
(“o que deve ser feito”).

Ana Maria Santos 45

Ciência da Administração em Sentido
Estrito (2)

• A sujeição da administração pública ao poder político
afasta-a do âmbito da administração privada marcada
privada,
pelo mercado e suas leis.
– A administração privada
privada:
• Prospera e fracassa com o mercado.
• O mercado emite sinais onde há carências e onde há excedentes
desnecessários.
• Os incentivos e as penalidades são, justamente, um estímulo à
invenção e ao aperfeiçoamento.
• Está sujeita à lei da falência, i.e., morte da actividade
organizacional

Ana Maria Santos 46

Estrito (3)
– A administração pública
pública:
• Nem mesmo Adam Smith*, ou os seus sucessores, salvo raras e
extremas excepções, acreditavam que a actividade pública devia
ser da responsabilidade do mercado.
– Há lugar para o Estado e as Autarquias, pelo menos, suprirem
algumas carências de mercado e desenvolverem actividades públicas,
isto sob a forma de prestação de serviços ou de regulação.
• Por razões de ordem política, pode continuar a sobreviver à custa
de fundos públicos e através de dotações de mercado (i.e., não
está sujeita às leis da falência).
– O poder político pode sustentar uma actividade de administração
pública, independentemente do seu êxito ou fracasso.

* Ficou célebre a sua metáfora sobre a “mão invisível” do mercado.

Ana Maria Santos 47

Estrito (4)

• Como já vimos, diversos autores apontaram diferenças
entre a administração privada e a administração pública.
– Para Freitas do Amaral, por exemplo:
• «(…) embora tenham em comum o serem ambas administração, a
administração pública e a administração privada distinguem-se
todavia pelo objecto sobre que incidem, pelo fim que visam
prosseguir, e pelos meios que utilizam.» [Freitas do Amaral, Diogo (1993), Curso de
Direito Administrativo. Vol. I. Coimbra: Livraria Almedina, 41]

Ana Maria Santos 48

Administração privada ≠ administração
pública – Diferenças quanto:
• Ao objecto (sobre o que incidem
sobre incidem):
– Administração pública – trata das necessidades colectivas, assumidas
como tarefas e responsabilidades próprias da colectividade;
– Administração privada – trata das necessidades individuais.
• Ao fim (que visam prosseguir
que prosseguir):
– Administração pública – prossegue o interesse público;
– Administração privada – prossegue fins particulares, pessoais.
• Aos meios (que utilizam
que utilizam):
– Administração pública – utiliza o comando unilateral, quer a forma de
acto normativo (regulamento administrativo), quer a forma de decisão
concreta (acto administrativo);
– Administração privada – usa o contrato civil, baseado no princípio da
igualdade das partes.

Ana Maria Santos 49

Serviços públicos ≠ sector privado –
Principais diferenças

• Se, como vimos, alguns autores (J. Stewart; S. Ranson;
D. Freitas do Amaral) apontam diferenças entre a
administração privada e a administração pública,
ressalvando o objecto, o fim e os meios...

• Reforçando as argumentações a favor da especificidade
do “público”, comparativamente ao “privado”, Willcocks
e Harrow (1992:XXI) também procuraram diferenciar
serviços públicos do sector privado
privado:

Ana Maria Santos 50

Serviços públicos e privados – Diferenças

• As diferenças entre os serviços públicos e os privados
resultam de factores únicos e específicos inerentes às
organizações públicas, e que restringem a sua descrição,
estruturas e estilos de gestão.
• De acordo com Farnham e Horton*, estes factores incluem:
– Controlo por políticos eleitos;
– Enquadramento legal destinado especificamente aos serviços
públicos;
– Relativa abertura;
– Responsabilidade perante uma série de garantias do interesse
público.

* D. Farnham e S. Horton (ed.) (1996), Managing the New Public Services. 2
nd ed.. London: MacMillan Press, Ltd., 45

Ana Maria Santos 52

Sectores públicos e privados (1)

• Podendo ser encontradas definições de similitude,
diferenciação e integração dos conceitos de
«administração» e «gestão», será possível estabelecer
uma relação de distinção entre a gestão pública e a
gestão privada
privada?

• SIM, se atendermos às características específicas dos
respectivos contextos e orientações
orientações:

Ana Maria Santos 53

Contexto e Orientação

Sector Privado Sector Público

Contexto Dirigido pelo mercado Dirigido pelos políticos

Satisfação das exigências
Satisfação das necessidades
políticas, como um meio para
Orientação dos clientes como meio para
se atingir integração política e
se alcançar lucros
estabilidade social
Fonte: Adaptação de D. Farnham e S. Horton (ed.) (1996), Managing the New Public Services. 2nd ed.. London: MacMillan Press,
Ltd., 45

Ana Maria Santos 54


• Lawton e Rose* analisaram os argumentos quer da
posição generalista, quer da posição que professa a
especificidade dos sectores, e chegaram às seguintes
conclusões em relação:
– Aos fins;
– Ao contexto;
– Às actividades.

* Alan Lawton e Aidan Rose (1994), Organisation and Management in the Public Sector. 2
nd ed.. Boston: Pearson Higher
Education

Ana Maria Santos 55

Fins dos sectores privado e público
(Quais são os seus objectivos)

• Sector Privado:
– Promover a escolha individual no mercado;
– Procurar atingir lucro;
– Promover a competição;
– Aumentar quotas de mercado;
– Clarificar objectivos.
• Sector Público:
– Múltiplos (e ambíguos) objectivos;
– Arena onde se prosseguem valores colectivos;
– Exprime-se através da escolha colectiva;
– Precisa de servir clientes e cidadãos;
– Impulsionado pelas necessidades e pela disponibilidade de recursos e
não pelo mercado.

Ana Maria Santos 56

Contexto dos sectores privado e público
(Condições – o contexto em que as operações são prosseguidas)
Condições
• Sector Privado:
– Através da competição;
– Operam em mercados;
– Livres de constrangimentos (políticos e legais);
– Responsáveis perante os accionistas;
– Segredo traduzido na confidencialidade nos negócios;
– Podem adoptar uma perspectiva de longo-prazo nos investimentos;
– Receitas advindas das receitas operacionais e de empréstimo;
– Levantam capital;
– Resultados mensuráveis em termos do produto ou serviço.
– Múltiplos stakeholders (gestores, políticos, utentes, cidadãos, media, etc.);
– Constrangidos pela política e pela legislação;
– Responsabilidade pública;
– Políticos com visões a curto-prazo;
– Levantam-se fundos através dos impostos;
– Indicadores de desempenho complexos e debatíveis;
– Implementação das políticas complexa.

Ana Maria Santos 57

Actividades dos sectores privado e público
(Tarefas – o que fazem)
Tarefas

• Sector Privado:
– Os gestores têm liberdade para gerir, para correr riscos;
– Possuem flexibilidade e discrição na tomada de decisões;
– São sensíveis ao cliente;
– São guiados por objectivos e responsabilidades claras.
– Prosseguem objectivos colectivos;
– Estão limitados por regulamentos;
– Têm de equilibrar interesses conflituantes, em vez de prosseguirem apenas um
interesse;
– Funcionam debaixo do olho público;
– Existe uma margem de negociação quanto a recursos bastante restrita –
determinada pelos políticos;
– Não conseguem medir resultados;
– Não estão envolvidos na formulação das políticas.

Ana Maria Santos 58

Estrito (5)

• Então, a diferença entre administração privada e pública
centra-se em quê?...
– Na complexidade, no tamanho e na natureza hierárquica da
administração pública?...
• NÃO! Há organizações privadas grandes, complexas e
hierárquicas.
– No conjunto de padrões formais e informais de comportamento
e processos que regem o comportamento dos indivíduos?...
• NÃO! Quer na administração pública, como na privada, existem
sistemas de remuneração, de incentivos, restrições, mecanismos
de coordenação e supervisão, fluxos de informação, relações
hierárquicas.

Ana Maria Santos 59

A diferença entre administração privada e
pública centra-se em quê?...
– Nos conceitos, modelos e técnicas usadas para analisar e
solucionar problemas?...
• NÃO! Administração é administração, pública ou privada. Tomam-
se decisões de coordenação e motivação, destinadas a obter
resultados através da cooperação de todos os indivíduos, utilizando
recursos escassos.
• Como refere Ferrel Heady: a essência da administração pode ser
descrita como o «conjunto de acções destinadas à obtenção de um
determinado resultado ou atribuições».

Ana Maria Santos 60

A diferença entre administração privada e
pública centra-se em quê?...
• Fundamentalmente, ao nível do enquadramento:
– A Administração Pública, enquanto Estado-administração, pessoa
colectiva pública e Administração do Estado, que integra diferentes
pessoas colectivas públicas, distingue-se das restantes organizações
em dois pontos essenciais:
• Pertença obrigatória dos cidadãos ao Estado-administração;
• O Estado dispõe de poderes de coacção (jus imperium) e privilégio de
execução prévia*, e exerce-os sem precisar da aquiescência
(consentimento) dos indivíduos.
– De facto, a administração pública tem lugar numa envolvente particular
e específica de restrições impostas pelo carácter jurídico-político que a
envolve.
– A Administração Pública está marcada pela supremacia do direito e da
natureza política dos seus fins.
* É uma das características do sistema administrativo de tipo francês, que se consubstancia no poder conferido pelo Direito
Administrativo à Administração Pública de esta executar as suas decisões por autoridade própria.

Ana Maria Santos 61

A Administração Pública Portuguesa
(APP) mudou nos últimos vinte anos?

• O seu significado mudou profundamente:
– A APP é composta hoje por uma força de trabalho e
funcionários do conhecimento, em certos casos altamente
qualificados.
– E esta alteração demográfica acarretou consequências na
necessária alteração das suas funções, atribuições e
competências.

Ana Maria Santos 62

Actividade 1.4.
Compare a razão de ser da política e da ciência da
administração.
• Licenciatura;
• Ano;

Trabalho n.º 1
Visita guiada à Biblioteca do ISCSP

Objectivo:
• Responder à questão: «O que é e quais as crenças
O
subjacentes ao managerialismo?»
managerialismo?
• Máximo de 4 páginas A4, identificadas com:
− Primeiro e último nomes; Licenciatura; Ano; Unidade curricular
para a qual o trabalho é entregue.
• NOTA: É obrigatório indicar as referências bibliográficas e
referir as respectivas cotas das obras da Biblioteca do
ISCSP.
• Data limite de entrega: 11 de Novembro de 2009

5. AUTONOMIA DA CIÊNCIA DA
ADMINISTRAÇÃO (1)

• Não existe, ainda, um acordo total entre os cientistas
sociais acerca da administração pública poder constituir
uma ciência autónoma, integrada na família das ciências
sociais.
– Para alguns destes cientistas sociais os estudos científicos da
administração pública sobrepõem-se, total ou parcialmente,
com:
• a Teoria Organizacional
Organizacional;
• o Direito Administrativo
Administrativo;
• a Ciência Política
Política.

Ana Maria Santos 65

Autonomia da Ciência da Administração (2)

• Na Europa Continental
– Houve um predomínio do método jurídico nos estudos sobre a
administração pública.
– Esta hegemonia do direito administrativo teve como
consequência a sobrevalorização dos aspectos normativos e a
ocultação da teoria e comportamento organizacionais.

• Nos EUA e em Inglaterra
– Passou-se o mesmo fenómeno, mas com sinal contrário.
– Valorizaram-se os aspectos ligados ao poder e ao
comportamento organizacional, ignorando-se os aspectos
formais e legais.

Ana Maria Santos 66


• Mas qual é o corpo teórico da ciência da administração?
• Qual é a sua matriz teórica, entendida esta como
conjunto organizado de conceitos e relações entre
conceitos referidos directa ou indirectamente ao real?

• As resposta a estas questões não são fáceis…
• Por isso, não descobrindo tal corpo teórico, há quem
defenda que a ciência da administração, em sentido lato
ou em sentido restrito, não passa de uma pura aplicação
da ciência.

Ana Maria Santos 67


• Para suprir esta carência há quem lance mão do
contributo de outras ciências e reúna, num todo, os
contributos para o conhecimento, a compreensão e a
explicação do fenómeno administrativo
administrativo.

• Vejamos alguns dos autores que perfilham desta ideia:

Ana Maria Santos 68


• David H. Rosenbloom (1983)
– Para este autor, a teoria da administração pública deve integrar
três abordagens distintas para que haja um efectivo corpo
teórico:
• Abordagem gestionária
gestionária;
• Abordagem política
política;
• Abordagem legal
legal.

Ana Maria Santos 69


• Dwight Waldo (1984)
– Num trabalho sobre o pensamento de Woodrow Wilson – pai da
administração pública dos EUA – Waldo afirma:
• «o que Wilson estava tentando fazer com o estudo da
administração pública era uma combinação da política do direito
política,
público e da gestão tudo isto iluminado pela história e pelos
gestão,
estudos comparados».

Ana Maria Santos 70


• Diogo Freitas do Amaral
– Para o autor, a Ciência da Administração apresenta três
perspectivas diferentes, que se conjugam:
• Uma de análise (sociologia da administração
sociologia administração);
• Uma de construção teórica (teoria da administração
teoria administração);
• Uma de proposta crítica (reforma administrativa
reforma administrativa).

Ana Maria Santos 71


• A ciência da administração tem, até ao presente,
integrado contribuições de diversas ciências sociais, e
estas têm estudado a administração pública a partir de
ângulos de visão próprios e, simultaneamente, diversos
uns dos outros.

• Todavia, todas as ciências sociais se preocupam em
explicar, articuladamente, a relação entre conduta
humana e as condições materiais e simbólicas que dela
resultam e, por sua vez, a determina.

Ana Maria Santos 72


• Fruto deste enorme contributo, os pais fundadores da
Ciência da Administração são, igualmente, de outras
ciências sociais:
– Max Weber – sociólogo e economista;
– Pierre Grémion – sociólogo,
– Pierre Langrod – jurista;
– Frank Goodnow – jurista;
– John Gaus – politólogo;
– …

Ana Maria Santos 73


• Significa isto que não estão ainda devidamente reconhecidos pela
comunidade científica, a existência de uma agenda de investigação,
a formulação de uma problemática teórica específica e uma
metodologia firme, que ilumine os passos da pesquisa.

• Já existe, todavia, há vários anos, ensino sobre a administração
pública e revistas específicas, onde são divulgados trabalhos sobre
este tema na óptica das ciências sociais.

• Estão reunidas, assim, as condições para que os novos cultores
possam surgir neste campo.

Ana Maria Santos 74


• Em Portugal:
– As Faculdades de Direito
• Trataram o tema da administração pública no âmbito exclusivo do
direito administrativo, seguindo, naturalmente, o método jurídico.

– O ISCSP – escola que teve a seu cargo a formação de
administradores para o antigo ultramar português e, no pós 25
de Abril, a formação de gestores e administradores públicos
• Adoptou um modelo mais próximo do americano, inspirado na
Universidade de Colúmbia.

Ana Maria Santos 75


• Em Portugal:
– No final do século XX, a Ciência da Administração tende a surgir
autonomamente no interior das ciências sociais.
– Para tal, muito tem contribuído:
• o ISCSP, da UTL
• as Faculdades de Direito
• a Universidade do Minho
• a Universidade Aberta
• e muitas Escolas que integram os Institutos Politécnicos do país.

Ana Maria Santos 76


• A ciência da administração é interdisciplinar
– Circunstância que lhe confere ambiguidade e riqueza.
– Trata-se de uma ciência aplicada, que lança mão de paradigmas
de diversas áreas de conhecimento para adaptar a um
determinado contexto.

• O seu objecto mantém-se como gestão dos assuntos
públicos (fenómenos administrativos), apesar da sua
evolução ao longo do tempo e entre países.

Ana Maria Santos 77


• Sobre as áreas científicas que integram a Ciência da
Administração há, todavia, relativo consenso:
– Direito Administrativo
Administrativo;
– Teoria e Comportamento Organizacionais
Organizacionais;
– Teorias da Administração Pública
Pública;
– Gestão Pública
Pública;
– Políticas Públicas
Públicas;
– Missões ou Funções do Estado
Estado;
– Economia Pública
Pública.
– Acresce que há, actualmente, um interesse crescente pelas
Teorias da Escolha Pública (Public Choice) e da Decisão
Decisão.

Ana Maria Santos 78


• Em Portugal e na Europa Continental, está em curso
uma aproximação à perspectiva americana do
Management, pese embora o facto de tal aproximação
respeitar e salvaguardar a legalidade, a legitimidade e
um conjunto de imperativos constitucionais.

Ana Maria Santos 79

Actividade 1.5.
O que é que todas as ciências sociais procuram
explicar?
• Licenciatura;
• Ano;

6. ITINERÁRIO DA CIÊNCIA DA
ADMINISTRAÇÃO (1)

• A Ciência da Administração teve uma origem e insere-se
na evolução dos estudos do policismo e do cameralismo
dos séculos XVII e XVIII.
– O policismo consistiu numa corrente misto de saber científico e
de rotina, numa mistura de conhecimentos práticos sem
generalização nem sistematização
– O cameralismo de origem prussiana, é uma designação
cameralismo,
genérica para classificar um conjunto de escritos heterogéneos
sobre a gestão dos negócios públicos, na sua maioria de
autores alemães.

Ana Maria Santos 81

Itinerário da Ciência da Administração (2)

• Antecedentes históricos
– Primeiras manifestações de interesse pelo conhecimento e
aperfeiçoamento intelectualizado da acção administrativa
administrativa:
• Confúcio (-551/-479)
• Péricles (-492/-429)
• Sócrates (-469/-399)
• Platão (-427/347)
• Aristóteles (-384/-322)
• Cícero (c.-54/-61)

– Posteriormente, houve contributos para o entendimento da
organização do Estado em obras como as de:
Estado,
• Machiavel; Thomas Morus; Charles-Jean Bodin; Hobbes

Ana Maria Santos 82


• Antecedentes históricos
– Policismo (século XVII)
• Nicolas Delamare
• Georges Cuvier
• Alexis de Toucqueville
• …

– Cameralismo (século XVIII)
• Sternegg – Áustria
• Glumpowicz – Polónia
• Romagnosi / Gianquinto / Cavagnari - Itália
• Bonnin – França
• Laferrière – França
• Lorenz Von Stein – Alemanha
• …

Ana Maria Santos 83


• Segundo Mintzberg, por exemplo, o ensino da
Administração é o resultado de duas componentes:
– a herança cameralista
• Marcada por um predomínio do Direito Administrativo
– o pragmatismo americano
• As escolas americanas acrescentariam uma nova dimensão ao
modelo cameralista – o estudo de casos, conferindo ao estudo da
administração pública um pendor, fundamentalmente, político-
gestionário.

Ana Maria Santos 84

Trabalho n.º 2
(AVALIAÇÃO ESCRITA INDIVIDUAL – Prova com consulta
A consulta)
Trabalho realizado na aula do dia 29 de Outubro de 2009

De acordo com o texto disponibilizado, proceda à identificação do
itinerário da Ciência da Administração, estabelecendo uma
distinção entre o percurso evolutivo dos estudos nos Estados
Unidos da América e na Europa.

Observações:
• Avaliação individual
• Prova com consulta
• Não esquecer de identificar o trabalho com: primeiro e último nomes;
Licenciatura; Ano; Unidade Curricular para a qual o trabalho é
entregue.
• Prazo limite de recepção: 11 de Novembro de 2009.

7. ORIGEM DA CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO
(1)

• Como vimos, a ciência da administração apresenta dois
tipos de investigação diferentes:
– Um predominante na Europa, subjacente a um contexto sócio-
político marcado pela construção de um “Estado de Nação”.
• C.A. em sentido estrito administração pública concebida como
instrumento de acção do Estado hegemonia do Direito
Administrativo nos estudos sobre a administração pública.
– Outro, que aparece tardiamente nos EUA, subjacente ao
desenvolvimento do conceito de “sociedade industrial” (Estado
liberal).
• C.A. em sentido lato gestão ou teoria organizacional
interesse pela organização, transcendendo as fronteiras entre o
público e o privado domínio da concepção político-gestionária
nos estudos sobre a administração pública.

Ana Maria Santos 86

Origem da Ciência da Administração (2)

• A partir dos anos 60 do século XX, destacam-se na C.A.
três concepções diferentes:
1. Uma concepção jurídica – Perspectiva jurídica;
2. Uma concepção gestionária – Perspectiva de gestão;
3. Uma concepção sociológica – Perspectiva sociológica.

Ana Maria Santos 87


1.Perspectiva jurídica:
– Objectivo: conhecer as estruturas de funcionamento da
administração pública, a partir da pesquisa documental.
– Objecto: administração pública, considerada como uma
instituição específica e diferente de outro tipo de organizações.
– Abordagem predominantemente assente na ciência do direito.
– Marcante em todos os países europeus, com excepção da
Inglaterra.

Ana Maria Santos 88


2.Perspectiva de gestão:
– Objectivo: investigar e implementar técnicas e métodos de gestão
mais racionais e eficazes de organização.
– Objecto: administração pública e privada.
– Todavia, reconhece na administração pública a existência de
certos particularismo administrativos, que não se encontram no
campo das empresas.
– Procura fazer uma assimilação da administração e da gestão
– Perspectiva um tronco comum de gestão, com dois ramos:
gestão privada e gestão pública.

Ana Maria Santos 89


3. Perspectiva sociológica:
– Objectivo: investigar o fenómeno administrativo, com recurso às
técnicas específicas da sociologia, em particular o inquérito
sociológico.
– Objecto: fenómenos da organização burocrática.
– Três tipos de investigadores e defensores:
• Politólogos – interesse sociológico pelo actor administrativo; pela análise do
poder burocrático, do fenómeno tecnocrático, elaboração de políticas públicas,
processo de decisão e funcionamento do sistema político administrativo.
• Sociólogos – interesse pela administração pública, no quadro da sociologia do
Estado ou da sociologia das organizações.
• Juristas – rompendo com a dogmática jurídica e reapropriando-se do saber
sociológico.

Ana Maria Santos 90

8. A PERSPECTIVA GESTIONÁRIA:
MANAGERIALISM (1)

• Como vimos, a ciência da administração apresenta dois
tipos de investigação diferentes:
– Um predominante na Europa, subjacente a um contexto sócio-
político marcado pela construção de um “Estado de Nação”.
• C.A. em sentido estrito administração pública concebida como
instrumento de acção do Estado hegemonia do Direito
Administrativo nos estudos sobre a administração pública.
– Outro, que aparece tardiamente nos EUA, subjacente ao
desenvolvimento do conceito de “sociedade industrial” (Estado
liberal).
• C.A. em sentido lato gestão ou teoria organizacional
interesse pela organização, transcendendo as fronteiras entre o
público e o privado domínio da concepção político-gestionária
nos estudos sobre a administração pública.

Ana Maria Santos 91

• Neste contexto evolutivo surgem dois paradigmas que servem de
suporte e constituem elementos orientadores da reforma da
Administração Pública, a partir de meados dos anos 70:
– Teoria da escolha pública (“public choice theory”) – NÃO VAMOS
ESTUDAR;
– Managerialismo (“managerialist school”).

• Os dois paradigmas geram princípios contraditórios e estilos de
gestão diferentes quando aplicados à reforma administrativa.
– A Teoria da escolha pública sublinha a importância da centralização,
coordenação e controlo por parte do poder político.
– A escola managerialista insiste na descentralização, desregulação e
delegação.

Ana Maria Santos 92

[Teoria da escolha pública (1)]

• Põe ênfase na necessidade de restabelecer a primazia do
governo representativo sobre a burocracia.
• Pressupostos:
– Assume-se que os indivíduos são auto-interessados, i.e., têm as suas
próprias preferências que variam de indivíduo para indivíduo;
– Assume-se que os indivíduos são racionais, o que significa que são
capazes de ordenar alternativas – adoptam estratégias de
maximização;
– Assume-se que a satisfação dos interesses egoístas dos indivíduos – a
quem chamam „clientes‟ -, resultará na satisfação do interesse público
geral.

Ana Maria Santos 93

[Teoria da escolha pública (2)]

• Esta teoria foi apropriada, sobretudo, pela “new right” para a qual
os mercados servem geralmente melhor o interesse público.
– Nesta perspectiva, a função mais importante do governo consiste em
fazer o melhor uso dos mercados, deixando-os funcionar
espontaneamente porque assim o público ganha.

• Consequência em termos de orientação de reforma:
– Estado forte, com uma Administração Pública minimalista e um controlo
apertado do poder político sobre o sistema administrativo.

Ana Maria Santos 94

A Perspectiva Gestionária: Managerialism (2)

• Desde o final dos anos 70 do século XX que se vem assistindo a
uma mudança de foco na Ciência da Administração:
– Da public administration para a public management [e, nos próximos
anos, para public governance (atendendo ao papel do Estado e da acção
das suas instituições na sociedade)].
• Insiste na necessidade de restabelecer a primazia dos princípios
de gestão sobre a burocracia, i.e., venera a gestão como
solução para os vários problemas que assolam as organizações.
• Consiste num conjunto de crenças e práticas, raramente
testadas, fundadas na assunção de que uma melhor gestão será
uma solução eficaz para um amplo campo de males económicos
e sociais.

Ana Maria Santos 95


• Da influência da escola managerialista na Administração
resultaram vários princípios que passaram a informar a reforma
administrativa dos finais dos anos 70 e começo da década de
80:
– Descentralização
• implica a redução dos níveis hierárquicos e a “concessão” de “direitos” de
gestão ao nível da gestão intermédia.
– Desregulação
• permite o exercício de autoridade aos gestores públicos na prossecução
dos objectivos da organização. Desaparecem, assim, as regras e os
regulamentos, sendo os gestores responsabilizados pelos seus actos e
pelas suas decisões.
– Delegação (de competências)
• definidos os objectivos da organização, os responsáveis políticos devem
abster-se de intervir na sua gestão e implementação. O “contracting-out” é a
forma extrema de delegação.

Ana Maria Santos 96


• Pressupostos:
– O principal caminho para o progresso social depende da obtenção de
aumentos contínuos de produtividade;
– Tais aumentos de produtividade resultam da aplicação de tecnologias
de informação e comunicação (TIC), cada vez mais sofisticadas;
– A aplicação e exploração destas tecnologias implica a existência de
uma força de trabalho altamente treinada e disciplinada, de acordo com
as normas da produtividade;
– A gestão é uma função organizacional separada e distinta das demais;
– O sucesso do negócio dependerá, cada vez mais, das qualidades e do
profissionalismo dos gestores;
– Para que os gestores possam desempenhar esse papel crucial deverão
possuir um espaço de manobra considerável (i.e., o direito de gerir).

Ana Maria Santos 97


Contextualização:

• A partir dos anos 80, com a publicação do «In Search of
Excellence», de T. Peters e R. Waterman (1982), generalizou-se
a ideia de que os bons gestores possuem as mesmas tarefas e
capacidades, independentemente do sector onde se encontram.
• Este impacto nas doutrinas da administração pública traduziu-se
em dois movimentos idênticos:
– New Public Management
Management;
– Reinventing Government.
Government.

Ana Maria Santos 98

New Public Management – NPM (1)

• Segundo Christopher Hood (1991), a NPM é a designação
atribuída a um conjunto de doutrinas globalmente semelhantes,
que dominaram a agenda da reforma burocrática em muitos
países da OCDE desde o final dos anos 70.

• Para o autor, a emergência desta corrente é uma das mais
surpreendentes tendências internacionais na administração
pública.

Ana Maria Santos 99


• O seu aparecimento parece estar ligado a quatro mega tendências
administrativas:
administrativas
1. As tentativas para abrandar, ou reverter, o crescimento do sector
administrativo em termos de despesa pública e o número de
funcionários;
2. Uma tendência para a privatização e quase-privatização, e um
afastamento das instituições governamentais, com uma ênfase
renovada na subsidiariedade na provisão de serviços;
3. O desenvolvimento da automação, especialmente das tecnologias de
informação, na produção e distribuição dos serviços públicos;
4. O desenvolvimento de uma “agenda” internacional cada vez mais
centrada nos aspectos gerais da administração pública, na concepção
de políticas, nos estilos de gestão e na cooperação intergovernamental.

Ana Maria Santos 100


• Podemos definir, no fundo, o new managerisalism (ou o new public
management) como a importação de conceitos e técnicas do sector
privado para o sector público.
• Esta ideia é legitimada pelos seguintes pressupostos
pressupostos:
– A gestão é superior à administração;
– A gestão no sector privado é superior à administração no sector
público;
– A boa gestão é uma solução eficaz para uma vasta variedade de
problemas económicos e sociais;
– A gestão consiste num corpo distinto de conhecimentos universalmente
aplicáveis.



• Defendem nomeadamente que:
– O falhanço do sector público até aos anos 80 é devido, em grande
parte, à falta de uma gestão apropriada.
– Essa gestão apropriada deveria ter, como fonte da sua existência, a
prática, a experiência e os valores do sector privado.
– A acção da gestão profissional resulta da avaliação do desempenho, na
orientação para os resultados, na mudança para a descentralização e
devolução de poderes, na introdução de mecanismo de competição e
numa ênfase no papel do cliente como meio conducente a uma maior
qualidade e a um menor custo.



• Tal como muitas filosofias administrativas anteriores, a NPM possui
uma pretensão à universalidade – a public administration for all
seasons*.
• Esta pretensão assumiu duas formas:
– Portabilidade e Difusão praticamente o mesmo conjunto de doutrinas
Difusão:
foi apresentado como o meio para a resolução das patologias de
gestão em diferentes contextos, independentemente do tipo e
dimensão da organização, do domínio político, dos governos e dos
países.
– Neutralidade Política a NPM foi vista como tendo um enquadramento
Política:
apolítico, dentro do qual poder-se-iam prosseguir eficazmente vários
valores.

* Hood, Christopher (1991), “A Public Management for All Seasons?”. Public Administration. 69 (Spring), 3-4



• Para Hood (1999), os elementos-chave da NPM são:
elementos-
– A gestão profissional actuante;
– Os padrões e as medidas de desempenho explícitos;
– A maior ênfase nos controlos de resultados;
– A tendência para a desagregação das grandes unidades
administrativas;
– A tendência para uma maior competição entre agências;
– A ênfase nos estilos de gestão praticados no sector privado;
– Uma maior ênfase na disciplina e parcimónia na utilização de
recursos (fazer mais com menos dinheiro).


Elementos-chave ou Componentes Doutrinais do NPM



• Bem patente nas políticas de modernização da OCDE, denota-se,
de um estudo realizado por esta organização internacional (1992)
em 12 países membros (incluindo a Finlândia, Grécia, Turquia,
EUA, Nova Zelândia e Reino Unido), que os processos de reforma
administrativa nestes países apresentam pontos comuns:
– Um afastamento da administração central para formas regionais e
locais de administração;
– Um papel crescente do sector voluntário na provisão de serviços
(terceirização);
– Um aumento do recurso ao sector privado na mesma provisão;
– A administração central assume um papel preponderantemente
estratégico;
– Uma maior consciência dos custos e da necessidade de se analisarem
alternativas aos impostos, como fonte primordial de receitas.



• Estes temas traduzem-se:
– Numa maior transparência no funcionamento da administração;
– Num maior envolvimento dirigido aos clientes e utentes;
– Numa flexibilidade crescente por forma a satisfazer as necessidades
dos clientes individuais;
– Num melhor acesso físico à administração e a mais informação
disponível sobre a dita.



• Todos estes programas de reforma dos países da OCDE partem de
um diagnóstico comum:
– A administração, na sua forma clássica, sofre de uma ineficiência
endémica, é egocêntrica e não é receptiva nem aos objectivos políticos,
nem aos interesses do público.

• Como solução para este diagnóstico, recorrem à teoria da gestão,
por forma a:
– Melhorar a produtividade, baseada numa orientação de serviço ao
cliente;
– Reduzir o peso da decisão política, para que a acção administrativa e o
desempenho possam ser imputados aos indivíduos;
– Mudar a “dinâmica” de crescimento da despesa pública e da
regulamentação.



• Consequentemente dão ênfase a:
– Medidas de incitamento a uma melhor gestão, combinadas com uma nova
concepção da organização do trabalho;
– Incrementar a comunicação tanto interna como externa à Administração;
– Um enfraquecimento dos controlos internos (p. ex., uma maior flexibilidade na
utilização dos recursos dentro dos orçamentos);
– Uma revalorização (promoção) da qualidade do pessoal : formação,
transferência de competências de gestão;
– Uma melhoria do acesso dos clientes à administração (pontualidade,
compreensão, implantação e infra-estrutura);
– Uma associação mais estreita dos clientes aos procedimentos administrativos;
– Um recurso mais frequente à subcontratação e a contrapartidas financeiras pela
utilização dos serviços, para suscitar pressões de “tipo-mercado”, tanto sobre a
oferta como sobre a procura.



• Mas será “correcto” aceitar a universalidade da gestão e, logo, da
aplicabilidade dos seus conceitos e técnicas independentemente do
contexto considerado (sector privado, público ou voluntário)?
• Existem diferenças entre os sectores público e privado? Se existem, em
que é que se traduzem?

• Não retomando a “polémica” inicial, Christopher Hood defende a existência
de factores de diferenciação entre os sectores público e privado,
incontornáveis e que irão condicionar a sua aplicação tout court:
– Responsabilidade perante os representantes eleitos,
– Múltiplos e conflituantes objectivos e prioridades;
– Ausência ou raridade de organizações em competição;
– Relação oferta/rendimento;
– Processos orientados para o cliente/cidadão;
– Gestão do pessoal;
– Enquadramento legal.



• Em suma:
– A gestão pública encontra-se
• internamente, balizada pela legislação, regulamentos e procedimentos
formais, nomeadamente, pelos princípios da igualdade, da
proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé (artigo 266.º, da
CRP);
• externamente, limitada pelo tipo de legislatura política que esteja a ser
efectuada.
– A gestão privada está menos circunscrita pelo tipo de legislatura
política e menos espartilhada por imperativos constitucionais.

• Porque o gestor público em Portugal tem de lidar com estes
constrangimentos formais, por vezes, diz-se que “um bom gestor
público será sempre um excelente gestor privado”.


9. REINVENTING GOVERNMENT (1)

• A Reinvenção da Governação é um movimento que teve início na
década de 90, nos EUA, dirigido pela National Performance Review,
durante a administração Clinton (1992-2000).

• Teve uma forma mais moderada protagonizada por:
– Margareth Thatcher (Primeira-Ministra britânica entre 1979 e 1990, e
considerada como "O „homem‟ forte do Reino Unido", por Ronald
Reagan);
– Ronald Reagan (40.º Presidente do EUA entre 1981 e 1989)
• O mais expressivo do seu pensamento foi:
– a “privatização” dos serviços públicos;
– a introdução do espírito da administração privada nas áreas que não
fossem susceptíveis de privatização.


Reinventing Government (2)

• Já com o movimento da década de 90 do reinventing government e
da “terceira via” do New Labour, o mais expressivo foi:
– A substituição do termo “privatização” por “concorrência
concorrência”;
– A sustentação de que o monopólio é sempre mau, quer seja público ou
privado;
– O que é, de facto, importante é criar as regras de jogo (regulação para
regulação)
que os diversos actores, públicos e privados, possam actuar.
– A concorrência entre os serviços públicos e entre estes e os privados
seria o elixir para a modernização da Administração e a solução para
uma Administração mais eficiente, eficaz, económica e ética.



• Principais representantes da ideologia New Right (neoliberal) e da
“Terceira Via”*:
– Reino Unido (UK) – Alemanha
• Margareth Thatcher (1979-1990) • Gerhard Schröder (1998-2005)
• John Major (1990-1997) – Brasil
• Tony Blair (1997-2007) • Fernando Henrique Cardoso
• Gordon Brown (2007-presente) (1995-2003)
– E.U.A. (USA) – Espanha
• Ronald Reagon (1981-1989) • José Luis Rodríguez Zapatero
• Bill Clinton (1993-2001) (2004-presente)
• George W. Bush (2001-2009)
• Barack Obama (2009-presente)
– Portugal
• José Sócrates (2005-presente)
* influência do pensamento do sociólogo britânico Anthony Giddens. Estado com intervenção adequada à conjuntura do país – nem
máxima, como no socialismo, nem mínima, como no liberalismo



• Deve-se a David OSBORNE e a Ted GAEBLER (1992) a introdução
desta expressão no livro Reinventing Government – How the
entrepreneurial spirit is transforming the public sector from
schoolhouse, city hall to the pentagon.
– Destacam as directrizes da concepção da administração pública
empreendedora via empresarialização dos serviços públicos sociais
(competição entre os que prestam serviços ao público)
– Atribuem empowerment aos cidadãos, transferindo o controlo das
actividades para a comunidade
– A actuação das agências é focalizada nos resultados

• Na sua obra defendem que existem 10 princípios para uma
«administração empresarial» (“entrepeneurial government”) que,
quando plenamente implementados, resultarão num Governo tão
diferente que merecerá a expressão “reinventado”.


Os 10 Princípios de uma Administração Empresarial –
Osborne e Gaebler

1. Administração catalisadora
– Dirigir em vez de remar (assegura que algo é feito sem que se tenha, necessariamente,
que fazê-lo);
2. Administração pertencente à comunidade
– Dar poderes em vez de servir (capacitar as comunidades para assumir as
responsabilidades pela satisfação dos seus próprios interesses, assistidos quando
necessário por empreendedores sociais, em vez de ser a administração a fazê-lo).
3. Administração competitiva
– Injectar a competição na provisão de serviços (mecanismos de mercado, p.ex.).
4. Administração dirigida pela Missão
– Transformar as organizações guiadas pelas regras (focando os objectivos organizacionais
e os valores subjacentes, i.e., adoptando uma orientação estratégica).
5. Administração orientada por resultados
– Financiar resultados e não inputs (recompensar o sucesso e o não fracasso, aplicando
indicadores de desempenho adequados).


Os 10 Princípios de uma Administração Empresarial –
Osborne e Gaebler

6. Administração orientada para o cliente
– Satisfazer as necessidades do cliente e não da burocracia.
7. Administração empresarial
– Ganhar e não gastar apenas.
8. Administração pro-activa
pro-
– Prevenir em vez de remediar (ser pro-activo e não meramente reactivo).
9. Administração descentralizada
– Reforçar o trabalho participativo e as equipas (levar as decisões mais perto do cliente;
princípios de decisão colegial e não de acordo com o princípio do comando).
10. Administração orientada para o mercado
– Potenciar a mudança através do mercado (incluindo a utilização do mecanismo de tabelar
preços).



• Apesar do conceito ter sido desenvolvido por Osborne e Gaebler, foi
aplicado à AP americana através do Relatório Gore, Reinventar a
Administração Pública (1994).
• Segundo o relatório Gore:
1. A boa gestão não modela o seu comportamento por regras, mas dá prioridade à
obtenção de resultados.
2. A boa gestão aposta na satisfação dos clientes e, por isso, cria mecanismos de
conhecimento permanente e rigoroso da sua opinião e vontade.
3. A eficácia pode ser conseguida eliminando a concentração de poderes,
permitindo que as pessoas entrem, cada vez mais, em contacto com os
problemas e tenham cada vez maior capacidade de decisão.
4. A boa gestão exige contínua reinvenção de métodos, recorrendo, por exemplo, à
reengenharia de processos e à avaliação rigorosa de resultados (conhecida por
National Performance Review, definida como «a avaliação da eficácia de cada
agência estadual e identificação de desperdício e ineficiência, bem como
mudança cultural e “empowerment” dos funcionários».


Administração Pública

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