Regimen coparticipacionargentino

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Regimen coparticipacionargentino

  1. 1. EELL RREEGGIIMMEENN DDEE CCOOPPAARRTTIICCIIPPAACCIIOONN AARRGGEENNTTIINNOO Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas Mario A. Pilatti Rubén Vaudagnotto Octubre de 1997 Departamento de Economía. Facultad de Economía y Administración. Universidad Nacional del Comahue.
  2. 2. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 2 El Régimen de Coparticipación Argentino INDICE 1. Antecedentes 2. La Ley 23,548 2.1 Conformación de la masa coparticipable 2.2 Distribución primaria 2.3 Distribución secundaria 2.4 Otras disposiciones 2.4.1 Obligaciones emergentes del régimen de esta ley 2.4.2 La Comisión Federal de Impuestos 3. Diez años de vigencia de la ley 23,548 3.1 Primer período: 1988 a agosto de 1992 3.1.1 Modificación en el reparto de tributos específicos 3.1.2 Transferencias de servicios a las Provincias 3.2 Segundo período: de agosto de 1992 a mediados de 1994 3.2.1 El Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales (Ley 24,130) 3.2.2 El Pacto federal para el empleo, la producción y el crecimiento 3.3 La Reforma de la Constitución Nacional 3.4 Las últimas modificaciones 3.4.1 Hacen su aparición las “Asignaciones Específicas”. 3.4.2 La renovación del siempre transitorio impuesto a las ganancias 3.4.3 Nuevas “Asignaciones Específicas” 4. Síntesis y perspectivas Un esquema del régimen de coparticipación de la ley 23,548 Un esquema del régimen de coparticipación argentino (ley 23,548 y modificaciones)
  3. 3. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 3 El Régimen de Coparticipación Argentino 1. Antecedentes Sobre el andamiaje de la Constitución de 1853 en materia de postestades tributarias de la Nación y las Provincias comienza la historia de la coordinación financiera entre niveles de gobierno en nuestro país. La Constitución asignaba al nivel federal fundamentalmente la imposición sobre el Comercio Exterior, dejando abierta la posibilidad de que éste nivel cobrara impuestos “internos”, bien que sujeto a la concurrencia con las provincias y -al menos en lo referente a impuestos directos- a que mediaran circunstancias extraordinarias. Despúes de una primer etapa donde se mantuvo una “separación de hecho de las fuentes tributarias” (1853-1890) en la que el Estado Nacional recaudaba casi exclusivamente las “rentas de aduana”, se verificó un avance de ese nivel de gobierno sobre la tributación indirecta como efecto derivado de la crisis de 1890. Así se abre un período de “concurrencia de hecho de las fuentes tributarias” (1891- 1934): el Estado Nacional además de los impuestos al Comercio Exterior, cobraba “impuestos internos”, de manera que las Provincias y la Nación gravaban “concurrentemente” el comercio interior a través de impuestos indirectos. La crisis de 1930 termina de hacer estallar la distribución de potestades tributarias previstas en la Constitución Nacional: hacia 1929 todavía el 60% de los recursos ordinarios del Gobierno Nacional provenían de los gravámenes aduaneros y portuarios. Ni que decir que la brusca caída del comercio exterior de esos años impactó directamente sobre los recursos federales, forzando a un nuevo avance sobre las fuentes de imposición. Entonces hacen su aparición nuevos impuestos: el impuesto a las transacciones es creado en octubre de 1931, posteriormente transformado en un impuesto a las ventas en 1934 (es decir un impuesto general que puede considerarse antecedente del actual IVA); y se crea en 1932 el impuesto a los “réditos” (antecedente del impuesto a las ganancias). En este contexto hacen su aparición en el escenario nacional los antecedentes directos del actual régimen de coparticipación: las leyes 12,143 y 12,147 prevén la coparticipación de los nuevos impuestos nacionales a partir de 1935, como compensación de la Nación a las Provincias por la utilización de fuentes tributarias concurrentes. Adicionalmente en 1934 se sanciona la ley 12,139, conocida como ley de “unificación de impuestos internos” que busca poner orden a un panorama en el cual tanto la Nación como las distintas Provincias gravaban al comercio interior con impuestos indirectos, generando problemas de coordinación y de doble imposición. Esta ley implicaba la unificación de los denominados impuestos internos en el sentido de que pasaban a ser recaudados por el Estado Nacional mientras que las Provincias se comprometían a derogar los impuestos existentes de carácter similar -y a no crear nuevos-.
  4. 4. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 4 Como compensación participaban del producido a través de un régimen de coparticipación. Esta ley tiene una importancia adicional por el hecho de ser el primer antecedente en nuestro país de “ley convenio” -es decir que requiere adhesión expresa de las Provincias-, figura que fue receptada en regímenes posteriores de distribución y que finalmente se incorporó a la Constitución Nacional en la reforma de 1994. Sobre esta base inicial continuaron evolucionando distintos regímenes de reparto de recursos tributarios a medida que se creaban nuevos impuestos o se redefinían las distribuciones de los existentes. No se trataba de un régimen único sino de diversos regímenes de coparticipación, dispersos en las diversas leyes que creaban, prorrogaban o modificaban impuestos. Un verdadero cambio cualitativo se produce en 1973. Ese año se estableció, a través de la Ley 20,221, el primer régimen global de coparticipación entre la Nación y las Provincias. Por primera vez se unificaba la casi totalidad de la recaudación en un sistema de distribución único y excluyente, en lugar de tener que recurrir a varias leyes parciales de distribución. El mecanismo de la coparticipación de impuestos recaudados por el Estado Nacional se va asentando así como “el” marco institucional dentro del que se encauzará la coordinación financiera entre niveles de gobierno, al menos por el lado de los recursos. El régimen de la ley 20,221 -que contenía muchos de los elementos que luego reaparecen en la ley 23,548- tenía estipulada una vigencia de 10 años, es decir que "caía" el 31/12/83. El gobierno militar lo prorrogó hasta el 31/12/84 a fin de que se lograra un acuerdo que lo reemplaze en el nuevo contexto democrático. Vencido el plazo de prórroga el país se quedó, por primera vez desde 1935, sin un régimen de coparticipación que regule la distribución de los recursos tributarios entre la Nación y las Provincias. El gobierno radical intentó, mediante sucesivos decretos, mantener los niveles girados en 1984 sin afectar las participaciones relativas de las provincias. Esto ocasionó múltiples discusiones y desacuerdos. En particular las provincias productoras de hidrocarburos manifestaron permanentementemente su desacuerdo con la pretensión del Gobierno Nacional de considerar los ingresos por regalías como parte de los recursos tributarios que cedía la Nación a estas provincias. Esta concepción que tendía a reducir los montos efectivamente transferidos de impuestos coparticipados fue rechazada por la provincias de Neuquén, Chubut y Santa Cruz (que firman con reservas el "Convenio Transitorio de Distribución de Recursos Federales a las Provincias" del 13/3/86). Finalmente a fines de diciembre de 1987 el Congreso aprueba la ley 23,548, que con diversas modificaciones es la que actualmente continúa vigente. El sistema de coparticipación resultó una solución para canalizar la “presión” que la realidad comenzó a ejercer sobre el marco constitucional. Así se pudo mantener el
  5. 5. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 5 funcionamiento del sistema federal argentino dentro de límites de relativa legalidad, bien que forzando las determinaciones constitucionales. Este desfasaje entre la letra de la ley y la práctica de la acción de gobierno va a ser corregido en la reforma constitucional de 1994, que “blanquea” la existencia de estos regímenes de coparticipación y consagra constitucionalmente gran parte de las soluciones encontradas desde 1935 hasta entonces. 2. La Ley 23,548 La ley 23,548 vino a llenar el vacío que se venía arrastrando desde fines de 1984. Su vigencia estaba prevista por dos años, desde el 01/01/88 hasta el 31/12/89, pero -a diferencia de su antecesora- preveía su prórroga automática ante la inexistencia de un régimen sustitutivo (Art. 15). Es así como su vigencia -aunque con múltiples modificaciones- llega hasta el presente. En efecto, si bien las prescripciones originales de esta ley fueron alteradas de diversa manera en estos diez años de vigencia, la ley 23,548 sigue siendo la “ley madre” del régimen de coparticipación argentino. Al igual que su antecesora la ley 20,221, esta ley establece un régimen único de coparticipación que incluye al grueso de la recaudación nacional. Es una “ley convenio” en el sentido de que la participación en el régimen de coparticipación requiere adhesión expresa de cada una de las Provincias (artículo 16º). Todas las provincias argentinas adhirieron -es decir participan en el régimen- a través de las correspondientes leyes provinciales. En el Capítulo I de esta ley se establecen los puntos medulares, a saber: a) Conformación de la masa coparticipable, es decir la definición de la “torta” que se repartirá. b) La distribución primaria, que determina el reparto entre la Nación y el conjunto de las Provincias. c) La distribución secundaria, que es la distribución de la parte correspondiente al conjunto de las provincias entre ellas. 2.1 Conformación de la masa coparticipable El artículo 2º de la ley da una definición universal, incluyéndose la recaudación de todos los impuestos nacionales, existentes o a crearse. No obstante lo cual exceptúa expresamente: i. a los impuestos al Comercio Exterior, tal como lo prevé la Constitución Nacional; ii. a aquellos impuestos "cuya distribución, entre la Nación y las Provincias, esté prevista o se prevea en otros sistemas o regímenes especiales de coparticipación";
  6. 6. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 6 iii. a aquellos impuestos que, vigentes al momento de la promulgación de la ley, tengan afectación específica; iv. impuestos nacionales destinados a fines que se declaren de interés nacional por acuerdo entre la Nación y las Provincias, en este caso se requiere adhesión expresa de las Legislaturas provinciales. La excepción ii. fue incluida para mantener el esquema de reparto del impuesto a los combustibles que alimentaba y -aunque sufrió varias modificaciones- alimenta a una serie de fondos con asignación específica (infraestructura eléctrica, obras públicas, obras viales, Fondo Nacional de la Vivienda) que se reparten entre la Nación y las Provincias según otros criterios que los de la ley 23,548. La excepción iv. requiere del acuerdo expreso de las legislaturas provinciales para quitar recaudación de la “masa coparticipable”. Este procedimiento es coherente con el carácter de “ley convenio” de la ley de coparticipación, de otro modo se estaría habilitando a un nivel de gobierno -el nacional- a modificar unilateralmente el régimen acordado que en un extremo podría resultar completamente “vaciado”: bastaría con crear sucesivos sistemas especiales de distribución que quitaran recaudación del régimen general. Vale la pena retener esta fuente de potencial conflictividad -entre las excepciones ii. y iv. de la definición de masa- porque sobre la interpretación del concepto de “masa coparticipable” y las posibilidades de su modificación girará gran parte de la conflictividad que entre el nivel Nacional de gobierno y las Provincias se diera durante los primeros años de la década del ‘90. 2.2 Distribución primaria Una vez definida la masa coparticipable se procede a una primera gran distribución (Distribución Primaria) que según la ley 23,548 es: i. 42.34% a la Nación. ii. 56.66% a las provincias. iii. 1% al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias. Se concede de esta manera una mayor participación global a las provincias -en relación a la distribución primaria de la ley 20,221- en reconocimiento de las transferencias de servicios (salud, educación, aguas corrientes, energía) operadas entre 1978 y 1980 por el gobierno militar sin que mediara una contraprestación directa. De la parte correspondiente a las provincias un 2% se destina al "recupero del nivel relativo" de las provincias de Neuquén, Buenos Aires, Chubut y Santa Cruz, provincias que venían manifestando su disconformidad con la distribución del período 1985 - 87, en que no hubo ley de coparticipación. Esta “desagregación” de la parte correspondiente a las Provincias no es más que una evidencia de las dificultades que implicó “consensuar” esta ley en el Congreso, y las múltiples presiones y arreglos que precedieron a su sanción. El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias (Fondo ATN) es creado por esta ley , previéndose que será manejado por el Ministerio del Interior para atender “situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales”. El
  7. 7. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 7 Ministerio del Interior debería informar sobre su aplicación trimestralmente. En los hechos el Fondo ATN es el dinero que se maneja “políticamente” desde el Ministerio del Interior y resulta sumamente difícil acceder a información sobre su destino. 2.3 Distribución secundaria Definida la parte de la masa correspondiente al conjunto de las Provincias debe establecerse el reparto entre ellas, llamado Distribución Secundaria. La Ley 20,221 establecía repartidores entre las provincias -es decir los coeficientes de la Distribución Secundaria- que se basaban en indicadores objetivos (población, grado de desarrollo, densidad poblacional) y que eran actualizados después de cada censo nacional. Estos repartidores incorporaban un importante grado de redistribución entre provincias. En el proceso previo a la sanción de la Ley 23,548 fue imposible acordar criterios de distribución por lo cual esta ley incluyó coeficientes fijos que reflejaban el reparto en el período de transición 1985 - 1987. Esta es otra evidencia de lo dura que resultó la negociación que precedió a la sanción de la ley 23,548: lo más que se logró fue acordar - sin dejar de recurrir a presiones- un juego de repartidores fijos. A pesar de que todo el mundo acuerda que es conveniente hacer depender estos distribuidores de indicadores objetivos, las partes no estuvieron dispuestas ni siquiera a correr el riesgo de perder posiciones relativas Por este motivo se hizo necesario incluir en la distribución primaria un monto para compensar a las cuatro provincias disconformes, incluida Neuquén, cuando lo racional hubiera sido incluir este recupero directamente en la distribución secundaria. No obstante esto, y si bien las provincias patagónicas mejoraron su situación relativa respecto al Convenio Transitorio de 1986, su repartidor se redujo en relación al calculado en base a la información censal de 1980, en el marco de la ley 20,221. En lo que resta del capítulo I se establece la automaticidad y gratuidad de las transferencias y una garantía global de que el volumen transferido a las provincias nunca podrá ser menor al 34% de la recaudación de recursos tributarios nacionales, sean estos coparticipables o no. 2.4 Otras disposiciones 2.4.1 Obligaciones emergentes del régimen de esta ley El capítulo II de la ley 23,548 trata de las obligaciones emergentes de ésta, prohibiendo a provincias y municipalidades la aplicación de impuestos "análogos" a los coparticipados. De hecho los principales impuestos provinciales y/o municipales (Inmobiliario, sobre los Ingresos Brutos, sobre la propiedad Automotor y de Sellos) son exceptuados de los requerimientos generales de la ley y así se explica su existencia actual. En el caso de los impuestos de Sellos y sobre los Ingresos Brutos se establece directamente una serie de requisitos a los que deberán ajustarse.
  8. 8. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 8 De manera que tal como en la antigua ley de “unificación de impuestos internos” la participación del régimen de coparticipación implica el compromiso de no aplicar gravámenes “análogos” a los recaudados por la Nación y distribuidos por este régimen. El concepto de “analogía” resulta inicialmente vago pero la jurisprudencia generada muestra que es lo suficientemente amplio de modo tal que las Provincias en los hechos se ven imposibilitadas de crear nuevos impuestos sin incurrir en tal “analogía”. 2.4.2 La Comisión Federal de Impuestos El Capítulo III legisla acerca de la Comisión Federal de Impuestos, manteniendo esta institución creada por la ley 20,221 con facultades de control e interpretación del régimen de coparticipación. Este organismo está conformado por un representante de la Nación y uno por cada Provincia adherida, se dicta su propio reglamento y establece sus normas procesales. La Comisión tiene amplias facultades de contralor de las liquidaciones efectuadas a los distintos fiscos. Decide de oficio o a pedido de la Nación, las Provincias, las Municipalidades y aún de los contribuyentes si los gravámenes se oponen o no al régimen de la ley 23,548. También dicta Normas Generales Interpretativas de la ley. Durante la primera mitad de los años 90 -en la que se produjo un importante avance nacional sobre los recursos coparticipables-, la Comisión Federal de Impuestos tendió a asumir posturas coincidentes con el interés de las provincias, que se plasmaron en diversas Resoluciones Generales Interpretativas. Esto se debió a su composición con amplia mayoría provincial y a una conformación donde predominan los perfiles técnicos, en un momento en que el Estado Nacional forzó el marco legal vigente hasta límites antes insospechados. De allí que se registraran enfrentamientos de diversas magnitudes con el Ministerio de Economía de la Nación durante ese período. Cabe destacar que las decisiones de la Comisión Federal de Impuestos son obligatorias para la Nación y para las Provincias -y a través de estas para los Municipios-, pudiendose solicitar revisión ante la misma Comisión. En caso de que no se acate una de sus decisiones, la Comisión Federal de Impuestos se encuentra facultada para disponer que se le retenga parte de los fondos a transferir a la jurisdicción afectada hasta tanto de cumplimiento a la decisión del organismo. 3. Diez años de vigencia de la ley 23,548 El actual régimen de coparticipación todavía se basa en la ley 23,548 que está próxima a cumplir 10 años. No obstante para entender tanto el funcionamiento efectivo del sistema de transferencias actual, como las discusiones que se suscitan en torno a él, resulta imprescindible efectuar una panorámica de los años transcurridos desde su sanción,
  9. 9. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 9 a fin de obtener cierta orientación en lo que se ha denominado el “laberinto de la coparticipación”. En efecto, el sistema ha adquirido tal complejidad que se ha tornado en una materia propia de especialistas. Tal complejidad se potencia por el hecho de que las aclaraciones, agregados y complementos de la ley 23,548 no se han efectuados como modificaciones al texto de la ley madre, sino a través de normativa “paralela” de diversa índole, lo cual imposibilita la confección de algo parecido a un “texto ordenado”. En este contexto una posible vía para afrontar la cuestión consiste en un grueso orden cronológico que busque conceptualizar las distintas “rachas” de modificaciones al régimen básico de la ley 23,548. Desde esta perspectiva podemos distinguir a fines expositivos cuatro períodos: 1. Desde la entrada en vigencia de la ley 23,548 (01/01/88) hasta agosto de 1992: Período de modificación del régimen a través leyes ad hoc, que afectaban el reparto de impuestos específicos o transfirieron servicios a las Provincias. 2. Desde agosto de 1992 a mediados de 1994: Período de modificaciones a través de los denominados “Pactos Federales”. 3. La Reforma de la Constitución Nacional (2º semestre de 1994): que si bien no modifica directamente el régimen de coparticipación, condiciona el curso futuro de los acontecimientos en la materia. 4. Ultimas modificaciones: recoge las modificaciones al régimen de coparticipación de los últimos años, que ya no tienen la magnitud ni la orientación de los primeros dos períodos. A continuación se hará una suscinta exposición de los principales hechos de cada período, que -además de no pretender ser exhaustiva- intenta poner énfasis en aquellos aspectos que tienen derivaciones que se proyectan hasta la actualidad. 3.1 Primer período: 1988 a agosto de 1992 Inmediatamente después de sancionada la Ley 23,548 se pueden detectar alteraciones al régimen de coparticipación. No obstante las modificaciones de mayor importancia -tanto por su magnitud como por su permanencia en el tiempo- se dieron durante los años 1991 y 1992, en el marco de la gestión del Ministerio de Economía de la Nación del Dr. Cavallo y los inicios de aplicación del esquema de convertibilidad. Los primeros años de vigencia de la ley 23,548 pasaron sin grandes modificaciones del régimen. Superados los picos hiperinflacionarios de 1989 - 90, el inicio de la estabilidad del nivel de precios vino acompañado de una gran ola de avances del Gobierno Nacional sobre los recursos coparticipables cuyo objetivo fue lograr que el crecimiento en la recaudación que siguió al descenso de las tasas de inflación -la Ley 23,928 “de convertibilidad” es de marzo de 1991- no llegase a los Gobiernos Provinciales automáticamente a través del régimen de coparticipación.
  10. 10. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 10 Se trató, y en buena medida se consiguió, que los recursos adicionales que debían fluir hacia las Provincias se utilizaran con otros fines: notoriamente el financiamiento del Sistema de Seguridad Social (SSS) -fundamentalmente el nacional- y en menor medida otros como educación y el financiamiento de la transferencia de ciertos servicios que prestaba la Nación a las Provincias. Evidentemente la concepción implícita en esta conducta del Gobierno Nacional era que los Gobiernos Provinciales no harían un buen uso de un flujo creciente de fondos, prefiriéndose aplicarlos al ya crónico problema del déficit previsional. Lo cierto es que se trató de un período particularmente conflictivo en el que diversas medidas adoptadas por el Gobierno Nacional fueron declaradas “en pugna” con el régimen de la ley 23,548 a través de las correspondientes Resoluciones Generales Interpretativas de la Comisión Federal de Impuestos. La forma que asumió el avance nacional sobre los recursos fue la modificación del régimen a través de distintas leyes que o bien sustrajeron recaudación de determinados impuestos de la masa coparticipable, o bien afectaron parte de los recursos que correspondían a las Provincias a “financiar” la transferencia a éstas de ciertos servicios que venían siendo prestados por el Estado Nacional. 3.1.1 Modificación en el reparto de tributos específicos En algunos casos a través de leyes y en otros a través de decretos “de necesidad y urgencia” se sustrajo de la masa coparticipable parte o la totalidad de la recaudación de algunos impuestos. Es decir que se instauraron especies de “precoparticipaciones”: antes de que los recursos entraran a formar parte de la masa coparticipable definida por la Ley 23,548 se detraía un cierto porcentaje para destinarlo a otros fines. Estas afectaciones de recursos para tener sustento legal hubieran requerido de la adhesión expresa de las Provincias, cosa que no se dió en la generalidad de los casos. No obstante las sustracciones operaron y se generó una gran tensión entre el Ministerio de Economía de la Nación y las Provincias que precipitó diversas Resoluciones Generales Interpretativas de la Comisión Federal de Impuestos. Las principales modificaciones del período fueron: a) IVA A través de la Ley 23,966 (del 15/08/91) se sustrajo el 11% de la recaudación de este impuesto que se destinó directamente a financiar el SSS. De este monto detraido el 90% se destinó al SSS nacional y el 10% restante se repartía entre las provincias en proporción al número de jubilados provinciales. El 89% restante de la recaudación de este impuesto se distribuía según el régimen de la Ley 23,548. b) Ganancias La Ley 24,073 (del 08/04/92) modifica su distribución apartándola de lo establecido en la Ley 23,548. Esta distribución vuelve a ser modificada a través del Decreto 879/92 (del 04/06/92) quedando de la siguiente manera:
  11. 11. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 11 *20 % de la recaudación, destinada directamente al SSS. *10% al "Fondo de Financiamiento de Programas Sociales del Conurbano Bonaerense". *2% al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias (el mismo Fondo ATN creado por la propia Ley 23,548). *4% entre todas las jurisdicciones según el Indice de Necesidades Básicas Insatisfechas. *El 64% remanente de la recaudación se distribuiría según el régimen de la Ley 23,548. La creación del “Fondo para el Conurbano Bonaerense” implicó un cambio de importancia en la Distribución Secundaria a favor de la Provincia de Buenos Aires, que estuvo en relación con la llegada a la gobernación del ex Vice Presidente de la Nación, Dr. Eduardo Duhalde. Este “fondo” fue en lo sucesivo una fuente de resquemores entre jurisdicciones provinciales, fue levemente alterado y limitado, pero en lo esencial continúa hasta la actualidad. La Ley 23,966 crea además el impuesto a los “Bienes personales no incorporados al proceso económico” cuya recaudación se sustrae íntegramente del régimen de coparticipación destinándose al SSS. La misma Ley modifica el reparto del impuesto a los combustibles que anteriormente había sido modificada por el Decreto 2,733 (del 28/12/90): si bien este impuesto siempre se distribuyó entre la Nación y las Provincias “por fuera” del régimen de coparticipación, durante este período originó nuevas divergencias. La ley 23,096 (del 18/04/91) sustrajo el 50% de la recaudación del impuesto a los Activos del régimen de la ley 23,548, destinando esta fracción a la finalidad Cultura y Educación. De manera que en este período se modifica el reparto de los principales impuestos modificaciones que en lo sustancial perduran hasta la actualidad. 3.1.2 Transferencias de servicios a las provincias Se implementaron a través de las Leyes 24,049 (del 02/01/92) y 24,061, y del Decreto 964/92 (del 17/06/92). En virtud de estas normas la Nación transfirió a las provincias servicios educativos, Programas Nacionales (PROSOCO y PROSONU), hospitales y funciones en el área de Minoridad y Familia que anteriormente eran prestados por el nivel de Gobierno Nacional. La legislación incluyó un detalle del costo de los servicios transferidos por juridicción, a los valores que venía desembolsando el Estado Nacional. Esta iniciativa alteró en forma importante el régimen de coparticipación por la forma en que se “financiaron” las transferencias: i. A partir del 01/01/92 la Nación retiene de la participación que les corresponde a las provincias segun el régimen de la Ley 23,548 un monto equivalente al costo total de los servicios transferidos.
  12. 12. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 12 ii. A partir de la efectivización de la transferencia de servicios a cada provincia, la Nación transfiere los montos correspondientes a cada jurisdicción según la distribución dada en el Anexo de la Ley 24,049. De manera que los montos transferidos a las provincias como compensación de las transferencias de funciones son previamente quitados del monto global a distribuir según el sistema de Coparticipación Federal de impuestos. En otros términos, la Nación aprovechó el aumento en la recaudación de la DGI y el consiguiente aumento de los fondos a coparticipar para sacarse de encima ciertas funciones. Esto altera en forma importante la distribución de fondos coparticipados por dos motivos: i. Las provincias cargan en forma conjunta con el costo total de las transferencias de funciones, independientemente del costo de las funciones transferidas a cada una de ellas. ii. Estos fondos son redistribuidos según el costo efectivo a asumir por cada jurisdicción. Como resultado la ley 24,049 no solo modificó la distribución primaria (a favor de la Nación que deja de hacerse cargo de solventar los servicios transferidos), sino que modificó la distribución secundaria, ya que cada provincia carga con una parte del costo total de la transferencia proporcional a su repartidor según la ley de coparticipación 23,548, recibiendo una parte proporcional al costo de los servicios efectivamente recibidos en virtud de la transferencia. De manera que desde 1992 se viene reteniendo parte de lo que a las Provincias les corresponde según la Distribución Primaria para distribuirlo de acuerdo a la asignación de costos de los servicios transferidos en aquella oportunidad. 3.2 Segundo período: de agosto de 1992 a mediados de 1994 Este segundo período se caracteriza por la suscripción de “Acuerdos” o “Pactos” entre los gobiernos Nacional y Provinciales. Si bien esta modalidad se inició con el objeto de continuar alterando el régimen de la ley 23,548 en un sentido similar al del período anterior, su desarrollo llevó a incorporar una temática mucho más ambiciosa, que incluyó aspectos tales como el diseño de los tributos provinciales, y las políticas de desregulación y reforma del Estado a nivel provincial. Durante el año 1992 se inicia este nuevo tipo de experiencia en la historia de las relaciones financieras entre niveles de gobierno en nuestro país, con la firma del denominado “Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales”. De esta forma se continuó canalizando el avance de la Nación sobre recursos coparticipables, que venía significando niveles de presión crecientes desde el año 1991. El esquema de acuerdos entre los poderes ejecutivos nacional y provinciales se repetirá en 1993 con la firma de un nuevo instrumento denominado “Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento”. A estos acuerdos se los denomina genéricamente “Pactos Federales”.
  13. 13. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 13 Los acuerdos tienen la característica de ser gestados con la participación de los poderes ejecutivos -nacional y provinciales- en largas jornadas en las que la “negociación” parte de una propuesta generada desde el Estado Nacional y a la que los participantes llegan condicionados de múltiples maneras. En esencia se trata de aplicar metodologías que son habituales en el Poder Legislativo a una Comisión conformada por los Poderes Ejecutivos Provinciales y en particular las áreas de Economía y/o Hacienda. No obstante los acuerdos, para su plena vigencia y solidez legal, requieren la aprobación de los poderes legislativos, tanto nacional como provinciales, a quienes -en definitiva- se enfrentó con hechos consumados: se les proponía un proyecto de ley ratificatorio de un texto que había sido suscripto por el Presidente de la Nación y prácticamente la totalidad de los Gobernadores de las Provincias Argentinas. Justamente la estrategia de los Acuerdos parece ser el curso que asumió el avance del Gobierno Nacional sobre el reparto de recursos coparticipados una vez que se hizo complicado continuar presionando al Congreso Nacional para obtener normas en tal sentido -como las comentadas en la sección precedente- y se pretendía un andamiaje legal más sólido que los Decretos de “necesidad y urgencia”. El diverso trámite que tuvieron ante los Poderes Legislativos el Acuerdo de 1992 y el de 1993, es un síntoma de que los integrantes del Congreso Nacional no terminaron de aceptar el papel al que se los reducía: simplemente “darle la bendición” a una pieza legal elaborada en su totalidad fuera del ámbito legislativo. De hecho el segundo acuerdo no obtuvo nunca una ratificación legislativa franca y plena de parte del Congreso Nacional. Como efecto colateral de esta forma de encausar la discusión acerca del federalismo fiscal y de la premura y las presiones ejercidas para llegar a la suscripción de tales acuerdos, se obtuvieron normas deficientes desde el punto de vista de su arquitectura jurídica que, además de continuar enredando el complicado sistema de relaciones fiscales Nación - Provincias, se prestaron a múltiples interpretaciones que decantaron en posteriores conflictos entre los niveles de gobierno involucrados. 3.2.1 El Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales (Ley 24,130) El 12 de agosto de 1992 la Nación y el conjunto de las Provincias firman un acuerdo, que recibe ratificación parlamentaria nacional el 02/09/92 a través de la ley 24,130. El acuerdo modifica sustancialmente el régimen de coparticipación vigente a esa fecha. El objetivo central de este Acuerdo fue asegurar que buena parte del incremento de la recaudación de la DGI que siguió a la implementación del Plan de Convertibilidad se destinara a financiar al sistema previsional (cosa que se venía haciendo a través de afectaciones de impuestos vía leyes específicas), esta vez previendo las consecuencias de la reforma del sistema previsional. En efecto, el proyecto del Poder Ejecutivo que terminó cuajando en la ley 24,241 (“Ley Nacional del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones”, sancionada el
  14. 14. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 14 14/10/93) fue enviado al Congreso en junio de 1992. Este Proyecto implicaba un cierto desfinanciamiento del SSS ya que significaba que los aportes personales dejaran de ser percibidos por la Nación para destinarse a las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), en el marco del nuevo régimen de capitalización. En lo sustancial este Acuerdo le permite al Gobierno Nacional detraer una “gran” precoparticipación, conformada por el 15% de la masa coparticipable una vez efectuadas todas las deducciones establecidas en el período previo y destinarla a cancelar obligaciones previsionales. A cambio de esto las Provincias obtienen una cierta modificación de la distribución secundaria, la garantía de un mínimo mensual en concepto de coparticipación y la transferencia automática de ciertos fondos con destino específico. En efecto, los puntos más importantes del Acuerdo establecieron: i. Que se autorizaba al Estado Nacional a retener, a partir del 1/9/92, un 15% más una suma fija de $43,800,000 mensuales de la masa coparticipable (previo a la distribución primaria, es decir que aportan la Nación y las Provincias) tal como la determina la Ley 23,548 y todas sus modificatorias a la fecha de firma, los destinos de estos recursos serían: a) el 15% para atender obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos que resulten necesarios b) los $43,800,000 para ser distribuidos entre las provincias según se determina en el mismo acuerdo y con el objeto de cubrir desequilibrios fiscales. ii. La Nación garantizaba a las provincias un Ingreso Mensual Mínimo a distribuir según la Ley 23,548 de $725,000,000. El Tesoro Nacional adelantaría los fondos necesarios para cumplimentar la garantía compensando con los excedentes que se produzcan durante los meses siguientes. iii. En lo sucesivo se transferiría a las provincias en forma automática los recursos financieros que componían los fondos: * FONAVI * Consejo Federal de Agua Potable y Saneamiento (COFAPyS) * Fondo de Desarrollo Eléctrico del Interior (FEDEI) * Fondo Vial Federal Se consideraban saldadas las acreencias mutuas entre Nación y Provincias por estos fondos. Los recuperos FONAVI y COFAPyS serán administrados desde aquí por las respectivas jurisdicciones provinciales. iv. El Estado Nacional se comprometía a no detraer de la masa coparticipable porcentajes o montos adicionales a los convenidos en este acuerdo, ni a transferir nuevos servicios sin la conformidad expresa de las provincias. Observesé que el Gobierno Nacional no solo lograba autorización para retener el 15% de la masa coparticipable sino que de alguna manera obtenía una aceptación explícita de todas las detracciones implementadas en el período previo. En cuanto a la suma fija de $43,800,000 conformó lo que se denominó el Fondo de Desequilibrios Fiscales Provinciales. Este Fondo se distribuía según un patrón sumamente redistributivo, que favorecía a las Provincias más pequeñas. La única explicación de este Fondo es que quitandolé relativamente poco a las Provincias “grandes” se obtiene una
  15. 15. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 15 suma suficiente como para “allanar” las voluntades de muchas Provincias pequeñas. Como en principio cada Provincia tiene un voto, este tipo de maniobra contribuye a viabilizar los arreglos. Este tipo de jugadas es un clásico de estas negociaciones y las Provincias pequeñas son plenamente concientes de esta posición e intentan explotarla. En cuanto a la garantía mensual todo indica que el Ministerio de Economía de la Nación pensó que no operaría, dado los pronósticos de evolución de la recaudación sumamente optimistas que por entonces se manejaban. Finalmente las cosas no fueron tan favorables, la recaudación se amesetó y la garantía mensual operó durante períodos prolongados, obligando al Tesoro Nacional a aportar los fondos para sostenerla. Esto no quiere decir que el Acuerdo no fuera “negocio” para el nivel nacional: lo que retenía a las Provincias en virtud de la autorización a detraer el 15% superaba ampliamente lo que debía aportar en concepto de garantía. El enunciado incluido bajo el punto iv. de la enumeración anterior -totalmente declarativo- es un indicador de lo enrarecida que se encontraban las relaciones con las Provincias después de la experiencia de los años anteriores. Lo cierto es que este Acuerdo consiguió rápida ratificación del Congreso Nacional que a principios de setiembre de 1992 sanciona la Ley 24,130, que “bendice” lo actuado por los poderes ejecutivos nacional y provinciales. Por otra parte, fue suscripto por la totalidad de los Poderes Ejecutivos provinciales -aunque en el caso de la Provincia de Córdoba lo hace con reservas-. La única instancia que faltó completar es la adhesión legislativa de las distintas Provincias que nunca llegó a concretarse para más de la mitad de las jurisdicciones provinciales. De todas maneras el Acuerdo comenzó a tener vigencia a partir del 1º de setiembre de 1992. El Acuerdo, sacado a las “apuradas”, generó múltiples discusiones y confrontaciones fruto de las múltiples ambigüedades que contenía. En efecto, el destino del 15% retenido por la Nación resultaba muy general y fue cuestionado por las Provincias. No quedaba claro hasta que punto los “adelantos” que el Tesoro efectuaría a fin de solventar la garantía mensual a las Provincias constituiría una deuda de las mismas para con el Estado Nacional. Finalmente el plazo de vigencia del Acuerdo no resultaba claro toda vez que se establecía que duraría hasta el 31/12/93, salvo la retención del 15% que se mantendría hasta que se logre un nuevo “acuerdo de partes”. La "caída" de al menos parte del Acuerdo a fines de 1993 generaba grandes incertidumbres. La evolución que mostraron las transferencias nacionales a las provincias - que implicaba que la garantía mensual establecida en el Acuerdo estuviera operando casi permanentemente-, junto a la diversidad de interpretaciones de diversos aspectos del Acuerdo, todo en el marco de un gran deterioro de las relaciones entre la Nación y las Provincias, llevaron a una situación muy conflictiva, generándose múltiples discusiones canalizadas mayormente a través de la Comisión Federal de Impuestos. En este marco, en agosto de 1993 la Nación impulsa y logra la firma por parte de 16 jurisdicciones provinciales del llamado "Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento" que viene a despejar la incertidumbre y a agregar nuevos elementos a la discusión Nación - Provincias.
  16. 16. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 16 3.2.2 El Pacto Federal para el empleo, la producción y el crecimiento Este instrumento fue firmado por 16 provincias argentinas el 12 de agosto de 1993, absteniéndose de suscribirlo las provincias de Córdoba y Catamarca y las cinco provincias patagónicas. Puede pensarse que este “Pacto” constituyó un intento de continuar avanzando en las reformas que auspiciaba el Gobierno Nacional, que tuvo como referencia el relativo “éxito” con el que se coronó la experiencia del Acuerdo de 1992. No obstante la materia del “Pacto” es sustancialmente diferente de la del “Acuerdo”: el régimen de coparticipación ocupa un lugar relativamente modesto dentro del conjunto de materias que ahora se incluyen en este nuevo instrumento, como son la reforma impositiva provincial, la desregulación y la reforma de los estados provinciales. Por otra parte en el caso del “Pacto” hay un diseño de intereses distinto que buscó involucrar -con relativo éxito- a los sectores privados provinciales para que ejerzan presión sobre los respectivos gobiernos, de manera de tener un reaseguro de la implementación de las reformas. En el Acuerdo de 1992 los involucrados directamente eran solo los dos niveles de gobierno. Los objetivos de esta iniciativa nacional fueron los de acelerar la reforma impositiva y los procesos de desregulación y reforma del estado a nivel provincial, en un contexto donde el objetivo de la política económica nacional era la “reducción del costo argentino”. Adicionalmente con la firma de este Pacto se despejó la cuestión del régimen que regularía la distribución de fondos coparticipables hasta junio de 1995, prorrogando en lo sustancial el estado de cosas previo. En contrapartida a los compromisos provinciales la Nación se comprometió a tomar una serie de medidas que iban en la misma dirección que las solicitadas a las Provincias. Es evidente que en esta ocasión los objetivos establecidos fueron mucho más amplios que en la experiencia de 1992, trascendiendo por mucho la mera distribución de recursos entre la Nación y las Provincias. El trámite de “legitimación” del Pacto también fue diferente: ya no se consiguió una ratificación franca y directa de lo actuado por parte del Congreso Nacional; si bien el instrumento fué suscripto por la totalidad de los Poderes Ejecutivos provinciales hubo un período de cierta rebelión que en el caso de las Provincias Patagónicas y Catamarca duró hasta fines de 1993 y principios de 1994, y en el caso de Córdoba mucho más prolongado obteniéndose solo una adhesión parcial hasta mucho más recientemente cuando el gobernador Mestre adhirió al Pacto. Una rápida síntesis de los contenidos del Pacto Federal para el empleo, la producción y el crecimiento se ensaya a continuación, con el objetivo de tener un panorama de la complejidad de este instrumento, siendo de importancia para los fines de estas notas lo referido al régimen de coparticipación:
  17. 17. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 17 a. La reforma impositiva provincial Así como la Nación procedió a simplificar la estructura impositiva eliminando una serie de impuestos considerados “distorsivos” se trataba de que las Provincias actúen en el mismo sentido, auspiciando la derogación del impuesto a los Sellos, impuestos específicos a la transferencia de combustibles, gas, electricidad, servicios sanitarios, etc., intereses sobre depósitos a plazo fijo y caja de ahorro, débitos bancarios y nómina salarial. También se comprometieron a modificar el impuesto inmobiliario y a las patentes de automotores, limitando las cargas efectivas resultantes y logrando cierta uniformidad en el conjunto de las jurisdicciones provinciales. En cuanto al impuesto a los Ingresos Brutos se promovía un programa de exenciones graduales para culminar en su reemplazo "por un impuesto general al consumo que tienda a garantizar la neutralidad tributaria y la competitividad de la economía". Si bien se establecieron exigencias de carácter inmediato prevaleció la tesitura de una reforma gradual que debería completarse en un plazo de tres años. b. Desregulación y reforma de los Estado Provinciales Dentro de las obligaciones de las provincias se incluyó la adhesión y/o adopción de la vasta normativa nacional en materia de desregulación, desde el Decreto 2284/91 a los decretos específicos que desregulan el transporte en diversos medios, los honorarios y el ejercicio profesional. Asimismo se debía adoptar parte del articulado de las leyes 23,696 (de Reforma del Estado Nacional) y 23,697 (de Emergencia Económica Nacional). c. El régimen de coparticipación Se prorrogó hasta junio de 1995, con algunas modificaciones, el Acuerdo del 12 de agosto de 1992. Las modificaciones introducidas de mayor relevancia fueron las siguientes: i. La Nación suspendía la retención de los montos adelantados para cumplir con la garantía mensual de $ 725 millones otorgada a las provincias en el Acuerdo de 1992. ii. La garantía se elevaba a $ 740 millones a partir del 1 de enero de 1994. La prórroga del Acuerdo de 1992 despejaba el horizonte inmediato: las Provincias se aseguraban el mantenimiento del Fondo de Desequilibrios Fiscales Provinciales y la garantía mensual que ahora se elevaba a $740 millones. La Nación suspendía el cobro de la supuesta “deuda” por los adelantos que había efectuado para cubrir la garantía mensual y al poco tiempo se acordó que estos adelantos no constituían deuda de ningún tipo. De esta manera se prorrogó el régimen de la ley 23,548 con todas sus modificaciones y todos los problemas sin resolver que esto implicaba. d. Las obligaciones nacionales
  18. 18. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 18 El esquema de acuerdos o pactos inaugurado en 1992 implica que las partes (Nación - Provincias) se hacen concesiones recíprocas. El Pacto Federal además de los aspectos vinculados al régimen de coparticipación, incluyó otras obligaciones nacionales que iban en la dirección de la “reducción del costo argentino” que era la justificación de las reformas solicitadas a las Provincias. Las principales obligaciones nacionales eran las siguientes: i. Reformular los tributos que percibe la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en el mismo sentido y plazos que los comprometidos por las provincias. ii. Eliminar el impuesto a los activos afectados a procesos productivos en aquellos sectores alcanzados por las derogaciones provinciales al impuesto a los sellos. iii. Disminuir la incidencia impositiva sobre el costo laboral, acompañando las decisiones provinciales en materia de exenciones sectoriales del impuesto a los Ingresos Brutos. iv. Poner en marcha un sistema de Cédulas Hipotecarias Rurales y de Bonos Negociables respaldados por hipotecas urbanas para brindar una alternativa de financiamiento accesible de mediano y largo plazo para los sectores agropecuarios y la construcción. v. Aceptar la transferencia al Sistema Nacional de Previsión Social de las Cajas de Jubilaciones Provinciales. Previamente será necesario que las provincias adhieran al nuevo régimen previsional, la Nación, por otra parte, respetará los derechos adquiridos por los actuales jubilados y pensionados provinciales. No vamos a efectuar aquí un seguimiento en detalle el diverso grado de cumplimiento hacia el futuro de las obligaciones nacionales y provinciales del Pacto, limitándonos a una panorámica general. Durante la segunda mitad de 1993 y la totalidad del año 1994 se asistió a una relativamente intensa presión tendiente al cimplimiento cabal del Pacto. Se consiguió la adhesión a través de ley de la mayoría de las jurisdicciones provinciales. De hecho se comenzó a implementar la reforma impositiva, avanzándose menos en materia de desregulación y reforma del estado. La Nación comenzó asimismo con un esquema de reducciones de los aportes patronales, diferencial para distintas zonas del país en función de su distancia con la Capital Federal y ciertos indicadores de pobreza; eliminó el impuesto a los Activos y aceptó la transferencia de algunas Cajas Previsionales provinciales. Estos avances graduaron su ritmo al estado general de la economía, sufriendo un relativo “parate” durante 1995 - 96 mientras se prolongaron las consecuencias del llamado efecto Tequila. A los fines de estas notas baste por retener que a través de este complicado instrumento legal se prorrogó hasta mediados de 1995 el régimen de coparticipación argentino, manteniendo en lo sustancial la configuración que había adquirido con la firma del Acuerdo de agosto de 1992.
  19. 19. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 19 3.3 La Reforma de la Constitución Nacional En el contexto descripto se desarrolla el proceso que culmina en la Reforma Constitucional de 1994. Si bien la Reforma de la Constitución Nacional efectuada durante el segundo semestre de 1994, no puede considerarse un “período” en la evolución del régimen de la Ley 23,548, su referencia es insoslayable si se pretende lograr una ubicación en el debate presente y futuro del régimen de coparticipación argentino. No obstante que para el gran público el eje de la Reforma fue la posibilidad de reelección del Presidente Menem, desde un comienzo se previó abordar la temática del reparto federal de recursos, al incluir explícitamente en la agenda señalada por la Ley 24,309 (de Declaración de la Necesidad de la Reforma Constitucional) la “Distribución de competencias entre la Nación y las Provincias respecto de la prestación de servicios y en materia de gastos y recursos. Régimen de Coparticipación”. Esta temática se incluyó dentro de los “temas habilitados para el debate” (art. 3º), es decir, fuera del “Núcleo de coincidencias básicas” (art. 2º) cuyo tratamiento estaba muy limitado. De manera que la Reforma Constitucional apareció desde el inicio como una oportunidad para fijar ciertos parámetros que encaucen hacia el futuro la discusión de la coordinación financiera federal. Si bien en este ámbito no se resolverían los problemas que venía acumulando el régimen de coparticipación, si se podrían definir directrices que ayudaran a encontrar una solución superadora del estado actual de la cuestión, caracterizada por una sucesión de “parches”, que lo hacía pleno de ambigüedades y siempre rayano en la ilegalidad. Las prescripciones constitucionales referidas a las potestades tributarias, previas a la Reforma Constitucional de 1994, eran el artículo 4º que establecía la exclusividad del Tesoro Nacional en la recaudación de impuestos al Comercio Exterior y la posibilidad de que el Congreso Nacional establezca impuestos; y el artículo 67º, inciso 2), que establecía que era facultad del Congreso “Imponer contribuciones directas por tiempo determinado ... siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan”. En relación al tema que nos ocupa, la Convención Reformadora de 1994 introdujo las modificaciones alterando el artículo de la Constitución Nacional que enumera las atribuciones del Congreso de la Nación, es decir el actual artículo 75º (ex 67º), que en sus incisos 2 y 3, reza: “(Corresponde al Congreso: ...) 2.- Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables. Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.
  20. 20. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 20 La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidadesen todo el territorio nacional. La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por la provincias. No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso. Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición. 3.- Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. ...” En el primer párrafo del inciso 2) se sanja definitivamente la discusión sobre el carácter concurrente de las potestades tributarias nacionales y provinciales sobre los impuestos indirectos. Se mantiene la redacción del antiguo artículo 67º respecto de las “contribuciones” directas. Se deja perfectamente aclarado de que todos estos impuestos son coparticipables. Así el régimen de coparticipación, después de casi 60 años de existencia en el límite de la constitucionalidad, adquiere explícitamente el rango de “institución constitucional”, eje de la convivencia y coordinación financiera entre niveles de gobierno en nuestro país. En buena medida la Reforma recogió la experiencia de los años de funcionamiento del régimen. De allí la aparición explícita de figuras como la ley convenio, la automaticidad en la remisión de fondos, los “criterios objetivos de reparto” (que remite a la experiencia bajo la Ley 20,221), el organismo fiscal federal (continuación de la Comisión Federal de Impuestos). Se deja claramente establecido el principio de correspondencia entre prestación de funciones y participación en los recursos, de manera que se integran ambos costados en la discusión sobre niveles de descentralización. Más allá de la “legitimación” del régimen y la inclusión de aspectos que los años de práctica decantaron, no se introdujeron elementos novedosos. Lo que sí merece una mención especial es el inciso 3) que “constitucionaliza” las asignaciones específicas de fondos inicialmente coparticipables. Esto implica dejar una vía de legitimidad a prácticas como las de principios de los años 90, que implicaron la instauración de diversas precoparticipaciones. Si bien se establece que dichas asignaciones
  21. 21. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 21 deberán ser por tiempo determinado y se les exige un requisito de votación relativamente restrictivo, no se puede dejar de señalar que a través de este inciso puede llegarse a “vaciar” el régimen, sacando de la masa coparticipable una parte sustancial de la recaudación. En un sistema de recaudación y reparto como el argentino, las Provincias necesitan de garantías dada la asimetría inicial de su posición respecto de la Nación: es el nivel nacional el que recauda y debe girarle a las Provincias. De manera que el “blanqueo” constitucional del régimen de coparticipación y de ciertas figuras utilizadas desde hace tiempo pero sin una definición legal precisa -como “ley convenio”-, así como la definición del Senado como Cámara de origen de ésta, constribuyen a reforzar el sistema y garantizar a las Provincias una parte vital de sus recursos. En contra de esta consolidación debe computarse la posibilidad de vaciamiento del régimen que se introdujo a partir de la legalización de la figura de las “asignaciones específicas”, que entraña un riesgo difícil de dimensionar para el federalismo argentino. Claramente la nueva redacción constitucional hacía necesaria la sanción de otro marco legal que contuviera el régimen de coparticipación ajustándolo a las nuevas disposiciones. Es decir que, si el régimen de la Ley 23,548 ya era una acumulación inorgánica de disposiciones dispersas que hacía evidente la necesidad de una nueva legislación, la Reforma Constitucional no hizo más que acentuar esta necesidad. De allí que los Convencionales Constituyentes incluyeran dentro de las Disposiciones Transitorias de la Constitución Nacional la obligación del Congreso Nacional de sancionar un nuevo marco legal, incluyendo un plazo preciso para dicha tarea: “... Sexta. Un régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996; ...” Este plazo se encuentra vencido sin que se detecten más movimientos concretos que la formación de una Comisión ad - hoc en el Senado de la Nación. 3.4 Las últimas modificaciones Bajo este título agrupamos las modificaciones al régimen de coparticipación que se sucedieron a partir de 1995. Durante este último período los cambios no tuvieron la magnitud del período 1991- 93, la estructura básica del régimen se mantuvo tal como se definió durante el período de los “Acuerdos” entre los Poderes Ejecutivos nacional y provinciales. No obstante se asistió a varias “escaramuzas” que se basan en la gran desconfianza generada durante los primeros años de la década. Se puede afirmar que el “ímpetu” del gobierno nacional orientado a precipitar reformas ya no tuvo el vigor de años anteriores, en parte debido a la profunda modificación del sistema ya efectuada, en parte debido al contexto recesivo de 1995 - 1996.
  22. 22. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 22 Incluso se puede verificar que durante estos años las Provincias lograron recuperar algo -aunque un porcentaje muy modesto- de los recursos que le fueron detraídos en los años anteriores. La ecuación de financiamiento global de las Provincias en su conjunto mejoró - fruto de los diversos procesos de ajuste encarados-, aproximándose al equilibrio. Se registra una tendencia a consolidar este estado de cosas y ya no se ejerce el grado de presión de períodos anteriores. Los plazos tienden a prorrogarse. El Congreso está en falta respecto de la Disposición Transitoria sexta de la Constitución Reformada -que requería la sanción de un nuevo régimen de coparticipación antes de fines de 1996- pero nadie parece demasiado preocupado al respecto. Más bien esta Disposición Transitoria viene operando como un “paraguas” que congeló la discusión. De hecho la parte que cobró importancia es la que establece que “...(tampoco) podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación. ...” Si bien todo el mundo acuerda que el régimen se ha tornado extremadamente complicado y que resulta necesario reemplazarlo, en los hechos nadie está demasiado apurado: las partes parecen haber captado que en términos de fondos contantes y sonantes -no así de diseño institucional- el “juego”de la coparticipación es un juego de suma cero, que dado el actual estado de cosas la rediscusión no entrañará grandes ganancias para ninguna parte, y que siempre se corre el riesgo de sufrir alguna pérdida. De allí que asignen sus esfuerzos en otras direcciones que aparecen como más promisorias. También se han prorrogado -hasta fines de 1998- los plazos contenidos en el Pacto Federal de 1993, relacionados con reforma impositiva, desregulación y reforma del Estado. A continuación se pasa revista de las principales alteraciones al régimen de la ley 23,548 de los últimos años. 3.4.1 Hacen su aparición las “Asignaciones Específicas” Todavía estaba fresca la tinta de la Constitución Reformada -fue publicada en el Boletín Oficial del 10 de enero de 1995- cuando ya teníamos una ley que hacía uso de la facultad conferida por el nuevo artículo 75º, inciso 3, al Congreso de la Nación de “establecer ... asignaciones específicas de recursos coparticipables”. El 16 de marzo de 1995 se sancionó la ley 24,468 que creó un “fondo especial para el equilibrio fiscal” constituido por un adicional de tres puntos sobre la tasa de IVA -por entonces de 18%- con asignación específica, que regiría por el término de un año. Este fondo sería administrado por el Tesoro Nacional y se destinaba al “muy poco específico” objetivo de sostener el equilibrio fiscal y fortalecer el crédito público. Es decir que durante un año a partir de abril de 1995 el Gobierno Nacional se quedó con el resultado del incremento de la alícuota de IVA del 18% al 21%. Para hacerlo
  23. 23. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 23 requirió de la mayoría especial solicitada por el artículo 75º, inciso 3, de la Constitución Nacional. Esta misma ley modificó de manera importante el impuesto a los “Bienes Personales no incorporados al Proceso Económico”, que pasó a ser simplemente impuesto a los “Bienes Personales” -ampliando su base imponible- con una alícuota menor. Por primera vez se prorrogan los compromisos de reforma asumidos con la firma del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, además de que la Nación asumía el compromiso de efectuar ciertos aportes a las Provincias destinados a la reforma de dichos Estados Provinciales, en un artículo de redacción absolutamente oscura, del tipo de los que se generan en negociaciones urgidas por una gran presión. Finalmente en marzo de 1996 se dicta la ley 24,631 que establece que la alícuota de IVA se mantendrá en 21% pero que el total de la recaudación se distribuirá según el régimen de coparticipación -es decir ley 23,548 y todas las modificaciones previas-. 3.4.2 La “renovación” del siempre transitorio impuesto a las ganancias. Dado que la Constitución Nacional establece que el Congreso puede “imponer contribuciones directas, por tiempo determinado ...” el impuesto “a los réditos” primero, y luego su sucesor, el impuesto a las ganancias, siempre han tenido un período de vigencia establecido en las leyes que los originan. Claro que en el caso de este impuesto su vigencia ha sido contínua desde su creación en 1935, lo que implica que ante el vencimiento de uno de estos períodos hay que tramitar otra ley que establezca el impuesto por otro lapso de tiempo, normalmente 10 años. El impuesto a las ganancias fue creado por la ley 20,628 de fines de 1973, con vigencia entre principios de 1974 y fines de 1983. La ley 22,902 prorrogó su vigencia hasta el 31/12/85 y la ley 23,260 lo prorrogó hasta el 31/12/95. Esto ponía al Gobierno Nacional ante la necesidad de lograr la sanción de una ley de prórroga del impuesto antes de fines de 1995, de otra manera desaparecería el impuesto a las ganancias para el ejercicio 1996. Ni que decir que las Provincias se venían preparando para esta discusión en la que - dada la “influencia” de los gobiernos provinciales sobre los legisladores nacionales- reaparecerían viejas cuentas pendientes como el Fondo de Financiamiento del Conurbano Bonaerense, que desde abril de 1992 derivaba el 10% de la recaudación de este impuesto hacia la Provincia de Buenos Aires. Efectivamente, después de un trámite engorroso, el 27 de diciembre de 1995, se sanciona la ley 24,621 que prorroga por solo dos años -es decir hasta el 31/12/97- la vigencia del impuesto a las ganancias, no sin antes modificar ligeramente su régimen de distribución. Es decir que la prórroga incluyó la de su régimen de distribución tal como venía de 1991-92, con la modificación que se pasa a comentar. En primer término se establece un límite de hasta $650 millones anuales para el Fondo de Financiamiento del Conurbano Bonaerense. El excedente sobre esta suma deberá
  24. 24. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 24 ser repartido entre el resto de las Provincias -es decir que no entran ni la Nación, ni la Provincia de Buenos Aires- según los repartidores de la ley 23,548. En segundo lugar se estableció que la Nación deberá solventar un aporte al conjunto de las Provincias -excluida la de Buenos Aires- que ascendería a $6 millones mensuales durante 1996 y a $18 millones mensuales durante 1997. Dichos aportes se distribuirán entre las Provincias de acuerdo a los coeficientes de la ley 23,548. Finalmente se estableció que las Provincias no podrían recibir a partir de 1996 un importe menor que el transferido durante 1995 en virtud de la ley 23,548 y todas sus modificatorias. En síntesis, las Provincias hicieron pesar sus malas experiencias del pasado e impusieron condiciones. De hecho avanzaron tanto sobre la Provincia de Buenos Aires como sobre la parte correspondiente a la Nación en la distribución primaria de la ley 23,548 y a cambio solo se logró sacar una prórroga del impuesto por dos años, cuando el ejecutivo nacional pretendía 10 años. Este “emergente” de los años anteriores implicó un cierto avance de las Provincias que se logró vía un nuevo “parche” que continuó complicando el ya intrincado régimen de coparticipación argentino. 3.4.3 Nuevas “Asignaciones Específicas” Durante 1996 el Gobierno Nacional propició una serie de medidas relacionadas al impuesto a los combustibles. La iniciativa se plasmó en la ley 24,699 de setiembre de 1996 que constituye una nueva alteración al régimen de coparticipación y una nueva pulseada en la cual las provincias logran un cierto avance. Se trató de incrementos de alícuotas y de gravar a combustibles antes no gravados, junto con un nuevo impuesto a los vehículos que utilicen como combustible gas-oil. Todos estos fondos constituirían una “asignación específica” -en los términos del artículo 75º, inciso 3, de la Constitución Nacional- destinada al financiamiento del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, hasta el 31/12/98. La contrapartida a las Provincias tuvo los siguientes componentes, todos con vigencia hasta el 31/12/98: i. La prórroga de todos los compromisos asumidos en el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento. ii. El 90% de la recaudación del impuesto sobre los Bienes Personales que por la ley 23,966 se destinaba a financiar el SSS, se repartirá ahora según la ley 23,548. iii. Nuevo cambio en el reparto del impuesto a las ganancias. Previo a todas las deducciones que se venían efectuando sobre este impuesto se detraerá una suma de $580 millones anuales (una especie de pre-precoparticipación) que se repartirá de la siguiente manera: * $120 millones para el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones
  25. 25. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 25 * $20 millones para el Fondo ATN * $440 millones para el conjunto de las Provincias a repartir según los coeficientes de la ley 23,548. Como vemos, después de la experiencia de principios de los ‘90 las Provincias argentinas han perdido toda la ingenuidad -que previamente fuera perdida por el nivel nacional- lo cual introduce una mayor complicación en las negociaciones legislativas, los acuerdos se plasman en leyes que modifican modificaciones, y el régimen de coparticipación continúa adquiriendo complejidad. 4. Síntesis y perspectivas El régimen de coparticipación argentino actual es un enriedo que se ha ido tejiendo durante los últimos diez años sobre la base de la ley 23,548. Esta ley fue la salida que se encontró a un período de tres años de virtual “anomia”, se sancionó no sin dificultades, titulando su capítulo primero -que establece el reparto de recursos tributarios- “régimen transitorio de distribución”. Durante esta última década el país cambió de manera importante y estos cambios tuvieron impacto sobre la distribución federal de ingresos. Estos impactos no implicaron la derogación de la ley 23,548 sino su alteración de manera más o menos velada a través de una proliferación de normas que afectaron aspectos particulares del régimen original. Cuando la realidad está cambiando no hay legalidad que pueda contener el cambio. Las previsiones legales pueden pretender encauzar, canalizar, mantener dentro de un marco institucional la conflictividad que necesariamente acarrea una realidad siempre cambiante. Esto no equivale a detener los procesos de cambio, a ignorar los conflictos. La aparente permanencia de la ley 23,548 no nos debe hacer pensar que las diferentes relaciones de fuerza de los actores involucrados no se plasmaron en el reparto efectivo de los fondos federales durante este período. Por el contrario, si bien no se alteraron los porcentajes que establece la ley para la distribución primaria y secundaria, el flujo real de fondos se alteró significativamente, cambiando tanto la distribución primaria como la secundaria efectivas en distintas direcciones a lo largo de los años. Es por este motivo que resulta imprescindible efectuar una recapitulación del período de vigencia de la ley 23,548 para comprender tanto el estado actual de la distribución de recursos, como para prever las posibles direcciones de cambio. Así distinguimos un primer período donde el régimen no sufrió alteraciones de magnitud. Eran los primeros años de vigencia de la ley, las tasas de inflación eran elevadas y los recursos tributarios no tenían el carácter central que tomaron después de que se alcanzara cierta estabilidad. Hubo un par de entredichos en torno a la distribución del
  26. 26. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 26 impuesto a los combustibles, pero la presión nacional sobre los recursos no alcanzó ni remotamente la magnitud de los años posteriores. Es aproximadamente con los inicios del plan de convertibilidad -marzo de 1991- que podemos detectar un cambio, en el sentido de que comienza a desarrollarse una fuerte presión por “sacar” recaudación del régimen de coparticipación para destinarla fundamentalmente -pero no exclusivamente- al financiamiento del Sistema de Seguridad Social Nacional. En la medida que éste era un gasto del nivel de gobierno nacional esto implicó una reducción de la participación provincial en la distribución primaria. Este avance nacional sobre la masa coparticipable ocurrió inicialmente a través de leyes y/o decretos que modificaban ciertos impuestos y llegó a su máxima expresión con el Acuerdo de agosto de 1992, ya en el marco del proceso que culminaría con la reforma del sistema previsional argentino -el proyecto de ley fue enviado al Congreso en junio de 1992 y la ley 24,241 sancionada en setiembre de 1993-. El proceso de asignación de recursos coparticipables a “fondear” el sistema previsional nacional se da entonces entre los años 1991 y 1992. Si bien este fué el destino más importante del desvío de fondos coparticipables no fue el único. Resulta bastante claro que una premisa sobre la cual actuó el Ministerio de Economía de la Nación por esa época era que asignar el crecimiento de los recursos tributarios que se dió después de la estabilización de 1991 a las provincias -como lo hacía automáticamente el régimen de la ley 23,548- era una “mala asignación de recursos”. Por tanto se intentó desviar recursos a otros fines o al menos -si tenían que ir a las Provincias- condicionar su utilización. En este contexto hubo incluso margen para mejorar la participación de la Provincia de Buenos Aires en la distribución secundaria a través del Fondo de Financiamiento del Conurbano Bonaerense, en un proceso asociado a la elección del entonces Vicepresidente de la Nación como gobernador de esa provincia. En este sentido el Acuerdo de 1992 cierra un ciclo que culmina con la asociación del Sistema Previsional Nacional al sistema de coparticipación, asignándole una proporción variable pero sin dudas muy importante en la distribución primaria. De hecho las modificaciones posteriores al reparto de fondos no tuvieron ya la magnitud de las de esta época, que es donde el régimen de coparticipación argentino adquiere sus razgos más característicos hasta el momento actual. Indudablemente estos fueron años traumáticos, el proceso estuvo teñido de razgos de prepotencia por parte del Gobierno Nacional y los límites de la legalidad fueron forzados hasta extremos difíciles de predecir. Un testimonio claro de esto son las Resoluciones Generales Interpretativas dictadas por la Comisión Federal de Impuestos durante el período. El Pacto Federal de agosto de 1993 si bien puede inscribirse en esta línea -y puede concebirse como una derivación del relativo “éxito” para los intereses nacionales de la experiencia de 1992- presentó características distintivas y ya no estuvo destinado a
  27. 27. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 27 modificar el régimen de coparticipación. Se trató desde el nivel nacional de forzar una reforma impositiva en las provincias y brindar impulso a los procesos de desregulación y privatizaciones a ese nivel. Para ello se buscó un diseño de intereses en el cual una parte de los sectores privados locales presionara a los gobiernos provinciales en el sentido del cambio deseado. Este “Pacto” implicó la injerencia del Estado Nacional en aspectos no delegados constitucionalmente y por tanto pertenecientes esencialmente a la órbita provincial. No obstante debe reconocerse que hay ciertos campos donde las reformas resultarán imposibles sin una instancia de coordinación, que establezca compromisos entre el conjunto de las Provincias y tenga la facultad de aplicar “castigos” ante incumplimientos. Esta lección que deriva de la teoría de los equilibrios no cooperativos no nos parece suficiente, sin embargo, para justificar los niveles de presión desarrollados desde el Gobierno Nacional por entonces. Antes bien nos remite a reconocer la necesidad de generar instancias de negociación y cordinación a nivel federal, en un sentido mucho más amplio que el mero reparto de recursos. Herramientas institucionales que están por desarrollar. Pero esta línea de análisis nos aleja de la cuestión del régimen de coparticipación. La Reforma de la Constitución indudablemente fue de importancia, recogió buena parte de la experiencia previa y además de “blanquear” el sistema de coparticipación, estableció determinaciones que condicionarán toda la discusión hacia el futuro. A partir de 1995 la presión nacional comenzó a decaer. También es cierto que las Provincias en su conjunto se acercaron mucho al equilibrio fiscal global. El cambio ministerial en el área económica nacional, implicó también un cierto cambio de “estilo”. Paulatinamente el “problema fiscal de las Provincias” perdió el centro de la escena y fue reemplazado por otros, entre los que destacan el problema del empleo y de la necesidad de cierta contensión social. No obstante cuando se presentó la necesidad de rediscutir aspectos parciales relacionados al régimen de coparticipación -la prórroga del impuesto a las ganancias, el rediseño del impuesto a los combustibles-, afloraron las heridas del período previo y las Provincias se las ingeniaron para obtener cierta recuperación de su participación - devolviendo el impuesto a los bienes personales a la masa coparticipable, limitando el Fondo de Financiamiento del Conurbano Bonaerense, generándose aportes desde el nivel nacional-. Es indudable que es necesario producir un cambio que sincere el reparto de fondos y simplifique el sistema vigente. El Congreso carga con el peso del incumplimiento de la Disposición Transitoria sexta de la Constitución Reformada. Este proceso no decantará con rapidez en la medida en que, al menos un grupo relevante de participantes del régimen, no se interese por producir avances. El actual estado de las cosas ha hecho claro que en términos de fondos este es un juego de suma cero, nadie cree que su situación vaya a cambiar de modo significativo con la rediscusión y esto conspira contra su concresión. La línea de avance más promisoria parece ser el trabajo que lenta pero constantemente se viene desarrollando en el ámbito de la Comisión Federal de Impuestos desde hace varios años. Este organismo -de carácter fuertemente técnico- ha decidido trabajar en los aspectos institucionales, que hacen a las obligaciones de las partes y a los
  28. 28. El Régimen de Coparticipación Argentino - Notas de cátedra para la materia Finanzas Públicas 28 ámbitos para canalizar la natural conflictividad que rodea a las cuestiones distributivas, con prescindencia de los porcentajes que definan las distribuciones primaria y secundaria. Esto permitiría mejorar el armazón institucional del régimen e independizarlo de la discusión de la repartija concreta. Incluso se podría pensar en una ley de fondo, permanente, que contenga el diseño institucional; y una ley contingente, que podría estar sujeta a plazos de vigencia, que fije exclusivamente los repartidores tanto de la distribución primaria como secundaria. Nuestro país ha transitado una interesante experiencia en materia de coordinación financiera federal. La Constitución reformada, si bien en muchos sentidos se ha quedado a mitad de camino, también ofrece una base interesante para la construcción de ámbitos de concertación. El ejercicio de un federalismo con contenido real requiere de la creación de ámbitos de coordinación y concertación de una amplitud mucho mayor que la mera discusión del reparto de un paquete de fondos más o menos definido. Necesariamente deberán introducirse aspectos vinculados a las políticas de gasto y de regulación. Es justamente en el rediseño institucional y en el asentamiento de conductas cooperativas -que limiten el comportamiento “oportunista”- donde el problema de la coordinación federal puede convertirse en un “juego de suma positiva”.

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