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RESUMO        Qualquer tentativa de definição de uma política migratória terá que considerar oselementos mínimos comuns a ...
INTRODUÇÃO        Uma política migratória pode ser definida, grosso modo, como o conjunto de medidasadotadas por determina...
O ESTADO        As poderosas ideias que deram forma às sociedades humanas até trezentos anos atráseram quase todas religio...
Com o passar dos séculos, a evolução do homem possibilitou a criação de formas deorganizações sociais e políticas que perm...
chamada, por Wimmer e Glick Schiller, de “nacionalismo metodológico”, o qual, segundoargumentam, estaria dividido de três ...
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Não obstante, os modelos de análise social construídos no período tomavam apopulação de cada território como se fosse um d...
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Os cosmopolitas afirmam que a globalização ocasionou uma justaposição de jurisdições,de maneira que, em um mesmo local, o ...
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Estado-nação que se observa no século XXI é substancialmente diferente de tudo o que já se viuantes. Além disso, alertam q...
O sentido contemporâneo de direitos humanos evoluiu ao longo do tempo, de maneiraque esse conceito surge, também, da unive...
uma base ética, formando uma espécie de ‘razão comum de todas as nações’ em busca darealização do bem comum” (CANÇADO TRIN...
estudo da nacionalidade das pessoas físicas e dos direitos e deveres atribuídos aos nacionais, eque, em princípio, não se ...
refugiados são tutelados por um regime protetivo especial internacional que conta inclusive comum Alto Comissariado para R...
Constituição Federal de 1988, quanto pela universalização dos direitos humanos. Portanto, é dese esperar que qualquer disc...
CARVALHO RAMOS, A. d., 2008. Direitos dos estrangeiros no Brasil: a imigração, Direito de Ingressoe os Direitos dos estran...
SASSEN, S., 2006. Territory, authority, rights - From Medieval to Global Assemblages. Princeton(New Jersey):Princeton Univ...
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Antes de discutir a política migratória brasileira

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Qualquer tentativa de definição de uma política migratória terá que considerar os elementos mínimos comuns a toda e qualquer política migratória, a saber: o Estado, as pessoas (nacionais e estrangeiras) e a relação jurídica entre eles, que determinará as condicionantes do movimento das pessoas para dentro ou para fora do Estado. Sedo assim, o presente trabalho consiste em uma breve revisão da literatura e da história brasileira com o intuito de lançar uma luz inicial sobre a discussão que se fará posteriormente da política migratória brasileira.

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Antes de discutir a política migratória brasileira

  1. 1. UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO INSTITUTO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS Antes de discutir a Política Migratória brasileira Um ensaio conceitual André L. Siciliano Mestrado 28/09/2012Artigo para ser discutido no Seminário da Pós-Graduação do Instituto de Relações Internacionais daUSP.
  2. 2. RESUMO Qualquer tentativa de definição de uma política migratória terá que considerar oselementos mínimos comuns a toda e qualquer política migratória, a saber: o Estado, as pessoas(nacionais e estrangeiras) e a relação jurídica entre eles, que determinará as condicionantes domovimento das pessoas para dentro ou para fora do Estado. Sedo assim, o presente trabalhoconsiste em uma breve revisão da literatura e da história brasileira com o intuito de lançar umaluz inicial sobre a discussão que se fará posteriormente da política migratória brasileira.PALAVRAS-CHAVE: Estado, Identidade Nacional, Cidadania, Direitos Humanos, PolíticaMigratória. 2
  3. 3. INTRODUÇÃO Uma política migratória pode ser definida, grosso modo, como o conjunto de medidasadotadas por determinado Estado para controlar o fluxo de pessoas através de suas fronteiras,bem como a permanência dos estrangeiros, com o intuito de proteger o bem comum de seupovo. Percebe-se, logo, que a política migratória é uma relação direta entre Estado e pessoas,vale dizer, entre o Estado e as pessoas nacionais (o seu povo) e entre o Estado e as pessoasestrangeiras a ele. Considerando o interesse do povo de um dado Estado, serão definidas ascondições e circunstâncias que autorizarão o ingresso, a permanência e a saída de estrangeiros noterritório daquele Estado, ou seja, será definida sua política migratória. Desse modo, o presente trabalho pretende investigar sob o prisma das relaçõesinternacionais a formação do Estado, o elo entre o Estado e seu povo, e as causa e os limitesdessa diferenciação entre nacionais e estrangeiros. Será tomado como referência e objeto deestudo o caso brasileiro, de maneira que, ao final, seja possível identificar os elementos quepodem servir de alicerces à definição dos vetores de uma política migratória brasileira. Sendo assim, o primeiro ponto deste estudo será uma investigação sobre as origens doEstado-nação, qual a sua natureza, como se formou e se fortaleceu e qual a extensão danecessidade de sua auto-preservação. Em seguida, será investigada a formação do povobrasileiro, que povo é esse, quais as políticas já praticadas na história deste país e qual é aidentidade nacional a ser protegida. Compreendida a real dimensão do Estado e identificado opovo que conforma a nação brasileira, será então investigado o elo que une o indivíduo aoEstado, assegurando-lhe direitos e definindo seus deveres: a Cidadania. 3
  4. 4. O ESTADO As poderosas ideias que deram forma às sociedades humanas até trezentos anos atráseram quase todas religiosas, excetuando-se o Confucionismo chinês. Desde os acordos deWestfália1, a principal ideologia secular que tem produzido efeitos ao redor do mundo é oLiberalismo, uma doutrina associada ao surgimento de uma classe média - primeiramentecomercial e, depois, industrial - em algumas partes da Europa, no século XVII (FUKUYAMA,2012). Conforme enunciado por pensadores clássicos como Locke, Montesquieu e Mill, oLiberalismo prega que a legitimidade da autoridade estatal deriva da habilidade do Estado emproteger os direitos individuais de seus cidadãos e que o poder do Estado deve ser limitado pelalei. O Estado-nação, entretanto, não é uma forma natural de organização política e social,tampouco a melhor forma possível, mas apenas a que melhor se adaptou aos valores sociais epolíticos vigentes após o término do domínio religioso na condução da política internacional,formalizado nos Tratados de Münster e Osnabrück (1644-1648). Segundo Dalmo Dallari, ostratados de paz de Westfália tiveram o caráter de documentação da existência de um novo tipo de Estado, comcaracterística básica de unidade territorial dotada de um poder soberano (DALLARI, 1998). Igualmente, nãose deve admitir que a natureza humana seja a de uma vida estática, de acomodação ao local denascimento. Ao contrário, desde os tempos bíblicos há numerosos registros de migraçõeshumanas, seja por guerras, pela busca de riquezas, pelo comércio, por melhores terras paracultivo ou por catástrofes ambientais, entre outros motivos.1 Os tratados celebrados nas cidades de Münster e Osnabrück são chamados de Tratados de Westfália e foram osacordos que selaram a paz após a Guerra dos Trinta anos na europa (1618-1648). Esses tratados configuram umanova lógica normativa nas relações internacionais e mesmo internamente em cada país, pois os Estados soberanosignoram propositadamente a Igreja nas tomadas de decisões. A influência da Santa Sé nos temas políticos europeus éanulada pelos Estados soberanos (Romano, 2008). 4
  5. 5. Com o passar dos séculos, a evolução do homem possibilitou a criação de formas deorganizações sociais e políticas que permitissem melhor aproveitamento dos recursos naturais emelhores condições de sobrevivência, especialmente na competição com seus iguais. Osterritórios foram cercados para permitir o aproveitamento exclusivo e mais eficiente dos recursosnaturais pelo povo que os dominassem. O fato é que, atualmente, em pleno século XXI, praticamente tudo é apropriável ecomercializável e os diferentes povos aceitam coexistir com os demais pacificamente2. O fluxode capital, de produtos, de ideias, de informações, é todo global. A produção de riqueza se valetanto dos recursos e insumos mais baratos, quanto dos mercados mais valorizados. Em 2012, asociedade e os desafios são globais e os Estados-nações estão relativamente esvaziados de suasfunções originais. Na ótica de Marx, Durkhaim, Weber e Parsons, uma crescente diferenciação,racionalização e modernização da sociedade gradualmente reduziria a importância do sentimentonacionalista (WIMMER & GLICK SCHILLER, 2002). O contrassenso dos tempos atuais resideno fato de que, embora ainda haja razões para migração - como guerras, catástrofes naturais,situações de insegurança de qualquer natureza-, espera-se que os homens fiquem confinados aopedaço de território do qual são tidos como frutos. A verdade é que o mundo segue ordenado em Estados-nações, soberanos em seusterritórios e reciprocamente excludentes, e, não por outro motivo, o imigrante é percebido erecebido ora como invasor, ora como promotor do desenvolvimento, de acordo com o interessedos Estados em cada momento (WIMMER & GLICK SCHILLER, 2002). A presunção de quenação, Estado e sociedade são expressões políticas e sociais naturais do mundo moderno é2 A ideia de convivência pacífica utilizada aqui se refere a ausência de conflitos sistemáticos, ou de instabilidadepermanente. A principal exceção é a disputa entre israelenses e palestinos, que provavelmente é a única que talvezpossa impactar o sistema internacional. Existem, evidentemente, outros episódios bélicos de intolerância registradosno continente africano, no Oriente Médio, no Leste Europeu e no Oeste Asiático, porém esses conflitos envolvemum contingente relativamente pequeno de pessoas, ou de recursos limitados, e são incapazes de influenciar o sistemainternacional. 5
  6. 6. chamada, por Wimmer e Glick Schiller, de “nacionalismo metodológico”, o qual, segundoargumentam, estaria dividido de três modos. O primeiro é o que decorre da ignorância, que se traduziria em uma cegueira sistemáticasobre o paradoxo de que a modernização leva à criação de comunidades nacionais em meio auma sociedade moderna, supostamente dominada pelos princípios da aquisição. Wimmer e GlickSchiller mencionam que Parsons e Merton, Bourdieu, Habermas e Luhman não discutem, emnenhum modelo, o aspecto nacional dos Estados e das sociedades na era moderna. Além disso,essas teorias cegas ao aspecto nacional foram criadas em um ambiente de rápida nacionalizaçãode Estados e sociedades e, no caso de Weber e Durkhein, ao findar de guerras nacionalistas. Já o segundo, é adotar os discursos nacionais, as agendas, as relações de lealdade ehistóricas como se fossem uma realidade dada, fatos da natureza, sem problematizá-los ou torná-los objeto de estudo. Economistas, cientistas políticos, antropólogos e historiadores assumiram oEstado como unidade de referência de seus estudos, forjando uma unidade que, até então, nãoexistia. Os economistas, desde Adam Smith e Friedrich List, tomaram a chamada economiainterna e as relações externas como principais referências. Cientistas políticos assumiram que oEstado-nação era a unidade de referência ideal no sistema internacional, mas não questionarampor que o sistema era internacional. Antropólogos, ao abandonar o difusionismo e ao adotar ateoria funcionalista, praticamente assumiram que as culturas a serem estudadas eram unitária eorganicamente ligadas (e fixadas) ao território. Mesmo a História passou a ser a história dasnações e não a dos homens3. Somente nessa última década foi possível superar a cegueira donacionalismo metodológico, indo além da dicotomia entre Estado e Nação, sem cair naarmadilha do Estado-nação (WIMMER, 1996b; 2002).3 A história do Brasil é uma das poucas exceções no mundo ocidental, pois os brasileiros consideram que o país temmais de 500 anos, ou seja, que sua origem é anterior ao surgimento da nação brasileira. A regra é que os paísesconsiderem como marco inicial de sua existência as respectivas unificações ou proclamações de independência, ouseja, o surgimento de uma unidade de identidade nacional exclusiva. 6
  7. 7. O terceiro modo é a territorialização do imaginário da ciência social e a redução do focoanalítico para dentro das fronteiras dos Estados-nações. Vale dizer que a ciência social ficouobcecada em descrever processos que ocorriam dentro das fronteiras de cada Estado-nação econtrastá-las com outros externos a estes Estados, perdendo completamente a conexão entreesses processos e os territórios determinados como nacionais (WIMMER; WIMMER & GLICKSCHILLER, 2002). As três vertentes mencionadas se interceptam e se reforçam mutuamente, formando umaestrutura epistemológica coerente que se auto alimenta quanto ao modo de ver e de descrever omundo social. Cristaliza-se a ideia de que o imigrante é um estranho, que não se identifica com ascaracterísticas e valores nacionais. Portanto, a identidade nacional passa a ser o elementodiferenciador e determinante de quem é nacional e quem é estrangeiro, quem é cidadão e quem éforasteiro. Segunda Saskia Sassen, poucas instituições modernas são tão emblemáticas sobre osdireitos do que a cidadania. Em uma definição estrita, cidadania descreve a relação legal,incompleta, entre o indivíduo e a política (SASSEN, 2006).IDENTIDADE NACIONAL O Brasil é um país caracterizado pela forte miscigenação de seu povo, ocasionada tantopelo seu passado colonial (HOLANDA, 1995), como pelos significativos fluxos migratóriosrecebidos durante os períodos Imperial e, principalmente, Republicano (IGLÉSIAS, 1993, p.217). Ao lado de Estados Unidos, Canadá e Argentina, o Brasil é um dos países receptores demilhões de europeus e asiáticos que vieram para as Américas em busca de oportunidade detrabalho e ascensão social (FAUSTO, 1994, p. 275). Assim, é imprescindível tecer uma breveanálise histórica da imigração para compreender sua relevância no que tange o desenvolvimento 7
  8. 8. brasileiro e, sobretudo, para demonstrar a importância que o estabelecimento de uma políticamigratória tem para o país. Dentre os fatores internos que historicamente impactaram na política migratória,destacam-se: i) a necessidade de povoamento para assegurar a conquista de Portugal; ii) anecessidade de fornecer mão-de-obra escrava para as atividades agrícolas e mineradoras, tantodurante o período colonial, como no imperial; e iii) a substituição da mão-de-obra escrava nofinal do século XIX por europeus, que ocorreu com maior intensidade na zona cafeeira doestado de São Paulo, especialmente após a proclamação da República. Embora o território que hoje conforme o Brasil já fosse extensamente ocupadoanteriormente, a história do Brasil se inicia como a parte da história de Portugal que sedesenvolve do outro lado do Oceano Atlântico, após o ano 1500. Nessa primeira fase, oterritório que era ocupado por indígenas foi transformado gradualmente devido à ocupação dosportugueses que chegavam ao litoral destas terras. Segundo Boris Fausto, quando os europeuschegaram ao que viria a ser o Brasil, encontraram uma população ameríndia bastante homogênea em termosculturais e linguísticos, distribuída ao longo da costa e na Bacia dos Rios Paraná-Paraguai (FAUSTO, 1994,p. 37). Sem discutir o mérito de quem é o estrangeiro, ou o imigrante, o fato é que desde então,nesta mesma terra, passam a coexistir dois povos: O europeu e o indígena. Pouco depois, desde a década de 1570, foi incentivado pela Coroa portuguesa o tráficonegreiro, que passou a fornecer escravos para trabalhar na terra que viria a ser o Brasil. Ao finaldo período colonial, a população era bastante miscigenada, de modo que negros e mulatoscompunham 75% da população de Minas Gerais, 68% da população de Pernambuco, 79% daBahia e 64% do Rio de Janeiro (FAUSTO, 1994, p. 68). O período de 1870-1930 marcou o último momento relevante de grande influxo deestrangeiros, chamados, então, de imigrantes. Os dados de 1872 apontam que a população noBrasil era de aproximadamente 9,93 milhões de pessoas, sendo que 62% eram negros ou 8
  9. 9. mulatos, 38% eram brancos, havia 300 mil imigrantes europeus, dos quais metade eramportugueses, que haviam ingressado no país nos últimos 30 anos e estimava-se a populaçãoindígena em cerca de 800 mil pessoas. Durante o período de 1887-1930 o Brasil recebeu cerca de3,7 milhões de imigrantes, inclusive japoneses, sírio-libaneses e judeus. No período subsequentehouve significativa redução da imigração devido à crise de 1929 e ao fechamento das fronteirasdecorrente da constituição de 1934, que estabeleceu cotas para o ingresso de imigrantes(FAUSTO, 1994, p. 390). Desde então, as restrições ao fluxo migratório se tornaram gradativamente mais rígidas,tanto no Brasil quanto na Europa e nos Estados Unidos da América, especialmente durante oregime militar. Apesar das restrições que foram sendo agravadas durante o século XX, o Brasil,durante mais de quatro séculos, foi marcado pelo intenso fluxo migratório e inegavelmente umadas principais características do povo brasileiros é a sua forte miscigenação4.A influência externa nos fluxos de imigrantes No âmbito do sistema internacional, verificam-se três momentos em que o Brasil teve ofluxo migratório afetado: o primeiro pode ser estabelecido como era pré-guerra (1870-1918)5, emque havia forte crescimento econômico e demanda por mão-de-obra, com algumas criseseconômicas pontuais. Nesse período, muitos países da Europa eliminaram o passaporte e osistema de vistos, seguindo o exemplo da França que, desde 1861, havia derrubado as barreirasao livre trânsito de trabalhadores (WIMMER & GLICK SCHILLER, 2002). Nesse período, em4 Não é sem motivo que no mercado paralelo o passaporte brasileiro é um dos mais cobiçados do mundo, pois, dada a notória miscigenação do povo brasileiro, qualquer pessoa, independe de suas característica físicas/étnicas, é recebida como brasileira sem levantar suspeitas.5 A divisão em 3 momentos (i-era pré-guerra, ii-durante as duas Guerras até a Guerra Fria e iii-Guerra Fria), proposta por Wimmer e Glick-Schiller, diz respeito a diferentes “momentos” em que se identificam padrões de comportamentos e tendências normativas nas políticas públicas em diversos Estados, de modo que a divisão não comporta uma data especifica, pois não há uma fato a ser destacado como divisor de águas. Portanto, mesmo que imprecisas, reproduz-se aqui as datas sugeridas por Wimmer e Glick-Schiller. 9
  10. 10. que havia forte incentivo ao fluxo migratório, o Brasil também dispensou a exigência depassaporte, permitiu que qualquer pessoa entrasse e permanecesse no país e declarava comobrasileiros todos aqueles que não manifestassem expressamente o desejo de permanecer com anacionalidade de origem6. O segundo momento, desde a primeira Guerra Mundial até a Guerra Fria, foi marcadapelo fim do livre trânsito de trabalhadores, pois, tanto pela guerra, como pela reconstrução dospaíses destruídos ou recém-independentes, a mão-de-obra havia se tornado, por um lado, umbem ainda mais valioso; por outro, uma grave ameaça. Parte da estratégia de defesa nacionaldesses novos países foi o processo de fechamento das fronteiras. No Brasil, a Constituição de1934 estabeleceu cotas ao ingresso de imigrantes e dispôs sobre a necessidade de se garantir aintegração étnica do imigrante e a “assimilação do alienígena”7.6 Conforme disposto na Constituição da república dos Estados Unidos do Brasil, de 1891: art. 69 - São cidadãos brasileiros: 1º) os nascidos no Brasil, ainda que de pai estrangeiro, não, residindo este a serviço de sua nação; 2º) os filhos de pai brasileiro e os ilegítimos de mãe brasileira, nascidos em país estrangeiro, se estabelecerem domicílio na República; 3º) os filhos de pai brasileiro, que estiver em outro país ao serviço da República, embora nela não venham domiciliar-se; 4º) os estrangeiros, que achando-se no Brasil aos 15 de novembro de 1889, não declararem, dentro em seis meses depois de entrar em vigor a Constituição, o ânimo de conservar a nacionalidade de origem; 5º) os estrangeiros que possuírem bens imóveis no Brasil e forem casados com brasileiros ou tiverem filhos brasileiros contanto que residam no Brasil, salvo se manifestarem a intenção de não mudar de nacionalidade; 6º) os estrangeiros por outro modo naturalizados. Art 72 - A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: § 1º - Ninguém pode ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. § 2º - Todos são iguais perante a lei. A República não admite privilégios de nascimento, desconhece foros de nobreza e extingue as ordens honoríficas existentes e todas as suas prerrogativas e regalias, bem como os títulos nobiliárquicos e de conselho. § 3º - Todos os indivíduos e confissões religiosas podem exercer pública e livremente o seu culto, associando-se para esse fim e adquirindo bens, observadas as disposições do direito comum. ... § 8º - A todos é lícito associarem-se e reunirem-se livremente e sem armas; não podendo intervir a polícia senão para manter a ordem pública. § 9º - É permitido a quem quer que seja representar, mediante petição, aos Poderes Públicos, denunciar abusos das autoridades e promover a responsabilidade de culpados. § 10 - Em tempo de paz qualquer pessoa pode entrar no território nacional ou dele sair com a sua fortuna e bens, quando e como lhe convier, independentemente de passaporte. § 11 - A casa é o asilo inviolável do indivíduo; ninguém pode aí penetrar de noite, sem consentimento do morador, senão para acudir as vítimas de crimes ou desastres, nem de dia, senão nos casos e pela forma prescritos na lei. § 12 - Em qualquer assunto é livre a manifestação de pensamento pela imprensa ou pela tribuna, sem dependência de censura, respondendo cada um pelos abusos que cometer nos casos e pela forma que a lei determinar. Não é permitido o anonimato. (grifos e destaques adicionados)7 O disposto na Constituição Federal de 1934 era o seguinte: 10
  11. 11. Não obstante, os modelos de análise social construídos no período tomavam apopulação de cada território como se fosse um dado estável, desconsiderando as migraçõesinternacionais. Advogou-se uma arbitrária assimilação. O imigrante passou a ser visto, mais doque como um risco à segurança, como um elemento destruidor do isomorfismo entre nação epovo e, então, um obstáculo maior ao projeto de construção do Estado-nação que estava emandamento. Esse foi o período de fechamento das fronteiras e de contabilização (SASSEN,2006). O terceiro momento, o da Guerra Fria, foi o momento em que o ponto cego setransformou em cegueira, pois se apagou quase que completamente as memórias históricas dosprocessos transnacionais e globais havidos. A teoria da modernização fez com que a EuropaOcidental e os Estados Unidos da América parecessem ter desenvolvido suas identidadesnacionais, e seus estados modernos, confinados dentro de suas fronteiras territoriais e não emprofunda relação com a economia global e com o fluxo de ideias e pessoas. Um exemplomarcante desse período foi o da Alemanha Ocidental, que, em concorrência com a AlemanhaOriental, forjou um consenso nacional, desenvolvendo o Estado de bem-estar social baseado emgenerosos benefícios sociais restritos aos cidadãos anteriormente estabelecidos em seu território.Isso tornou o conceito de cidadania elemento determinante na estrutura social, garantindodireitos a alguns trabalhadores e não a outros (como àqueles que não eram considerados alemães,mas foram utilizados para a reconstrução do país no pós-guerra). Art 121 - A lei promoverá o amparo da produção e estabelecerá as condições do trabalho, na cidade e nos campos, tendo em vista a proteção social do trabalhador e os interesses econômicos do País. ... § 4º - O trabalho agrícola será objeto de regulamentação especial, em que se atenderá, quanto possível, ao disposto neste artigo. Procurar-se-á fixar o homem no campo, cuidar da sua educação rural, e assegurar ao trabalhador nacional a preferência na colonização e aproveitamento das terras públicas. ... § 6º - A entrada de imigrantes no território nacional sofrerá as restrições necessárias à garantia da integração étnica e capacidade física e civil do imigrante, não podendo, porém, a corrente imigratória de cada país exceder, anualmente, o limite de dois por cento sobre o número total dos respectivos nacionais fixados no Brasil durante os últimos cinquenta anos. § 7º - É vedada a concentração de imigrantes em qualquer ponto do território da União, devendo a lei regular a seleção, localização e assimilação do alienígena. (grifos adicionados) 11
  12. 12. Nesse período de Guerra Fria a política migratória brasileira foi fortemente influenciadapelos desdobramentos dos acontecimentos e ideologias externos. Durante o regime militar, oBrasil adotou políticas cuja vertente ideológica era norteada pela segurança nacional, pelodesenvolvimentismo e pelo fortalecimento do nacionalismo. A Constituição brasileira de 1967 esua Emenda Constitucional de 1969 dispõem no capítulo VII (Do Poder Executivo), Seção V,sobre a Segurança Nacional e, pela primeira vez, faz distinção no texto entre o brasileiro nato e onaturalizado. Se é verdade que a história do Brasil pode ser contada a partir de 1500, não é menosverdade que a população brasileira se formou a partir da miscigenação de europeus brancos, comíndios, com negros, com asiáticos, etc. Autores como Sérgio Buarque de Holanda, Caio Prado Jr.e Gilberto Freyre escreveram extensamente sobre o quanto essencial e determinante foi ainfluência de diferentes povos na formação da identidade nacional brasileira.O INDIVÍDUO E A POLÍTICA A organização política do espaço territorial no mundo é a de exclusão mútua desoberanias (ZOLBERG, 1994). Vale dizer que cada espaço é de soberania de algum Estado, queexclui a de todos os demais, e nessa perspectiva o imigrante não é mais aquele que surge danatureza do movimento (algo intrínseco à natureza humana), mas da transferência de umajurisdição à outra. O imigrante, então, começa a ser visto como o desviador da norma do novomundo politicamente organizado. Zolberg alerta que o fluxo de pessoas, a saber, o direito dedeixar um país e transitar entre fronteiras, reduziria significativamente a autoridade soberanasobre aquele território, o que nos leva à reflexão de que, mais do que uma questão de segurançaou de viabilidade econômica de gerir um território, a livre migração implica perda de poder do 12
  13. 13. governo soberano sobre seu território e seu povo. Nas palavras de Catherine Dauvergne, “incontemporary globalizing times, migration laws and their enforcement are increasinglyunderstood as the last bastion of sovereignty” 8 (DAUVERGNE, 2008, p. 2). Um governo soberano, contudo, não se limita ao aspecto negativo de autoridade coatorasobre as pessoas num dado espaço, mas detém, antes, outro aspecto de extrema importância queé o da proteção e do amparo ao indivíduo. Significa dizer que o problema principal reside nofato de que, nessa estrutura moderna, o único ente legitimado para cuidar do indivíduo seria oEstado-nação. A comunidade internacional busca proteger, de alguma forma, os refugiados e/ouperseguidos; quanto aos demais, “a comunidade internacional, na forma como constituídaatualmente, demonstra-se incapaz ou indisposta para atender as suas necessidades” (ZOLBERG,1994, p. 170).A cidadania A função primordial do Estado-nação é proteger seus cidadãos, o que, aliás, é a origemde sua legitimidade. Assim, a priori, o dever do Estado de proteger dizia respeito apenas aoscidadãos reconhecidos como tais, ou seja, dotados de cidadania. Nesse aspecto, é irretocável aobservação de Dauvergne ao afirmar que ser detentor de cidadania em uma nação próspera é umimenso privilégio que não ocorre naturalmente, pois esse privilégio é uma construção legal,protegida e defendida por uma sólida e envolvente versão da Soberania (DAUVERGNE, 2003). A natureza da cidadania, todavia, tem sido questionada, por exemplo, tanto pela erosãodo direito à privacidade, quanto pela proliferação de velhos temas que ganham nova atenção, taiscomo o status de comunidades aborígenes, de expatriados, de refugiados, etc. (SASSEN, 2006).8 Em tradução livre: nesses tempos de globalização contemporânea, as leis de migração e sua aplicação são, cada vez mais, os últimosbastiões da soberania. 13
  14. 14. Essa consciência internacional da necessidade de proteção dos direitos básicos de todos ospovos, através de algum parâmetro universalmente aceitável, influenciou a Carta das NaçõesUnidas, de 1945, em que se reafirma a “fé nos direitos humanos fundamentais, na igualdade dedireito entre homens e mulheres e entre nações grandes e pequenas” (IBHAWOH, 2007). O compromisso de promover os direitos humanos expressos na Carta de 1945 foiseguido pela Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 (UDHR, em inglês). Essasconvenções, posteriormente replicadas regionalmente na Europa, nas Américas e na África,constituem, atualmente, a base dos padrões internacionais contemporâneos de direitos humanos.A universalização dos direitos humanos visa assegurar direitos e garantias individuais a qualquerhomem, em qualquer território, resguardados pela comunidade internacional. Porém, essadistinção entre homens e cidadãos criou um sério problema para a teoria política internacional:como conciliar a atual diversidade e divisão das comunidades políticas com a crença recém-descoberta da universalidade da natureza humana (LINKLATER, 1981). O indivíduo, agora detentor de direitos universais9, independente do Estado-nação emque se encontre10, passou a ser objeto de preocupação da comunidade internacional acima doprincípio internacional da soberania e da não intervenção, o que pode ocasionar uma possívelmudança estrutural do sistema que permitiria uma autodeterminação individual ou coletiva,independente dos Estados (LINKLATER, 1981). Assim sendo, embora sem radicalismos, háuma corrente de teóricos (cosmopolitas) que visualiza o surgimento de uma democratizaçãoglobal, tanto das instituições como da participação política dos indivíduos na arena global comoum todo.9 Consolidados principalmente na Declaração Universal dos Direitos Humanos da ONU.10 As convenções relativas aos refugiados e apátridas reconhecem, pela primeira vez, a existência do indivíduo nocenário internacional (REIS, 2004, p. 151). Em seguida, o princípio da Responsabilidade de Proteger (UNITEDNATIONS, 2006) foi aprovado pela Assembleia Geral da ONU, em Nova York, 2005 (A/RES/60/161), por maisde 170 Estados e tem sido invocado para permitir a ocupação de Estados violadores dos direitos humanos pelacomunidade internacional. 14
  15. 15. Os cosmopolitas afirmam que a globalização ocasionou uma justaposição de jurisdições,de maneira que, em um mesmo local, o poder soberano pode estar dividido entre as autoridadesinternacionais, nacionais e locais, como ocorre na União Europeia, e acreditam que está em cursouma reconfiguração do poder político, não mais norteada pelas demarcações tradicionais deinterno/externo e territorial/não territorial (HELD, 2004). Deste conceito, decorrem doisoutros: a democracia cosmopolita, que trata da possibilidade de novas estruturas de poderrepresentativas, e a cidadania cosmopolita, que é o reconhecimento dos direitos e garantiasindividuais independentemente da subsunção do indivíduo a algum Estado Nacional. De acordo como os cosmopolitas, a democracia, enquanto sistema de governo,expandiu-se largamente após o fim da Guerra Fria e a vitória do Ocidente sobre o sistemasoviético (ARCHIBUGI, 2004). De fato, como decorrência de movimentos populares, muitospaíses do Leste Europeu e do sul adotaram constituições democráticas e, apesar de inúmerascontradições, aos poucos governos autônomos têm se expandido e se consolidado. Os recenteseventos ocorridos no Oriente Médio reforçaram a tese de Archibugi, pois, ainda que não surjamnovas democracias, o processo de revisão e discussão dos sistemas políticos atuais naquela regiãodemonstra-se profundo, complexo e inegável11. Essa mesma corrente teórica pondera, entretanto, que existe déficit democrático dentrodos Estados-nações, destacando o fato de que uma decisão nacional pode não serverdadeiramente democrática se ela afetar os direitos de cidadãos que não pertençam àquelacomunidade. Lamenta-se, ainda, que outro desenvolvimento igualmente importante, decorrenteda vitória dos Estados liberais, não ocorreu: a expansão da democracia enquanto modelo degovernança global (ARCHIBUGI, 2004). Neste aspecto, embora haja indícios de mudanças,como a discussão da representatividade dos países no Fundo Monetário Internacional (FMI), o11 A chamada “Primavera Árabe” tem sido objeto de diversos estudos, com diversas interpretações acerca de suascausas e consequências, como pode-se observar em debate realizado por Salem Nasser, Arlene Clemesha e GuntherRudzit e coordenado por Willian Waack, cujo vídeo está disponível em: <http://globotv.globo.com/globo-news/globo-news-painel/t/todos-os-videos/v/segundo-turno-da-eleicao-no-egito-traz-expectativas-diversas-para-toda-a-regiao/1986106/>. Acesso em: 14 jun. 2012. 15
  16. 16. surgimento do G-20 como ator decisivo na seara econômica ou mesmo a reforma do Conselhode Segurança da ONU, cogitada a todo o momento, ainda assim não é possível dizer que háqualquer perspectiva de democratização da governança mundial, nem mesmo narepresentatividade das decisões tomadas pela Assembleia Geral da ONU.12 Danielle Archibugi, contudo, ressalta que cada vez mais os Princípios do Estado deDireito (the rule of law) e da Participação Compartilhada (Shared Participation) são aplicados àsrelações internacionais, o que consistiria na ideia básica por trás do conceito de democraciacosmopolita. A intenção de Archibugi, portanto, é a de reafirmar os conceitos básicos quenorteiam a democracia cosmopolita, sugerindo que pode haver ampliação e aprofundamento daparticipação de cidadãos e de grupos de pessoas em âmbito global, bem como oenfraquecimento do Estado Nacional enquanto representante legítimo e unitário do interesse daspessoas. Em relação à cidadania cosmopolita, é preciso ponderar que o quadro proposto pelaregulação cosmopolita baseia-se em uma cidadania global de direitos ainda fictícios. Vale dizer,que não reconhece os direitos democráticos dos cidadãos, nem a expressão coletiva dessesdireitos na soberania estatal, o que poderia implicar na perda da garantia da proteção de umEstado-nação (CHANDLER, 2003). Além disso, enquanto o sistema predominante for o deEstados-nações, a proteção aos direitos dos indivíduos, bem como a cidadania (sua garantia dedireitos e deveres), permanecerá dependente primordialmente dos Estados (CHANDLER,2003). Embora haja alguma divergência sobre a efetividade dos direitos universais dos cidadãosglobais, o debate suscitado pelos cosmopolitas demonstra de maneira incontroversa que o12 “In the UN General Assembly, those member states whose total number of inhabitants represents just 5% of theplanet’s entire population have a majority in the Assembly. Would it then be a more democratic system were theweight of each state’s vote proportional to its population? In such a case, six states (China, India, the United States,Indonesia, Brazil and Russia) that represent more than half of the world’s population would have a stable majority.”(ARCHIBUGI, 2004) 16
  17. 17. Estado-nação que se observa no século XXI é substancialmente diferente de tudo o que já se viuantes. Além disso, alertam que esses novos valores existentes (pois estão em debate) podem levara novas formas de gestão da ordem pública internacional e de garantias individuais. E é nessecontexto que o Brasil precisará redefinir sua política migratória.OS DIREITOS HUMANOS Desde o final da Segunda Guerra mundial, com a Declaração Universal dos DireitosHumanos, considera-se que todo e qualquer ser humano, independente de sua nacionalidade, édetentor de direitos e liberdades individuais que devem ser assegurados por qualquer Estado aqualquer pessoa humana. Em verdade, a internacionalização dos Direitos Humanos foi umaresposta às atrocidades cometidas por governos totalitaristas durante as duas grandes guerras doséculo XX, e se desdobrou em um movimento extremamente recente na história, conformando achamada concepção contemporânea dos direitos humanos (PIOVESAN, 2012). Essa proteção mínima garantida a cada ser humano pelas Nações Unidas foi,posteriormente, reproduzida regionalmente, nos continentes Americanos, Europeu e Africano, enacionalmente, com a incorporação dessas garantias no ordenamento jurídico nacional de cadaEstado. No Brasil, a partir da Constituição Federal de 1988, os valores propalados pelos tratadosinternacionais foram incorporados ao ordenamento jurídico pátrio e sucessivas ratificações detratados internacionais reforçaram o primado da prevalência dos direitos humanos. Assim,intensifica-se a interação e a conjugação do Direito Internacional e do Direito interno, quefortalecem a sistemática de proteção dos direitos fundamentais, com uma principiologia e lógicaspróprias, fundadas no princípio da primazia dos direitos humanos.” (PIOVESAN, 2012, p. 71) 17
  18. 18. O sentido contemporâneo de direitos humanos evoluiu ao longo do tempo, de maneiraque esse conceito surge, também, da universalização dos direitos definidos através dos processospolíticos que surgem com os acordos internacionais. Assim, embora a maior parte dosestudiosos, ao usar a expressão “direitos humanos”, esteja se referindo aos termos definidos naUDHR, bem como nas convenções subsequentes, Bonny Ibhawoh define “direitos humanos”como os direitos e liberdades que antecedem e que conformam a UDHR.A proteção aos direitos humanos universais O problema que decorre da concepção contemporânea dos direitos humanos é comoassegurar direitos e garantias fundamentais de pessoas que estejam fora do território de seuEstado de origem. Para lidar com essa problemática, Rossana Rocha Reis desenvolve o conceitode cidadania pós-nacional, em que argumenta que o fortalecimento do regime internacional dedireitos humanos levaria à transferência de direitos do cidadão para o indivíduo, de maneira quea cidadania poderá deixar de ser o elemento garantidor de direitos tomados, então, comogarantidores da dignidade inerente da pessoa humana, não mais de sua nacionalidade (REIS,2004). Um passo concreto nessa direção seria a possibilidade de que alguns direitos inerentes aoscidadãos sejam, paulatinamente, estendidos aos imigrantes, como o direito de voto em eleiçõeslocais, por exemplo. Em outra perspectiva universalista, Antônio A. Cançado Trindade sustenta que osdireitos humanos são a parte essencial do Direito Internacional, ou seja, seria uma expressão dojus gentium, que é o “direito natural identificado pela recta ratio, de modo a se apresentar como umdireito ‘superior’, de aplicação universal, que se propõe a regulamentar as relações humanas em 18
  19. 19. uma base ética, formando uma espécie de ‘razão comum de todas as nações’ em busca darealização do bem comum” (CANÇADO TRINDADE, 2006). Cançado Trindade relembra a concepção de jus gentium de Hugo Grotius, para quem oEstado não é um fim em si mesmo, mas “um meio para assegurar o ordenamento socialconsoante à inteligência humana, de modo a aperfeiçoar a ‘sociedade comum que abarca toda ahumanidade’”. No início do século XVII, Grotius admite a possibilidade da proteçãointernacional dos direitos humanos contra o próprio Estado, ao contrário da perspectivahegeliana, que identifica na personificação do Estado todo-poderoso uma influência nefasta naevolução do Direito Internacional em fins do século XIX e na primeira metade do século XX. A proposta de Cançado Trindade é a de resgatar o legado do jus gentium em evolução,sustentando uma concepção universalista do Direito Internacional, voltada ao mundo em quevivemos. Vale dizer, colocar o Estado a serviço das pessoas, não o contrário, bem como tomar oDireito Internacional como o direito das gentes, e não um Direito entre Estados. Segundo oAutor, “o ser humano passa a ocupar, em nossos dias, a posição central que lhe corresponde,como sujeito do direito tanto interno como internacional, em meio ao processo de humanizaçãodo Direito Internacional”.Os Direitos Humanos dos estrangeiros Para Guido Soares e André de Carvalho Ramos, os estrangeiros são indivíduos que,embora estejam domiciliados ou residentes num determinado Estado, não possuem anacionalidade desse Estado. Trata-se, portanto, de um referencial negativo: qualidade ou status deum indivíduo que não tem os mesmos direitos nem os mesmos deveres daqueles outrosindivíduos, os quais a ordem jurídica considera como seus nacionais. Desse modo, parte-se do 19
  20. 20. estudo da nacionalidade das pessoas físicas e dos direitos e deveres atribuídos aos nacionais, eque, em princípio, não se acham reconhecidos aos estrangeiros. A caracterização do conceito de nacionalidade, que Guido Soares afirma ser o vínculomais antigo da História da Humanidade, vez que une as pessoas e entre elas e que estabelece asbases para o exercício do poder, é a configuração por parte de uma autoridade local de umaunidade política autônoma, a qual viria a constituir a unidade indivisível que compõe as relaçõesinternacionais (SOARES, 2004). O estrangeiro seria, assim, o indivíduo alheio ao grupo social e,por isso, vítima das maiores hostilidades. Para Carvalho Ramos, o estrangeiro pode serobservado por diferentes realidades normativas: i) a do imigrante, que é o estrangeiro que migrapara outro Estado com o intuito de ali permanecer, legal ou ilegalmente; ii) o estrangeirotransitório, que se desloca a outro Estado em caráter temporário; iii) o estrangeiro em situaçãoespecial, que devido a acordos bilaterais, multilaterais ou regionais possuem os mesmo direitosque os cidadãos nacionais; e iv) os refugiados (CARVALHO RAMOS, 2008). Ao observar a realidade normativa do imigrante, Neide Lopes Patarra estabelece umaclassificação dos imigrantes em três categorias: i) documentados (que deveriam ser igualados aoscidadãos nacionais); ii) não-documentados (cuja ocorrência deveria ser reduzida e,simultaneamente, redobrada a atenção para evitar xenofobia, etnocentrismo ou racismo); e iii)refugiados/asilados (que devem ter seus direitos fundamentais garantidos em qualquer lugar,bem como deveriam ter acesso a alojamento adequado, a educação e a saúde) (PATARRA,2005). Dentre as categorias de estrangeiros estabelecidas por André de Carvalho Ramos, trêsdelas são menos problemáticas, a de estrangeiros temporários, de estrangeiros especiais e derefugiados, pois todas estão submetidas a regimes especiais. Os estrangeiros temporários sãocondicionados às determinações do país de destino; os estrangeiros especiais são condicionadosàs determinações estabelecidas nos próprios tratados que os constituem como especiais; e os 20
  21. 21. refugiados são tutelados por um regime protetivo especial internacional que conta inclusive comum Alto Comissariado para Refugiados dentro da Organização das Nações Unidas(ACNUR). A categoria que convém destacar é a dos imigrantes, que são os estrangeiros cujosdireitos seriam todos assegurados se estivessem sob a jurisdição de seu próprio Estado, maspermanecem em território de outro Estado, que não o reconhece como cidadão nacional. Valedizer, são os estrangeiros desviantes da ordem moderna de Estados-nações de jurisdições bemdelimitadas e auto excludentes. A situação se agrava quando esses imigrantes não estãodevidamente documentados, o que significa que além de não pertencerem ao povo daquelanação, são tratados como contraventores ou criminosos naquele Estado. Contudo, deve-sedestacar, também são titulares de direitos humanos e qualquer Estado deve assegurar a eles seusdireitos humanos fundamentais.CONCLUSÃO Os aspectos abordados acima são de fundamental importância para pensar quais osvetores de uma política migratória. Mais especificamente, quais os vetores da política migratóriabrasileira? A compreensão acerca de o que significa o Estado-nação, a identidade nacional e onacionalismo, a cidadania e os direitos humanos devem embasar e nortear a discussão sobre apolítica migratória brasileira. Restou evidente que a miscigenação do povo é o que, paradoxalmente, confereidentidade à nação brasileira, de modo que uma política migratória restritiva seria, antes de tudo,uma agressão à identidade nacional brasileira. Também não restam dúvidas quanto à necessidadede proteção dos direitos fundamentais da pessoa humana, tanto porque assim estabelece a 21
  22. 22. Constituição Federal de 1988, quanto pela universalização dos direitos humanos. Portanto, é dese esperar que qualquer discussão sobre a política migratória brasileira seja orientada no sentidode ser garantidora da proteção aos direitos humanos e de ser receptiva às influências culturaisexternas. Quanto ao nacionalismo e a cidadania, restou demonstrado que, mesmo que haja avançose que se discuta novas formas de governanças globais, ainda é responsabilidade do Estadobrasileiro zelar e proteger todos aqueles que estejam em seu território, mesmo que sejamestrangeiros e ainda que não estejam devidamente documentados. Sendo assim, deveriam serresguardados ao estrangeiro fixado em território nacional todos os direitos civis e políticosatribuídos aos cidadãos nacionais, pois, sem pretender avançar na discussão da cidadania pós-nacional, trata-se de permitir a todas as pessoas que habitam um mesmo local que possuam osmesmos direitos.BIBLIOGRAFIAARCHIBUGI, D., 2004. Cosmopolitan democracy and its critics. European Journal of International Relations,setembro, 10(3).CACCIAMALI, M. C. & AZEVEDO, F. A. G. d., 2005. Prolam/USP. [Online]Available at: http://www.usp.br/prolam/downloads/cacciamali_azevedo.pdf[Accessed 25 junho 2012].CANÇADO TRINDADE, A. A., 2006. A humanização do direito internacional. Belo Horizonte: Del Rey. 22
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