Evaluación y perspectivas del sistema tributario 1987 2012

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Análisis de la política tributaria, desde la reforma hasta nuestros días

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Evaluación y perspectivas del sistema tributario 1987 2012

  1. 1. 0 Evaluación y Perspectivas del Sistema Tributarió Bólivianó Análisis de la Política Tributaria 1987 - 2012 FRIEDRICH EBERT STIFTUNG - INSTITUO LATINOAMERICANO DE INVESTIGACIONES SOCIALES Mayo de 2013 Por: Omar Al Yabhat Yujra Santos
  2. 2. CONTENIDO 1. Introducción ....................................................................................................................1 2. Consideraciones previas de la política y el sistema tributario ........................................2 3. Los impuestos a nivel internacional................................................................................5 4. Una mirada al comportamiento de los impuestos en Bolivia: desde la Reforma hasta nuestros días ...........................................................................................................................8 a) Normativa tributaria ........................................................................................................8 b) El esquema tributario: estructura...................................................................................10 c) Comportamiento de la Recaudación Tributaria ............................................................13 5. Política tributaria actual y perspectivas.........................................................................23 6. Conclusiones y propuestas de política ..........................................................................25 7. Bibliografía....................................................................................................................28 ÍNDICE DE GRÁFICOS Gráfico 1. Bolivia: Recaudación Tributaria, 1986 – 2012 ...................................................13 Gráfico 2. Bolivia: Variación de la Recaudación Tributaria, 1987 – 2012..........................14 Gráfico 3. Bolivia: Participación de los principales impuestos, 1987 – 2012......................16 Gráfico 4. Bolivia: Recaudación Tributaria Mercado Interno por Departamento, 1987 – 2012 ......................................................................................................................................17 Gráfico 5. Bolivia: Recaudación Tributaria Aduanera por Departamento, 2005 – 2012.....17 Gráfico 6. Evolución del Número de Identificación Tributaria, Régimen General por Tipo de Personería Jurídica, 1990 – 2011.....................................................................................19 Gráfico 7. Bolivia: Presión Tributaria, 1986 – 2012............................................................20 ÍNDICE DE TABLAS Tabla 1. Bolivia: Recaudación Tributaria por Tipo de Impuesto, 1987 – 2012...................15 Tabla 2. Presión Tributaria por Tipo de Impuesto, 1987 – 2012..........................................21
  3. 3. 1 EVALUACIÓN Y PERSPECTIVAS DEL SISTEMA TRIBUTARIO BOLIVIANO 1. Introducción Un sistema tributario, generalmente, es entendido como el conjunto de principios, normas e instituciones que regulan la interrelación entre el Estado, representado por el Gobierno, y la población, a través de la aplicación de los impuestos dentro de un determinado país, por tanto es entendido como un contrato social entre Estado y ciudadanos. A lo anterior se puede incluir la percepción de la población, en el sentido de cómo este conjunto de normas e instituciones mediante las cuales se recaudan ingresos públicos, redistribuyen estos recursos a la sociedad para satisfacer sus necesidades. En Bolivia el sistema tributario ha sufrido cambios durante el tiempo de vida que tiene el país, quizás cobró mayor relevancia con la crisis de los años 80 y la posterior implementación de la Ley 843 de Reforma Tributaria. Dicha reforma permitió ordenar la que era hasta entonces una compleja administración tributaria, donde existía gran cantidad de tributos y en términos de recaudación presentaba una reducida e incluso disminuida presión tributaria. Los objetivos de la reforma tributaria de 1986 consistían básicamente en dos premisas, Cossio (2001), por un lado crear una base tributaria amplia y una estructura de tributos que sean fácilmente administrados. De acuerdo a la evidencia empírica, si bien dicha reforma coadyuvó a contrarrestar los efectos de la crisis, a partir de una estructura tributaria simple y una ampliación del universo contribuyente, en alguna medida; aquella política fiscal llevada adelante desde mediados de los 80’s, no pudo cumplir el objetivo fundamental de incrementar las recaudaciones de manera sustancial, ni mostrar una redistribución de los ingresos. Según cifras oficiales, en los últimos años se muestra un importante incremento en la presión tributaria, producto de mayores recaudaciones de impuestos, entre los más destacados el Impuesto al Valor Agregado (IVA), Impuesto Directo de los Hidrocarburos (IDH) y el Impuesto a las Utilidades de las Empresas (IUE). Es en este marco que la finalidad del presente documento es indagar acerca la evolución de los impuestos, la recaudación tributaria, su estructura, así como el marco normativo en el que se desenvuelve el sistema tributario boliviano, a manera de analizar y por ende evaluar el comportamiento de la política tributaria de los últimos años y finalmente plantear algunos lineamientos a manera de mostrar lo que vendría en esta materia para los siguientes años.
  4. 4. 2 2. Consideraciones previas de la política y el sistema tributario a) Concepciones básicas El impuesto de la palabra de origen latino impositus, resulta ser esa parte de la riqueza que el Estado establece y exige a los contribuyentes, cuyo objetivo es recaudar fondos a partir de políticas que se traduce en sistema para poder emplearlos en los gastos públicos. Visto de otra manera, son los instrumentos mas adecuados para la generación de ingresos del Estado, punto de vista reconocido por diversos autores como Schumpeter (1918), Musgrave (1959), Brennan y Buchanan (1980), Levi (1988), entre otros, que confirman lo importante que es entender como un país escoge y determina su sistema y estructura tributaria. En este sentido, la política tributaria como rama de la política fiscal, comparte su naturaleza de política instrumental, además conforme Otálora (2009) comprende el estudio de la distribución de la carga tributaria y los efectos de los tributos sobre el proceso económico. Lafuente (2008), menciona que pueden considerarse como su cometido cuatro categorías de problemas relacionados con: a) estructura formal y funcional del sistema impositivo, b) distribución social, sectorial y espacial de la carga impositiva, c) los efectos de los tributos, como parámetros, sobre el comportamiento de los agentes económicos, y d) la utilización de dichos efectos como herramientas dinámicas de acción del Estado sobre el régimen económico. El diseño y la implementación de una política tributaria es tema complejo de negociación en el que intervienen diferentes actores sociales, políticos y económicos; razón por la cual se presentan costos políticos y sociales. Trata de alcanzar varios objetivos en muchos casos contrapuestos, que repercuten en distintas variables macroeconómicas y en diferentes sectores de la sociedad. A partir de este enfoque y la delimitación del gasto público se puede establecer la carga tributaria que se impondrá en el sistema económico, la cual dependerá de los tributos que serán utilizados en el diseño del sistema tributario, que a su vez deberá permitir la generación de recursos genuinos y necesarios que financien el gasto público, incluida la inversión social. Par el diseño del sistema tributario se debe considerar además de los costos políticos y sociales a los administrativos que son utilizados por el Estado en el cobro de los impuestos y en hacer cumplir las normas referidas al sistema tributario. De igual manera los hacedores de política deben contemplar para el diseño quiénes, cómo y cuánto van a transferir del sistema económico al Estado para financiar el gasto público. Adicionalmente en la estructura técnico-formal del tributo se debe considerar el hecho generador, la materia imponible, la base imponible, la alícuota y otros elementos que conforman el tributo.
  5. 5. 3 Los objetivos básicos que se busca al diseñar un sistema tributario, principalmente en países en vías de desarrollo, son: a) incrementar la recaudación y b) lograr la simplicidad del mismo. Típicamente, los principios de la tributación señalan que deben ser concebidos con una visión de simplicidad, suficiencia, equidad y neutralidad. La simplicidad está referida tanto al número de impuestos que debe tener el sistema impositivo como en la forma de calcular los mismos y la sencillez en la recaudación. Esto permitirá mayor transparencia en la administración, pocas posibilidades de fraude fiscal y costos operativos más bajos tanto para la administración como para los contribuyentes. Para Pita (1993) et al., la suficiencia en un sistema tributario consiste en que debe proporcionar los recursos necesarios para financiar el gasto público. A su vez este principio debería se capaz de proveer recursos adicionales que permitan crear fondos de reserva, cuando la situación económica así lo permita, a efecto de poder enfrentar fluctuaciones cíclicas o épocas de crisis. De acuerdo con Otálora (2009), la equidad está relacionada con la percepción de las personas de contar con un sistema justo, entendida a su vez desde dos ángulos: horizontal y vertical. La primera se refiere a que contribuyentes con una capacidad de pago similar deben pagar la misma cantidad de impuestos; en el segundo caso, los contribuyentes con mayor capacidad de pago deben tributar más que los que tienen menor capacidad de pago. Por su parte, la neutralidad dentro el ámbito tributario se entiende por que los impuestos no causen distorsión en las decisiones de los agentes económicos, esto quiere decir no interferencia en la asignación de recursos. Implica la utilización de alícuotas más bajas y una base más amplia. b) Indicadores de un buen Sistema Tributario: presión tributaria y elasticidades Si bien algunos autores como los señalados muestran que un sistema tributario “bueno” debe cumplir con algunos indicadores con ciertos requisitos, según Gómez, Santiere y Rossignolo (2002), no existe un sistema impositivo óptimo único, la construcción del mismo dependerá de las particularidades de cada país, tales como el nivel de desarrollo económico, funcionamiento de las instituciones, el grado de apertura económica, autonomía fiscal, etc. Es deseable para un sistema óptimo, que cumpla con el principio de equidad y minimice las distorsiones en la economía, denominadas pérdidas de eficiencia en la economía. Otro elemento deseable es que sea simple y fácil de controlar para el fisco, y simple y fácil de cumplir para el contribuyente; a su vez debe ser estable en el tiempo a fin de que productores, consumidores e inversores puedan planificar con cierta certeza sus decisiones económicas intertemporales. El grado de complejidad del sistema tributario y su inestabilidad, incrementan los costos de cumplimiento. En cuanto a la progresividad o regresividad del sistema tributario, es deseable que el sistema sea progresivo, donde la presión fiscal para las personas de ingresos bajos sea baja. La disyuntiva de cuan progresivo debe ser el sistema, no es muy fácil de resolver. A medida
  6. 6. 4 que el sistema sea más progresivo, será altamente distorsivo, creando una elevada carga excedente. Según Musgrave (1992) los diferentes objetivos no están necesariamente de acuerdo, y cuando entran en conflicto, se precisa llegar a una transacción, trade off, entre ellos. Desde el punto de vista paretiano, al diseñar el sistema tributario óptimo se debe tener en cuenta que nadie puede estar mejor, sin que otra persona este peor. Para elegir qué estructura tributaria elegir es necesario utilizar la función social de bienestar. Un sistema progresivo conducirá a que las personas con menores recursos estén mejor que los sectores de altos ingresos. Aquí también la disyuntiva de cuán progresivo debe ser el sistema depende del juicio de valor, el cual difiere entre las personas. Desde el punto de vista utilitarista, la función de bienestar social elige aquella que maximiza la suma de las utilidades individuales, lo cual se produce cuando la pérdida marginal de utilidad por peso recaudado es igual para todos los individuos. Para esta forma de pensamiento el mejor impuesto debería ser progresivo, estableciéndose de manera tal que la perdida de la utilidad marginal por recaudar un peso debería ser igual para todos los individuos. Por ejemplo, si la utilidad marginal del individuo 1 es mayor a la del individuo 2, entonces el individuo 1 deberá pagar más impuestos hasta que la pérdida de la utilidad de ambos sea igual. El problema con este enfoque es que la igualación de la perdida de utilidad se puede producir en un punto donde las tasas de impuestos sean tan altas que desaliente el trabajo y la inversión, generando un elevado nivel de carga excedente y gran perdida en la recaudación. Siguiendo a John Rawls (1971), la elección de una estructura tributaria debe estar en función a la maximización de la utilidad de aquellos sectores más pobres. La sociedad sólo debería perseguir el objetivo de maximizar la utilidad de los sectores de menores recursos y la política tributaria debe dirigirse a maximizar el bienestar de estos sectores. Sin embargo esta postura puede no generar una disminución de la desigualdad. Por ejemplo, si una medida genera que el sector de menores ingresos este un 3% mejor, pero al mismo tiempo, el sector de mayores ingresos este un 5% mejor, cumplirá con el criterio de Rawls, pese a que en términos relativos la situación del sector de menores ingresos no cambie, sí habrá cambiado en términos absolutos. En suma, para analizar la eficiencia y efectividad de un sistema tributario, además de los anteriores, es necesario utilizar diferentes herramientas de diagnóstico y análisis, entre ellas tenemos la presión o carga tributaria, la elasticidad, la boyanza y flexibilidad.1 Para el caso de la presión tributaria, mide el esfuerzo tributario y por definición es la relación entre las recaudaciones en términos nominales y el PIB a precios corrientes. De acuerdo con Otálora (2009), en su resultado influyen el nivel de las alícuotas, evasión impositiva, prácticas de elusión y eficiencia de la administración tributaria. 1 Según Tanzi (1983) para diagnosticar si un Sistema Tributario es bueno y eficaz, existen las siguientes pruebas cualitativas: Índice de concentración, de dispersión, erosión, desfase de recaudación, especificad, objetividad, cumplimiento, costos de la recaudación; en Delgadillo (1996). 2 Dentro de estas creación de un nuevo impuesto, incremento de las alícuotas, ampliación de la base
  7. 7. 5 La presión tributaria no depende de la tasa de crecimiento ni de la inflación, los factores que determinan que se incremente o disminuya están relacionados con la eficiencia y efectividad de la administración tributaria y a las medidas de política económica que sean adoptadas, especialmente las de política tributaria2 . De acuerdo con Abad (2007) todos los países que les va bien trabajan con una presión tributaria en el rango de 30 a 40 por ciento del PIB y hasta 50 como en Suecia, empero esto también dependerá de las condiciones y realidades de cada país. En este sentido, para determinar si la presión tributaria es buena o mala, Loayza (2002) menciona que según Partho Shome, se debe comparar la presión tributaria emergente del IVA, considerando que este impuesto tiene una aplicación casi universal bajo básicamente los mismos conceptos, desde luego, tomando en cuenta que cada país tiene distinta alícuota de este impuesto y diversas exenciones, por lo que menciona los países en desarrollo deberían tener una presión tributaria por IVA, de alrededor de la mitad de su alícuota promedio vigente. La elasticidad tributaria o capacidad de reacción, muestra la relación existente entre la variación porcentual de los ingresos tributarios (excluyendo los cambios discrecionales en la base imponible y la alícuota) y la variación del PIB. De esta manera muestra la variación porcentual de las recaudaciones, debida solamente al desempeño del producto y a la capacidad endógena del sistema tributario para adaptarse automáticamente a este.3 Cossio (2001) señala que un sistema impositivo debe ser capaz de recaudar lo suficiente para financiar los gastos del Estado, a su vez debe ser un sistema lo suficientemente elástico para que al crecer la economía crezcan de igual manera o en mayor proporción sus recaudaciones. Es de esperar que la recaudación fiscal este relacionada con el comportamiento de la producción nacional; es decir, cuando la producción se expande, también lo hace la recaudación tributaria y viceversa, desde luego lo que se busca es que el crecimiento de las recaudaciones estén por encima del crecimiento de la economía. Según Girouard y Andre (2005) para los países de la OCDE la elasticidad estimada se encuentra en 1,3; para los países de la zona euro 1,5 y para los nuevos países de la Unión Europea 1,1. Para Martner (2004) la elasticidad superior a uno parece normal en países en que la tasa tributaria es baja. 3. Los impuestos a nivel internacional En los países en desarrollo establecer un sistema tributario justo y eficiente no es simple. Según lo que señala Tanzi (2001), en estos países lo ideal sería recaudar los ingresos esenciales sin excesivo endeudamiento público y sin desalentar la actividad económica; sin embargo, resulta complejo toda vez que la mayor parte de los trabajadores de estos países están empleados en la agricultura y en sectores informales, además resulta difícil una 2 Dentro de estas creación de un nuevo impuesto, incremento de las alícuotas, ampliación de la base imponible, modificación de las exenciones. 3 La elasticidad tributaria que incluye los cambios discrecionales en la estructura del tributo (base imponible, alícuota y otros) se conoce con el nombre de boyanza.
  8. 8. 6 administración tributaria eficiente sin contar con personal profesional capacitado y operaciones informatizadas y cuando la capacidad de los contribuyentes para llevar sus cuentas es limitada. También resulta complicado porque la desigualdad que existe en los ingresos dentro los países en desarrollo. Si bien, idealmente, los más ricos deberían tener mayor carga tributaria que los pobres, con frecuencia el poder político y económico de los contribuyentes ricos impide las reformas fiscales que incrementarían su carga fiscal. Esto explicaría por qué muchos países en vías de desarrollo no han explotado plenamente los impuestos sobre las rentas de las personas físicas, los impuestos sobre la propiedad y por qué sus impuestos rara vez logran una progresividad satisfactoria. Por tanto, concluye que en los países en desarrollo, la política tributaria se basa con frecuencia en el arte de lo posible y no tanto en el logro de los fines óptimos. En América Latina y el Caribe, según Otálora (2009) et al., después del Consenso de Washington, donde uno de los puntos planteaba una reforma tributaria de amplia base combinada con tasas marginales moderadas, surgieron otras propuestas contrarias al neoliberalismo como el Consenso de la CEPAL, Consenso de Santiago (1998), de la Tercera Vía de Stiglitz (2001), Consenso de la Habana y el de Lula (2003). En todas ellas se planteaban listas de medidas de política económica orientadas a lograr un desarrollo sustentable, equitativo y democrático. Los países latinoamericanos, desde mediados de los años ochenta efectuaron reformas tributarias y arancelarias de gran importancia, muchas de estas han estado complementadas por modernización de las administraciones tributarias; en la mayor parte de estos países las reformas han sido exitosas. Si bien existen diferencias en las situaciones de cada uno de ellos, el esfuerzo realizado dio como resultado un incremento aún modesto de la presión tributaria. Otálora (2009), también señala que las diferencias entre los niveles de ingreso, la estructura productiva, la inserción comercial y otros aspectos existentes en los países latinoamericanos hacen que se presente una heterogeneidad respecto a los niveles y a la estructura de los ingresos públicos. El principal objetivo de dichas reformas fue incrementar la recaudación, debido principalmente a que en años anteriores existió un incremento del gasto publico y una caída de los ingresos tributarios, lo que ocasiona un incremento del déficit fiscal que en muchos casos no pudo ser financiado con el endeudamiento externo ni interno, sino a través de la emisión monetaria, lo que como es de conocimiento publico genero tasas de inflación elevadas. Por su parte, la CEPAL (2013) en el documento Panorama Fiscal, señala que en la última década, y sobre todo a partir de 2002, la mayoría de los países de América Latina experimentó un marcado crecimiento de la carga tributaria como porcentaje del PIB e importantes cambios estructurales como la consolidación del IVA, una significativa mejora
  9. 9. 7 de la participación de los impuestos directos y el declive de los gravámenes sobre el comercio internacional. Según el Organismo Internacional en el repunte incidieron, con diferencias de un país a otro: a) Un contexto internacional caracterizado por la aceleración de las tasas de crecimiento económico mundial; b) El sostenido aumento del precio internacional de los productos básicos y los minerales entre 2002 y 2009, que incrementó los ingresos fiscales en los países de la región especializados en la explotación y comercialización de recursos naturales4 ; c) Un contexto macroeconómico favorable, con una reducción sustancial del déficit de las cuentas publicas y el nivel de endeudamiento de los países; d) Políticas sociales que, además de haber aumentado el empleo formal en varios países, redujeron los niveles de desigualdad y dieron lugar a un incremento del consumo privado y de los impuestos que gravan bienes y servicios; e) La introducción de nuevos tributos sobre las transacciones financieras que ampliaron la gama de instrumentos de política tributaria; f) La rebaja y eliminación de numerosas exenciones, deducciones y beneficios tributarios que fueron concedidos en décadas pasadas con el fin de atraer inversiones extranjeras y que no siempre lograron producir los frutos que se esperaban de dichas inversiones, a esto se suma el establecimiento de impuestos mínimos que elevaron el grado de cumplimiento del impuestos sobre la renta. g) Los avances en la administración del IVA y el impuesto sobre la renta, que se tradujeron en un rápido incremento de la recaudación tributaria vinculada a dichos impuestos, acompañado –como consecuencia de este factor y de los anteriores- de un aumento en la elasticidad tributaria (ex post) de los países de América Latina, así lo señalan Cornia, Gomez Sabaini y Martorano (2011). En ese contexto, entre 2000 y 2011, los ingresos fiscales totales de América Latina aumentaron del 19,6% al 23,6% del PIB y del 24,5% al 28,3% en el Caribe, mientras que la carga tributaria (excluidos los aportes de la seguridad social) aumento del 12,7% al 15,7% en América Latina y del 19,3% al 23,0% del PIB en el Caribe. Desde mediados de los años noventa, y especialmente en la última década, se verifica la existencia de una nueva etapa en la tributación latinoamericana. El nivel de la recaudación tributaria como porcentaje del PIB ha mostrado una tendencia creciente tanto en el promedio regional como en la gran mayoría de los países de América Latina y del Caribe. Entre 2000 y 2011, la carga tributaria media de los países de América Latina, incluidos los aportes a la seguridad social administrada por el Estado, pasó del 15,4% al 19,1% del PIB. Si se excluyen los aportes a la seguridad social, se constata que la carga tributaria de América Latina se incremento del 12,7% al 15,7% del PIB en el mismo periodo, mientras que en el Caribe aumento del 19,3% al 23% del PIB5 . En el caso de los países de la 4 Una parte de estos ingresos fiscales es de carácter tributario. 5 La exclusión de los aportes a la seguridad social se realiza tomando en cuenta la diversidad de formas (públicas y privada) en que dichos aportes se organizan en la región.
  10. 10. 8 Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) esta situación se revirtió por cuanto disminuyeron de 35,2% en 2000 a 33,8% en 2011, excluyendo la seguridad social pasaron de 26,3% en 2000 a 24,7% en 2011. Países como Chile, Ecuador, y Bolivia presentan niveles de cargas tributarias superiores al promedio regional y agregan a sus ingresos fiscales recursos no tributarios originados en la explotación de hidrocarburos o minerales. En aquellos países donde se explotan recursos naturales no renovables aumentó la participación de los Estados en las rentas económicas y el aporte fiscal relativo de los sectores exportadores de recursos (minerales e hidrocarburos), durante el último periodo de auge entre 2003-2010, en contraste con el desempeño del periodo precedente entre 1990 y 2003. Entre 1999-2001 y 2009-2011, como proporción del PIB, los ingresos obtenidos de la explotación de productos primarios aumentó 7,2 puntos porcentuales del PIB en el Ecuador, 7,0 en Trinidad y Tobago, 4,5 en Bolivia, 3,0 en Argentina, 2,9 en Chile, 2,2 en Colombia y 1,4 puntos porcentuales en México y en el Perú. Se continuó fortaleciendo el IVA recaudado como proporción del PIB, pasando de 5,1% al 6,7% en el periodo 2000-2011, de la misma forma en el Caribe se incrementó de 5,4% al 7,1%, mientras que en países de la OCDE este crecimiento apenas fue de 6,8 a 6,9 en el periodo 2000-2010. Por su parte, el impuesto a la renta habría aumentado del equivalente al 3,2% del PIB en 2000 a 4,9% en 2011, en el Caribe de 6,3% a 7,7% y en los países de la OCDE esta situación se revirtió de 12,5% en 2000 a 11,3% en 2010. 4. Una mirada al comportamiento de los impuestos en Bolivia: desde la Reforma hasta nuestros días a) Normativa tributaria La normativa tributaria que se aplica en el país data de hace mas de dos décadas, la cual fue siendo modificada a través de los años, principalmente los últimos 7 años, en función a las características de la política de Gobierno, como se mostrará mas adelante. El Sistema Tributario Boliviano vigente, está basado fundamentalmente por un marco normativo cuyas principales Leyes son la 2492, 843 y 1990; a esto hay que añadir que con la nueva visión de país, plasmada en la Constitución Política del Estado, en los ultimo años se promulgaron Leyes como la 031, 154 y otras especificas. La Ley N° 843 de 20 de mayo de 1986 de la Reforma Tributaria6 (Texto Ordenado vigente), modificada mediante Ley N° 1606 en el año 1995, ordenada en 2004 y actualizada en 2005, establece el sistema tributario vigente, dicho de otra manera, implanta 6 Para implantar la Reforma Tributaria se creó temporalmente, a inicios de 1987, el Ministerio de Recaudaciones Tributarias, encargado de la instrumentación, puesta en marcha y funcionamiento del cobro de todos los tributos y aduaneros de la Nación, haciendo depender de dicho Ministerio a la Subsecretaria de Recaudación Tributaria, a las Direcciones Generales de la Renta Interna y Aduaneras y demás dependencias del Ministerio de Finanzas vinculadas al ingreso fiscal; en Cabezas (1988).
  11. 11. 9 la estructura impositiva para todas las actividades económicas en el país, creando a su vez impuestos, bases imponibles, hechos generadores y alícuotas. Cabezas (1988), señala que las características y objetivos de la Reforma se resumen en: a) tasas impositivas razonables, b) ampliación del universo de contribuyentes, c) sencillez administrativa, d) gravámenes a las manifestaciones riqueza y consumos (patrimonios, bienes físicos y compras) y e) facilitación del conocimiento de los contribuyentes al eliminar cientos de impuestos con rentas distintas. Por su parte, la Ley N° 2492 de 02 de agosto de 2003, Código Tributario Boliviano (CTB), actualizado a diciembre de 2005, establece los principios jurídicos de tributación, instituciones, procedimientos y obligaciones de los contribuyentes en materia administrativa y judicial. La Ley N° 1990 de 28 de julio de 1999, General de Aduanas, norma los regímenes aduaneros aplicables a las mercancías, las operaciones aduaneras, los delitos y contravenciones aduaneras y tributarias, y los procedimientos para su juzgamiento en todas las actividades vinculadas directa o indirectamente con el comercio exterior, sean realizados por entidades estatales o privadas. Aunque esta normativa fue aprobada en décadas pasadas, durante los últimos años se promulgaron diferentes normas que vienen a describir la visión del actual Estado, acorde al llamado nuevo modelo Económico, Social, Comunitario y Productivo, cuyo enfoque es la redistribución del ingreso, en una suerte de combinación con el marco normativo vigente, empero que viene de una visión de país distinta a la actual. En primera instancia, la Constitución Política del Estado (CPE), promulgada el 7 de febrero de 2009, establece principios de Política Fiscal como la capacidad económica, igualdad, progresividad, proporcionalidad, transparencia, universalidad, control, sencillez administrativa y capacidad recaudatoria, sobre los cuales se rige la administración económica y financiera del Estado boliviano. Bajo ese marco la Ley N° 031 de 19 de julio de 2010, Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, establece el ámbito de los ingresos con los cuales se financian las Entidades Territoriales Autónomas (Gobiernos Autónomos Departamentales y Municipales), la cual se complementa con la Ley N° 154 de 14 de julio de 2011, donde se clasifican y definen los impuestos que son de dominio del Gobierno Nacional, Departamental y Municipal. En el ámbito nacional, el nivel central del Estado tiene la competencia privativa de la creación de impuestos nacionales, tasas y contribuciones especiales de dominio tributario a nivel central del Estado.7 (Artículo 298 numeral 19, CPE). 7 La estructura institucional del sistema tributario tiene en la cúspide de la pirámide al Ministerio de Economía y Finanzas Publicas, donde se encuentra el Viceministerio de Política Tributaria, quien ejerce a nombre del Estado como Autoridad Fiscal, es además el que vigila el cumplimiento de la legislación y normas tributarias nacionales y de los diferentes niveles territoriales. Por su parte, la Administración Tributaria,
  12. 12. 10 De la misma manera, a nivel Departamental, son competencias exclusivas de los Gobiernos Autónomos Departamentales, en su jurisdicción la creación y administración de impuestos, cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales; asimismo, la creación y administración de tasas y contribuciones especiales de carácter departamental (Artículo 300 numerales 22 y 23, CPE). A nivel Municipal, los Gobiernos Autónomos Municipales en su jurisdicción tienen la facultad de crear y administrar impuestos de carácter comunal, que no sean análogos a los impuestos nacionales o departamentales, además, tienen la competencia de creación y administración de tasas, patentes a la actividad económica y contribuciones de carácter municipal. (Artículo 302, numerales 19 y 20, CPE). b) El esquema tributario: estructura Cuando en mayo de 1986 se promulgó la Ley de Reforma Tributaria que derogó todo el régimen tributario vigente e implantó un esquema simplificado, según Cabezas (1988) se basó en los siguientes impuestos: Impuesto al Valor Agregado, Régimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado, Impuesto a las Transacciones, Impuesto a la Renta Presunta de las Empresas, Impuesto a los Consumos Específicos, Impuesto a la Renta Presunta de Propietarios de Bienes y el Impuesto a la Transmisión Gratuita de Bienes (incorporado con posterioridad). En forma transitoria, y con el fin de ampliar la base tributaria de contribuyentes, se aprobó un impuesto denominado “Regularización Impositiva” que significó recuperar los impuestos no pagados, a través de un impuesto patrimonial que regularizaba todas las obligaciones tributarias hasta el 31 de diciembre de 1985.8 La estructura impositiva vigente en el país (Cuadro 1) contempla entre los impuestos indirectos al Impuesto al Valor Agregado – IVA, Impuesto al Consumo Especifico - ICE y el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados – IEHD. En tanto que los tributos directos incluyen al Impuesto sobe las Utilidades de las Empresas – IUE, Impuesto Directo a los Hidrocarburos - IDH, Impuesto a las Transacciones – IT, Impuesto a las Transacciones Financieras – ITF, Régimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado – RC-IVA, Impuesto al Juego e Impuesto a la Participación en Juegos – IJ/IPJ, Impuesto a las Salidas al Aéreas al Exterior – ISAE, y el reciente Impuesto a la Venta de Moneda Extranjera – IVME. siguiente eslabón en la cadena institucional tributaria, esta compuesta por el Servicio de Impuestos Nacionales y Aduana Nacional, quienes están encargadas de la recaudación tributaria de los impuestos del ámbito interno y aquellos sujetos al comercio exterior, respectivamente. Adicionalmente se encuentra la Autoridad General de Impugnación Tributaria, encargada de resolver controversias entre el sujeto pasivo y la administración tributaria. 8 Este era un impuesto del 3% sobre el patrimonio neto de las firmas y de las personas, lo que permitía a los contribuyentes sanear su situación con el fisco respecto sus obligaciones vencidas hasta esa fecha. Castro y Espejo (1994).
  13. 13. 11 Se mantienen los Regímenes Especiales como el Régimen Tributario Simplificado para comerciantes minoristas, artesanos y vivanderos, también esta el Sistema Tributario Integrado para los transportistas urbanos de pasajeros y carga, y finalmente el Sistema Tributario Unificado para los productores campesinos. En lo referente al comercio exterior y recaudación aduanera, se encuentra el Gravamen Arancelario – GA, cuyas alícuotas oscilan entre 10% y 0%, según el tipo de producto. Cuadro 1. Bolivia: Estructura del Sistema Tributario Vigente9 Fuente: Servicio de Impuestos Nacionales – Aduana Nacional 9 La legislación anterior a mayo de 1986 se basaba en: Impuesto a la Renta de las Personas, Impuesto a la Renta de las Empresas, Impuesto a las Ventas (de aplicación hasta etapas mayoristas, en forma agregada IVA), Impuesto a los Consumos Específicos y cientos de impuestos destinados. Cabezas (1988) et al. TIPO DE IMPUESTOS SIGLA DENOMINACION DOMINIO ALICUOTA ACLARACIONES IVA Impuesto al Valor Agregado. Nacional 13% IVA Tasa Cero para primeras ventas de minerales y metales en su primera fase de comercialización (Ley N° 186 de 17 /11/2011). Tasa específica: Bs/Lit ( De 0,30% a 9,84%) Tasa porcentual: % / Valor (De 0% a 10%) IEHD Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados. Nacional Tasa específica: Bs/Lt Tasa Específica por lotro o unidad de medidad, que será actualizada anualmente por el SIN Alícuota Adicional IUE Financiero del 12,5 % adicional al IUE, sobre la rentabilidad de las entidades financieras que superen un coeficiente de rentabilidad del 13% respecto del Patrimonio Neto. Alícuota Adicional IUE Minero del 12,5 % adicional al IUE, sobre las utilidades extraordinarias originadas por las condiciones favorables de los precios de los minerales y metales. Esta alícuota no alcanza a las cooperativas mineras legalmente establecidas en el país. IDH Impuesto Directo a los Hidrocarburos Nacional 32% Sobre el 100% de la producción en boca de pozo. Ley 3058, mayo 2005 IT Impuesto a las Transacciones. Nacional 3% Ley N° 843 (Texto Ordenado vigente) ITF Impuesto a las Transacciones Financieras Nacional 0.15% Considerar la Ley N° 2446 de 21/07/2006 RC – IVA Régimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado. Nacional 13% Ley N° 843 (Texto Ordenado vigente) IJ Impuesto al Juego Nacional 30% y 10% La Ley N° 060 de 25/11/2010, dispone que la alícuota corresponde al 30% para los juegos de azar y sorteos, y el 10% para el caso de promociones empresariales. IPJ Impuesto a la participación en Juegos Nacional 15% Ley N° 060 de 25/11/2010 ISAE Impuesto a las Salidas Aereas al Exterior. Nacional Bs. 231 Este monto es actualizado a partir del 1 de enero de cada año por el Servicio de Impuestos Nacionales (SIN). RTS Régimen Tributario Simplificado (Pequeños comerciantes, Artesanos y Vivanderos). Nacional Cuota fija por categoría Desde Bs. 47 hasta Bs.200, pago bimestral STI Sistema Tributario Integrado (Transporte urbano de pasajeros y carga). Nacional Cuota fija por categoría Desde Bs. 100 hasta Bs.400, pago trimestral. RAU Régimen Agropecuario Unificado (Pequeñas propiedades agrícolas) Nacional Cuota fija por hectárea Establecida en el Decreto Supremo N° 24463 de 27/12/1996. COMERCIO EXTERIOR GA Gravamen Arancelario Nacional 10%, 5% y 0% Ley N° 1990 de 28/07/1999 DEPARTAMENTAL ITGB* Impuesto a las Sucesiones y las Transmisiones Gratuitas de Bienes. Departamental 1%, 10% y 20% La Ley N° 843, en su Artículo 102 determina las siguientes alícuotas: 1% Ascendiente, descendiente y Cónyuge 10% Hermanos y sus descendientes 20% Otros colaterales, legaroios y donarios gratuitos IMT Impuesto Municipal a las Transferencias de Inmuebles y Vehículos Automotores Municipal 3% IPBI Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles (Urbanos y Rurales). Municipal Según escala En función al monto de valuación del bien inmueble, la alícuota varía de 0.35% a 1.5%. Adicionalmente una cuota fija en función a escala. IPVA Impuesto a la Propiedad de Vehículos Automotores. Municipal Según escala En función al monto de valuación del vehículo automotor, la alícuota varía de 1.5% a 5%. Adicionalmente una cuota fija en función a escala. Tasas Tasas Municipales. Municipal De acuerdo a los servicios inherentes al estado. Patentes Patentes Municipales. Municipal De acuerdo a la actividad económica realizada. MUNICIPALES Las alícuotas especificas se detallan en la Ley N° 066 del 15/12/ 2010. REGIMENES ESPECIALES ICE Impuesto a los Consumos Específicos. Nacional INDIRECTOS DIRECTOS IUE Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas. Nacional 25%
  14. 14. 12 En el nivel departamental se encuentra el Impuesto a las Sucesiones y las Transmisiones Gratuitas de Bienes. A nivel Municipal se establecen el Impuesto Municipal a las Transferencias de Inmuebles y Vehículos Automotores – IMT, Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles – IPBI urbanos y rurales, Impuesto a la Propiedad de Vehículos Automotores – IPVA, y las Tasas y Patentes Municipales. En los últimos años, en el ámbito nacional, se crearon los siguientes impuestos:  Impuestos al Juego y a la Participación en Juegos - IJ/IPJ Mediante la Ley N° 060 de 2010 se crea tributos de carácter nacional para los juegos de lotería y de azar. El Impuesto al Juego (IJ) que tiene por objeto gravar en todo el territorio nacional, la realización de juegos de azar y sorteos, así como las promociones empresariales. La alícuota corresponde al 30% para los juegos de azar y sorteos y el 10 % para el caso de promociones empresariales. Se excluye de este impuesto a los juegos de lotería y juegos de azar y sorteos para obtener recursos que estén destinados a su integridad a objetivos de beneficencia o asistencia. El Impuesto a la Participación en Juegos (IPJ), tiene por objeto gravar la participación en juegos de azar y sorteos, el sujeto pasivo de este impuesto son las personas naturales que participan en juegos de azar, siendo su alícuota el 15%.  Impuesto a la Venta de Moneda Extranjera - IVME Mediante Ley N° 291 de 2012, se crea este impuesto, cuyo propósito es gravar los ingresos generados por las operaciones de cambio de divisas, cuyos sujetos pasivos son Entidades Financieras Bancarias y no Bancarias y Casas de Cambio. Esto debido a que las operaciones de cambio y arbitraje de moneda extranjera realizadas por el sistema financiero proporcionaron significativos ingresos para este sector en los últimos años, tan sólo en la gestión 2012 los bancos recibieron Bs794,4 millones por este concepto, monto que representó el 62,3% del Resultado Neto de Gestión del Sistema Bancario. Estas operaciones, que por su naturaleza no son parte sustantiva de la actividad de intermediación financiera, registraron un crecimiento anual promedio de 26,5% desde la gestión 2000. Según el MEFP, por esta razón se planteó la creación del IVME, para permitir al Estado participar de las ganancias extraordinarias obtenidas por las entidades financieras, producto de las operaciones de compra-venta de moneda extranjera. El IVME tiene una alícuota de 0.7% que se aplica sobre la base imponible, constituida por el total de ingreso de cada operación de venta de moneda extranjera. En el caso de las Casas de Cambio, esta alícuota se aplica sobre el 50% de la base imponible. Es un impuesto de carácter transitorio por un periodo de 36 meses.
  15. 15. 13 Por su parte, considerando las operaciones que realiza el Banco Central de Bolivia con los diferentes actores de la economía, sus operaciones y las operaciones entre los sujetos pasivos de dicho impuesto se encuentran exentas del IVME. c) Comportamiento de la Recaudación Tributaria Como se puede advertir en el gráfico 1, según cifras oficiales, la recaudación tributaria en Bolivia creció 423 veces desde la implementación de la Ley 843, es decir se expandió de Bs117 millones en 1986 hasta llegar a Bs49.673 millones en la gestión 201210 . Este crecimiento se observa con mayor intensidad en el periodo 2005 – 2012, por cuanto con la Ley 3058 el Impuesto Directo a los Hidrocarburos cobra notoriedad. En efecto, la recaudación de este impuesto crece de Bs2.328 millones en 2005 hasta Bs12.111 millones en la pasada gestión, debido principalmente al incremento de volúmenes comercializados de gas natural en los mercados de Brasil, Argentina y también al mercado interno, y al buen comportamiento de los precios internacionales del barril de petróleo. a. Tasa de crecimiento En términos de variación, en el gráfico 2 se muestra que si bien entre 1988 y 1990 el promedio de crecimiento alcanzaba 26,6%, y en la década de los 90s promediaba 20,5%, los niveles de recaudación, como variación absoluta, no superaron los Bs1.200 millones, en tanto que en la primera década del siglo XXI, la media de crecimiento estuvo en el orden del 15,5% y los montos de recaudación superaron los Bs5.000 millones, especialmente en las gestiones 2006 y 2008; hay que señalar que este crecimiento dinámico empezó en el 2004, cuando por primera vez se superaron los Bs2.500 millones de recaudación adicional. Gráfico 1. Bolivia: Recaudación Tributaria, 1986 – 2012 (En Millones de Bolivianos) Fuente: Servicio de Impuestos Nacionales – Aduana Nacional (p) preliminar 10 Cifra preliminar a febrero de 2013.
  16. 16. 14 En el inicio de esta segunda década la tasa de crecimiento (2011-2012) promedia 27% y durante la gestión 2011 sobrepasó los Bs10.509 millones, producto del desempeño favorable continuo de la dinámica económica que generó un aumento de las transacciones de mercado interno, así como un incremento en el ingreso nacional que permitió financiar mayores importaciones, un contexto de precios internacionales favorables y mayores volúmenes de producción de gas natural, además de la eficiencia tributaria de las entidades recaudadoras. Gráfico 2. Bolivia: Variación de la Recaudación Tributaria, 1987 – 2012 (En Millones de Bolivianos y Porcentajes) Fuente: Servicio de Impuestos Nacionales – Aduana Nacional (p) preliminar b. Incidencia Tributaria En cuanto a la incidencia, de un promedio anual de crecimiento de 36% entre 1987 y 2012, el IVA contribuyó con el 14%, seguido del GA con 3,7%, el IT con 3%, IDH 2,3%, el IUE contribuyó con 2,3%, el ICE con 2,1%, el RC-IVA con 1,3%, el IEHD 1,1%, ITF 0,2% y los Regímenes Especiales con apenas 0,1%. En el periodo del actual Gobierno las recaudaciones tuvieron un crecimiento promedio de 18,3%, del cual los impuestos que mostraron mayor incidencia en ese crecimiento son: el IVA con el 5,8%, seguido del IDH con 5,7%, el IUE con 3,7% y GA con el 0,9%, el resto contribuyó con el 2,15% restante. Durante el 2012 el crecimiento obtenido fue de 20%, de los cuales 10,8% son explicados por el IVA, IUE e IT, es decir que el 54% de ese crecimiento es explicado por estos tres impuestos; en tanto que el IDH explica 7,5% del crecimiento (37,5% del total). Del crecimiento registrado en la pasada gestión, el 17,9% (89,5% del crecimiento total) es explicado por las recaudaciones en mercado interno, mientras que el restante 2,1% se explica por la recaudación aduanera (GA, IVA, ICE e IEHD importaciones).
  17. 17. 15 c. Composición Tributaria En el periodo analizado, 1987-2012, el IVA ha tenido una participación promedio de 40,6%, el IT 11,1%, GA 10,3%, IUE 9,8%, IDH 6,8%, ICE 6,4%, IEHD 5,6%, RC-IVA 2,9%, el ITF 0,6%, Regímenes Especiales apenas 0,2% entre los principales. En relación al Producto Interno Bruto el IVA tiene una participación del 6,1%, el IDH 5,3%, el IUE 1,9%, IT 1,7%, GA 1,3%, IEHD 1%, ICE 0,9%, 0,4% el RC-IVA, 0,1% el ITF y los Regímenes Especiales sólo 0,02% del PIB. Sin embargo, realizando un análisis de la evolución de la composición tributaria, como lo muestra el gráfico 3, se puede evidenciar en el caso del IVA tanto de mercado interno como de importaciones, primero, un ascenso hasta 1994 llegando a su máximo nivel con 51%, a partir de esa gestión comienza a perder “representatividad”, disminuyendo en 2012 al 33% del total de la recaudación tributaria. Las causas principales de esta diminución es la entrada en escena o la introducción de nuevos impuestos como el IUE y el IEHD a partir de 1995 y con el IDH en 2005. Por su parte el IT en 1987 representaba el 4% del total recaudado, llegando a su máxima ponderación en 1995, año a partir del cual disminuye su ponderación hasta situarse en 7% durante la gestión 2012. De igual manera el IUE, el cual aparece en 1995 y empieza a cobrar mayor notoriedad, en los últimos años al alcanzar el 19% del global recaudado, la actividad hidrocarburífera y un mayor dinamismo de la minería repercutieron de forma positiva en este impuesto. Tabla 1. Bolivia: Recaudación Tributaria por Tipo de Impuesto, 1987 – 2012 (En Millones de Bolivianos) Fuente: Servicio de Impuestos Nacionales – Aduana Nacional (p) preliminar En relación al ICE, su comportamiento en el periodo analizado empezó con una participación cercana al 4%, teniendo como pico en 1998 aproximadamente 10%; sin embargo, durante los últimos años volvió a su nivel del 4%. FUENTE DE INGRESO 1987 1990 1995 2000 2005 2010 2012(p) IVA 186.9 551.1 2,054.2 2,927.4 5,191.3 10,150.5 16,305.0 IT 23.3 172.7 726.7 1,004.9 1,704.0 2,253.1 3,258.0 IUE 0.0 0.0 65.0 995.2 2,167.1 6,005.4 9,400.0 ICE 23.8 117.6 370.1 659.9 726.1 1,466.5 2,027.0 RC-IVA 24.3 67.5 169.2 213.7 213.3 262.2 279.0 IEHD 0.0 0.0 9.6 1,387.4 1,878.3 1,586.4 2,448.0 IDH 0.0 0.0 0.0 0.0 2,328.1 6,744.3 12,111.0 OTROS 164.0 159.5 388.1 55.0 221.0 492.1 946.4 REG. ESPECIALES 3.0 4.3 4.1 6.7 9.5 26.2 36.0 GA 204.2 204.0 450.3 639.9 802.8 1,544.7 2,485.0 ITF 0.0 0.0 0.0 0.0 632.6 347.1 378.0 TOTAL 629.6 1,276.7 4,237.4 7,890.1 15,874.3 30,878.6 49,673.4
  18. 18. 16 Gráfico 3. Bolivia: Participación de los principales impuestos, 1987 – 2012 (En Porcentajes) Fuente: Servicio de Impuestos Nacionales – Aduana Nacional (p) preliminar Un caso que llama la atención es la evolución del GA que en 1987 participaba en la recaudación total con 32%, llegando a disminuir de manera constante hasta situarse en 2012 en el orden del 5%; desde 1987 la dependencia del impuesto a las importaciones fue disminuyendo, puesto que los impuestos al consumo interno, a las rentas de las sociedades y personas aumentaron en importancia11 . Asimismo, el IDH que se implementó con la Ley de Hidrocarburos, cobro importancia, debido al repunte de la actividad hidrocarburífera, principalmente por la venta de gas natural, pasando a representar del 15% en 2005 a 24% en 2012. Dejando de lado la participación del IDH, se observa que la participación de los impuestos en 2012 tiene el siguiente detalle: IVA 43%, IUE 25%, IT 9%, IEHD 7%, GA 7%, ICE 5% y los restantes impuestos 4%. d. Recaudación tributaria por Departamento Desde 1987, se identifican claramente que los departamentos que aportan más a la recaudación de mercado interno son los del eje troncal, desde luego con algunos matices, por cuanto si bien luego de la Reforma Tributaria, La Paz aportaba el 58% del total, Santa Cruz 20% y Cochabamba 13%; por su parte Oruro aportaba el 3%, Chuquisaca 2%, Tarija 2%, Potosí 1%, Beni 1% y Pando 0,04%. 11 Según la Aduana Nacional, en MEFP (2008), Bolivia a raíz de los Acuerdos de Integración Comercial ha desgravado en promedio un 67% de la recaudación aduanera total en los últimos cuatro años; razón por la cual las recaudaciones del GA no se incrementan en la misma medida que las importaciones.
  19. 19. 17 Gráfico 4. Bolivia: Recaudación Tributaria Mercado Interno por Departamento, 1987 – 2012 (En porcentajes) Fuente: Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas con información del Servicio de Impuestos Nacionales Nota: No incluye la Gerencia Sectorial de Hidrocarburos (GSH), IEHD, ni las recaudaciones sin dependencia que corresponde al Programa Transitorio. La participación de Santa Cruz en la recaudación tributaria durante el año 2000 se incrementó al 50%, producto principalmente del dinamismo de la agroindustria, dejando en segundo lugar al Departamento de La Paz con el 35%, Cochabamba 9%, y el restante 6% dividido en los otros departamentos. En 2011, el Departamento de La Paz retoma el liderazgo con 48% de aporte, Santa Cruz 27%, Cochabamba 10%; sin embargo, surge una mayor participación de Potosí con el 9%, debido al pago de impuestos de las empresas mineras, principalmente de la empresa minera San Cristóbal. Gráfico 5. Bolivia: Recaudación Tributaria Aduanera por Departamento, 2005 – 201212 (En porcentajes) Fuente: Viceministerio de Política Tributaria con información del Servicio de Impuestos Nacionales La recaudación tributaria aduanera en general tiene las mismas características de la recaudación interna, por cuanto se concentra también en el eje troncal; sin embargo, en este tipo de recaudación prevalece la presencia del Departamento de Santa Cruz. En 2005, el 41% de las recaudaciones provenían principalmente del Departamento de Santa Cruz, seguido de La Paz con 26%, Cochabamba 11%, Oruro 9%, Tarija 9%, Potosí 3% y Chuquisaca 1%. En 2012 la estructura de participación tiene pequeñas variaciones: Santa 12 La información consultada por Departamento contempla únicamente el periodo 2005 – 2012.
  20. 20. 18 Cruz aporta el 45%, La Paz 28%, Oruro 9%, Cochabamba 8%, Tarija 7%, Potosí 2% y Chuquisaca 1%. e. Recaudación por Actividad Económica Las actividades económicas que más han aportado durante estos años para la consecución de mayores ingresos son el comercio que por ejemplo en 2012 representa el 7% (Bs3.468 millones de recaudación), los tributos aduaneros en efectivo representaron Bs10.569 millones, bebidas el 5% (Bs2.264 millones), minerales metálicos y no metálicos con 3% (Bs1.724 millones), petróleo crudo y gas natural 3% (Bs1.626 millones) adicionalmente por IDH se tiene Bs12.111 millones, servicios a las empresas 3% (Bs1.470 millones), Comunicaciones 3% (Bs1.288 millones), Servicios Financieros 2% (Bs1.066 millones), a esto hay que sumar el ITF que representa Bs378 millones; asimismo, la actividad de productos de refinación del petróleo aporta cerca del 0,3% (Bs150 millones) sube su participación si se considera dentro de ésta al IEHD que asciende alrededor de Bs2.427 millones. Por su parte, la actividad del Transporte y Almacenamiento aportó 2% (Bs856 millones), Electricidad, Gas y Agua 2% (Bs804 millones), Servicios de la Administración Pública 2% (Bs759 millones), Construcción y Obras Públicas 2% (Bs753 millones), Servicios Comunales, Sociales y Personales 1% (Bs737 millones), productos de minerales no metálicos 1% (Bs463 millones), substancias y productos químicos 1% (Bs323 millones), restaurantes y hoteles 0,5% (Bs235 millones), papel y productos de papel 0,4% (Bs192 millones). Las actividades que aportan alrededor del 0,3% son productos alimenticios diversos (Bs168 millones), productos agrícolas industriales (Bs165 millones), productos metálicos, maquinaria y equipo (Bs144 millones), productos de molinería y panadería (Bs140 millones), tabaco elaborado (Bs127 millones). Aquellas actividades que aportan alrededor de 0,2% son silvicultura, caza y pesca (Bs100 millones), productos pecuarios (Bs98 millones), textiles, prendas de vestir y productos de cuero (Bs64 millones), azúcar y confitería (Bs59 millones), productos agrícolas no industriales (Bs54 millones), productos lácteos (Bs53 millones), madera y productos de madera (Bs42 millones), productos manufacturados diversos (Bs25 millones). Finalmente entre las actividades que menos aportan se encuentran productos básicos de metales 0,04% (Bs18 millones), carnes frescas elaboradas 0,03% (Bs16 millones) y el Programa Transitorio con un aporte de Bs1 millón. f. Padrón de Contribuyentes y nuevas Empresas Mediante Decreto Supremo Nº 27149 de 2003 (artículo 25), se crea el Número de Identificación Tributaria (NIT) sobre la base del otorgamiento de una clave única de identificación tributaria para sustituir al Registro Único de Contribuyentes (RUC). A partir de enero de 2005 el NIT entra en vigencia. Desde 1990 el padrón contribuyente se duplicó. En efecto, en 1990 el padrón sumaba 157.561 contribuyentes, en 2012 el número de contribuyentes alcanzó 343.941. De estos
  21. 21. 19 totales, en 1990 el 91% de los contribuyentes correspondían a personas naturales y el restante 9% correspondían a personas jurídicas, mientras en 2011 el 65% corresponden a empresas (54% empresas unipersonales y 11% personas jurídicas), en tanto que las personas naturales disminuyeron a 35% del total del padrón de contribuyentes. Gráfico 6. Evolución del Número de Identificación Tributaria, Régimen General por Tipo de Personería Jurídica, 1990 – 2011 (En Número de Contribuyentes) Fuente: Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas con información del Servicio de Impuestos Nacionales Por otro lado en 2011, el 32% de los contribuyentes se encuentran en el Departamento de La Paz, 24% en Santa Cruz, 16% en Cochabamba, 8% en Potosí, en tanto que Tarija, Oruro y Chuquisaca participan a razón del 5%, Beni con el 4% y Pando con el 1%. En el periodo de análisis se observa que los Departamentos donde crecieron de manera significativa el numero de contribuyentes son Potosí que en 1990 representaba 3% del total, en 2011 subió a 8%, Beni de 2% a 4% y Pando a 1%. También llama la atención la disminución de la ponderación de La Paz de 42% a 32% y el crecimiento de Santa Cruz de 22% a 24%, esto significa que el oriente es donde se estarían creando más empresas. Una particularidad se presenta al analizar la composición del número de contribuyentes por tipo de régimen tributario, por cuanto el régimen general en 2011 ocupa el 85% del universo contribuyente (grandes contribuyentes 1%13 y el resto 84%) y el otro 15% lo ocupan los contribuyentes del régimen simplificado; sin embargo, en términos de aporte contributivo el 99,8% proviene del régimen general (79,1% de los grandes contribuyentes y 20,7% del resto del régimen general), en tanto que únicamente el 0,2% de la recaudación proviene de los regímenes simplificados. El incremento en el padrón de contribuyentes viene en paralelo al crecimiento del número de empresas, es decir la creación de nuevas empresas. Según la Fundación para el Desarrollo Empresarial (FUNDEMPRESA) en 2005 existían 19.778 empresas en el registro de comercio, mientras que en 2012 este número se triplico a 68.232 empresas. Según el Ministerio de Economía y Finanzas Publicas, entre 2006 y 2012 se crearon 48.545 nuevas empresas. 13 La mayor parte de los grandes contribuyentes se encuentran en Santa Cruz, le siguen La Paz y Cochabamba.
  22. 22. 20 g. Presión y Elasticidad Tributaria La mejora de las recaudaciones a nivel nacional también se corrobora con la presión tributaria. En 1987 el porcentaje del total de los impuestos recaudados respecto al PIB, de acuerdo a datos oficiales ascendía al 7%, de los cuales el GA contribuía con el 2,3%, mientras que el IVA representaba el 2,1% y otros con el 1,8% del PIB, este ultimo ítem incluía los impuestos a la Renta Presunta de Empresas (IRPE), a Renta Presunta de Propietarios de Bienes (IRPPB)14 , el Impuesto a la Propiedad Rural (IPR)15 . Antes del establecimiento de la Reforma Tributaria (Ley 843), la presión tributaria alcanzaba niveles bajos (aproximadamente el 2%, 2,6% y 1,5% del PIB, en 1984, 1985 y 1986, respectivamente) mostrando su recuperación a partir del año 1987 cuando se hace efectivo el cobro de impuestos implementados a través de dicha Ley. La situación que se vivía antes de la Reforma como lo señala Cabezas (1988), de manera acertada, era que durante muchos años la administración tributaria boliviana estuvo condicionada, entre otras consideraciones por: la injusta y numerosa legislación que agobiaba a los contribuyentes16 . Gráfico 7. Bolivia: Presión Tributaria, 1986 – 2012 (En Porcentajes del PIB) Fuente: Servicio de Impuestos Nacionales – Aduana Nacional y Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (p) preliminar Además, como señala Müller (1988), el comportamiento del PIB desde 1970 hasta 1987 donde presentó tasas decrecientes a partir del año 1974, convirtiéndose en negativas alrededor de 1979 y 1980 manteniendo esa tendencia hasta 1986, tuvo un impacto fuerte no solamente en lo que hace al ingreso disponible de la población sino también que repercutió 14 Según Ley N° 1606 del 22 de diciembre de 1994 el IRPPB es sustituido por el Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles y de Vehículos Automotores, pasando a ser exclusivo de los Gobiernos Municipales a partir de la promulgación de la Ley de Participación Popular. 15 El Decreto Supremo N° 24463, de 27 de diciembre de 1996, establece un Régimen Agropecuario Unificado (RAU) para la liquidación y pago anual simplificado de los impuestos IVA, IT, IUE y RC-IVA. 16 La baja propensión a tributar se debió también por la corrupción burocrática y la inexistencia de tecnología al alcance de la administración o, por lo menos, falta de percepción de su existencia.
  23. 23. 21 en el nivel de desempleo. Añade en el mismo documento que la caída de la presión tributaria se debió, fundamentalmente, al deterioro de la economía, al declinamiento del sector externo y al proceso hiperinflacionario. Además con base en ingresos tan magros, como destaca Pereira (1992), el Estado no podía asumir los retos crecientes que posee la inversión pública, pues de hecho las recaudaciones se agotaban con el pago del gasto corriente –casi en su totalidad en salarios– y los pagos de la deuda externa. Como se mencionó el incremento de las recaudaciones, principalmente en los últimos años, contribuyeron a que la presión tributaria muestre también un acrecentamiento. En efecto en 2012, la relación de impuestos recaudados y PIB ascendió a 26,7%; excluyendo la participación del IDH también se puede evidenciar un crecimiento de la presión tributaria hasta 20,2% del PIB, que indica que en el mediano plazo tiende a converger a la presión tributaria global. Del total en 2012, el IVA representa el 8,8% del PIB, el IDH 6,5%, IUE 5,1%, IT 1,8%, GA 1,3%, IEHD 1,3%, ICE 1,1%, ITF 0,2%, RC-IVA 0,1%, los Regímenes Especiales sólo 0,2% y otros 0,5%. Si bien se pueden conseguir mayores recaudaciones siempre y cuando: a) se amplíe la base tributaria, b) se apliquen mayores tasas impositivas, iii) se reduzca la evasión y iv) una combinación de las anteriores, en el caso boliviano se atribuye a un esfuerzo fiscal y un incremento en la conciencia tributaria (ya sea por sanciones mas duras o porque el contribuyente percibe mejoras sobre el uso y destino de sus impuestos). Tabla 2. Presión Tributaria por Tipo de Impuesto, 1987 – 2012 (En Porcentajes del PIB) Fuente: Servicio de Impuestos Nacionales – Aduana Nacional y Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (p) preliminar También se debe al crecimiento sostenido de la economía boliviana a partir del segundo lustro del siglo XXI, entre 2005 y 2010 el producto se expandió a una tasa promedio de 4,6%, incluso se mantuvo a flote durante la gestión 2009 con un crecimiento de 3,4%, toda vez que ese año la economía mundial y la mayor parte de las economías tuvieron tasas negativas; asimismo, entre 2011 y 2012 el crecimiento promedia 5,2% con una proyección de 5,5 para la presente gestión. A su vez la tasa de desempleo se redujo considerablemente, según el Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA) en 2005 la tasa de desempleo urbana FUENTE DE INGRESO 1987 1990 1995 2000 2005 2010 2012(p) IVA 2.1% 3.6% 6.4% 5.6% 6.7% 7.4% 8.8% IT 0.3% 1.1% 2.3% 1.9% 2.2% 1.6% 1.8% IUE 0.2% 1.9% 2.8% 4.4% 5.1% ICE 0.3% 0.8% 1.1% 1.3% 0.9% 1.1% 1.1% RC-IVA 0.3% 0.4% 0.5% 0.4% 0.3% 0.2% 0.1% IEHD 0.0% 2.7% 2.4% 1.2% 1.3% IDH 3.0% 4.9% 6.5% OTROS 1.8% 1.0% 1.2% 0.1% 0.3% 0.4% 0.5% REG. ESPECIALES 0.03% 0.03% 0.01% 0.01% 0.01% 0.02% 0.02% GA 2.3% 1.3% 1.4% 1.2% 1.0% 1.1% 1.3% ITF 0.8% 0.3% 0.2% TOTAL 7.0% 8.3% 13.1% 15.2% 20.6% 22.4% 26.7%
  24. 24. 22 alcanzaba el 12,1% en tanto que en 2011 este indicador había caído a 7,9%. De igual manera el cálculo de la Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE) indica que el desempleo disminuyó de 8,2% a 3,8% en el mismo periodo, situación que permite afirmar, aunque no de manera taxativa, que ha influido de manera positiva en el incremento de la presión tributaria. Con relación a la elasticidad, para determinar cómo responde el sistema tributario a incrementos en el PIB, se debe calcular la elasticidad del sistema en general, lo cual muestra cómo cambian las recaudaciones respecto a cambios en el PIB. En el análisis realizado por Cossio (2001) para el periodo 1988 – 2000, encuentra como resultados que el IVA tiene una elasticidad de 1,83 y la boyanza del impuesto es mayor a su elasticidad (2,58) lo cual explica especialmente por la elevación de la alícuota del 10 al 13% en 1992. Para el caso del IT la tasa de elasticidad es 1,41 y su boyanza se encuentra entre los mas altos (4,27), lo que demuestra que ese impuesto es sostenible en el tiempo; el coeficiente de elasticidad del ICE también es elevado, 1,55 consistente con su estructura y su boyanza 2,64; el RC-IVA presenta una elasticidad de 0,10 y boyanza de 0,73 que significa que sus recaudaciones se han incrementado en menor proporción que el PIB. Por su parte los coeficientes de los Regímenes Tributarios Simplificado e Integrado, son menores a 1, -1,97 y -8,62 respectivamente, lo que muestra que además de no ser sostenibles en el tiempo, porque a medida que el PIB incrementa estos regímenes reducen su crecimiento y además generan mayores posibilidades a la evasión tributaria. Para corroborar lo señalado y bajo un análisis econométrico basado en el método de Vector Corrector de Errores (VEC) el MEFP (2008) obtuvo para el periodo 1990 – 2008, que el IVA tiene una elasticidad de 1,47, el IT 1,28, el ICE 1,33, el IUE 1,29 y el GA 1,04, lo que demuestra la sostenibilidad de la recaudación de esos impuestos por cuanto los aumentos son más que proporcionales. Otros indicadores de la gestión tributaria, como la productividad del IVA como indicador para medir la eficiencia17 , dan cuenta de un incremento permanente desde la gestión 1987, lo cual muestra una mejora relativa del desempeño. En efecto de 20,9% en 1987 a 67,4% en 2012, incluyendo el cambio de alícuota de 1992, también el IT se encuentra entre los más productivos.18 En esta línea los indicadores de evasión muestran una disminución significativa tanto en el IVA como en el IT; sin embargo, de acuerdo con la Dirección General de Estudios Tributarios la evasión del RC-IVA y el IUE hasta el 2008, habían alcanzado cerca del 97% y superior al 50%, respectivamente; en el primer caso, denota la creación del mercado secundario de facturas (falsas o clonadas) y en el segundo caso debido al manejo de doble contabilidad de algunas empresas, lo que ha llevado al Servicio 17 Entendida como un incremento en las recaudaciones tributarias producto de una mejora en la administración tributaria. 18 Para el cálculo se tomó en cuenta a Otálora (2009), que señala que la productividad es entendida como la recaudación del impuesto sobre el PIB, dividido a su vez entre la alícuota del impuesto; otros autores añaden al divisor la base imponible teórica.
  25. 25. 23 de Impuestos Nacionales a realizar fiscalizaciones integrales de las empresas, no solo a los Estados Financieros sino también a los procesos productivos. En términos de equidad19 , también existe un incremento de 7,6% en 1987 a 51,4% en 2012, descontando IDH el incremento llega hasta 27%, esto porque impuestos como IUE están cobrando mayor importancia en la estructura tributaria boliviana; aun así el sistema tributario muestra un grado importante de inequidad.20 Por su parte el indicador de estabilidad financiera21 que refleja el grado de solidez de la situación fiscal respecto a los ingresos tributarios, muestra resultados negativos entre 1987 y 2005 en un promedio de -41%; sin embargo, desde el 2006 la situación se revierte y se muestran signos positivos, si bien en 2006 se alcanza 19%, durante los siguientes años se estabiliza en un promedio de 8% anual. El coeficiente de exposición, indicador de que muestra el grado de exposición de una economía ante una crisis externa, según el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2009), en un análisis realizado para el periodo 1995 al primer trimestre de 2009, sostiene que el sistema tributario estaría en posición institucional capaz de hacer frente a crisis externas, toda vez que el coeficiente habría disminuido de 56,5% en 1995 a 30,5% en 2009. Estos indicadores favorables se deben principalmente al perfeccionamiento de su base imponible, incluyendo sectores que antes no eran sujetos pasivos de tributar, incremento del control de la recaudación y su fiscalización, entre otros. 5. Política tributaria actual y perspectivas La reforma tributaria implementada desde mediados de los años 80, de acuerdo con Cossío y Delgadillo (1994), fue diseñada básicamente con criterios de eficiencia administrativa y económica, antes que con propósitos redistributivos del ingreso o la mejora social. En la actualidad, la política fiscal tiene como fundamento principal al denominado modelo económico, social, comunitario y productivo, además de los principios establecidos en la Constitución Política del Estado, como la capacidad económica, igualdad, progresividad, proporcionalidad, transparencia, universalidad, control, sencillez administrativa y capacidad recaudatoria, enfocado principalmente con la redistribución de los ingresos generados. De acuerdo al marco normativo vigente (Decreto Supremo N°29894), según las competencias establecidas, el Viceministerio de Política Tributaria (VPT), dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas tiene como objetivos: diseñar e implementar 19 Relación del total de impuestos directos sobre la recaudación total. Un sistema equitativo es aquel donde el indicador tienda a uno. 20 Estos datos se contrastan con el análisis de progresividad del sistema tributario sobre la curva de Lorenz y los índices de Gini, Theil y Atkinson; en MEFP (2008). 21 Relación del balance fiscal respecto a la recaudación tributaria total. A medida que este indicador aumenta el resultado de las finanzas públicas se hace menos dependiente a las recaudaciones tributarias.
  26. 26. 24 medidas de política tributaria, aduanera y arancelaria con el fin de garantizar un adecuado nivel de ingresos para el Estado, acorde al conjunto de cambios estructurales orientados hacia la consolidación del nuevo modelo económico. En este contexto, la política tributaria se ha enfocado principalmente en: a) la ampliación del universo contribuyente (base tributaria) en función a la sensación de riesgo y fiscalización, y b) mejorar la eficiencia administrativa a través de la implementación de medidas de lucha contra la evasión fiscal, el contrabando y la mora tributaria. En el Anexo I, se observa un detalle de las principales políticas llevadas adelante desde la gestión 2006, entre ellas se puede destacar, de manera resumida, las siguientes:  Decreto Supremo N° 28988 de diciembre de 2006 que incorpora al sector del transporte interdepartamental de pasajeros y carga al Régimen General de Tributación.  La Ley N°3446 de julio de 2006 que crea el Impuesto a las Transacciones Financieras, grava las operaciones financieras en moneda extranjera y coadyuva al proceso de bolivianización de la economía.  Con la Ley N°3787 de noviembre de 2007, crea la alícuota adicional al Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas para el sector minero aplicable en periodos de altas cotizaciones internacionales.  El Decreto Supremo N°125 de mayo de 2009, incrementa el arancel aduanero de importación a 35% para textiles, con el objetivo de proteger a la industria nacional y que posteriormente con el Decreto Supremo N°1272 de junio de 2012 fue modificado a 40%.  Con la Ley N°060 de noviembre de 2010, se regula la actividad de juegos y se crean los Impuestos al Juego y a la participación en Juegos.  La Ley N°066 de diciembre de 2010, pone en vigencia la alícuota porcentual en el Impuesto a los Consumos Específicos sobre determinados productos, cuya recaudación se dirige exclusivamente a proyectos e infraestructura deportiva.  La Ley N°211 de diciembre de 2011, establece la alícuota adicional al IUE para el sector financiero y redujo el limite a la compensación de perdidas en la determinación del IUE a tres años.  Con la Ley N°037 de agosto de 2010 se endurecen las sanciones contra el ilícito del contrabando.  La Ley N°100 de abril de 2011, de Desarrollo y Seguridad Fronteriza, establece incentivos a favor del denunciante mediante la entrega del 20% de la mercancía comisada y 40% si se tratase de una comunidad o pueblo denunciante.  En la gestión 2012, mediante Ley N°291 de septiembre de 2012, se crea el Impuesto a la Venta de Moneda Extranjera.  Mediante la Ley N°317 de diciembre de 2012 se establece la adopción de mecanismos coercitivos contra la defraudación y evasión impositiva, así como la agilización del comercio exterior.  Otros como el Programa de regularización de vehículos indocumentados y la aplicación de políticas antinflacionarias, como el arancel cero a ciertos productos
  27. 27. 25 importados que tuvieron incidencia en la variación de precios, importación gubernamental directa de bienes de capital para fomento de la industria, entre otras. Del análisis realizado de la evolución y las políticas llevadas adelante, se puede prever que la política fiscal, y por tanto tributaria, aduanera y arancelaria, para los siguientes años, continuarán enfocándose en la ampliación de la base tributaria y la eficiencia en la recaudación por parte de la administración tributaria, a objeto de profundizar el denominado modelo económico plural, para mantener el crecimiento, obtener mayores niveles de recaudación tributaria y continuar con las políticas redistributivas. 6. Conclusiones y propuestas de política a) Conclusiones Generales En términos generales los indicadores de gestión tributaria, además del incremento de la recaudación tributaria, muestran un sistema fortalecido y con perspectivas estables en el mediano plazo. Al igual que en varios países de la región la recaudación del IVA en las ultimas décadas se ha fortalecido, desde la Reforma su incidencia en el crecimiento de la recaudación total es la mayor, aunque su participación en dicha recaudación ha disminuido para dar paso a los impuestos directos principalmente el IUE y el IDH que han cobrado notoria importancia; la participación del GA y el RC-IVA perdieron importancia relativa en el global de la recaudación. El nivel de recaudación más alto se concentra en los Departamentos del eje troncal, aunque la participación de La Paz fue reducida por un incremento de la dinámica de Santa Cruz, y el incremento de ponderación de Potosí. La actividad económica que más aporta al total de recaudaciones en mercado interno es el de petróleo crudo y gas natural, seguido de comercio, productos de refinación de petróleo, bebidas, minerales metálicos y no metálicos, servicios financieros, servicios a las empresas, comunicaciones, transporte y almacenamiento, y el resto. Desde la década de los 90s el padrón de contribuyentes se ha duplicado. En 2011 el 65% de los contribuyentes corresponden a empresas (unipersonales o jurídicas). La mayor parte de los que pagan sus impuestos se encuentran en el eje troncal del país, con predominancia en el Departamento de La Paz, aunque como en la recaudación La Paz perdió ponderación, en tanto que Santa Cruz, Potosí, Beni y Pando incrementaron sus niveles de participación en términos de número contribuyentes. El incremento del padrón se debe también al incremento del número de empresas registradas en FUDEMPRESA. Del total del universo contribuyente, el 85% pertenece al Régimen General (1% GRACO y 84% el resto del régimen general), el restante 15% corresponde al Régimen Simplificado. En términos de aporte contributivo el 99,8% proviene del Régimen General (79,1% de los grandes contribuyentes y 20,7% del resto del régimen general), en tanto que únicamente el 0,2% de la recaudación proviene de los regímenes simplificados.
  28. 28. 26 Bolivia se encuentra con una de las presiones tributarias más altas de América Latina y el Caribe, debido al incremento de las recaudaciones, incluso excluyendo la participación del IDH. Los principales impuestos tienen una elasticidad mayor a uno lo que hace al sistema tributario y por ende a la recaudación sostenible en el tiempo. Otros indicadores también muestran una buena performance del sistema tributario en los últimos años. Existe buena distribución de las fuentes de financiamiento, de tal forma que algunas vulnerabilidades se compensan con la fortaleza de otros indicadores. Por ejemplo, la importante participación del IDH se contrasta con el índice de productividad del IVA, la dependencia al impuesto a la importación es mínima y la presión tributaria se encuentra entre las más altas de la región. Estos resultados obedecen a políticas tributarias, aduaneras y arancelarias que han resultado ser eficaces en cuanto a la ampliación del universo contribuyente, desde el punto de vista de generar una nueva cultura y conciencia tributaria y la eficiencia administrativa con medidas de lucha contra la evasión fiscal. b) Recomendaciones Si bien existen buenas señales de tener un sistema tributario sostenible, se ha comprobado que el sistema todavía es inequitativo, por la fuerte presencia de impuestos indirectos y la dependencia al consumo interno; la mayor parte de las recaudaciones se concentran en pequeños grupos de contribuyentes y los regímenes especiales, prácticamente, no tienen ningún aporte dentro del sistema; existen impuestos que empezaron como transitorios pero que aun continúan vigentes; la estructura tributaria todavía no ha sido capaz de captar los ingresos generados del sector informal; asimismo, las medidas de política tributaria como modificaciones a la Ley 843 y al Código Tributario se realizan de manera parcial y dentro las leyes financiales. En este contexto, aunque no existe una declaración abierta por parte del Gobierno para realizar una Reforma Tributaria en el futuro inmediato, que según la literatura, generalmente se da en periodos de crisis fiscal, su posibilidad, cualquiera sea el momento debiera contemplar los siguientes aspectos:  La inclusión de impuestos más progresivos, pensando en la introducción de impuestos a la renta de las personas, para lo cual habría que trabajar mucho más en la conciencia tributaria.  Eliminación de los regímenes especiales, toda vez que son fuente de elusión y evasión fiscal, pero además presentan incentivos a la informalidad.  Evitar la incorporación de impuestos regresivos y ciegos como el IT e ITF, que fueron incorporados como transitorios, pero que se mantienen todavía como parte de la estructura tributaria.  Se debe fomentar el desarrollo de un modelo de gestión del Servicio de Impuestos Nacionales y de la Aduana Nacional, más fluida en términos de la organización de los procesos para obtener bienes y servicios, el cual debe incluir medidas para
  29. 29. 27 ayudar al contribuyente a cumplir con sus deberes sin sentirse discriminado ni acosado.  El sistema tributario no debería contemplar únicamente, como impuesto a los ingresos, al IUE, también se debe incluir un impuesto al ingreso de las personas físicas o naturales. Es importante aquí considerar una modificación sustancial al RC-IVA y adecuarlo para que sea más progresivo, deduciendo los gastos de mantención básica familiar y los costos financieros de créditos personales y de vivienda. Para su universalización, todos los ciudadanos lo declararían pero no necesariamente todos los pagarían, algunos sectores tendrían alícuota cero para que no paguen.  Fusionar el IVA con el IT a manera de subir la alícuota del IVA, buscando un mecanismo de diferimiento en el pago del impuesto para bienes de capital a manera de incentivar las inversiones.  Generar un ICE para los altos consumos de combustible o a los vehículos de lujo (impuesto verde).  Cuidar la programación, emisión y redención de Notas de Crédito Fiscal, que son destinadas sobre todo para la subvención de hidrocarburos. Además en el ámbito fiscal, considerando otros temas que sin duda implicarán de manera directa o indirecta al sistema tributario en el corto, mediano y largo plazo se debe tomar en cuenta lo siguiente:  Los ciclos del contexto internacional, para lo cual se debiera crear un fondo de desarrollo, si bien la Ley de Autonomías contempla la creación de un fondo con recursos del IDH, la Asamblea Legislativa Plurinacional y el Órgano Ejecutivo deben tomar la firme decisión de aprobarla. Además se debe considerar la creación de Fondos Concursables con los recursos adicionales que se generan en el país y que lastimosamente resultan ser ociosos, por cuanto año a año se acumulan en las cuentas bancarias de las Entidades Territoriales Autónomas y las Universidades Públicas.22  Conforme la misma Ley de Autonomías, se establece que seis meses después de conocer los datos oficiales del últimos Censo Nacional de Población y Vivienda Pacto fiscal, el Órgano Ejecutivo debe presentar una propuesta de redistribución de los ingresos – Pacto Fiscal, el cual deberá considerar las competencias de las subnacionales (Gobernaciones y Municipios) para las políticas de gasto, y también las competencias para la creación de nuevos impuestos en sus respectivas jurisdicciones, lo que implicará la búsqueda de “innovaciones” en la estructura tributaria.23 22 Diversos estudios como Martner (2008), et al., muestran que en América Latina las políticas han sido pro- cíclicas en el pasado, con existencia de asimetrías, a su vez muestran una tendencia de políticas contra- cíclicas en la fase de escasez y pro-cíclicas en la fase de bonanza, lo que genera un sesgo de endeudamiento. 23 Según la CEPAL (2013), diversos tipos de evidencia empírica apuntan a la existencia de relaciones de reciprocidad entre los contribuyentes y el Estado, lo que se refleja concretamente en la voluntad expresada por la mayoría de los hogares de pagar mas impuestos en la medida en que mejore la calidad de los servicios públicos de salud, educación y seguridad, con menos corrupción y mas control de la evasión, situación que hace notar que existe espacio para avanzar con estrategias de política fiscal (pactos fiscales implícitos o
  30. 30. 28 En este entendido, siguiendo a Martner (2008), dicha propuesta debiera contemplar cuatro principios: a) una combinación de responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica, b) elevar la calidad del gasto público, c) promover la equidad, d) dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática.  Para la consecución de los objetivos del bicentenario del país, de cara al 2025, serán necesarios mayores recursos, principalmente por la fuerte inversión pública en proyectos estratégicos para la industrialización del país; si bien es muy probable que esos proyectos sean ejecutados con recursos provenientes de créditos es cierto también que las contrapartes, la inversión social y otros proyectos productivos necesitaran de mayores recursos provenientes de la recaudación tributaria. 7. Bibliografía BRAUTIGAM, D. (2008), Introduction: Taxation and State Building in Developing Countries, en “Taxation and State Building in Developing Countries: capacity and consent”, Cambridge University, Press, United Kindom, 2008. CABEZAS, R. (1988), Evaluación de la Reforma Tributaria, ILDIS, La Paz – Bolivia, agosto 1988. CARIAGA, J.L. (1986), El Proyecto de Reforma Tributaria, ILDIS, La Paz – Bolivia, abril 1986. CASTRO, G., ESPEJO J.F. (1994), Reforma e Incentivos Tributarios: algunas consideraciones, Instituto de Investigaciones Socio Económicas, Documento de Trabajo N°05/94, diciembre 1994. CEPAL (2013), Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe – Reformas Tributarias y renovación del Pacto Fiscal, LC/L 3580, Naciones Unidas, Santiago – Chile. CIAT - BID (2013), Estado de la Administración Tributaria en América Latina: 2006- 2010, Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, 2013. COMBONI, J., DELGADILLO, M.F. (1993), La Política Fiscal en Bolivia y su relación con la Política Económica, Revista de Análisis Económico, Volumen 6, UDAPE, La Paz – Bolivia, julio 1993. CONEJO, C., OTOYA, M., CARDOZA, D. (2011), Ingresos Fiscales y Elasticidades Tributarias: Estimación de las elasticidades tributarias de corto y largo plazo para los principales impuestos, Economía y Sociedad, Costa Rica, enero-diciembre 2011. explícitos) basadas en propuestas que hagan efectiva la reciprocidad en función a la calidad de la gestión pública.
  31. 31. 29 COSSIO, F. (2001), El Sistema Tributario y sus implicaciones en la Reducción de la Pobreza, Instituto de Investigaciones Socio Económicas, Documento de Trabajo N°07/01, Julio 2001. COSSIO, F., DELGADILLO, M.F. (1994), Estimación de la evasión en el Impuesto al Valor Agregado (IVA), Revista de Análisis Económico, Volumen 9, UDAPE, La Paz – Bolivia, noviembre 1994. DELGADILLO, M.F., (1996), ¿Es bueno el Sistema Tributario en Bolivia?, Revista de Análisis Económico, Volumen 15, UDAPE, La Paz – Bolivia, junio 1996. LAFUENTE, J.L. (2008), Fundamentos de la Tributación – Sistema Tributario Boliviano, Latinas Editores, Primera Edición, Bolivia, octubre 2008. LOAYZA, R. (2002), Sistema Tributario e Informalidad, Unidad de Productividad y Competitividad, Ministerio de Planificación del Desarrollo, La Paz – Bolivia, 2002. MARTNER, R. (2004), Panorama de las Finanzas Públicas en América Latina, LC/IP/L.243, ILPES, CEPAL, mayo 2004. MEFP (2008), Análisis de Ingresos Tributarios, Viceministerio de Política Tributaria, Dirección General de Estudios Tributarios, La Paz – Bolivia, 2008. MEFP (2009), ¿Cuán expuestas están las recaudaciones tributarias a la crisis financiera? Una respuesta al documento “El papel de la Política Tributaria frente a la crisis global: consecuencias y perspectivas”, Viceministerio de Política Tributaria, Dirección General de Estudios Tributarios, La Paz – Bolivia, primer trimestre 2009. MÜLLER, H. (1988), Comentarios sobre la Reforma Tributaria, en Evaluación de la Reforma Tributaria, ILDIS, La Paz – Bolivia, agosto 1988. MURILLO, C. (2008), Efectos de las fluctuaciones y cambios internos de la economía en la estructura tributaria boliviana: Una estimación econométrica por sistemas de ecuaciones simultáneas, Facultad de Ciencias Económicas – Departamento de Postgrado, Universidad Mayor de San Simón, Cochabamba – Bolivia, 2008. MUSGRAVE, (1992), Hacienda Pública: Teórica y Aplicada, McGraw Hill, Quinta Edición, Madrid - España. OTÁLORA, C. (2009), Economía Fiscal, Plural Editores, Primera Edición, Bolivia, junio 2009. PEREIRA, J.C. (1992), Necesidad de introducir modificaciones tributarias, ILDIS, La Paz – Bolivia, junio 1992. PEREIRA, J.C. (2000), Sistema Tributario y Desarrollo Local, ILDIS, La Paz - Bolivia, junio 2000.
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  33. 33. 31 Anexo I Resumen de la Política Tributaria del Actual Gobierno, 2006 - 2012 Gestión Política Aplicada 2006 Incorporación de todas las personas naturales que realizan servicios de transporte interdepartamental de pasajeros y carga al Régimen General de Tributación, en el marco del D.S. Nº 28522. Con esta medida se logró que todos los propietarios de vehículos de transporte interdepartamental e internacional de pasajeros y carga, facturen y paguen los impuestos correspondientes dentro del Régimen Tributario referido. 2006 Complementariamente, en el marco de la política de ampliación de la base del universo de contribuyentes, se negoció con la Confederación Sindical de Chóferes de Bolivia para que este sector por sus características particulares y a través de sus sindicatos, cumplan con la obligación del pago del Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas (IUE) de manera sencilla. 2006 Elaboración de la Ley N° 3446 de 21 de julio de 2006, Continuación del Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF), Decreto Supremo N° 28815 de 26 de julio de 2006 y Resolución Ministerial N° 371 de 9 de agosto de 2006. Asimismo, a efecto de precisar y aclarar la aplicación del ITF, se aprobó la Resolución Ministerial Nº 556 de 20 de noviembre de 2006. Este impuesto tendrá una vigencia de 3 años. 2006 Esta medida ha contribuido a incentivar el uso del boliviano en remplazo de las monedas extranjeras principalmente el dólar estadounidense, se ha modificado la estructura del ahorro y orientado el uso de instrumentos financieros de ahorro e inversión en moneda nacional; también la aplicación del ITF ha contribuido a generar información de operaciones financieras con fines de fiscalización y ampliar su alcance al sector informal. 2006 Se elaboró el proyecto de la Ley Nº 3467 de 12 de septiembre de 2006 que modifica el Artículo 157 del Código Tributario Boliviano con el fin de utilizar adecuadamente la figura del arrepentimiento eficaz; esta medida establece incentivos y desincentivos a la importación de vehículos automotores a través de la aplicación del Impuesto sobre Consumo Específico (ICE). Con esta disposición se pretende establecer un instrumento permanente de lucha contra el contrabando de vehículos, que incentive la importación de vehículos nuevos y desincentive el ingreso de vehículos antiguos, también incentiva el cambio de la matriz energética, penalizando la importación de vehículos a diesel, además permite la regularización del parque automotor con el pago de los tributos aduaneros omitidos y como efecto secundario, el pago de impuestos municipales. 2006 Se elaboró el Reglamento de la mencionada Ley, el que fue aprobado mediante Decreto Supremo Nº 28963 de 6 de diciembre de 2006, que operativiza esta Ley, otorgando facultades a las instituciones involucradas, facilitando la regularización de los vehículos, previo cumplimiento de las condiciones técnicas y medioambientales y de las formalidades aduaneras establecidas en la Ley General de Aduanas. 2006 Elaboración del Proyecto de Norma para la vigencia del Impuesto a la Hoja de Coca (IHC) el que se aplicaría en todo el territorio nacional a la salida de los centros de producción en su estado natural. La implementación de este impuesto permitirá incorporar al sistema tributario a los productores de la hoja de coca y se proyecta recaudar Bs.78 millones anuales. 2006 Participación en el análisis tributario para la elaboración de los contratos petroleros que se suscribieron entre Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) y las empresas petroleras. Este viceministerio ha contribuido a establecer y concordar el Régimen Tributario Boliviano en los contratos. 2006 Elaboración de la Resolución Multiministerial 003/06, conjuntamente los Ministerios de Producción y Microempresa y Planificación para el Desarrollo, referida a la importación de vehículos a través de zonas francas industriales, constituyéndose en un instrumento que coadyuva a disminuir el contrabando de vehículos automotores. 2006 Se elaboró la Resolución Ministerial Nº 0819 que puso en vigencia el Arancel Aduanero de Bolivia 2006, la misma que además de aprobar la actualización de la Nomenclatura, e incorporar los niveles del GA (arancel nación más favorecida), introdujo información adicional relacionada a requisitos de importación, a objeto de brindar transparencia y facilitación a los operadores comerciales. 2006 Suscripción de Convenios de Gestión por Resultados con el SIN y la ANB en el marco de la Ley
  34. 34. 32 Gestión Política Aplicada de Servicio de Impuestos Nacionales Nº 2166, Ley General de Aduanas Nº 1990 y Decretos Supremos reglamentarios de ambas Leyes, para el cumplimiento y mejoramiento de las metas de recaudación de impuestos internos, de importación y objetivos institucionales, para la gestión 2006. 2006 Coordinación con el Ministerio de Minería y Metalurgia en el análisis para la revisión del régimen tributario minero. Como efecto de la misma, se ha fijado una posición sobre las modificaciones del Impuesto Complementario Minero (ICM), cuyo Proyecto de Ley se ha enviado para su análisis y tratamiento al Honorable Congreso Nacional. 2006 Elaboración de Resoluciones Supremas para el cobro del Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles y Vehículos Automotores y dictámenes técnicos sobre tasas y patentes en respuesta a los requerimientos de los municipios. 2006 En coordinación con la Aduana Nacional de Bolivia se ha participado en la elaboración del Plan de Acción Integral de Lucha contra el contrabando. 2006 Como Titular por Bolivia del Grupo Ad Hoc sobre Política Arancelaria de la CAN, se elaboraron propuestas sobre alternativas relacionadas a la estructura y modalidades del Arancel Externo Común, y lineamientos para el manejo de la Política Arancelaria Andina (proceso en negociación en el marco del perfeccionamiento de la integración subregional andina). 2006 Análisis y observaciones a los siguientes Proyectos de Ley: Proyecto de Ley N° 102/2006 – Zona Económica Especial, Exportadora y turística del Trópico de Cochabamba; Proyecto de Ley N° 174/2006-2007 – Zona de Tratamiento Preferencial Impositivo para el Departamento de Chuquisaca y Proyecto de Ley N° 397/2006-2007 – ampliación de la Ley de Promoción Económica de El Alto, para el Departamento de La Paz. 2007 Ley N°3467 y Decreto Reglamentario N°28963 para disminuir el contrabando de vehículos. 2007 Revisión y actualización de los textos ordenados de la Ley N°843, Ley N°2492, Ley N°1990 y sus Decretos Reglamentarios. 2008 Decreto Supremo N°29681 de 20/08/2008 regula el ingreso y salida de divisas del territorio nacional. 2008 Bajo el auspicio el CONALTID se redacto el anteproyecto de Ley en Contra de la Legitimación de Ganancias Ilícitas, el cual otorgara mayor agilidad en las investigaciones y permitirá, al Órgano Judicial, sancionar cometan el delito de lavado de dinero. 2008 Incorporación en la Ley Financial de las siguientes medidas:  Establecimiento de la exención de tributos por importación de mercancías donadas de gobiernos extranjeros a instituciones publicas.  Restitución de la obligación del pago del impuesto a las utilidades de las empresas a los agentes económicos que operan en zonas francas.  Modificación del artículo 181 del Código Tributario Boliviano, elevando el monto para contravenciones aduaneras a 200 mil UFVs. 2008 Realización de compras estatales a través de licitación publica en territorio nacional aduanero. 2008 Ampliación de la vigencia del ITF por 3 años. 2008 Creación de la Empresa Publicas Depósitos Aduaneros Bolivianos (DAB) 2008 Elaboración de un nuevo reglamento a la Ley de Promoción Económica de El Alto, delimitando el alcance de las exenciones tributarias. 2008 Ampliación de Regalías Mineras y Alícuota Adicional del Impuesto a las Utilidades de las Empresas (AA-IUE) creada por Ley N°3787 (D.S.29577). 2008 Eliminación de la doble deducción por parte de las empresas mineras al momento de determinar la base imponible del IUE (D.S. 29475) 2008 Modificaciones en las alícuotas del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD) sobre precio de los carburantes. 2008 Facilitación en los procesos de importación del diesel y diferimiento del GA. 2008 Determinación de tributos y otras cargas fiscales deducibles a objeto de establecer la utilidad neta imponible para el pago del IUE (D.S.29512) 2008 Elaboración del Reglamento de otorgación de incentivos tributarios para la industrialización del gas natural. 2008 Restricción de la importación de vehículos antiguos a través de la modificación al Reglamento
  35. 35. 33 Gestión Política Aplicada para la importación de vehículos automotores, en función a su antigüedad y consumo de diesel oil y Gas Licuado de Petróleo (D.S. 29836). 2008 Gravamen 0%para la importación de alimentos básicos que se encontraban con presiones inflacionarias (D.S.29460). 2008 Medida de incentivo a la exportación de alimentos a través de la restricción a la devolución del GA a los exportadores. 2008 Elaboración del nuevo reglamento para la devolución de impuestos mediante CEDEIM’s a los exportadores mismo que facilitará su administración por parte de la Administración Tributaria minimizando los niveles de evasión. 2008 Creación de un impuesto especial a la hoja de coca que será grabado por la primera comercialización del producto. 2008 Elaboración de proyecto de Ley que regulara el régimen de arrendamiento financiero, el cual contempla como elemento importante, el tratamiento tributario. 2009 Implementación de una alícuota adicional de 12,5% para el Impuesto a las Utilidades de Empresas (IUE), en el régimen regulatorio e impositivo minero, proporcionando un tratamiento tributario que considera la capacidad contributiva de los sujetos pasivos de este sector. 2009 Establecimiento de una Gravamen Arancelario de 35% a la importación de textiles y ropa de tipo sintético como parte de las medidas orientadas a la protección de la industria nacional. 2009 Administración de los depósitos aduaneros por parte de la Empresa Publica Nacional Estratégica de Depósitos Aduaneros de Bolivia (DAB) a partir de junio e 2009. 2009 Complementación de la norma sobre prohibición de ingreso de vehículos automotores con antigüedad mayor a 5 años, y establecimiento de una escala de factores de depreciación que desincentivan la importación de vehículos usados, y adjudicación de vehículos importados a entidades publicas. 2009 Ampliación de la vigencia del Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF), que contribuyen al proceso de bolivianización al excluir de la obligación operaciones en moneda nacional, además de ampliar la cobertura a depósitos a plazo fijo. 2009 Diferimiento arancelario a 0% hasta abril de 2010 para la importación de productos alimenticios, regulación de exportación de productos previa verificación de abastecimiento del mercado interno y exención de pago de tributos de importación para donaciones de fertilizantes dirigidos a Insumos Bolivia, como parte de la política anti inflacionaria. 2009 Facilitación de disposición de las donaciones de mercancías a entidades publicas, evitando su deterioro y costo de almacenaje aduanero. 2009 Recaudación desde julio de 2009 de impuestos aportados por futbolistas de la liga profesional de futbol boliviano por concepto de RC-IVA a dependientes e IVA independientes, ambos con una alícuota de 13%, IT 3%, e IUE 12,5% anual. 2009 Aprobación de una norma que fomenta el retorno de bolivianos residentes en el exterior, a través de la exención de hasta $us50.000 para la internación de maquinaria, equipo y herramientas utilizadas en su actividad en el exterior, y hasta $us35.000 a no residentes. 2009 Establecimiento a partir de 2010 del pago de IVA e IT de las actividades de entretenimiento, juegos de azar, numéricos, de lotería, apuestas y otros similares, dispuesto en el PGE 2010, hasta que su regulación y definición sean aprobados por la Asamblea Legislativa Plurinacional. 2009 Actualización de las tasas vigentes del Impuesto al Consumo Especifico en función de la variación de la Unidad de Fomento a la Vivienda, aplicada desde enero de 2010. 2010 Establecimiento de la Ley N° 031 Marco de Autonomías y Descentralización, que establece un marco legal bajo el cual las entidades territoriales autónomas podrán generar sus recursos económicos, a través de la imposición de tributos para el financiamiento de sus funciones y competencias. 2010 Promulgación de la Ley N° 037 de Lucha contra el Contrabando, que genero el incremento en la sensación de riesgo por parte de comerciantes, que derivo posteriormente en un aumento de la recaudación aduanera. 2010 D.S. N° 0653 gravamen arancelario de electrodomésticos de consumo masivo y equipos de computación, esta medida busca aminorar la presión de un incremento en los precios de estos productos en el Índice de Precios al Consumidor (IPC) y reducir la alícuota del GA de 10% a 5%,

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