La reforma educativa_la_tension_entre_su_diseno_y_su_instrumentacion

782 views

Published on

0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total views
782
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
3
Actions
Shares
0
Downloads
20
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

La reforma educativa_la_tension_entre_su_diseno_y_su_instrumentacion

  1. 1. Sinéctica 18 ene-jun/2001 LA REFORMA EDUCATIVA: LA TENSIÓN ENTRE SU DISEÑO Y SU INSTRUMENTACIÓN Introducción por los técnicos, obstaculizan el desarrollo de laMargarita Zorrilla* reforma o incluso la impiden. Las reformas educativas se sitúan en el ámbito de Los problemas educativos tienen dimensiones las políticas públicas, y como afirma Reimers, pedagógicas, económicas, burocráticas, jurídicas, éstas “son el conjunto de decisiones y acciones psicológicas, políticas e incluso culturales que tomadas con el propósito deliberado de cambiar deben ser identificadas y tomadas en cuenta para los insumos, procesos y productos del sistema maximizar el logro de propósitos como el de la educativo”.1 calidad con equidad, la eficacia interna y externa, Siguiendo al mismo autor, “el funcionamiento así como la eficiencia. Es un hecho que las alter- de un sistema educativo expresa un conjunto de nativas deseables desde el punto de vista de la políticas educativas explícitas o implícitas”. Las rentabilidad de los recursos financieros, que son primeras son aquéllas diseñadas para producir públicos, pueden no serlo, en sentido estricto, estados de equilibrio en el sistema, y las segun- desde el punto de vista de los objetivos de de- das son las que por omisión equivalen a decidir sarrollo político, o desde el ángulo del desarrollo cuáles aspectos del sistema le deben mantener- institucional desde donde se deba instrumentar la se en el estado en el que están. alternativa elegida. En este sentido, la reforma de las políticas De esta manera, las políticas educativas pue- educativas son decisiones explícitas y acciones den analizarse desde una dimensión que llamare- deliberadas para cambiar diversos elementos de mos “declarativa”. En esta dimensión, general- un estado de cosas y sus interrelaciones en el mente contenida en documentos como leyes, sistema educativo. acuerdos, programas, se expresan enunciados En el contexto de los procesos de reforma que como las metas, los propósitos y las líneas de en la última década viven los sistemas educativos acción que se definen para un tiempo y un espa- en diversas partes del mundo, la planificación de cio determinados. las políticas educativas enfrenta varias cuestiones: Por otro lado, las políticas pueden observarse por un lado, se reconoce que la complejidad de desde otra dimensión, que llamaremos “del dise-* Profesora investigadora los problemas desafía las respuestas simples que ño de su instrumentación”. Generalmente, estedel Departamento de Edu- suelen derivarse sólo del uso de metodologías de nivel de las políticas se desconoce o se conocecación de la Universidad análisis técnico, y por otro, cada vez es más claro poco; se da por supuesto que del nivel declarati-Autónoma de Aguasca- que la viabilidad de las políticas, es decir la posi- vo se pasa a la acción casi de manera directa.lientes. Colabora comoasesora de la Secretaría bilidad real de su instrumentación, depende de Y finalmente está la dimensión de los resulta-de Educación Pública de identificar y reconocer la existencia de diversos dos de las políticas, y en función de éstos, suGuanajuato. actores cuyos intereses, al no ser considerados evaluación. 11
  2. 2. Sinéctica 18ene-jun/2001 La reforma del sistema educativo en México, Las reformas de segunda generación, caracte- tiene el propósito de elevar con equidad la cali- rísticas de los años noventa, se identifican con dad de la educación. No obstante el trabajo de la elementos como los siguientes: se diseñan cam- última década, los resultados no han sido los bios centrados en la calidad, cambios curricu- esperados. ¿Dónde se encuentran los proble- lares y en las prácticas pedagógicas; se destinan mas?, ¿en el diseño de la reforma, es decir, en la mayores inversiones a mejorar la infraestructura dimensión declarativa?, o ¿en la instrumentación de las escuelas, a producir libros, materiales edu- de la reforma?, o ¿en ambos? En este ensayo se cativos y otros insumos, de manera especial para plantean elementos para reflexionar sobre la las escuelas más pobres; se diseñan y desarro- necesidad de articular el nivel declarativo de las llan sistemas de incentivos y estímulos a maes- políticas con el de su instrumentación y sus tros con base en su desempeño. Un componente resultados. de las reformas de segunda generación se encuentra en el diseño y la instrumentación de mecanismos de evaluación del rendimiento es- Características de las reformas colar de los alumnos y del desempeño profesio- nal de los docentes. Las reformas educativas de fines del siglo XX se Se advierte la presencia de elementos de lo ubican en un contexto más amplio de reforma del que se denomina la reforma de tercera genera- Estado, de reconversión industrial, de globaliza- ción, la cual coloca a la escuela en el centro de la ción y, por todo ello, de nuevas exigencias a los transformación. Esta nueva generación de refor- sistemas educativos. mas educativas se caracteriza por la búsqueda de La década de los noventa se caracteriza por la autonomía escolar, por el énfasis en los resulta- una importante cantidad de tiempo, talento y dos y la rendición de cuentas, y por un nuevo tipo recursos dedicados a la tarea de transformar la de relaciones entre educación, trabajo y sociedad. gestión de los sistemas de educación pública, de No obstante los problemas ligados al desarro- ampliar la oferta de oportunidades de educación llo de las sociedades, al reconocimiento de la para todos con criterios de calidad y equidad, insuficiencia de los sistemas educativos para lo- fortalecer la profesión docente, aumentar la inver- grar contener los procesos inerciales de desigua- sión pública en educación y abrir los sistemas lación social, se puede afirmar que en los últimos de educación y enseñanza a los requerimientos de 10 años existe un contexto favorable a las refor- la sociedad. mas y un relativo acuerdo entre los distintos acto- Las reformas educativas impulsadas en distin- res involucrados, o interesados, en la educación, tos países consideran elementos de lo que los sobre políticas para introducir cambios institucio- analistas clasifican como reformas de primera nales, modernizar la gestión institucional, mejorar generación y de segunda generación. la calidad con equidad, acercar las escuelas a las Las de primera generación, ubicadas a partir demandas más amplias de la sociedad y el mun- de la segunda mitad de los años ochenta, se do del trabajo y abrirlas a las iniciativas de innova- orientan a producir cambios estructurales en la ción provenientes de varios actores. provisión de los servicios sociales y educativos; Marcela Gajardo señala que las transformacio- Estado y gobierno central transfieren a los esta- nes de la última década comparten algunas orien- dos, provincias y comunas la gestión y adminis- taciones y ejes de política que son comunes en tración de servicios educativos tradicionalmente la mayoría de los países y en torno a los cuales se centralizados; los énfasis de política se definen ordenan las medidas de cambio.2 Estos elemen- en términos de accesibilidad y cobertura de la tos enfatizan la necesidad de: dar mayor prioridad educación primaria o educación básica, en mejo- a la educación en la agenda de los gobiernos; rar la eficiencia de los servicios educativos y en concertar consensos amplios entre diferentes la asignación de recursos según criterios de actores para llevar a cabo las transformaciones enfoque, esto último con el objeto de atender las que requieren los sistemas educativos; mejorar la necesidades de los grupos sociales. equidad para disminuir las brechas entre distintos12
  3. 3. Sinéctica 18 ene-jun/2001grupos sociales y prestar un servicio de mejor das de la sociedad y a la presencia de los padrescalidad a los grupos excluidos; mejorar la ense- de familia; invertir más en educación y, sobreñanza y focalizar la atención en los resultados de todo, administrar mejor y probar modelos de asig-aprendizaje; descentralizar y reorganizar los ser- nación de recursos vinculados a resultados; forjarvicios educativos; fortalecer la institución escolar mejores profesores tanto desde su formacióny ofrecerle mayor autonomía, sobre todo en la inicial como en la de servicio; eliminar burocraciaeducación básica; abrir la escuela a las deman- y fortalecer la capacidad de gestión de los 13
  4. 4. Sinéctica 18ene-jun/2001 directivos escolares (directores y supervisores), y de otros dinamismos derivados de la Revolu- formar para el trabajo e incorporar tecnologías de ción. Sus protagonistas fueron las primeras punta en las escuelas. generaciones de maestros rurales y el pro- El consenso internacional sobre los elementos yecto se extendió de 1921 a 1942. anteriores ha originado el diseño de políticas y • El proyecto de educación socialista, de 1934 programas, y sitúa a la reforma educativa como a 1942, impulsó de manera muy importante la una tarea estratégica del gobierno de la educa- educación técnica y la educación rural. ción, con una visión de largo plazo que requiere • De manera particular, el proyecto de educa- compromisos financieros estables para su ción técnica primero formó parte del pro- desarrollo. yecto nacionalista, fue impulsado por la Siguiendo a Gajardo, en las reformas de la educación socialista y tiene sus más impor- década de los noventa se han perfilado con fuer- tantes manifestaciones en la creación del za cuatro ejes de política, de los cuales se deri- Instituto Politécnico Nacional, el sistema de van estrategias, programas y proyectos de inno- institutos tecnológicos y las recientes univer- vación y cambio: gestión institucional, calidad y sidades tecnológicas. Por todo ello, se deli- equidad, perfeccionamiento docente y finan- mita desde 1915 hasta el presente. ciamiento.3 • El proyecto de unidad, nacional que suprimió En el siguiente cuadro, Gajardo sintetiza la la educación socialista y puso las bases para relación entre estrategias y ejes de la política el crecimiento y la preponderancia de la edu- educativa. cación urbana, se extiende de 1940 a 1958. Teniendo como marco de referencia lo ante- • El Plan de Once Años, de 1959 a 1970, esta- riormente expuesto, a continuación se exponen y blecido por Adolfo López Mateos, cuando analizan los componente de la reforma de la edu- era Jaime Torres Bodet el secretario de Edu- cación en México. cación Pública. Proyecto explícitamente di- señado para ser transexenal. Se caracterizó ¿En qué consiste la reforma por lograr un crecimiento sostenido del gasto del sistema educativo? educativo y una importante expansión de la educación primaria. Una de sus acciones Primero se sintetizan los proyectos educativos más trascendentes fueron los libros de texto más importantes del siglo XX, que comprenden gratuitos para todos los niños en educación diversidad de programas y acciones con especial primaria, política que persiste hasta nuestros énfasis en la educación primaria, el único nivel días. obligatorio hasta que en 1993 la secundaria se • El último programa del siglo corresponde a define como un nivel de la educación básica y se los llamados “proyectos de reforma, descen- hace constitucionalmente obligatoria. tralización y modernización de la educación” llevado a cabo en un amplio periodo que va Antecedentes de 1970 a 1995. Este periodo incluye desde la reforma de Luis Echeverría, centrada en pla- Para situar la reforma actual de la educación me- nes y programas de la educación primaria y xicana importa preguntarse acerca de cuáles han secundaria y con planteamientos similares sido los proyectos educativos de México en el en la educación superior, pasando por las siglo XX. Se pueden identificar los siguientes: primeras medidas de desconcentración, el periodo de la llamada “década perdida”, hasta • Entre 1921 y 1924 se ubica el proyecto de el gran impulso de reforma de los años educación nacionalista de José Vasconcelos, noventa. ligado a la creación de la Secretaría de Edu- • En la década de los noventa se dio un fuerte cación Pública. desplazamiento del discurso educativo: el • Los proyectos de educación rural e indígena derecho a la educación se centra en los surgidos tanto del proyecto de Vasconcelos y principios de obligatoriedad, laicidad y gratui-14
  5. 5. Sinéctica 18 ene-jun/2001 Ejes y estrategias en las orientaciones de política educacional en los años noventa Ejes de política Estrategias/ programas Gestión Descentralización administrativa y pedagógica Fortalecimiento de las capacidades de gestión (macro y micro) Autonomía escolar y participación social Mejoría de los sistemas de información y gestión Evaluación/medición de resultados/rendición de cuentas ante la sociedad Participación de padres de familia, gobiernos y comunidades locales Equidad y calidad Focalización en los niveles básicos de las escuelas más pobres Discriminación positiva hacia grupos vulnerables (pobres e indigentes urbanos y rurales, población indígena, mujeres pobres e indígenas) Reformas curriculares Provisión de textos y materiales de instrucción Extensión de la jornada escolar/incremento de horas de clase y de días Programas de mejoramiento e innovación pedagógica Programas de fortalecimiento institucional Perfeccionamiento Desarrollo profesional de los docentes docente Remuneración por desempeño Políticas de incentivos Financiamiento Subsidio a la demanda Financiamiento compartido Movilización de recursos del sector privado Redistribución/impuestos para educación Uso efectivo de los recursos existentes (racionalización)Nota: Los ejes de política se han organizado con base en las cuatro grandes áreas de reforma y orientaciones de política predominantes en ladécada de los noventa.Fuente: Marcela Gajardo. Reformas educativas en América Latina. Balance de una década, PREAL (documento 15), 1999, p.13. dad, se agrega, de manera importantísima, la La reforma educativa en los años noventa reflexión sobre la calidad y la equidad, en el sentido de que la educación no es sólo dis- Después de más de 70 años de manejo centrali- poner de un mesabanco sino que, sobre zado de la educación básica (preescolar, primaria todo, significa el derecho de aprender, y éste y secundaria), la firma del ANMEB significó, sin es de todos. El debate nacional e internacio- duda, un parteaguas en la historia del sistema nal por transformar el sistema educativo tiene educativo mexicano. Por medio de este acuerdo, un primer puerto de llegada: el Acuerdo la Secretaría de Educación Pública (SEP) transfie- Nacional para la Modernización de la Educa- re a los gobiernos de los estados la responsabili- ción Básica (ANMEB), acuerdo político dad, las facultades y los recursos para operar de establecido por el gobierno federal, los manera descentralizada la educación básica y la gobiernos de los estados y el Sindicato formación de maestros. Este proceso es impulsa- Nacional de Trabajadores de la Educación do desde el gobierno federal para incrementar la (SNTE), firmado el 18 de mayo de 1992. A eficiencia en la prestación del servicio educativo partir de esta fecha, el sistema educativo y se da en un amplio contexto de reforma del mexicano en su conjunto, pero de manera Estado y de modernización de la gestión pública. particular la educación básica (preescolar, El propósito último sería avanzar en la calidad de primaria y secundaria), se encuentra inmerso la educación, entendida desde el marco de su en un amplio proceso de reforma. vinculación con el sector productivo: formar 15
  6. 6. Sinéctica 18ene-jun/2001 recursos humanos mejor calificados para com- La reforma educativa derivada del ANMEB fue petir en una economía globalizada. legitimada a nivel nacional por una decisión polí- Según Braslavski, los procesos de transforma- tico-administrativa, es decir, el gobierno federal, ción educativa están teniendo lugar en escenarios los gobiernos de los estados y la organización extremadamente complejos, por la emergencia gremial de los maestro acuerdan realizarlo. de la sociedad de la información y del cono- Además, se legitima también aquélla por una cimiento, la articulación a la economía mundial y decisión político-legislativa, que consistió en la la reapertura de la oportunidad de desarrollo promulgación en 1993 de la reforma al artículo democrático. Precisamente una de las razones tercero constitucional y a la Ley General de que induce a esos procesos de transformación Educación. es la toma de conciencia de la potencialidad de A pesar del poco tiempo transcurrido se apre- la educación como factor de crecimiento econó- cian ya importantes beneficios, especialmente en mico, oportunidad de lograr mayor equidad social términos de cobertura. La población de 6 a 14 y de consolidar la democracia.4 años que asiste a la escuela se incrementó de 85% en 1990 a 92% en 1997, mientras que el nú- mero alumnos por grupo pasó de 24.8 a 22.1 en el mismo lapso. La deserción en primaria se redujo a menos de la mitad de 1990 a 1999, al pasar de 5.3% a 2.4%; en el mismo período, el porcentaje de alumnos que transitaron de primaria a secun- daria creció de 82.3% a 90.0 %.5 Sin embargo, los resultados educacionales aún están lejanos de los propósitos iniciales, esto se debe en parte a que los cambios culturales se producen más lentamente. La reforma educativa no ha ido acompañada todavía de cambios significativos en la mentalidad y la lógica de acción de algunos actores (burocracias guberna- mentales y educativas, sindicato, padres de fami- lia), por lo que se deben reconocer una serie de obstáculos que han dificultado, a las entidades federativas o estados, el aprovechar la descentra- lización educativa para avanzar hacia la calidad de la educación en el marco de un federalismo en franco proceso de construcción. Lo más conocido de esta reforma educativa es la descentralización; sin embargo, ésta no es su único elemento sino que se enmarca en un proceso sistémico de transformación educativa, que incluye, una profunda reforma curricular y significativos cambios en el financiamiento educativo. Según el trabajo de J. Álvarez destacan diez elementos característicos de la reforma educativa mexicana:6 1. El propio proceso de descentralización hacia los estados, que es, limitado en el sentido de que la federación se reserva importantes facultades16
  7. 7. Sinéctica 18 ene-jun/2001normativas, de evaluación, de financiamiento y dial de Educación para Todos suscrita por Méxi-de administración del personal. Entre las faculta- co en Jomtién, Tailandia, en 1990.des normativas destacan tres: el establecimiento La educación de tipo básico está conformadade los grandes objetivos y lineamientos genera- por los niveles de preescolar, primaria y secunda-les de la política educativa; la planeación, progra- ria; es obligación del estado impartirla, y de losmación y evaluación del sistema educativo padres de familia, enviar a sus hijos a cursarla.público nacional, y los planes y programas de 3. El tercer elemento de la transformación delestudio y libros de texto para la educación básica sistema educativo incluye también una reformay normal. Por otro lado, la SEP se reserva la curricular y pedagógica, inédita y de ampliasfacultad de determinar el monto de las transferen- dimensiones tanto para la educación básicacias a los estados de acuerdo con tres criterios: como para la formación inicial y la actualizaciónmonto irreductible —gasto corriente comprome- de maestros. Se reformulan los contenidos y setido—; prioridades sectoriales —por ejemplo, organizan por asignaturas; se amplía y diversificaprogramas de equidad y de educación a distan- la producción de materiales educativos paracia—, y fondos de participación estatal y munici- alumnos y maestros; se propone el trabajo peda-pal. Entre las facultades de administración del gógico con un enfoque constructivista y ademáspersonal, las negociaciones con el sindicato se incorpora una visión institucional de la escue-siguen fundamentalmente centralizadas y son la, que exige nuevas formas y contenidos dedecisión conjunta de la SEP y del SNTE, aunque a trabajo a la supervisión y dirección escolares.partir de 1995 la distribución del monto destinado 4. Se elevó a rango de ley un incremento de 180 aa prestaciones es una decisión que se toma en 200 días efectivos de clase por ciclo escolar, quecada uno de los estados. deben ser cumplidos en cada entidad federativa Con estos elementos, es posible afirmar que independientemente de los días de asueto quela descentralización mexicana está definida y se otorguen por celebraciones locales.regulada desde el centro, es decir, es una “des- 5. Se diseñó e instrumentó una política orientadacentralización centralizada”. Sin embargo, hay a revalorar la función magisterial, la cual se harazones que justifican la entrega parcial de auto- sustentado en tres estrategias:nomía a los estados, que tienen que ver con lanecesidad de: proteger los intereses nacionales, • Impulso a la actualización y capacitación deejercer la función compensatoria entre regiones los docentes en servicio. El Programa de Ac-y evitar los problemas que podrían derivarse por tualización Magisterial (PRONAP) ha llegado ala asimetría de información y falta de competen- una atención cercana a 50% de la poblacióncias locales. Así, en el contexto latinoamericano, de docentes. Este programa comprendeMéxico avanzó de un nivel central a un nivel diversas acciones, como son la instalaciónintermedio en la toma de decisiones, de manera de 500 centros de maestros diseminados ensimilar que Argentina.7 todo el país; un plan de estudios organizado2. La reforma estableció la obligatoriedad de la en cursos nacionales de actualización (CNA)educación secundaria (tres años), que sumada a y en talleres generales de actualizaciónla primaria (seis años) incrementa a nueve los (TGA); y la acreditación de los CNA medianteaños de educación básica obligatoria, con las la aplicación de exámenes nacionales.8consecuentes implicaciones sobre la necesidad • Diseño de un sistema de incentivos basadode proveer de infraestructura física y docente, así en un mecanismo de promoción horizontalcomo de dotar de libros de texto y materiales que ha incorporado a más de 75% de losgratuitos. De manera importante este hecho sig- docentes —Carrera Magisterial—,9 dondenificó la novedad del concepto “educación bási- pueden acceder, dentro de su misma funciónca”, comprendido como aquella educación que (docentes frente a grupo, directivo o personaltodo ciudadano debe tener y que responde a las de apoyo técnico-pedagógico), a nivelesnecesidades básicas de aprendizaje en los tér- salariales superiores con base en su antigüe-minos en que se definió en la Declaración Mun- dad, grado académico, preparación profesio- 17
  8. 8. Sinéctica 18ene-jun/2001 nal, cursos de actualización, y desempeño 8. El crecimiento de la cobertura educativa, la escolar de los alumnos en el caso de los recuperación paulatina de los ingresos de los docentes. docentes y el desarrollo de programas tendientes • Incremento real al salario base magisterial. a mejorar la calidad de la educación, han implica- Mientras que en 1988 los maestros ganaban do una clara tendencia a la alza, en términos 1.5 veces el salario mínimo, para 1999 esta reales del gasto total ejercido por la SEP haya relación se elevó a cuatro veces, y si se observado en la presente década. En 1998, el incorporan las percepciones provenientes de gasto real de la SEP fue ciento por ciento mayor al Carrera Magisterial, el salario promedio de ejercido en 1990; el gasto promedio por estudian- los maestros equivale a cinco salarios mí- te creció en términos reales 54% de 1978 a la nimos.8 fecha, mientras que el gasto per cápita, conside- rando sólo a la población en edad de recibir 6. La reforma ha implicado la necesidad de mayo- atención educativa (de 3 a 25 años), creció 72% res inversiones en infraestructura educativa, en en el mismo periodo.11 especial debido a la obligatoriedad de la secun- Así, el gasto nacional en educación se ha daria. En materia de construcción, se promovió la incrementado anualmente en términos reales, a descentralización del gasto, logrando que la tota- partir de la reforma, hasta alcanzar 6% del produc- lidad del presupuesto federal para edificación de to interno bruto PIB en 1999, en donde 4% corres- espacios escolares la ejerzan los estados y los ponde al gasto público federal en educación, 1% municipios. En materia de equipamiento de al gasto de los gobiernos estatales, y alrededor de escuelas, se ha impulsado la tecnología educati- 1% a gasto privado (SEP, 1999a).12 El gasto público va y la educación a distancia, a través de distintos en educación con respecto al gasto programable programas y proyectos como son la Red Escolar, del gobierno federal ha incrementado su partici- la Educación a Distancia (EDUSAT) y la introduc- pación paulatinamente, pasando de 20.3% en 1992 ción de nuevas tecnologías para apoyar los a 26.3% en 1999. De esta forma, México cuenta aprendizajes en matemáticas y ciencias. con uno de los porcentajes más altos en este 7. La autoridad educativa nacional continúa ejer- renglón entre los miembros de la Organización ciendo la función compensatoria entre estados y de Cooperación y Desarrollo Económico regiones. Se han destinado mayores recursos a (OCDE).13 las entidades con más carencias, y diseñado y 9. Un elemento más de la reforma tiene que ver operado programas especiales de apoyo a las con reconocer la necesidad de generar instan- zonas con mayor rezago educativo. El primer cias que fomenten la participación de la socie- programa compensatorio, el Programa para Abatir dad para apoyar la tarea educativa y establecer el Rezago Educativo (PARE, 1991), se basaba en una verdadera “contraloría social”, no coercitiva indicadores socioeconómicos a nivel estatal y sino persuasiva y propositiva. Esto se plantea apoyaba sólo a la educación primaria en cuatro llevar a cabo a través de la creación de figuras estados. Los programas compensatorios han colegiadas en las que estén representados los evolucionado hasta llegar al actual, (Programa maestros, los padres de familia, la comunidad y para Abatir el Rezago Educativo en Educación las autoridades, partiendo de la escuela misma Inicial y Básica, (PAREIB, 1999), que es mucho y siguiendo con los niveles municipal, estatal y más flexible porque que se basa en una combina- nacional (consejos de participación social). ción de indicadores socioeconómicos e indica- 10. Además de los indicadores de evaluación dores educativos por escuela, involucra a los tradicionales derivados de la estadística escolar padres de familia, la comunidad y las autoridades (cuestionario 911),14 se han desarrollado meca- locales en el proyecto escolar, este programa nismos de medición del desempeño de los apoya a los maestros, directivos escolares, pa- maestros y del logro académico de los alumnos, dres de familia y alumnos de los tres niveles de con la premisa de que la evaluación externa de educación básica en todas las entidades del país. los resultados es necesaria para asegurar el me-18
  9. 9. Sinéctica 18 ene-jun/2001joramiento continuo de la calidad de la enseñan- En buena medida la puesta en práctica deza. Es a partir de esta reforma que se inicia la cualquier reforma educativa, y con mayor razónconstrucción de una cultura de evaluación cuyos una tan compleja como la que ahora vivimos,instrumentos fundamentales han sido: la medi- depende del diseño de su implantación. Esteción del indicador de preparación profesional de diseño a su vez está relacionado con la compe-los maestros que aspiran a Carrera Magisterial, la tencia de los actores para realizarlo y llevarlo a lamedición del indicador de aprovechamiento práctica.escolar de los alumnos cuyos maestros están En México, y tal vez en otros países, solemosinscritos en Carrera Magisterial, los exámenes de quedarnos en la dimensión declarativa de lasestándares nacionales para valorar el logro de los políticas, de ahí un salto mortal a la instrumenta-aprendizajes en español y matemáticas en ción, y posteriormente los críticos ponen sualumnos de primaria, y exámenes aplicados a atención en se da “los resultados y los comparanegresados de todos los niveles educativos y que sólo con dicha dimensión, dejando de lado unbuscan ingresar al siguiente nivel, como son el análisis de la dimensión referida al diseño de suInstrumento de Diagnóstico para Alumnos de operación. Pareciera que la enunciación de lasNuevo Ingreso a Secundaria (IDANIS), creado por intenciones de mejoramiento y transformaciónla SEP, y los exámenes diseñados por el Centro fueran a cambiar por sí mismas la realidad. ElNacional de Evaluación de la Educación Superior sistema educativo, como otros ámbitos de la vida(Ceneval), como son el EXANI I para ingreso a la social, sólo es posible transformarlo si se eseducación media superior; el EXANI II, que se capaz de realizar una productiva conexión entreutilizar para el ingreso a la educación superior, y el ámbito de lo declarativo y el complejo ámbitolos exámenes de egreso de la educación supe- de la vida cotidiana, en el cual se realizan o no losrior, entre los más importantes. proyectos de trabajo y éstos pasan necesaria- Los elementos anteriores de la reforma edu- mente de una a otra persona.cativa en México, sólo enuncian algunos de sus Desde otro ángulo, pero siempre relacionandorasgos más sobresalientes. Cada uno de ellos es la dimensión declarativa con la referida a la instru-tema de análisis, estudio y valoración, lo cual mentación, se encuentran los niveles de actua-rebasa el propósito de este ensayo. Sin embargo, ción y de gestión del sistema educativo: federal,lo importante es al menos identificar los compo- estatal, municipal y escolar.nentes de este complejo proceso de transforma- La reforma no es un objeto que pueda serción en el cual se encuentra inmerso el sistema instalado en un lugar determinado, ni tiene pro-educativo nacional. piedades esenciales que están esperando ser En el siguiente apartado nos referiremos a descubiertas, sino que es el resultado de la par-cuestiones relativas a la instrumentación de la ticular dinámica que establecen los actores enreforma. torno a las cuestiones de la agenda.15 Con el fin de ofrecer algunos elementosLa instrumentación de la reforma concretos que permitan avanzar en la identifica- ción tanto de las dificultades como de las oportu-Es innegable que la puesta en práctica de la nidades de instrumentación exitosa de políticasreforma educativa ha traído consigo nuevos pro- educativas de reforma del sistema, se retoma elblemas, escenarios inéditos y heterogéneos, y análisis de Braslavski y Cosse referido a las ten-una combinación inestable de consensos, siones que éstas enfrentan y que de alguna ma-rechazos, expectativas e incertidumbres, que nera los actores resuelven, generalmente sinrecién comienzan a ser objeto de atención de los tener muy claro sus decisiones lo que implican.16investigadores y analistas. Al ingresar nuevos La primera tensión se refiere a la definición deactores en el escenario de la política educativa la función de la educación, del sentido de lanacional, aparecen, de manera casi natural, nue- escuela, del papel del conocimiento, al papel delvas dificultades y obstáculos para la conducción maestro, las responsabilidades de los distintosde la reforma. actores, la calidad con equidad versus eficiencia, 19
  10. 10. Sinéctica 18ene-jun/2001 entre otros elementos. El dilema se expresa en Estado, los cuales tienen como su principal términos de si conviene tener explícita una con- contexto de referencia al gobierno y al sistema ceptualización de lo anterior o no. Si se decide su político; para los intelectuales e investigadores, conveniencia, ¿cómo definir lo fundamental? En su principal contexto de referencia es el sistema definitiva, en el momento de decidir y ejecutar las académico y el sector de la opinión pública. Los políticas educativas, la articulación de estas educadores reformadores tienen a la escuela y a cuestiones, generalmente enfatizadas por dife- los estratos intermedios de las burocracias. Los rentes actores, es un desafío que hay que atender funcionarios de larga trayectoria en la administra- y no soslayar como suele hacerse. ción pública y en general el segmento adminis- Una segunda tensión, que no es excluyente trativo, suelen tener como principal contexto de de la anterior, se produce entre el consenso so- referencia al conjunto de normas y reglas del cial y la ejecución eficiente de las políticas. La sistema. historia de los sistemas educativos, y en particular Quienes analizan los procesos de decisión en de los procesos de reforma, ha mostrado que el ámbito de las políticas públicas, insisten en cuando se consigue el consenso entre los acto- que se requiere de una buena complementarie- res que resultaran afectados por medidas de dad entre los niveles políticos y los técnico-pro- cambio, el éxito se logra. Para el caso de América fesionales. Latina, Braslavski y Cosse dicen: Una de las principales tensiones por resolver para conseguir dicha complementariedad radica Es posible que en este momento Chile sea el en la presencia de cuatro tipo de tiempos, cuyas país donde existan más altos niveles de con- lógicas son completamente distintas: los tiempos senso respecto de la necesidad de políticas políticos, los cuales se definen a partir de los educativas orientadas desde el Estado para “objetivos del Gobierno —federal o estatal— y de transformar la educación, y de la orientación de la secretaría de educación en el contexto de sus esas políticas, así como de su carácter priorita- relaciones con las fuerzas políticas, en la necesi- rio en el conjunto del gasto público.17 dad de consolidar o establecer posiciones en Sin duda a las autoridades educativas del nivel función de otros actores políticos, o de tensiones federal y estatal les corresponde forjar los equili- generadas por actores corporativos”.18 Estos brios razonables entre la construcción de con- tiempos se rigen por calendarios externos a los sensos y la ejecución eficiente de las políticas procesos de reforma educativa y están vincula- educativas. dos a las agendas electorales. La construcción de consensos para la transfor- También están los tiempos técnico-profesio- mación no se agota en el establecimiento de nales, definidos como el recorrido indispensable acuerdos entre distintas partes interesadas en el para construir determinado producto con el apo- qué hacer, sino que abarca la toma de decisiones yo de conocimientos fundamentados de manera y la ejecución misma de las políticas. En este empírica y argumentativa. Este recorrido tiene sentido, existen tensiones entre ejecutar, dina- poco que ver con el de los tiempos políticos, mizar e instrumentar. pero su falta de acoplamiento con ellos puede Los distintos actores educativos, burocracias llevar a perder grandes inversiones de tiempo, gubernamentales federal y estatales, burocracias dinero y esfuerzo. El desafío para la implantación educativas, también federal y estatales, burocra- de las acciones de la reforma en buena medida cias escolares, la organización gremial de los se encuentra en una sana complementación maestros, los padres de familia, los partidos entre tiempos, intereses y saberes políticos con políticos, los empresarios, ciertas organizaciones los tiempos técnico-profesionales. Cuando los sociales, actúan desde diferentes contextos de actores colocados en uno y otro lado de la acción referencia. Así, entre los actores responsables educativa no los consideran, lo cual es muy fre- del funcionamiento del sistema educativo se cuente en nuestro país, se toman decisiones con encuentran los funcionarios con responsabilidad un alto costo de ineficiencia o con poco o nulo política, como los ministros o secretarios de impacto en una transformación real de la educa-20
  11. 11. Sinéctica 18 ene-jun/2001ción en el lugar en el cual, por excelencia, ocurre trabajo de aquellos. Sin embargo, es necesarioel hecho educativo: la escuela. superar estas disyuntivas inútiles, la transforma- El tercer conjunto se refiere a los tiempos ción de los sistemas educativos exige poner enburocráticos, que implican el recorrido exigido juego diversos tipos de conocimiento de manerapara cumplir con todos los pasos definidos por complementaria, reconociendo lo que cada unolas normas, sin correr riesgos administrativos y aporta a la identificación de los problemas y a lasjurídicos. soluciones. Cuando se consigue que existan alianzas La gestión del sistema educativo exige tenerpolítico-técnicas y éstas son sólidas y perdura- apertura hacia otros escenarios: hacia redes debles, es posible conquistar importantes sectores instituciones educativas exitosas en otros paísesburocrático-administrativos que ponen su conoci- y hacia espacios académicos que otorgan impor-miento de la norma al servicio de la reforma tancia a una producción académica que tengamisma. como propósito mejorar las decisiones, sin que Finalmente están los tiempos pedagógicos, por ello dichos espacios pierdan su distancialos más importantes y casi siempre los menos respecto de las políticas en curso. Superar estaconsi-derados para la instrumentación de la tensión implica introducir en los ámbitos de lareforma. Éstos tienen que ver con el recorrido administración pública prácticas académicasque requie-ren los actores de la vida cotidiana de como el análisis crítico de las acciones en mar-las escuelas para procesar y asimilar las políticas cha, y lecturas y seminarios de análisis de casoeducativas. Es decir, es el tiempo de aprendizaje que inspiren la propia acción, entre otras prácti-que los actores necesitan para comprender e cas.involucrar-se en la reforma. Continuando con las tensiones, otra de ellasse da entre el cumplimiento de la norma y laacción. En otros términos, la reforma suponeprocesos de franca innovación, que no puedenllevarse a cabo sin la flexibilidad de la normativi-dad existente, la cual deriva y tuvo su razón deser en las épocas de centralización de las gestio-nes del sistema educativo. Para conseguir loanterior, los políticos y los técnicos reformadoreshabrán de conjuntar sus saberes y esfuerzos. Una tensión más se encuentra entre la necesi-dad, la disponibilidad y la utilización de compe-tencias y conocimientos. Sin lugar a dudas, estatensión está presente en el caso mexicano, consus propias peculiaridades, que ahora no sonobjeto de análisis. ¿A qué se refiere la tensión?Tiene que ver con la variedad del tipo de actores,que a su vez, por estar inscritos en contextos dereferencia diferentes, tienen saberes y conoci-mientos también distintos. Es conocida la polé-mica acerca de la no utilización de los resultadosde investigación para diseñar las políticas, porparte de los funcionarios responsables de estatarea, y por el otro lado están presentes la crítica yel rechazo de los profesionales prácticos y de lospolíticos hacia los resultados de investigación,que generalmente son críticos acérrimos del 21
  12. 12. Sinéctica 18ene-jun/2001 Los elementos anteriormente expuestos muestran distintos ángulos del comportamiento del sistema educativo como organización. Y como tal, se realiza a través de los peculiares modos de actuar de los seres humanos que inte- gran el sistema. Son los actores quienes de una manera u otra van definiendo en la práctica el rumbo de la reforma educativa. Para transitar hacia las reformas de tercera generación, es decir hacia la reforma de la es- cuela, en México el desafío se encuentra en el fortalecimiento del federalismo. La política edu- cativa y los programas de acción derivados habrán de realizarlos de manera conjunta las autoridades educativas del gobierno federal y los gobiernos de los estados. En un contexto como el que actualmente vivimos en México, de franca democracia, caracterizado por la competencia cada vez más fuerte de las distintas fuerzas po- líticas del país, es necesario refrendar y actualizar el pacto federal que dio origen y aún impulsa a la reforma actual. Consideraciones finales19 Como se ha descrito, la reforma educativa tiene La última tensión que analizan Braslavski y un importante componente o dimensión declara- Cosse se refiere a las dificultades que enfrentan tiva, la cual se encuentra expresada en los orde- los equipos de trabajo acerca de la búsqueda de namientos jurídicos: el artículo tercero constitu- profesionalismo en un contexto de ajuste fiscal. cional, la Ley General de Educación, el Programa En algunos países las restricciones presupues- de Desarrollo Educativo, así como en las leyes tales han obligado a reducir los salarios, acción estatales de educación y los programas corres- no siempre acompañada de la reducción de pondientes de desarrollo educativo locales. En responsabilidades y de tiempo laboral. No es estos documentos encontraremos los grandes precisamente aún el caso de México sin embar- propósitos y lineamientos para conducir al sis- go, la instrumentación de la reforma ha venido tema educativo, cuya finalidad primordial es ase- haciéndose con el personal existente, todavía es gurar el derecho a la educación, el derecho a incipiente la práctica de incorporar profesionales aprender que tenemos todos los mexicanos. Esta de distintas disciplinas para atender los procesos, dimensión es fruto de la historia de la nación; no cada vez más complejos en el aspecto técnico, obstante el camino andado y los logros obteni- que exige la gestión del sistema, por ejemplo, el dos, existen evidencias de que la vida cotidiana diseño y la implantación de sistemas de informa- de la escuela aún se encuentra lejos, de la reali- ción computarizados. Este problema suele resol- zación de la reforma. verse mediante la contratación por honorarios, y Poner la atención en la escuela como institu- sabemos que en situaciones de recorte presu- ción y en las personas que la hacen posible: puestal éste es el tipo de personal que resulta director, maestros, alumnos y comunidad, tiene afectado, en detrimento de las tareas que realiza. importantes implicaciones para la definición de22
  13. 13. Sinéctica 18 ene-jun/2001las nuevas políticas y los programas que habrán Notasde impulsar el desarrollo de dicha reforma. En cierto sentido, las nuevas políticas tendrán 1. Reimers Fernando. “Participación ciudadana enque considerar el aprendizaje colectivo, tanto reformas de políticas educativas”, en Pensamientonacional como internacional, para el diseño no Educativo, vol. 17, diciembre de 1995, pp.115-131. 2. Gajardo Marcela. Reformas educativas en Américasólo del ámbito declarativo sino sobre todo de la Latina. Balance de una década, PREAL (Documentoinstrumentación cuidadosa de las políticas de 5), 1999, 50 pp.reforma. Esto implicará superar las tensiones y 3. Ibidem, pp. 12 y 55.contradicciones presentes entre diversos actores 4. Brasklavski C. “Proyecto: formación de formadores en gestión y política educativa”, IIPE , Buenos Aires,sociales (gobernantes, partidos políticos, gre- 1999.mios, burocracias, organizaciones no guberna- 5. SEP. Informe de labores 1998-1999, México.mentales, padres de familia), con el fin de con- 6. Álvarez, Jesús. “Oportunidades y obstáculos de la descentralización educativa: el caso de México”,certar intereses, perspectivas e interpretaciones Ponencia presentada en el Seminario Internacionalque se encuentran en juego. “Reformas Educativas y Política en América Latina”, Desde este punto de vista, para que la reforma organizado por CIDE, PREAL, CEPAL y la Embajada de México en Chile, Santiago de Chile, 18 de enero deavance y madure se requiere un cambio en la 2000.percepción y la actitud de los actores, con nue- 7. Di Gropello Emanuela. “Los modelos de descentrali-vas formas de trabajo, más participativas y más zación educativa en América Latina”, en Revista decomprometidas, que permitan transitar del autori- CEPAL, agosto de 1999. 8. Para información más detallada véase el Informe detarismo al liderazgo compartido, de la dependen- Labores 1998-1999 de la SEP y los documentoscia y subordinación a los consensos, al trabajo elaborados por la Coordinación Nacional del PRONAP.colegiado y a la distribución de responsabilida- 9. SEP . Perfil de la educación en México, México, 1999. 10. SEP. Informe de labores 1998-1999, op. cit.des. 11. Mancera. Carlos. “Financiamiento y gasto educativo”, Para todo ello, como afirma Braslavski, se ponencia presentada en el Foro Nacional: Larequiere contar con autoridades estatales compe- Educación Básica ante el Nuevo Milenio, organizado por el Congreso de la Unión, en Guadalajara,tentes al menos en cinco áreas: con capacidad México, agosto de 1999.para reflexionar de manera inter y multidiscipli- 12. SEP. Perfil de la educación..., op. cit.naria sobre escenarios futuros y estrategias de 13. OCDE. Education at a Glance 1998, Center forcambio; con capacidad para generar y aplicar Educational Research and Innovation, 1998. 14. Se refiere al cuestionario que se levanta al principioinformación empírica en los procesos de gestión; y al final de cada ciclo escolar en todos los niveles ycon capacidad para comprender distintos niveles las modalidades educativas en toda la nación.(nacional, estatal, municipal y escolar) y dimen- 15. Popkewitz, Th. en Braslavski C. y Gustavo Cosse, Las actuales reformas educativas en América Latina:siones (institucional, pedagógica, comunitaria) de cuatro actores, tres lógicas y ocho tensiones, PREAL ,la política y de la gestión educativa, y las interre- (documento 5), 1996, 24 pp.laciones de éstas; con capacidad para manejar 16. Popkewitz, Th. en Braslavski C. y Gustavo Cosse, Las actuales reformas educativas en América Latina:técnicas de programación, que implica la posibi- cuatro actores, tres lógicas y ocho tensiones, PREAL ,lidad de articular las tres capacidades anteriores, (documento 5), 1996, 24 pp.para diseñar alternativas de innovación y reforma 17. Ibidem, p.12.empleando herramientas actualizadas; y por últi- 18. Ibid., p.15. 19. La reforma educativa en México requiere de sermo con capacidad para aplicar técnicas moder- estudiada y valorada en todos sus componentes. Pornas de gestión, que implican el desarrollo de ejemplo dos de éstos ejes de la reforma, son lacompetencias tales como el manejo de procesos descentralización o federalización descentralizadora y la reforma curricular y pedagógica. Su diseño,de concertación, de trabajo en equipo, comuni- instrumentación, obstáculos y posibilidades con elcación y liderazgo.20 objetivo de advertir los componentes que habría que Afirmamos de manera contundente que la poner en juego para la reforma de tercera genera- ción, la de la escuela singular. Para quienes sereforma del sistema educativo en su conjunto, y interesen por el estudio de las reformas educativas,la de la escuela en particular, es ante todo una se recomienda consultar la página Web de PREAL:apuesta a los actores, a su capacidad de aprendi- www.preal.el.zaje, de responsabilidad y de compromiso. 20. Braslavski, “Proyecto: formación de...”, op. cit. 23

×