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SOLUCIONES Y BUENAS PRÁCTICAS EN INNOVACIÓN REGULATORIA

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SOLUCIONES Y BUENAS PRÁCTICAS EN INNOVACIÓN REGULATORIA. Soluciones y Buenas Prácticas en Innovación Regulatoria, encargado por el Banco Interamericano del Desarrollo y la Comisión Nacional de Productividad de Chile, co-elaborado entre Albert Cañigueral, conector de Ouishare y miembro de Govup, y el co-director de esta plataforma y Director de Asunstos Públicos en Kreab, Miguel Ferrer

Como indica el nombre, el objeto de este informe es presentar un conjunto de tendencias, buenas prácticas y casos en torno a innovaciones en el ámbito de la regulación de muy distintos cuerpos gubernamentales de todo el mundo. Un ejercicio de análisis comparado de interés para todos aquellos reguladores que interesen promover nuevas metodologías en la elaboración de normas y en su futura implementación

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SOLUCIONES Y BUENAS PRÁCTICAS EN INNOVACIÓN REGULATORIA

  1. 1. 1
  2. 2. El presente informe, “Soluciones y buenas prácticas en innovación regulatoria”, se ha realizado por la Comisión Nacional de Productividad (CNP) con la colaboración del Banco Interamericano del Desarrollo (BID). Este documento se enmarca dentro del proyecto de investigación denominado “El futuro de las Tecnologías Disruptivas en Chile” impulsado por ambas organizaciones. Investigación que profundiza en los desafíos y aspectos regulatorios que se requieren para promover el mejor uso de plataformas tecnológicas disruptivas y economías colaborativas, como mecanismos para aumentar la productividad y el bienestar de las personas. La investigación de la CNP deberá servir como una referencia en el desarrollo de normativa y regulación en el país, para lo cual se deberá analizar la normativa vigente, identificar las principales regulaciones que aplican al sector y proponer acciones con foco en el rol del Gobierno chileno y sus políticas públicas. El presente informe pretende contribuir a la investigación a través de un análisis del actual contexto tecnológico global identificando medidas regulatorias innovadoras de diversos de países y actividades. De este forma el posible desarrollo futuro de nuevas regulaciones puede verse reforzado mediante la incorporación de mecanismos que ayuden a una normativa más eficaz, competitiva y garantista. 2
  3. 3. Índice Introducción y contexto 3 Bienvenidos a los tiempos postnormales 3 Regulación en modo beta permanente 6 Algunas pistas iniciales 7 Selección de casos 12 Sandbox Reino Unido - UK 12 Regulación juego digital España 19 Regulación 2.0, del permiso previo al control permanente 21 Uber en São Paulo: sin licencia y con pago por kilómetro conducido en la ciudad 24 Autoritat Catalana de la Competencia: Una regulación dinámica en el ámbito del alojamiento turístico 27 Compra pública innovadora en España 28 France Experimentation 33 Delegación de responsabilidades en el pago de impuestos hacia las plataformas 33 Los datos como clave de la innovación regulatoria 36 Diseño del sistema. Una primera aproximación a la estructura y operativa del sistema de innovación regulatoria 40 Diseño del sistema 40 Pensamiento sistémico (Systems thinking) para la innovación regulatoria 44 Conclusiones 49 Características de la innovación regulatoria 49 Regular para ser un territorio fértil para la innovación 50 Esto es solo el principio 50 Una brújula ética para la toma de decisiones sobre el uso y la regulación de la tecnología 53 Apéndice - A: Principales referencias recomendadas 54 3
  4. 4. 1. Introducción y contexto 1.1.Bienvenidos a los tiempos postnormales La prensa y las redes sociales están llenas a diario de noticias sorprendentes que hacen preguntarnos: ¿What’s the Future? ¿Cómo hemos llegado hasta aquí? ¿Es esto normal? ¿Y a partir de ahora qué?1 " EL MIT estudia escenarios de futuro con un 80% de desempleo en el mundo y en este estudio de la Universidad de Oxford puedes saber cuando los robots van a poder hacer tu trabajo. " Investigadores no pueden comunicarse con la Inteligencia Artificial que ellos mismos han creado porque ésta crea su propio lenguaje. Por el momento han decidido apagar el sistema y pedirle que hable en inglés. " Los drones ya tienen brazos y algunos robots han aprendido a suicidarse " La red de Bitcoin ya consume más energía que países como Jordania, Islandia o Siria. " Suecia piensa usar blockchain para el registro de la propiedad y Singapur, entre otros, se plantea usarlo para la identidad del mundo digital. " Las ICO (Initial Coin Offering) ya superan al capital riesgo como principal fuente de financiación en las etapas iniciales de muchos proyectos. https://medium.com/the-wtf-economy1 4
  5. 5. ! " Incluso la muerte ya no es lo que era. Ya puedes dar permisos a una empresa para crear tu “chatbot” que hable y se comporte como tú cuando mueras. Tu avatar se alimenta de tus propios mensajes, tweets, correos, etc. para comportarse como lo harías tú. No es Black Mirror, es la CNN Tech 2017. Si algo hemos aprendido en las últimas décadas, es que lo imposible es más plausible de lo que parece. La sociedad está cambiando a toda velocidad delante de nuestros ojos. Las nuevas tecnologías, con unos niveles de difusión prácticamente verticales, están cambiando nuestra forma de vivir y trabajar, descomponiendo algunas de las “certezas” sobre las que hemos construido nuestra sociedad en los últimos 150 años. Como dice el World Economic Forum: “Vamos muy rápido y nadie sabe hacia dónde vamos”. 5
  6. 6. ! Nuestra habilidad para inventar nuevos productos y servicios sobrepasa de largo nuestra capacidad de “civilizarlos”. Tardamos varios años en llegar a un consenso social acerca de lo que significan estos inventos, qué hacer con ellos y cómo regular su uso. Este tsunami de innovaciones es el resultado de una conectividad global sin precedentes, la democratización radical de las herramientas de producción y unos costes de coordinación social y transacción económica que tienden a cero. Por ello muchas de estas innovaciones llegan y desarrollan usos imprevistos desde las periferias de la sociedad, de manera descentralizada, descoordinada y a menudo fuera de cualquier radar gubernamental. Desde una perspectiva histórica vivimos en la era con mayor complejidad. Cada vez es menos claro cuáles son las decisiones a tomar y cuáles son sus consecuencias. A menudo no podemos establecer una conexión entre ellas. 6
  7. 7. Todo es flujo. Nada es fijo. Nada está terminado. Este cambio interminable es el eje fundamental del mundo moderno. Dejemos de obsesionarnos en controlar y prever los acontecimientos. La ambigüedad y la incertidumbre no solo no van a desaparecer sino que van a aumentar. Bienvenidos a los tiempos Postnormales: Complejidad, Caos y Contradicciones. ! Cuanto antes nos demos cuenta de que la previsión a largo plazo se está volviendo obsoleta, mejor podremos hacer frente a esta realidad para adaptarnos a un futuro imprevisible. 1.2.Regulación en modo beta permanente Para afrontar tiempos postnormales la mejor alternativa es diseñarse para el cambio y la adaptación constante. Lo mejor es ser inconcluso, imperfecto y pensarse en modo de “beta permamente”. ¿Y eso cómo se hace? Nadie lo sabe. En un mundo con cambios tan veloz todos somos novatos y lo seguiremos siendo de ahora en adelante. Reguladores e innovadores de todo el mundo están aprendiendo mediante experimentos, la prueba y el error, tomando riesgos inteligentes para ir prototipando nuevas soluciones en todos los ámbitos de la regulación. En este documento presentamos algunos de los más interesantes. 7
  8. 8. Algo importante a reconocer es que a menudo aquello que creemos saber (procesos, herramientas, etc.) pueden ser nuestro principal problema para aprender lo que de verdad necesitamos para innovar. No es casual que a menudo la innovación en un sector llegue a partir de actores que no pertenecen tradicionalmente a ese sector. Debemos perder el miedo de hablar de “broken concepts” como hace el regulador australiano2 ACMA. El su documento “Conceptos rotos: el panorama legislativo de las comunicaciones australianas” resalta la presión cada vez mayor sobre los viejos conceptos que luchan con las nuevas tecnologías. "Las ideas y paradigmas para regular las telecomunicaciones y los medios de comunicación que funcionaban hace 20 años ya no se ajustan a las circunstancias actuales, y mucho menos a las circunstancias de los próximos 20 años", dice el presidente de ACMA, Chris Chapman. Debemos perder el miedo en reconocer que las propias dinámicas de las administraciones y entidades regulatorias, con herramientas y procesos diseñados y pensados desde y para un mundo industrial de cambios lentos, no nos van a servir para nada. Puede ser mejor empezar casi de cero pensando desde y para un mundo digital. Debemos perder el miedo a hacer “buenas preguntas” acerca de la regulación así como acerca3 del rol de los reguladores. Preguntas que nos hagan pensar de manera crítica en el contexto y las implicaciones sociales, económicas y medioambientales. Preguntar más acerca de “el por qué y para qué” y no tanto acerca de “el cómo”. “Lo importante es no dejar nunca de hacer preguntas. No perder jamás la bendita curiosidad” decía Albert Einstein. Cuestionar ciertos dogmas regulatorios, económicos y organizativos puede producir reacciones viscerales, puede parecer incluso que estamos atacando el sentido común e incluso nuestras propias identidades personales y nuestro papel como expertos. Además de toda la innovación en los aspectos más técnicos de la regulación habrá que innovar también en la cultura de la organización para permitir estos cuestionamientos y para poder poner en marcha algo sabiendo que está inacabado e imperfecto, en beta. 1.3.Algunas pistas iniciales La tecnología de la regulación resulta ser un dispositivo habilitante. La regulación puede inhibir, modificar o retardar el cambio tecnológico y su adopción. Igualmente, la tecnología puede hacer obsoleta una regulación, blindar al proveedor del regulador, o bien ampliar la capacidad del regulador en su acción fiscalizadora. 
 
 Así, la selección de políticas está directamente relacionada a los instrumentos regulatorios, los que a su vez serán dependientes del uso de tecnología. Si la nueva política regulatoria a ser aplicada se basa en la actual capacidad de fiscalización y en los instrumentos tradicionales al alcance de los reguladores, la evolución de la tecnología será inexorablemente desbordante respecto de la regulación. https://www.acma.gov.au/theACMA/broken-concepts-regulation-from-preinternet-times2 https://medium.com/@DannyMac180/what-makes-a-good-question-c36741eae07d3 8
  9. 9. Como se ha comentado anteriormente nadie sabe exactamente cómo estas ideas del mundo “crowd” y digital se traducen en acciones concretas en el ámbito regulatorio. Lo que está claro es que sino hace esta exploración estaremos regulando la sociedad del siglo XXI con herramientas del siglo XIX o XX en el mejor de los casos. Lo más conveniente es hacer un mapeo de ideas y conceptos que diversos reguladores y académicos ya vienen proponiendo y trabajando en los últimos tiempos ● Los principios y guías acerca de cómo “legislar mejor” (“smart regulation” o “better4 regulation”) son un buen punto de partida. Los principios de buena regulación (necesaria, eficaz, proporcionada, accesible, eficiente) tienen su origen en un conjunto de iniciativas de modernización y de buenas prácticas administrativas a nivel de la OCDE y de la Unión Europea con las que se pretende incrementar la calidad normativa de los ordenamientos jurídicos. ● Además de la incorporación de la tecnología en las fases de diseño, negociación y aplicación de la nueva regulación, estas deben estar sujetas a procesos de evaluación e impacto durante su existencia. En línea con las metodologías de better-regulación mencionadas anteriormente, resulta fundamental incorporar mejores procesos de medición aprovechando el flujo de datos del que dispone el sector público además de nuevos indicadores del impacto de una regulación como la ralentización de la innovación y la proyección futura de la actividad y/o sector económico que se está ordenando. La Comisión Europea por ejemplo incorpora indicadores de impacto al ecosistema de la pequeña y mediana empresa (SME Test ) cuando5 tramita nueva regulación, un tema capital dada la importancia de este tejido productivo en muchos países europeos. ● Hay un consenso general en la necesidad de que los reguladores tomen un papel más proactivo y experimentador. No se trata de buscar directamente como regular estas nuevas tecnologías sino que ser proactivo y experimentar con las nuevas tecnologías. No se puede regular aquello que no se comprende en profundidad, desde su uso y desde sus impactos económicos y sociales. No se puede usar la tecnología como aliado (ej: machine learning) para regular sino se comprende ésta en profundidad. ● La organización y operativa de las plataformas digitales resulta ser un ejemplo de un enorme interés al basarse en sistemas de gobernanza y acuerdos (altamente escalables) entre los https://ec.europa.eu/info/better-regulation-guidelines-and-toolbox_es4 https://ec.europa.eu/growth/smes/business-friendly-environment/small-business-act/sme-test_es5 9
  10. 10. participantes . Debemos inspeccionarlas al detalle y ser críticos con las relaciones6 económicas y sociales que las plataformas dictan, por ejemplo en el ámbito laboral . En7 gran medida las decisiones que tomemos en este ámbito van a dictar el tipo de sistema operativo social que favorecemos como sociedad. No podemos descuidar la ética al8 regular esta industria 4.0 .9 ● En el mencionado entorno “crowd” el regulador tradicional ha perdido el monopolio acerca de la regulación y debe tomar un tiempo en explorar sus nuevas funciones a la luz de aspectos como: • “Lejos de constituir un entorno ausente de regulación, todas las plataformas se dotan a sí mismas de normas y controles que permiten atraer tanto a consumidores como oferentes de tal forma que se produzcan transacciones (interacciones en sentido amplio)” [...]. “Si en un entorno de libertad, demandantes y oferentes interactúan y realizan transacciones a través de una determinada plataforma es factible concluir que el entorno creado por la misma resulta adecuado (o por lo menos, satisface mínimamente oferentes y demandantes). Por tanto, las plataformas no sólo configuran un entorno regulado sino que, además, se trata de un entorno de éxito directamente proporcional al número de interacciones que consiguen que tengan lugar.” Esta realidad obliga a revisar la regulación existente y explorar ¿en qué medida10 la regulación pública puede complementar esta autorregulación de las plataformas? ¿Cuándo esta autorregulación no ofrece suficientes garantías o no tiene en cuenta externalidades negativas para la sociedad?. La autorregulación no es lo mismo que la no regulación o la desregulación pero hay que explorar sus impactos y límites. El crear marcos legislativos que permitan la autorregulación y la experimentación es una tendencia a observar. • El regulador no tiene acceso a muchos de los datos necesarios para regular que están dentro de las plataformas. Intentar tener acceso a todos estos datos y su gestión directa podría generar grandes costos económicos y posibles ineficiencias (ser cuello de botella). En este ámbito el profesor Arun Sundararajan propone la “data-driven delegation” : delegar la aplicación de las regulaciones a las empresas que11 almacenan datos críticos sobre los consumidores. Por ejemplo para recaudar impuestos: hacerlo de millones proveedores en las plataformas de economía colaborativa vs. delegar esta responsabilidad en plataformas (como Airbnb). Ciudades americanas y europeas ya están experimentando con esta idea. http://blogs.oii.ox.ac.uk/policy/digital-platforms-are-governing-systems-so-its-time-we-examined-them-in-more-6 detail https://techcrunch.com/2017/10/10/uber-and-deliveroo-get-a-gig-economy-rights-grilling/7 https://www.youtube.com/watch?v=80oUbkPHSyU - Un nuevo sistema operativo social | Javier Creus |8 TEDxPlaçadelForum http://www.elmundo.es/economia/2017/11/03/59fc693cca47415e738b465d.html9 http://www.gov-up.com/blog/la-regulacion-impulsada-por-las-plataformas-1/10 http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2017/595360/IPOL_IDA(2017)595360_EN.pdf (apartado11 3.2 Data Driven Delegation and APIs as Audits) 10
  11. 11. Fuente: http://bit.ly/2ywnAP2 (slide 33) Con esta aproximación el rol del regulador tradicional se centra en verificar el cumplimiento de esas funciones que se han delegado. Si esta delegación de funciones no se cumple se puede suspender la licencia como el caso de Uber en Londres .12 Un riesgo a contemplar desde un punto de vista de competencia es si esta delegación de funciones puede suponer una barrera a la entrada de nuevos actores más locales y con menores recursos para realizar estas funciones. ● Uso de los datos para regular y fiscalizar: desde el famoso big data, a la regulación dinámica, regulación basada en algoritmos , regulación en base a inspeccion del código13 fuente , obtención de datos para el bien común , filantropía de datos como parte de14 15 estrategias de RSC , etc. Más adelante en el documento profundizamos en este punto tan16 clave. ● Lo que pueda hacer un algoritmo que lo haga un algoritmo, lo que pueda hacer el crowd que lo haga el crowd y es resto de funciones es lo que realiza la plataforma ¿Qué podemos aprender de las plataformas y el uso del “crowd” para las diversas funciones de los reguladores? • En la proposición y revisión de textos regulatorios mediante plataformas participativas . En los casos más extremos se habla del Government Open Source17 Models (GOSM) . Al abrir las puertas de la evaluación de políticas a la comunidad, los18 gobiernos pueden aprovechar nuevas capacidades no descubiertas para la creatividad, la innovación y la eficiencia dentro de la esfera pública. • También en el ámbito de la fiscalización de esas regulaciones. Los inspectores no pueden estar en todas partes pero los usuarios si están. ¿Cómo usar el poder las plataformas para fiscalizar? Hay ejemplos como Certilogo que sirven de inspiración.19 https://www.theguardian.com/technology/2017/sep/22/uber-licence-transport-for-london-tfl12 http://beyondtransparency.org/chapters/part-5/open-data-and-algorithmic-regulation/13 https://www.nickgrossman.is/2017/regulating-source-code/14 http://www.nesta.org.uk/sites/default/files/anewfamilyofdatacommons.pdf15 https://movement.uber.com/16 http://global-is-asian.nus.edu.sg/index.php/unleash-power-crowdsourcing-policy-cycle/17 https://opensource.com/article/17/1/government-open-source-models18 http://brands.certilogo.com/en/platform19 11
  12. 12. • La resolución de conflictos y los juicios también puede beneficiarse de un diseño en base al crowd y del uso de la tecnología. “Crowdjury” es un interesante proyecto20 basado en Blockchain y cada vez más artículos hablan de los “robot lawyers” .2122 • Los usuarios proveedores de las plataformas necesitan de nuevos mecanismos de asociacionismo “crowd” para tener representación y capacidad de negociación colectiva con las plataformas. ¿Qué es una versión “crowd” del tradicional sindicato? ¿Qué similitudes y qué diferencias hay con un sindicato tradicional? Casos como Riders x Derechos o Independent Drivers Guild son unos primeros ejemplos. En general como compendio de las ideas expresadas anteriormente, podemos hablar, como propone Nick Grossman en su whitepaper: “Regulation, The Internet Way” , de lectura obligatoria como23 complemento de este documento. Esta aproximación a una nueva regulación económica que favorece el “ex-post” frente al “ex-ante” a partir de una mayor transparencia, responsabilidad, rendición de cuentas, innovación y en el fondo confianza. Profundizaremos en algunos de estas ideas con ejemplos concretos en las siguientes páginas de este documento.
 https://www.youtube.com/watch?v=WLaRGv4nPE4 - Crowdjury, la justicia del futuro | TEDxRosario20 https://www.theguardian.com/law/2017/jul/31/ready-for-robot-lawyers-how-students-can-prepare-for-the-future-21 of-law https://www.theverge.com/2017/7/12/15960080/chatbot-ai-legal-donotpay-us-uk22 http://datasmart.ash.harvard.edu/news/article/white-paper-regulation-the-internet-way-66023 12
  13. 13. 2. Selección de casos En este apartado se ofrecen algunos casos concretos que son relevantes para ilustrar nuevas aproximaciones a la regulación de fenómenos altamente disruptivos así como nuevas metodologías de ordenación y gobernanza planteadas por diversos organismos públicos. Cada caso responde a una contexto político y económico concreto o bien se circunscribe a un sector de actividad. No obstante sirven para identificar fundamentos de actuación y metodologías a incorporar por el sector público. 2.1.Sandbox Reino Unido - UK Reino Unido además de centro financiero global, ha desarrollado un ecosistema de referencia en sector fintech. Además de elementos vinculados a la inversión y atracción de talento, Reino Unido ha establecido políticas y regulaciones que han ayudado a acompañar la consolidación de esta industria tecnológica. Algunos de estos pueden ser considerados como incentivos regulatorios siendo, el sistema sandbox promovido por la Autoridad Financiera Británica (FCA en sus siglas en inglés) una de las referencias en este plan de actuación del gobierno británico Se denomina sandboxes, o entornos de pruebas, a plataformas habilitadas con el objetivo de experimentar con ideas, productos, servicios o herramientas en un ambiente protegido de riesgos. Modelo que no hay que enmarcar sólo en empresas que buscan autorización legal o una modificación para entrar en el mercado, sino también empresas establecidas, por ejemplo, negocios financieros ya regulados. El sandbox ofrece herramientas tales como autorización restringida a un territorio del país, orientación individual desde la FCA a los actores que promuevan la tecnología o exenciones. Ningún actor del mundo tech se sorprendió cuando el Reino Unido impulsó este pionero recinto de seguridad reglamentario, que permite a las empresas probar productos, servicios, modelos comerciales y mecanismos de entrega innovadores en el mercado, con consumidores reales. En detalle: el sandbox de la FCA La FCA promovió en 2015 un sandbox para distintas empresas interesadas en participar del mismo. En este caso, se trata de un sandbox regulatorio especialmente diseñado para proyectos fintech, en el que startups y otras firmas pueden poner a prueba la viabilidad de sus ideas de negocio para las que aún no existe una regulación con riesgo de friccionar con la legislación financiera general. En paralelo, y con el objeto de ampliar el radio de aplicación de los objetivos del sandbox, en los casos donde la FCA no puede emitir guías individuales o renuncias a la aplicación de normas, pero sí hay justificación para la aplicación del sandbox, se emiten cartas de "no aplicación", en las que se limita la acción disciplinaria de la Administración Pública en el caso de algún problema inesperado. La FCA se ha erigido, por tanto, a la vez como promotora y supervisora en este marco, con los siguientes objetivos declarados: ● Reducir el tiempo e, idealmente, el coste de la entrada de ideas innovadoras en el mercado. 13
  14. 14. ● Favorecer mejor el acceso a la financiación para los innovadores, reduciendo los riesgos y la incertidumbre de la regulación. ● Favorecer el testeo de más productos y su introducción al mercado. ● Trabajar junto a las compañías para proteger al consumidor y asegurar la creación de salvaguardias en nuevos productos y servicios para los consumidores financieros. El objetivo de este proyecto es en resumen, incentivar la innovación en el sector financiero y facilitar, desde el punto de vista regulatorio, que las propuestas que demuestren su viabilidad en la plataforma puedan llegar al mercado. Hasta la fecha ha habido tres convocatorias, saldadas con éxito, que más adelante detallaremos. La FCA ha reconocido que el sandbox no es un entorno experimental exclusivo para las empresas, sino que también sirve para experimentar a la propia Autoridad y, por extensión, a la Administración, obligada a actuar diferente y promover entornos de prueba en su acción pública. La FCA ha dotado a sus empleados de conocimiento sobre el ecosistema tecnológico y, además, ha proporcionado funcionarios para apoyar el diseño y la implementación del test, con indicaciones ex-ante, en el propio periodo de testeo y, por supuesto, con evaluaciones ex-post de los logros y resultados del sandbox. En resumen una nueva dinámica de colaboración público privada y de generación de conocimiento para empleados públicos y empresas. En el banco de pruebas, hay ejemplos de tecnologías destacadas, como la DLT (Distributed Ledger Technology) con múltiples aplicaciones, entre las que destacan empresas como: ● Diberse, de gestión y monitorización de servicios financieros para la ayuda humanitaria a través de blockchain. ● Nuggets, aplicación que combina la DLT con la detección biométrica para proporcionar una herramienta única de gestión de cuentas, pagos y verificación de identidad sin necesidad de compartir ni almacenar datos privados. Las propuestas para la identificación personal y seguridad también tienen una notable representación, con compañías como: ● Oraclize, que emplea la tecnología de blockchain para utilizar tarjetas de identidad electrónicas como carteras digitales gracias al uso de smart contracts y tokens ● ZipZap, plataforma que busca entre todas las opciones el método más eficiente de envío de dinero en función del destino, incluyendo criptomonedas. Por otro lado, entre las startups de servicios de personal finance management (PFM), se incluyen propuestas como: ● Money Dashboard, una herramienta de asistencia que ayuda a los clientes a realizar seguimiento de sus gastos y a tomar decisiones en base al análisis de información financiera procedente de transacciones online. ● Beekin, que ofrece servicios de gestión de inversiones en activos alternativos respaldada por inteligencia artificial. Las firmas participantes, además del sector del fintech, también representan a otros sectores más diversos, ampliando el abanico de productos. Destacan el ámbito insurtech, los medios de pago y la banca minorista .24 Ejemplos de participantes: (1) YouToggle, aplicación que monitoriza la conducción del usuario, la puntúa y comparte la24 información con proveedores de seguros para obtener descuentos y proporcionar pruebas en caso de accidentes; (2) FloodFlash, que ofrece seguros ante inundaciones que se activan automáticamente cuando los sensores de la compañía detectan determinadas subidas del nivel del agua. 14
  15. 15. Outputs de la aplicación del sandbox La FCA ha concluido, en su informe de conclusiones tras la primera experiencia sandbox, que el programa puede considerarse un completo éxito, basado en la opinión recabada a las propias empresas, a las que el sandbox ha ayudado a “entender” el marco regulatorio que les aplica reduciendo costes y tiempo para aplicar sus ideas en el mercado. En este sentido, la FCA provee indicadores de éxito, tales como: ● 75% de las empresas ha completado la fase de testeo ● 90% de las empresas que han completado el testeo se han lanzado a un mercado más amplio, siguiendo el aprendizaje ● 40% de las empresas recibieron inversión durante el sandbox ● Durante el testeo, se han ampliado los tests inicialmente diseñados, para cubrir un espectro más amplio de sectores y productos. ● Se han incrementado las solicitudes de participación después de la primera experiencia en la segunda y tercera. ● Un tercio de las empresas han usado los aprendizajes para pivotar en su modelo de negocio, para probar en mercados más amplios. ● Construcción de salvaguardas generales apropiadas de forma apriorística para los tests, a las que se han adherido todas las compañías, así como creación de salvaguardas ad-hoc para aquellas que lo necesitaban. Con los resultados aterrizados, el regulador británico ha indicado que espera que la mayoría de propuestas lleguen al mercado. A destacar un ejemplo concreto de resultados como es el de la empresa, Billon. ● Billon es una compañía de micropagos basada en tecnología DLT. Tras el sandbox, ha abandonado el estatus de “startup con restricciones” para pasar a ser una entidad completamente regulada. ● A través de su test en la plataforma, realizado con 100 usuarios, lograron realizar el primer envío móvil exitoso de dinero a través de tecnología DLT empleando una moneda de curso legal. ● Ahora, la compañía espera escalar su modelo para trabajar con pymes británicas y ofrecer su software a entidades bancarias para crear servicios de valor añadido. En este proceso, el sandbox se ha traducido en un “sello de calidad” para los servicios de las empresas y les ha servido para adquirir una comprensión mucho más profunda sobre la regulación que opera en su sector. En noviembre de 2017 ha comenzado la tercera ronda de sandbox de la FCA. Sandbox fintech más allá de Reino Unido A tenor de la iniciativa de la FCA, han surgido propuestas para impulsar la innovación en el sector fintech en Europa. Destaca la consulta pública llevada a cabo por la Comisión Europea (CE) para impulsar el despegue definitivo de nuevos servicios fintech en la Unión Europea. En esta consulta se ha planteado la posibilidad de crear sandboxes regulatorios para evitar divergencias entre los distintos países y facilitar los proyectos transnacionales. El Reino Unido no es el único país que ha dado firmes pasos en su apuesta por regular el sector fintech. 15
  16. 16. Recientemente, siguiendo la estela británica, diversos países ya preparan sus propios sandboxes regulatorios como Hong Kong, Suiza, Tailandia, Australia, Malasia, Abu Dhabi y Canadá. Algunos de los más relevantes son concretamente: 1. Sandbox en Japón: Japón sigue desde hace años el plan Abenomics para el desarrollo25 económico del país. Un plan transversal donde la mejora de la regulación económica es un eje fundamental en los cambios estructurales para el país. En mayo 2017, Japón anunciaba el lanzamiento de un sistema sandbox para ser diseñado durante26 2017 a través del cual las empresas que busquen experimentar innovaciones podrán presentar sus propuestas a las agencias gubernamentales competentes para que les otorguen autorizaciones de tiempo limitado. Durante ese período, las empresas no tendrán que preocuparse por contravenir requisitos y normas de procedimiento existentes. Los resultados de estas pruebas servirán para la formulación de políticas de creación de reglas futuras así como la posibilidad de la eliminación de algunas normas. Este último aspecto tiene un ángulo adicional positivo para promover la evaluación de la eficiencia de normativa existente y su simplificación llegado el caso. Para la ejecución de sandbox se crearán entidades para evaluar los ensayos, estas organizaciones sumarán ingenieros, expertos legales y representantes de grupos de consumidores conjuntamente con los organismos reguladores competentes para para determinar qué reglas deberían suspenderse. Un planteamiento interesante es que el sistema se implementará mediante la selección de ciudades para el testeo, estas tendrán una especie de “Sello” que funcionará como territorio validado para proyectos. De hecho, actualmente, las ciudades de Chiba y Semboku ya albergan experimentos para el testeo de vehículos autónomos y drones de larga distancia. Para ello se les ha categorizado como “Zonas de Estrategia Especial”. Este sistema, como se puede ver irá dirigido a ser aplicado más allá del sector fintech. 2. Sandbox en Holanda: La Autoridad para el Mercado Financiero (AFM) y el Nederlandsche Bank (DNB) están facilitando el acceso a servicios innovadores al mercado financiero a través de un nuevo enfoque con un sistema sandbox .27 El sistema está disponible para todas las compañías de servicios financieros que quieran operar productos innovadores, un servicio o un modelo comercial. Tales innovaciones pueden ser el resultado de la aplicación de tecnología (FinTech) sin excluir aquellos cuyo alcance sea más amplio que dicho ámbito. Para concurrir al sistema, la AFM establece los prerrequisitos siguientes: 1. El producto, el servicio o el modelo de negocio contribuye a uno o más de los objetivos de las leyes de supervisión financiera: a. La solidez de las empresas de servicios financieros y la estabilidad del sistema financiero http://lexicon.ft.com/Term?term=abenomics25 https://asia.nikkei.com/Politics-Economy/Policy-Politics/Japan-seeks-deregulated-sandbox-to-free-up-26 innovation “More room for innovation in the financial sector” https://www.afm.nl/~/profmedia/files/onderwerpen/innovation-27 hub/publicaties/2016/room-for-innovation-in-financial-sector.ashx?la=en 16
  17. 17. b. Procesos financieros del mercado ordenados y transparentes, relaciones claras entre los operadores del mercado y un tratamiento cuidadoso de los clientes. 2. La aplicación del producto, servicio o modelo de negocio se encuentra con barreras públicas insuperables para la compañía concurrente. 3. La compañía tiene integradas medidas financieras para garantizar su liquidez y la protección de sus clientes Junto con lo anterior, los siguientes procedimientos y medidas garantizan el uso del producto, servicio o modelo de negocio innovador: ● Estar claramente descrito y definido con unos plazos concretos de comienzo y terminación ● Estar suficientemente desarrollado para ser apto para su uso en un entorno realista; la compañía de servicios financieros debe probar que el producto, servicio o modelo comercial está listo. ● No poner en peligro el funcionamiento correcto y ético de la compañía de servicios financieros si falla. Las medidas de control adecuadas, incluido un plan de salida viable, deberían cumplir este requisito El sistema holandés permite establecer un sistema sandbox que vaya más allá del marco de políticas públicas y regulación de la AFN, sin embargo cuanto más amplia es la aplicación del sandbox menor es la capacidad de maniobra al tenerse que observar normas nacionales y europeas que puedan ser de aplicación. La AFN ilustra dicha circunstancia en el siguiente esquema de barreras que reducen el sandbox: ! Después del periodo de testeo, el regulador competente podrá determinar si la tecnología objeto de prueba necesita que una norma sea adaptada, que esta funcione sin modificar legislación o que pueda seguir en periodo de prueba renovando el sistema. 3. Sandbox en Singapur: La Autoridad Monetaria de Singapur (MAS) ha diseñado igualmente un sistema sandbox para la industria financiera operativo desde junio de 2016. Singapur tiene como prioridad convertirse en un “hub” estratégico del continente asiático del sector financiero. Dependiendo del servicio financiero a experimentar, el solicitante involucrado y la tecnología que se quiera promover, MAS determinará los requisitos legales y reglamentarios específicos que está preparado para flexibilizar en cada caso. El enfoque de este sistema sandbox atiende más a objetivos de prueba de viabilidad del negocio y de demanda que de futura reforma del marco legislativo existente. 17
  18. 18. Las empresas que operan bajo sandbox pueden obtener una licencia con MAS para continuar su actividad una vez terminado el periodo de experimentación observando estrictamente el marco regulatorio y de autorización existente en el país, sin embargo, otras compañías pueden dejar de ofrecer el producto o servicio financiero después de que finalice el experimento. Aquellas que finalicen su actividad deben informar con anticipación a sus clientes antes de terminar el periodo de prueba. MAS dispone de recomendaciones específicas para los consumidores que utilicen empresas bajo el28 sistema de sandbox informando sobre el carácter especial y la necesidad de conocer el mundo financiero para operar en ellos dados sus riesgos. ! Algunos de los criterios clave exigidos por MAS para otorgar la categoría de empresa sandbox, son: 1. El servicio financiero propuesto incluye una tecnología nueva o emergente, o usos de tecnologías pre-existentes que sean innovadores. 2. El servicio financiero resuelve una necesidad y/o beneficia a los consumidores o la industria. 3. La intención y la capacidad del solicitante de implementar el servicio financiero propuesto en Singapur a una escala más amplia después de concurrir al sistema. 4. Definición de los escenarios de prueba y una previsión de resultados http://www.moneysense.gov.sg/Understanding-Financial-Products/Investments/Consumer-Alerts/Regulatory-28 Sandbox.aspx 18
  19. 19. 5. Las condiciones de operación deben estar claramente definidas, para que el sandbox sea bien diseñado y proteja a los consumidores. 6. Proporcionar evidencia de pruebas preliminares de la propuesta de servicio financiero a testear. MAS tiene definido un calendario para la elección de proyectos y su testeo: ! Actualmente hay dos empresas que operan bajo sandbox: - Thin Margin : Una empresa que provee monedas extranjeras a sus clientes a bajo coste y mediante29 entrega a domicilio. Tiempo de prueba: Noviembre 2017 a julio 2018 Tipo de excepción: Los clientes de Thin Margin no tienen acceso al sistema de resolución de conflictos ofrecido por la autoridad monetaria denominado Financial Industry Disputes Resolution Centre (FIDReC). - Kristal AI : Sistema de machine learning dirigido a definir estrategias de inversión en un portfolio de30 activos disponibles digitalmente. Tiempo de prueba: Agosto 2017 a mayo 2018 Tipo de excepción: Los clientes no tienen acceso al sistema de resolución de conflictos ofrecido por la autoridad monetaria citado en el caso anterior. https://www.thinmargin.com/29 https://kristal.ai/global/30 19
  20. 20. 2.2.Regulación juego digital España El sector del juego digital en España ha cumplido recientemente cinco años de regulación. Si bien fue en 2011 cuando se aprobó la Ley de regulación del juego (en general, pero con una orientación al juego online), fue en 2012 cuando se concedieron las primeras licencias. La normativa estatal, no armonizada, pretendía responder a los desafíos sociales, normativos y técnicos que surgieron con el advenimiento de la industria del juego de forma masiva al territorio nacional gracias a la digitalización. La Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, establece el marco regulatorio de la actividad de juego en sus distintas modalidades desarrolladas en el ámbito estatal, con el fin de garantizar la protección del orden público, luchar contra el fraude, prevenir las conductas adictivas, proteger los derechos de los menores y salvaguardar los derechos de los participantes en los juegos. El marco legal añade un modelo de control a los operadores que exige disponer de “material, software, equipos, sistemas y terminales homologados por la Dirección General de Ordenación del Juego” así como una Unidad Central de Juegos que permita: ● Registrar operaciones realizadas desde los equipos y usuarios conectados a la misma ● Garantizar el correcto funcionamiento de las actividades de juego ● Comprobar, en todo momento, las operaciones realizadas, sus participantes y sus resultados, así como reconstruir de manera fiable las operaciones realizadas a través de ella Lo interesante de la regulación de este sector es que, a pesar de ser rígida y restrictiva para el acceso al mercado de pocas empresas, la trazabilidad del juego digital permite que el control de la actividad de las plataformas licenciadas y la de sus usuarios resulte de enorme eficacia por el acceso que el regulador tiene en tiempo real a las empresas. Una innovación regulatoria que puede ser explorada en otros ámbitos digitales. Fuente Asociación Española de Juego Digital 20
  21. 21. El sector del juego digital ha sido capaz de establecer un mecanismo de colaboración con la Administración Pública - en concreto, con la Dirección General de Ordenación del Juego, perteneciente al Ministerio de Hacienda - pionero y ejemplar, para otros sectores y jurisdicciones, con un sistema de monitorización de la actividad de las plataformas. A través del conocido como sistema de control interno (SCI) y monitorización se establece un cauce de intercambio continuo de información en tiempo real entre la Administración y las operadoras de juego digital, que resulta clave en el cumplimiento de un doble objetivo: (1) prevenir el fraude y la evasión fiscal; y (2) proteger colectivos vulnerables. El SCI es un sistema de intercambio de información no intrusivo en la actividad de juego, que permite una supervisión de los operadores y de sus usuarios de forma remota, y reduce enormemente la actividad de intercambio de información entre operadores y DGOJ a través de la actividad de requerimientos. El SCI se ha erigido como un instrumento de gran utilidad para el control de la actividad de los operadores y como fuente de información para las Administraciones públicas. De cara al control de la actividad, el SCI habilita una fuente de información constante y actualizada a la DGOJ para realizar las oportunas investigaciones, de cara a iniciar procesos de expediente sancionador y para colaborar con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. En el plano de su uso como fuente de información, el SCI es capaz de aportar información sobre el sector del juego y todo el conocimiento en torno a él. El sistema arroja datos sobre su impacto socio- económico en las cuentas del país; además, ofrece información interesante, en materia de policy, con información para realizar valoraciones ex ante y ex post. El SCI ha demostrado ser un reflejo importante de un sector regulado que ha sido capaz de innovar, trascendiendo el plano económico, en el campo de la regulación, con nuevos estándares de calidad y seguridad y con datos que permitan una mejora en la actividad. Es un modelo que puede ser reutilizable en otras jurisdicciones. A pesar de este sistema, el juego digital tiene oportunidad de innovar y desarrollar sus operaciones sin un constante reporting al regulador ni seguir procedimientos administrativos rígidos. Prueba del valor de la trazabilidad como garante de la seguridad y protección de los ciudadanos, la Asociación Española de Juego Digital ha agregado todas las medidas existentes para proteger grupos vulnerables. Estas muestran las posibilidades de la trazabilidad y del canal digital para establecer sistemas de regulación de softlaw y control administrativo en tiempo real. 21
  22. 22. Infografía Asociación Española de Juego Digital 2.3.Regulación 2.0, del permiso previo al control permanente Muchas de las tensiones que observamos en tendencias económicas y sociales actuales como la economía colaborativa, nuevos servicios de movilidad, de acceso a financiación o de generación de energía, derivan de la aplicación del paradigma regulatorio tradicional, donde se intenta que todo el mundo tenga la seguridad necesaria a priori. Hoy en día si alguien quiere ejercer una cierta actividad deberá pedir los permisos, licencias, certificados, etc. pertinentes antes del inicio de la actividad. Si se cumplen los requisitos el gobierno da su permiso para el ejercicio de dicha actividad. A partir de ese momento hay realmente un control bastante laxo, alguna inspección puntual, y muy pocos datos acerca del ejercicio de la actividad y el cumplimiento de la normativa. ! Fuente: www.slideshare.net/nickgrossman/regulating-with-data-solving-for-transparency-accountability-privacy-and-surveillance 22
  23. 23. Este es el paradigma regulatorio basado en el “permiso” y era la mejor opción para los legisladores antes de Internet, la conectividad y la economía digital. No se tenía acceso a datos en tiempo real por lo que lo más conveniente era tener barreras de entrada elevadas. Con la eclosión de Internet ya no hay que pedir tantos permisos, existe un alto grado de desinteremediación y por ello hay tanta innovación alrededor de Internet. Pensad ahora en los requisitos que se piden para vender en eBay o Yapo (app de 2a mano en Chile),31 para emitir en un canal de YouTube o para poner una casa en Airbnb o plataformas similares. Aunque hay algunas comprobaciones acerca de los usuarios y la información que publican (y eso forma parte de la buena praxis por parte de las plataformas), el permiso es casi instantáneo. ! Fuente: www.slideshare.net/nickgrossman/regulating-with-data-solving-for-transparency-accountability-privacy-and-surveillance A cambio de esta libertad de iniciar la actividad lo que tenemos son muchos datos acerca del ejercicio y operativa de dicha actividad. La regulación se centra en una responsabilidad muy controlada. La inspección es permanente. Un claro ejemplo de esto son los sistemas de ratings y evaluación implementados por las plataformas. Aunque no se haya plasmado en ningún cuerpo normativo concreto (al menos a nivel europeo) un análisis de estos sistemas muestra que la información que facilitan permite una mayor capacidad de los usuarios de estar protegidos y de acceder a servicios de calidad, lo que logra más eficiencias y experiencia de cliente que determinadas las exigencias que las diversas normas en consumidores y usuarios exigen con un objetivo similar. Otro ejemplo de esa inspección permanente es la aplicación de Uber que es capaz de monitorear el comportamiento en ruta (velocidad, aceleración, frenado, etc.) de sus conductores. Cualquiera que32 haya sido proveedor en una plataforma sabe que puede ser expulsado de la misma si no cumple con unos mínimos. " http://www.yapo.cl/31 https://www.informationweek.com/mobile/mobile-applications/uber-app-update-to-track-driver-behavior-/d/d-id/32 1326124 23
  24. 24. Destacar que el régimen de control al que se encuentran sometidos los oferentes que operan en estas plataformas es significativamente superior al que cualquier Administración pública es capaz de implementar en la medida en que cada usuario se convierte en un inspector o controlador y puede hacer pública su opinión. Esta innovación en el paradigma regulatorio tiene varias implicaciones relevantes para las plataformas y los reguladores: ● Los reguladores deberán convertirse en una plataforma ellos mismos. Tendrán que aprender a relajar los requisitos de entrada y aumentar la libertad para ejercer ciertas actividades. Esto es crítico para la innovación y la experimentación en la regulación. ● A cambio de esta libertad las plataformas deberán compartir sus datos (sin filtrar y en tiempo real si es necesario). Con ello se deberá aceptar que estos datos irán ligados a su propia responsabilidad como plataformas. En el fondo son los mismos mecanismos que las mismas plataformas aplican a sus usuarios para controlarlos (ej: la app de Uber y el modo de conducción) pero aplicado por parte del regulador sobre las responsabilidades de las plataformas. Estas propuestas de cambio de paradigma regulatorio (del permiso al monitoreo) no serán33 fáciles de aceptar para ninguna de las partes. Requieren un grado de confianza entre plataformas y reguladores que no existe en estos momentos. El autor Nick Grossman , siendo quien más ha explorado este tema, propone un esquema de34 transición entre ambos modelos al que describe como “alternative compliance” o “cumplimiento alternativo” .35 El autor propone que en los sectores regulados (vivienda, transporte, salud, alimentación, etc.), intentemos diseñar, en paralelo a los regímenes regulatorios existentes, regímenes alternativos de cumplimiento que dependan de datos y responsabilidad en lugar de barreras de entrada iniciales. En resumen dejar que las organizaciones (las pequeñas al inicio para poder aprender) tengan la posibilidad de no cumplir con las reglamentaciones existentes (opt-out tradicional) al optar por un acuerdo de intercambio de datos (opt-in datos). Ese diseño en paralelo puede ser desarrollado gracias a los sistemas sandbox que se describen en este informe. https://www.nickgrossman.is/2015/heres-the-solution-to-the-uber-and-airbnb-problems-and-no-one-will-like-it/33 https://twitter.com/nickgrossman34 https://www.nickgrossman.is/2016/alternative-compliance/35 24
  25. 25. ! Es importante destacar que cuando hablamos de cumplimiento "alternativo", debemos enfatizar que eso no significa "peor" o "nada". De hecho, el nivel de efectividad que deberíamos alcanzar con el cumplimiento alternativo es tan bueno o mejor que las regulaciones existentes. Exactamente cómo se logra "tan bueno o mejor" depende del contexto del sector específico, pero estaría impulsado por los datos (agregados e individuales, resumen y en tiempo real) recopilados por las distintas plataformas e interpretados a lo largo del tiempo para el desarrollo y aplicación de políticas públicas. 2.4.Uber en São Paulo: sin licencia y con pago por kilómetro conducido en la ciudad Como es bien conocido en la mayoría de ciudades del mundo el transporte de pasajeros está sujeto a la obtención de una licencia de taxi o una licencia tipo VTC (conductor profesional sin derecho a tomar pasajeros en la calle). Estas licencias son limitadas en número por lo que su precio se ha incrementado en mercados secundarios de compra / venta de licencias. En São Paulo la situación es muy diferente y es sin duda uno de los más interesantes del mundo al36 proponer una regulación muy dinámica mediante el uso de la tecnología y no limitar el número de licencias. http://blogs.worldbank.org/transport/sao-paulo-s-innovative-proposal-regulate-shared-mobility-pricing-vehicle-36 use 25
  26. 26. Lo cierto es que el camino hasta el acuerdo no fue fácil. Tras múltiples intentos a mitades de 2016 se reguló la situación de “Uber” (y servicios similares) en São Paulo . Se puede acceder al decreto37 completo en portugués brasileño . A destacar:38 ● Por un lado, para poder operar, las empresas debe pagar a la administración municipal una tasa media de 0,10 reales por cada kilómetro recorrido, un monto que podrá variar en función del momento del día o de la oferta disponible. ● Los conductores que se acojan a este servicio no necesitarán licencia de operación, pues les bastará con tener carné de conducción profesional. También deben pasar una comprobación de antecedentes, registrar su vehículo y tener seguro. Todos los autos deben tener cuatro puertas y aire acondicionado. Están obligados a informar al pasajero sus datos personales, horario, número de matrícula y darle la opción al usuario de evaluar la carrera, requisitos que ya ofrecen muchas aplicaciones. Con esta aproximación: a) Se ha conseguido que varias plataformas operen (Uber, Cabify, EasyGo, etc.) y generar competencia entre ellas. Ello repercute en una mayor competitividad para atraer a los mejores conductores (y un menor riesgo de precarización de sus condiciones laborales) y un mejor servicio. En la siguiente tabla hay una comparativa entre algunos de los servicios similares a Uber que operan en la ciudad. https://medium.com/uber-under-the-hood/s%C3%A3o-paulo-brings-regulated-ridesharing-to-37 brazil-5d96d7d1e682 http://www3.prefeitura.sp.gov.br/cadlem/secretarias/negocios_juridicos/cadlem/integra.asp?alt=11052016D38 %20569810000 26
  27. 27. Fuente: https://tecnoblog.net/198879/taxi-uber-willgo-cabify-mais-barato-sp/ b) El precio del Km conducido es una nueva herramienta para modular el uso del servicio en la ciudad. De hecho la normativa habla de que “el precio público del otorgamiento podrá ser modificado como instrumento regulatorio para controlar la utilización del espacio público y ordenar la explotación adicional del vial urbano de acuerdo con la política de movilidad y otras políticas de interés municipal” considerando factores como el impacto medioambiental, la congestión del tráfico y el gasto público para el mantenimiento de las infraestructuras. Otros factores que pueden influir en el precio (ver texto abajo) es si se comparte el trayecto, en qué zona de la ciudad se conduce, lo contaminante que sea el vehículo, la accesibilidad del vehículo, la integración con otros servicios de transporte en la ciudad y si el conductor es hombre o mujer. 27
  28. 28. ¿Cómo podría aplicarse una herramienta similar a la del precio dinámico por kilómetro conducido (que genera externalidades negativas como polución y congestión) en otras plataformas de economía colaborativa? 2.5.Autoritat Catalana de la Competencia: Una regulación dinámica en el ámbito del alojamiento turístico A finales de 2016 la Autoridad Catalana de la Competencia (ACCO) publicó un interesante informe39 donde se recomienda una regulación dinámica de los alojamientos turísticos en Cataluña. Una forma de regulación innovadora que saca partido de las tecnologías de la información. ! El principio propuesto es el de aplicar una regulación flexible y responsiva ante los cambios en la realidad, en vez de plantear limitaciones de la actividad por periodos largos de tiempo. En el informe sugiere que en vez de otorgar licencia de uso temporal (ej: 4 años) en una zona de Barcelona, en cada momento del tiempo se determine si se ha superado el umbral de la actividad que se podría considerar "tolerable" (en el ámbito del alojamiento turístico). En caso de no superar ese umbral los ciudadanos puedan llevar a cabo esta actividad de forma flexible El mencionado umbral podría ser dinámico también y diferente en distintas zonas de la ciudad en función de la presión turística ya existente. Los principios de la propuesta son similares a la que se usan en muchas grandes ciudades. O bien limitando la velocidad máxima en las vías de acceso a la ciudad o bien limitando los estacionamientos en el centro de la ciudad en función de la contaminación atmosférica actual o prevista acorde al parte meteorológico de esos días. ! En particular el informe propone un mecanismo de transferencia de derechos (“cap-and-trade“) de alquiler de corta duración, de tal forma que inicialmente se otorgue un derecho de alquiler (no directamente ejecutable) por un número determinado de días/año a todos los propietarios de una ciudad. http://acco.gencat.cat/web/.content/80_acco/documents/arxius/actuacions/20161220-ob-31-regulacio-dinamica-39 esp.pdf 28
  29. 29. Para su ejecución, se debería solicitar el visto bueno de la administración local, que lo daría en función del grado de saturación existente en cada momento en la zona correspondiente (información agregada que se encontraría a disposición de la administración precisamente gracias a la implantación de este mecanismo). Asimismo, el poseedor del derecho que no lo pudiera ejecutar (por la referida saturación) o simplemente porque no desea realizar la actividad, podría transmitirlo de tal forma que la presión de la actividad quedaría más repartida entre los distintos barrios. El informe de ACCO hace referencia al texto de Stephen R. Miller “Transferable Sharing Rights: A Theoretical Model for Regulating Airbnb and the Short-Term Rental Market“ de 2014 en el que se40 inspiraron para su propia propuesta. 2.6.Compra pública innovadora en España España no ha establecido un sistema similar al modelo sandbox o prácticas de innovación regulatoria diferenciadas en los últimos años. Situación que podría ayudar a resolver algunas de las fricciones regulatorias que en el país las tecnologías y nuevos servicios de la sociedad digital están afrontando con sectores caracterizados por su captura regulatoria y restricciones de mercado. Como consecuencia encontramos una sociedad exigente que ha asumido el aprovechamiento de innovaciones y un sector público que no responde dinámicamente a tal demanda, sino que permite que incluso los conflictos normativos entre los nuevos agentes y los “incumbentes” acaben siendo judicializados. A pesar de esta situación negativa que afecta a la competitividad del país, es en el año 2010 cuando se aprueba el sistema de compra pública innovadora (CPI) para ser aplicado dentro del marco de la Ley de Contratos del Sector Público. El objetivo fue crear una herramienta para la promoción de la innovación que fomentara el desarrollo de nuevos mercados con base innovadora a través de la contratación pública. Mediante este procedimiento, las entidades públicas pueden contratar soluciones que cubran necesidades del sector público y que al mismo tiempo tengan proyección de resolver necesidades no cubiertas en la sociedad. La aplicación de este sistema pretende, además, incentivar la innovación de las pequeñas y medianas empresas (PYME) en España, tipo de empresa preponderante en el país que normalmente tiene mayores complicaciones para entrar en nuevos mercados o de ser proveedor del sector público por su elevada rigidez y necesidad de capacidad financiera. Analizar la CPI resulta valioso debido a que el ordenamiento jurídico español tiene unas características que lo hacen especialmente rígido para la incorporación de innovaciones y cambios económicos y sociales dinámicos. Por ese motivo los fundamentos de su incorporación dentro de las reglas de contratación pública pueden servir para inspirar y justificar por analogía un sistema de testeo de innovaciones y tecnologías así como ayudar a delimitar un adecuado concepto de innovación, aspecto este último fundamental para que la labor de promoción de una sociedad del conocimiento y tecnológica por parte del sector público sea efectiva y afinada. El presente cuadro describe herramientas de políticas de innovación donde se incluye la parte de “public procurement” para incentivar mercados desde organismos públicos. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=251417840 29
  30. 30. ! La presente sección se estructura en tres apartados; uno dirigido a analizar la CPI y su forma de aplicación, un segundo que incide en el concepto de innovación y, finalmente, un tercero que profundiza en el valor de los instrumentos y principios de la CPI que, por analogía, puedan ser tenidos en consideración para el diseño de modelos de excepción regulatoria en la lína de los sistemas sandbox. 1. Compra Pública Innovadora, una aproximación: El actual Gerente del Ayuntamiento de Madrid, Luis Cueto, ha definido la CPI como la compra de innovación. Es decir, “productos y servicios que hay que desarrollar y que no existen actualmente”. A su juicio, la CPI une dos conceptos: “una administración que compra innovación y con eso mejora el servicio que ofrece a los ciudadanos, y segundo, que esa compra favorece la dinamización del tejido empresarial”. La CPI fomenta la contratación pública de innovaciones y tecnológicas bajo los siguientes objetivos: • Mejorar los servicios públicos mediante la incorporación de bienes o servicios innovadores. • Fomentar la innovación empresarial. • Impulsar la internacionalización de la innovación mediante el mercado público local como principal cliente de lanzamiento o referencia. Existen dos modalidades de actuación de la CPI: • La compra pública de tecnología innovadora (CPTI): compra pública de un bien o servicio que en el momento de la compra no existe pero que se puede desarrollar en un período de tiempo razonable. • La compra pública pre-comercial (CPP): contratación de servicios de investigación y desarrollo (I+D) remunerada por la entidad contratante para encontrar solución a futuras necesidades, sin que los resultados de la I+D se reserven para su uso exclusivo. Ambas modalidades tienen un claro enfoque de interés general donde el sector público ayuda, como vehículo y copartícipe de sus riesgos, a promover la innovación testeando bienes y servicios con proyección futura, todo ello considerando al sector público como un motor de actividad económica en sí mismo. Para lograr tales objetivos, la CPI promueve que las características innovadoras de una oferta económica presentada en un concurso público tengan que ser igualmente tenidas en cuenta, lo cual 30
  31. 31. significa que se valore una mejora en la eficiencia de los servicios públicos a largo plazo, no únicamente por un posible ahorro de costes en el corto que puede representar una oferta económica con precio a la baja. Igualmente se plantea que los requerimientos técnicos exigidos en un contrato público no provoquen una restricción de la innovación injustificada. En este gráfico se puede ver el proceso de contratación en fases :41 Finalmente, el proceso inicial de diálogo y definición por CPI se materializa en las siguientes formas de contratación con dos finalidades principales y con dos tipos de retorno para la entidad privada que haya contratado con el organismo público vía CPI: 2. Concepto de innovación en la Compra Pública Innovadora Aunque el desarrollo normativo de la CPI en España es previo a la aprobación de la normativa europea de contratos vigente, existe una relación directa en sus fundamentos con lo que la Unión Europea establece como innovación y fomento de la contratación pública en este sentido. Conferencia Luis Cueto sobre Compra Pública Innovadora, Zaragoza, noviembre 201341 31
  32. 32. Así, con la finalidad de encontrar una descripción del término de innovación, la Directiva 2014/24/UE, sobre contratación pública, incorpora una definición legal de innovación a efectos de sector público que permite delimitar aquellos bienes o servicios que deban ser fomentados desde este ámbito. Concretamente apunta: 
 “la introducción de un producto, servicio o proceso nuevos o significativamente mejorados, que incluye, aunque no se limita a ellos, los procesos de producción, edificación o construcción, un nuevo método de comercialización o un nuevo método de organización de prácticas empresariales, la organización del lugar de trabajo o las relaciones exteriores, entre otros con el objetivo de ayudar a resolver desafíos de la sociedad o a apoyar la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador”. La importancia de delimitar el concepto de “Innovación” junto con el establecimiento de otros criterios (por ejemplo, identificación de sectores estratégicos en un territorio) puede ayudar a priorizar acciones públicas a favor de la mejora de tejidos empresariales. 3. Instrumentos y principios de la Compra Pública Innovadora, analogías. Como se ha descrito en el primer apartado de esta sección, entre los objetivos de la CPI encontramos el fomentar la innovación empresarial y su internacionalización desde un mercado público local. Esta prioridad es clave y encaja en la naturaleza de otras políticas públicas pro innovación como los sistemas sandbox. Asimismo, la CPI utiliza los mecanismos de diálogo técnico previstos en la normativa de contratos públicos para su ejecución. La razón de ello es la necesidad de conocimientos técnicos y de mercado que un órgano público debe tener para determinar qué innovación es idónea para ser fomentada por la CPI. Sobre la necesidad de disponer de dichos conocimientos, se establece un instrumento de vigilancia de tecnología y mercado por parte del sector público que permita a este tener mapeadas e identificadas soluciones para el sector público y para su impulso general. Tanto el diálogo como la denominada vigilancia son elementos que, adecuadamente diseñados, pueden resultar de gran utilidad para su uso en políticas pro innovación así como en generar un mayor conocimiento de tendencias por parte de los empleados públicos. Como se ha hecho, el diálogo técnico previsto antes y durante el procedimiento de licitación permite participar diversidad de actores públicos y privados que asesoren sobre cómo abordar la contratación de los bienes y servicios que resulten de interés. En consecuencia, la observancia de principios estrictos de transparencia es un pilar fundamental en esta fase previa de asesoramiento con terceras entidades, ello se fundamenta en una necesaria evaluación de todo el proceso de CPI para medir el valor real de las innovaciones seleccionadas además de evitar posiciones que favorezcan a empresas en detrimento de otras. Es decir que permite evitar medidas contrarias a la competencia o a la concesión de ayudas públicas. Por tanto, todas aquellas medidas públicas, ya sean a través de políticas o normativas que se dirijan a fomentar innovaciones y tecnologías deben seguir principios de transparencia y buen gobierno para poder trazar adecuadamente las decisiones que lleven a promocionar un bien o servicio frente a otro. Todo ello para evitar que se perviertan las medidas dirigidas a promover la innovación. 32
  33. 33. 2.7.France Experimentation “France Expérimentation” es una iniciativa lanzada en junio de 2016 por el Gobierno de la República de Francia con el objetivo de crear una plataforma para que los distintos operadores económicos expresen sus necesidades relativas a la adaptación reglamentaria al constante proceso de innovación de productos y servicios. Siguiendo este objetivo, “France Expérimentation” convoca propuestas de proyectos innovadores cuyo desarrollo esté obstaculizado por ciertas disposiciones reglamentarias para conceder excepciones temporales a dichas regulaciones y así permitir el desarrollo de los proyectos admitidos. Un sistema sandbox que, a diferencia de Reino Unido, se abre no solo al sector fintech. Entre julio y diciembre de 2016, la convocatoria France Expérimention reunió 85 solicitudes. Al final de la primera fase del examen de los archivos presentados en el marco de esta convocatoria de proyectos, se declararon elegibles 31 proyectos, entre los cuales se procedió a implementar 6 experimentos reglamentarios, lo que permitirá el desarrollo de las propuestas seleccionadas en todo o en parte del territorio. 
 Primeros 6 ganadores ● Proyecto de ventilación por insuflación ● Proyecto de riego mediante la reutilización de aguas residuales urbanas ● Proyecto de protocolo para medir la calidad del agua fluorométrica ● Proyecto para producir harina de insectos para acuicultura ● Proyecto de estrategia de publicidad sobre espacios ● Proyecto de microcrédito 54 de los 85 proyectos presentados fueron declarados inelegibles, ya que la mayoría de ellos estaban limitados por normativa europea en la que Francia no puede establecer exenciones. .
 De estos 54 proyectos, 26 encontraron una solución en diferentes marcos: información sobre la ausencia de obstáculos reglamentarios, orientación hacia un procedimiento de excepción ya previsto y respuesta a la necesidad, teniendo en cuenta el apoyo de la administración en otro marco operativo.En esta etapa, se ha propuesto una solución para más de un tercio (6 experimentos + 26 soluciones en otros entornos) de los 85 proyectos presentados. El sistema de Experimentación de Francia es permanente y actualmente está en proceso su segunda convocatoria. Criterios de selección de proyectos Para la selección de los proyectos elegibles se usan los siguientes criterios: ● El desarrollo de nuevos productos o servicios innovadores y de alto valor añadido. ● La eficacia de la obligación legal que condicione su desarrollo. ● La posibilidad de renunciar a la aplicación de legislación con implicaciones a nivel de interés general, y especialmente en materias sociales, medioambientales y de salud pública. En este caso, es fundamental el marco normativo de la Unión Europea y la imposibilidad de que Francia establezca exenciones en normas europeas de aplicación directa. ● Las modalidades de recogida y de transmisión al Estado de los datos necesarios para la evaluación. Los datos preferidos son: i) datos públicos, ii) datos facilitados previamente a cualquier otra administración, y iii) datos certificados por un tercero. 33
  34. 34. Los proyectos presentados se evalúan en tres fases: 
 Fase 1: Estudio de solicitudes por parte de la Dirección General de Empresas del Gobierno de Francia;
 Fase 2: evaluación de las posibilidades de renunciar a las normas atendiendo a su impacto en el interés general según criterios de la Dirección General de Empresa, el Servicio de Tesorería y direcciones centrales de los ministerios responsables de las regulaciones correspondientes; 
 Fase 3: cuando corresponda, una presentación de los proyectos en un taller facilitado por la Secretaría General para la Modernización de la Acción Pública a fin de obtener la opinión de un organismo público evaluador denominado, Consejo de Simplificación de las Empresas. Después de esta fase de investigación, los proyectos elegibles están sujetos a arbitraje interdepartamental. En caso de un arbitraje favorable, la autoridad reguladora redacta un decreto u orden para implementar el experimento de acuerdo con los términos de la ley ordinaria aplicable. El sistema precisa que las exenciones que se establezcan nunca podrán serlo respecto normas de la Unión Europea de aplicación directa, al ser como se ha dicho, el Gobierno francés no competente en determinar su no aplicación.
 Los promotores de los proyectos seleccionados, así como los actores económicos cuyos proyectos están dentro del alcance del experimento, pueden desarrollar o comercializar su producto o servicio innovador después de la publicación en el Diario Oficial de la República Francesa de una norma con rango de Decreto. Cada una de estas normas definirá los métodos de implementación (duración, ubicación, métodos de evaluación) del experimento. Al final del período de experimentación, se lleva a cabo una evaluación para permitir que la administración evalúe la conveniencia o no de una generalización de estas excepciones. 2.8.Delegación de responsabilidades en el pago de impuestos hacia las plataformas Es obvio que unos de los campos donde las administraciones tienen más interés directo en innovar es en la recaudación de impuestos por las actividades que ocurren alrededor de las plataformas digitales. En este ámbito bajo el prisma de la delegación de responsabilidades a las plataformas digitales algunos casos conocidos son: ● El del pago de la tasa hotelera o tasa turística en la ciudad. El propio Airbnb mantiene una lista de las ciudades del mundo con quienes ha llegado a un acuerdo en el ámbito fiscal y lo42 lista como una de las herramientas dentro de su Airbnb Policy Tool Chest43 https://www.airbnb.com/help/article/653/in-what-areas-is-occupancy-tax-collection-and-remittance-by-airbnb-42 available https://www.airbnbcitizen.com/airbnb-policy-tool-chest/43 34
  35. 35. ● En Francia existe la obligación de informar a la hacienda nacional de todos los ingresos generados a través de la plataforma por parte de cada usuario. El primer paso fue clarificar las actividades que están sujetas a impuestos y si había alguna cantidad exenta de este pago .44 Ahora en una primera fase la obligación es que las plataformas informen a sus usuarios, con45 datos auditados por un tercero, de los ingresos que tienen registrados a su nombre. Por el momento los usuarios son los responsables de pagar estos impuestos en base esta información que han recibido. En 2019 la responsabilidad de la gestión y el pago de impuestos recaerá directamente en las plataformas. ● En Estonia dentro del acuerdo para legalizar las actividades de Uber en el territorio se acordó que esta plataforma ofreciera a los conductores optar por un sistema en el que la empresa envía directamente los datos de los ingresos de los conductores al organismo al cargo de la recaudación de impuestos, por lo que se añaden automáticamente a su declaración de ingresos. "Fue nuestra propuesta para Uber porque no tenían idea de que teníamos un nivel tan bueno de servicio electrónico para la recaudación de impuestos", declara el director general de la Junta de impuestos y Aduanas de Estonia, Marek Helm . Año a año se incrementa el46 número de conductores que usan este sistema y el total de los impuestos recaudados .47 https://www.economie.gouv.fr/particuliers/economie-collaborative-revenus-imposables44 http://www.cms-lawnow.com/ealerts/2017/03/sharing-economy-new-obligations-imposed-by-france-on-online-45 platforms https://www.reuters.com/article/us-estonia-uber/embracing-uber-estonia-shows-tax-neednt-be-an-issue-46 idUSKCN0YV1PS https://www.emta.ee/eng/income-declared-through-uber-and-taxify-has-overwhelmingly-increased47 35
  36. 36. Para este tipo de delegación de responsabilidades es importante destacar que: a) Requieren de una integración tecnológica entre las plataformas y las administraciones. Sobre todo estas últimas deben modernizar y digitalizar sus sistemas para que las plataformas puedan remitir sus informaciones de manera digital, segura y dinámica. b) Pueden suponer una barrera de entrada a nuevas plataformas de la economía colaborativa. Para las startups es difícil llegar al punto de equilibrio en sus primeros años de existencia y delegarles este tipo de responsabilidades pueden hacerlo aún más complejo. Se puede intuir que aparezcan empresas especializadas en ayudar a las startups menos maduras en el cumplimiento de esta delegación de responsabilidades, al igual que existen para temas como los sistemas de pago (ej: MangoPay) y/o la verificación de identidad digital (ej: Jumio). 36
  37. 37. 3. Los datos como clave de la innovación regulatoria A lo largo del documento ha quedado expuesto que la tecnología y, en especial, los datos nos sitúan en nuevos escenarios de interacción social y económica. En esta sección aportamos algunas reflexiones adicionales alrededor de los datos y la innovación regulatoria. a) Los datos implican un cambio de paradigma para el que se necesitan nuevas herramientas Estamos en la transición de una sociedad industrial a una sociedad de la información. En el mundo de la información en red, los problemas se resuelven de manera diferente, casi de manera opuesta, de lo que lo hacían anteriormente. Nuestras reglamentaciones actuales, destinadas a garantizar la confianza, la seguridad y la seguridad en un mundo inseguro, se diseñaron para la era industrial, donde el cambio sucedió durante décadas y la información era costosa. Este modelo, al que nos referiremos como el modelo "1.0", adoptó un enfoque de "permiso inicial", basado en licencias y permisos centrales como requisito previo para la actuación. Hoy en día la conectividad basada en Internet ha reducido radicalmente el coste del acceso a la información y ha rediseñado nuestros modelos para establecer la confianza a través de nuevos mecanismos y una mayor transparencia. En esta realidad el modelo 2.0 , en cambio, relaja el acceso48 al mercado y usa grandes volúmenes de datos (ej: la reputación digital) en tiempo real para monitorizar y responsabilizar a los actores de sus actuaciones. Para que esta transición suceda, necesitamos determinadas tecnologías, herramientas y servicios que promuevan la relación de intercambio de datos entre las Administraciones y el sector privado. https://www.nickgrossman.is/2016/regulating-with-data/48 37
  38. 38. Esta transición puede requerir del desarrollo de un nuevo lenguaje (palabras) para poder definir con mayor precisión algunos de estos nuevos conceptos. Nuestra imaginación está limitado por aquello que sabemos y podemos describir. b) Los datos permiten aprender mejor y más rápido Hemos descrito que para un mundo en cambio permanente la regulación debe ser dinámica y evolucionar y mejorar con el tiempo. Lo fundamental para ese objetivo es pensar en una regulación que aprende constantemente y tener en mente que los datos son un activo imprescindible. Datos para una regulación y una política pública mejor. Es sin duda un relato muy similar al de las compañías con el Big Data. Al pensar en la regulación de nuevos tipos de negocios y actividades debemos considerar la gran oportunidad de ver los datos que provienen de esas actividades. Con más datos más podremos aprender y hacer mejores políticas públicas de manera iterativa. Pensar de esta manera nos predispone a alentar estas nuevas actividades, en lugar de evitar que sucedan en nuestro territorio. c) Datos como un bien común para la sociedad y soberanía de los datos por parte de los ciudadanos Al igual que disponer de mejores infraestructuras permite a un territorio tener mayor actividad económica y calidad de vida para sus habitantes, disponer de más datos acerca del territorio y sus actividades es una herramienta fundamental para el desarrollo en el siglo XXI. Para maximizar ese potencial es bueno pensar en los datos como un bien común, co-creado y co-gestionado por los ciudadanos. ¿Por qué esto será importante? Porque todos estos datos tienen el potencial de aumentar la inteligencia colectiva y el conocimiento de la sociedad. Y más específicamente, tenemos el potencial de rediseñar la forma en que hacemos las políticas y manejamos las regulaciones gracias a esta materia nueva prima y las49 herramientas actuales para su uso. Si lo hacemos bien, podemos ser más inteligentes en la formulación de políticas y diseñar sistemas regulatorios que tengan una mayor efectividad, una mejor evaluación y menores costos de implementación y cumplimiento. Algunos autores hablan de “the public data layer” , otros de50 “data commons” , “data economy” o “Data for Common Good”. En todo caso este es un tema51 52 que despierta gran interés por su alto impacto social. https://www.instituteforgovernment.org.uk/news/in-the-press/francis-maude-says-data-new-raw-material-21st-49 century https://www.nickgrossman.is/2017/the-public-data-layer/50 https://www.nesta.org.uk/sites/default/files/anewfamilyofdatacommons.pdf51 https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/workshop-access-public-bodies-privately-held-data-public-52 interest 38
  39. 39. A menudo esos datos pueden estar en manos de organizaciones privadas. Por suerte cada vez un mayor número de estas organizaciones son conscientes del valor de esos datos y tiene programas para el acceso a los mismos (Waze CCP o Uber Movement ). Algunos han incluido estas acciones53 54 dentro de esquemas de Responsabilidad Social Corporativa (RSC) hablando de filantropía de datos. Es por tanto imprescindible incluir el acceso a estos datos en manos privadas en los debates regulatorios acerca de las innovaciones disruptivas. Además hay que ver qué tipo de políticas públicas pueden incentivar iniciativas que, bajo fundamentos de discriminación positiva, compartan sus datos bajo un ángulo de interés público (ej: como criterios en la contratación pública que el software sea de código abierto y/o los datos se compartan). En este punto también hay que debatir a fondo los aspectos de la soberanía de los datos que los usuarios generan con el uso de las diversas plataformas y cómo ellos/as deben poder determinar quién y cómo tiene acceso a esos datos. La nueva normativa europea General Data Protection Regulation (GDPR ) incide mucho en este campo. Un proyecto relevante a seguir acerca de la55 propiedad de los datos de los usuarios es https://www.decodeproject.eu/. Así este escenario de datos abiertos para el bien común facilita que sea el conjunto de la sociedad, y no solo los reguladores, quienes pueden ejercer esa inspección sobre las https://www.waze.com/ccp53 https://movement.uber.com/cities?lang=es-ES54 https://en.wikipedia.org/wiki/General_Data_Protection_Regulation55 39
  40. 40. actividades en el territorio. En ese punto hay una tarea de acompañar la capacitación de la sociedad civil para poder ejercer un uso avanzado como hace por ejemplo TheDataShift .56 d) Más allá de los datos: inspección del código fuente y los algoritmos Hemos hablado mucho de los datos, pero éstos ya son el resultado de una actividad. Dentro de la innovación regulatoria también hay que incluir el tema de regular desde la inspección del código fuente y los algoritmos. ¿Qué hubiera pasado si los reguladores hubieran tenido acceso al código fuente que Volkswagen usó para hacer trampas en el control de emisiones?57 Parte del desafío no es solo el volumen de código que habría que inspeccionar, sino la forma en que se entrega: en el caso de la mayoría de los dispositivos de consumo, el código se compila en binario, por razones de competencia y de derechos de autor. Por lo tanto, en el caso del escándalo de Volkswagen, los investigadores tuvieron que aplicar ingeniería inversa al engaño, observando las salidas y estudiando las imágenes de firmware. Todo ello añade puntos a favor de una regulación que favorezca el código abierto (que puede ser inspeccionado por todo el mundo) e incluso soluciones basadas alrededor de tecnología blockchain y smart contracts donde la transparencia es total en la gran mayoría de casos. http://civicus.org/thedatashift/56 https://www.sciencedaily.com/releases/2017/05/170523081855.htm57 40
  41. 41. 4. Diseño del sistema. Una primera aproximación a la estructura y operativa del sistema de innovación regulatoria 4.1.Diseño del sistema El presente apartado pretende desarrollar una estructura intelectual y procedimental que pueda servir como modelo a incorporar por territorios interesados en impulsar medidas de innovación regulatoria. El modelo se inspira en el sandbox de la FCA de Reino Unido o France Experimentation. Junto con el enfoque de crear un sistema regulatorio que favorezca la prueba, igualmente resultaría interesante observar metodologías de datos abiertos y gestión eficiente de la información para lograr un mayor impacto y eficiencia del sistema. a) Fundamentos del sistema desde un ángulo público y de interés general. El primer paso es establecer un marco donde se encuadre y fundamente el sistema, adecuando el encaje legislativo territorial a través de la aprobación de normas con suficiente rango como para poder habilitar exenciones legislativas. Igualmente habrá que atender a tres pilares clave: 1. El encaje del modelo en el marco jurídico aplicable, encontrando los fundamentos que doten del mayor peso legal e institucional al sistema. De utilidad resulta el definir qué se entiende por innovación y porque esta se encuentra dentro del interés general y en los objetivos del sector público. Para ello, una buena referencia es el criterio establecido por la Unión Europea para definir innovación tal y como se describe en el apartado de compra pública innovadora de la sección 2. 2. Establecer una estrategia anual o bienal de selección de innovaciones y tecnologías. Vincular a esta con objetivos como los descritos en el apartado anterior e idealmente con planes económicos del país como el ejemplo el “Plan Abenomics” de Japón centrado en el impulso de sectores concretos o las Estrategias Nacionales y Regionales para la Especialización Inteligente (RIS3) impulsadas por la Comisión Europea . De esta forma, el sistema puede lograr mayor implicación58 de actores públicos y recursos vinculándose a objetivos estratégicos del territorio que lo implemente. 3. Principios de transparencia y buen gobierno. Un sistema para el impulso de innovaciones y tecnologías debe ser abierto (a múltiples decisores, expertos e interesados) y regirse por rigurosos sistemas de control y rendición de cuentas para evitar decisiones arbitrarias o decisiones que restrinjan la competencia. El ejercicio de identificación de políticas para el fomento de la innovación realizado en el presente informe, tiende a encontrar los siguientes objetivos macro: ● Fomento de la competitividad e impacto económico http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/smart_specialisation_es.pdf58 41
  42. 42. ● Eficiencia y sostenibilidad ● Modelos abiertos, acceso a datos, código fuente, etc. ● Oportunidad, innovaciones y tecnologías sometidas a debate público B) MARCO Y ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE IMPULSO DE TECNOLOGÍAS E INNOVACIONES A LAS QUE APLICAR EL SISTEMA. Organismo al cargo: El actor que lidere el impulso e implementación del sistema debería responder a características de independencia, transversalidad y tecnificación. Además, debe ser proactivo en la vigilancia de cambios sociales y económicos vinculados a la innovación y tecnología para poder seleccionar adecuadamente los proyectos a impulsar. Determinará el alcance de la relación de supervisión, tutela y orientación que, de forma continua, deberá existir entre el regulador del mercado y los operadores beneficiarios de tal forma que se permita la adecuada y natural incorporación al entorno regulado de los proyectos innovadores que superen con éxito su banco de pruebas. Una forma de lograr mayor impacto y recorrido es que el organismo que lidere el sistema opere mediante acuerdos de colaboración con organismos públicos, académicos y empresariales directamente implicados en las innovaciones y tecnologías de interés. Deberá ayudar a que el diálogo entre estos sea dinámico y eficaz. Grupo de expertos, jurado y mentores: i. Jurado: La selección de proyectos debería realizarse sumando perfiles interdisciplinares que vayan más allá del sector público, en concreto: ● Perfiles universitarios. ● Perfiles del mundo emprendedor. ● Perfiles empresariales y del mundo asociativo. ii. Equipo de mentores: Junto con el jurado se plantea la posibilidad de incorporar mentores que den seguimiento a los proyectos seleccionados. Para ello se buscaría perfiles de personas que tengan conocimientos en el sector de la innovación tanto a nivel público como de mercado. En el ámbito público lo interesante sería la implicación de perfiles del regulador y de Administraciones públicas vinculadas al sector del proyecto por sus competencias. De esta forma la evaluación puede suponer una mejora cualitativa para las empresas, en la que pueden obtener conocimiento desde el sector público como también que los empleados públicos puedan acceder a conocimiento y entender el desarrollo de cada proyecto desde el lado de la entidad que desarrolla la innovación, lo que incide en mejorar los procesos de toma de decisión presentes y futuros. Criterios: i. Criterios de oportunidad: 42
  43. 43. El sector público que diseñe estos sistemas de innovación pública debería determinar los criterios sociales y económicos que fundamenten los procesos de selección de una innovación y tecnología. Algunos a considerar: 1. Impulsar innovaciones y tecnologías que sean estratégicamente de interés para el territorio y mercado donde deban impulsarse pero que, al mismo tiempo, sean deficitarias. 2. Impulsar innovaciones y tecnologías que impacten en sectores estratégicos de la economía del territorio y mercado seleccionado. 3. Impulsar innovaciones y tecnologías consolidadas en la sociedad, tanto a nivel empresarial como de consumo, pero que estén sometidas a inseguridad jurídica y fricciones con otros actores económicos del entorno. ii. Criterios técnicos: Las características técnicas de la innovación y tecnología a evaluar 1. Encaje con el concepto de innovación definido para el sistema. 2. Nivel de trazabilidad y control, transparencia. 3. Propiedad intelectual e industrial, elementos abiertos. C) PROCESO DE AUTORIZACIÓN. Es preciso definir el procedimiento de selección de beneficiarios y proyectos y, en consecuencia, el sistema de convocatoria (que puede ser pública o previa invitación; temporal o permanente; abierta o cerrada) así como las fases de ese procedimiento de selección (presentación de solicitudes, evaluación, decisión). Igualmente, se deberán diseñar el tipo de garantías que dará el agente público que otorgue excepciones para garantizar posibles perjuicios a terceros. De forma breve se establecen las fases que, a grandes rasgos, podrían ser consideradas: Stage 1: revisión de elegibilidad por parte del organismo y el jurado. Stage 2: selección de proyectos, asignación de recursos y determinación de las exenciones normativas y el alcance del proyecto. Elección de equipos públicos y privados implicados en el asesoramiento, seguimiento y evaluación de cada proyecto. Igualmente negociación sobre publicación de resultados, información e innovaciones generadas de cada proyecto para el bien público. ---------------------DESARROLLO SANBOX-------------------------- Stage 3: finalización del proyecto de acuerdo con el alcance establecido, evaluación del proceso y de los resultados así como informe de impacto económico y social para una posible adecuación normativa futura. Alcance: Tipo de exención: En línea con el modelo sandbox de Reino Unido, además de unas salvaguardas y beneficios comunes para todos los proyectos, sería recomendable seguir dos tipos de exención: - Creación de un entorno de prueba en el que se crea un marco de actuación ad hoc para un proyecto donde se establezcan exenciones de aplicación de normas concretas. 43
  44. 44. - Cartas de "no aplicación", en las que se limita la acción disciplinaria de la administración en el caso de algún problema inesperado. Temporal: Según la innovación y tecnología los periodos de prueba pueden ser diversos atendiendo al proyecto concreto y la capacidad de medir sus resultados, es decir, habrá proyectos más trazables de los que extraer métricas con mayor celeridad. La determinación se recomienda realizarla según proyecto estableciendo periodos máximos de prueba. Territorial: el ámbito territorial donde establecer el testeo de proyecto debería determinarse individualmente ya que las características de la innovación y tecnología hacen que en ocasiones se justifique el ámbito local como el más idóneo. Ello ayudará igualmente a determinar la muestra de consumidores que podrán interaccionar con el proyecto. En este aspecto resulta interesante el modelo seguido en Japón dando permisos de prueba a ciudades para el testeo de tecnologías (ver el caso del uso de drones de las ciudades de Chiba y Semboku ya albergan experimentos para el testeo de vehículos autónomos y drones de larga distancia). Para ello, como se apunta en este informa se categoriza a las ciudades como “Zonas de Estrategia Especial” d) Plataforma de validación de tecnologías La plataforma informativa del sistema debería ser abierta y de fácil accesibilidad, permitiendo acceder además a toda aquella información sobre el sistema y sus procesos de selección de proyecto, también a información de las innovaciones y 44
  45. 45. tecnologías detrás de los proyectos que no sea de difícil comprensión ni confidencial. e) Comunicación El planteamiento de un proyecto de estas características tiene en la comunicación un eje fundamental tanto interna como externamente. A nivel externo se deberá seguir una estrategia de información pública para un adecuado conocimiento de los stakeholders interesados en concurrir para presentar sus proyectos. Al mismo tiempo, una adecuada comunicación de un sistema sandbox impacta positivamente en la visión externa del territorio a efectos de atracción de inversión y empresas así como de mostrar la existencia de una economía competitiva con regulación económica adecuada. A nivel interno, resulta de gran utilidad que la propia Administración del territorio donde se implemente el sistema conozca la labor de innovación pública que supone para su dinamización y generación de incentivos de mejora. Ello abre la puesta a incentivar a las instituciones para que promuevan sus propios sandbox para testear mejoras en gobernanza. 4.2.Systems Thinking para la innovación regulatoria Como se ha podido intuir a lo largo de este documento, los retos asociados a la innovación regulatoria son de altísima complejidad. No hay un único punto de intervención que vaya a ser la respuesta final al reto. No hay “balas de plata” que vayan a servir para resolver el mismo reto en contextos diferentes. Las múltiples referencias aportadas en este documento no van tener el mismo efecto en otro contexto. Pensando a futuro hay que diseñar las organizaciones y los procesos relacionados con la innovación regulatoria afrontado estas complejidades. Diseñar verdaderamente para el impacto a largo plazo y sobretodo duradero. Los diseñadores al frente deben pensar sistemáticamente para implementar metodologías y tecnologías de innovación regulatoria como la descrita en el apartado 4.1 anterior. La disciplina que actúa con esta mentalidad es “Systems Thinking” o “System Change”59 ! http://www.systemswiki.org/index.php?title=Systems_Thinking59 45
  46. 46. Este futuro de la innovación regulatoria y la innovación pública en general nos obliga a reconocer que el cambio en este mundo no puede concebirse como una estrategia escrita para una organización, sino que debe consistir en la inversión para hacer crecer un movimiento de cambio o una intención compartida, una misión que es una invitación abierta a tomar parte e innovar juntos; un lenguaje compartido y la comprensión de las cuestiones interdependientes; y la inteligencia colectiva distribuida y la agencia de un movimiento. Con un pensamiento “Systems Thinking” no se financian productos, sino que se busca financiar sistemas que ayuden al cambio. ¿Cómo puedo tener a 20 organizaciones trabajando en el mismo reto y compartiendo la información entre ellas? ! Este tipo de pensamiento es bastante novedoso en el mundo de la innovación en general y aún más si nos centramos en la innovación pública. Recomendamos estas referencias para profundizar en su estudio: ● The 6 Fundamental Concepts of Systems Thinking60 ! ● How do you solve a problem like technology? A systems approach to digital regulation61 ● Indy Johar con publicaciones regulares en su blog y documentos más extensos como62 “Building impact movements: Place-based systems change for children and young people in North Camden” .63 https://medium.com/disruptive-design/tools-for-systems-thinkers-the-6-fundamental-concepts-of-systems-60 thinking-379cdac3dc6a https://medium.com/doteveryone/how-do-you-solve-a-problem-like-technology-a-systems-approach-to-digital-61 regulation-c0c0d8e11bdf https://medium.com/@indy_johar62 http://thewinch.org/wp-content/uploads/2017/07/Building-Impact-Movements.pdf63 46
  47. 47. ● La publicación de RSA “From Design Thinking to System Change” .64 ● La publicación de la OCDE “Systems Approaches to Public Sector Challenges” que se puede65 leer online. Algunas ideas concretas para aterrizar estos conceptos abstractos de “Systems Thinking” al entorno más próximo de la innovación regulatoria: ● Dejar atrás el pensamiento donde un único ente regulador es capaz de ofrecer todas las respuestas. Seguir pensando de esta manera en el siglo XXI es no comprender cómo la tecnología y las personas funcionan. En este sentido hay que implicar al mayor número posible de actores afectados por la regulación en el proceso. Hacerlo de manera transparente, abierta e incluso iterativa (en varias fases) son prácticas deseables. Ejemplos hay en Taiwán con la regulación de Uber (usando incluso sistemas de inteligencia artificial para66 sondear opiniones), de manera similar en Ciudad de México y en Barcelona con foros y67 68 herramientas de co-creación de políticas públicas para la economía colaborativa.69 https://www.thersa.org/discover/publications-and-articles/reports/from-design-thinking-to-system-change64 http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/governance/systems-approaches-to-public-sector-65 challenges_9789264279865-en#.War7XChJbIU#page1 https://blog.pol.is/uber-responds-to-vtaiwans-coherent-blended-volition-3e9b75102b9b66 http://www.excelsior.com.mx/comunidad/2015/06/17/102993667 http://www.uoc.edu/portal/es/agenda/2017/agenda_409.html68 https://meta.decidim.barcelona/processes/eix-comunitat69 47
  48. 48. ● Disponer de espacios físicos de referencia para la innovación regulatoria. Estos espacios deben ser pensados como “3rd spaces”. Son espacios donde las partes externas interesadas se reúnen y participan en esfuerzos conjuntos para apoyar la innovación en su campo de interés. A menudo los participantes van a título individual en lugar de como representante de una posición institucional. La Unión Europea , Super Public en Francia u Open Future de70 71 Telefónica con su “crowdworking” en varias ciudades de España son ejemplos de este tipo de72 “3rd spaces” para inspirarse. ! ● Reconocer el peso de las ciudades a nivel geoestratégico y político en el siglo XXI, también para afrontar la innovación regulatoria. Trabajar a escala de ciudad en vez de a escala nacional tiene ventajas: mayor participación ciudadana y de otras entidades por un mayor sentimiento de pertenencia, se puede focalizar el trabajo en los aspectos más relevantes para ese territorio (desempleo, polución, inmigración, etc.) , se pueden paralelizar algunos experimentos con variaciones en diferentes ciudades y acelerar los aprendizajes compartidos, es más simple la coordinación a nivel político y es más factible llegar a acuerdos para poder experimentar en la ciudad o barrio. http://blogs.ec.europa.eu/eupolicylab/towards-the-creation-of-a-multi-level-third-space-for-systemic-urban-70 research-and-innovation/ http://superpublic.fr/en/71 https://online.openfuture.org/es/centros_crowdworking72 48
  49. 49. ● Realizar alianzas con terceros (entidades públicas o privadas, grupos ciudadanos, etc. ) para aportar capacidades y/o trabajar en actividades que no son el núcleo de actividad del regulador. Un caso conocido es trabajar con grupos de investigación de universidades para el análisis de datos o el uso de ciertas tecnologías. Otro caso podría ser el de buscar a una tercera entidad que pudiera llevar a cabo sesiones de alfabetización tecnológica a la administración y la clase política en general. Llegar a acuerdos con periodistas y/o medios de comunicación que puedan ayudar a documentar y crear el relato de los trabajos que se están realizando en pro de la innovación regulatoria. Etcétera... En general los esfuerzos que se lleven a cabo en pro de una mayor innovación regulatoria deben orientarse a promover es un ecosistema de expertos en diferentes organizaciones que estén conectados, tengan un lenguaje común y un alto nivel de confianza entre ellos. 
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