Successfully reported this slideshow.
We use your LinkedIn profile and activity data to personalize ads and to show you more relevant ads. You can change your ad preferences anytime.

Moja praca magisterska dziesięć lat później

21 views

Published on

Moja praca magisterska obchodzi w tym roku swoje dziesięciolecie. 26 czerwca 2009 roku miała miejsce jej obrona. Praca otrzymała wyróżnienie w konkursie rektora uczelni na najlepszą pracę dyplomową.

Tytuł pracy magisterskiej jest następujący:

"Działalność organów administracji publicznej w Polsce w świetle standardów przyjętych w ramach Europejskiej Przestrzeni Administracyjnej"

Published in: News & Politics
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

Moja praca magisterska dziesięć lat później

  1. 1. WYśSZA SZKOŁA ZARZĄDZANIA I BANKOWOŚCI W POZNANIU FILIA WE WROCŁAWIU WYDZIAŁ: ADMINISTRACJI KIERUNEK: POLITOLOGIA WOJCIECH KANIUKA DZIAŁALNOŚĆ ORGANÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W POLSCE W ŚWIETLE STANDARDÓW PRZYJĘTYCH W RAMACH EUROPEJSKIEJ PRZESTRZENI ADMINISTRACYJNEJ Praca magisterska pod kierunkiem naukowym dr. hab. Kazimierza Dziubki WROCŁAW 2009
  2. 2. 2
  3. 3. 3 Spis treści Spis treści........................................................................................................................3 Wstęp ..............................................................................................................................5 Rozdział I. Uwarunkowania procesu wyłaniania się Europejskiej Przestrzeni Administracyjnej ......................................................................................................................11 1.1. Implikacje globalizacji i umiędzynarodowienia w sferze organizacji i zarządzania instytucji ...........................................................................................................11 1.2. New Public Management jako antidotum na słabości sektora publicznego......16 1.3. Główne kierunki reform administracji publicznej w krajach Zachodu na przełomie XX i XXI wieku ..................................................................................................21 1.4. Integracyjny kontekst powstania modelu EPA...............................................27 ROZDZIAŁ II. PODSTAWOWE ZAŁOśENIA EUROPEJSKIEJ PRZESTRZENI ADMINISTRACYJNEJ...................................................................................................................31 2.1. Pojęcie i kryteria Europejskiej Przestrzeni Administracyjnej ........................31 2.2. Zasada legalizmu ............................................................................................34 2.3. Zasada formalizmu .........................................................................................40 2.4. Zasada zachowania procedury postępowania administracyjnego ..................44 2.5. Zasada wyŜszości norm prawa nad normami politycznymi ...........................49 2.6. Zasada wyŜszości norm prawa nad normami obyczajowymi.........................53 2.7. Zasada wyŜszości norm prawa nad normami światopoglądowymi................57 ROZDZIAŁ III. STRUKTURALNE I FUNKCJONALNE ASPEKTY FUNKCJONOWANIA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W POLSCE PO 1989 ROKU ..............................................................61 3.1. Postępowanie administracyjne...........................................................................61 3.2. Proces decyzyjny ...............................................................................................69 3.3. Ciągłość, spójność decyzji i struktury organizacyjnej administracji publicznej74 3.4. Przewidywalność procesu decyzyjnego ............................................................81 3.5. Niezawodność i odpowiedzialność w procesie decyzyjnym.............................86 ROZDZIAŁ IY. ASPEKTY AKSJOLOGICZNE I ŚWIATOPOGLĄDOWE ..................................93 4.1. Kontekst religijny ...........................................................................................93 4.2. Neutralność polityczna i religijna kadr administracji publicznej ...................99 4.3. Kwestia profesjonalizmu kompetencji urzędników......................................106 4.4. Układ orientacji wartości. Miejsce i rola interesu publicznego....................112 4.5. Wpływ interesu prywatnego i partykularnego na działalność organów administracji publicznej......................................................................................................117
  4. 4. 4 Zakończenie................................................................................................................125 Bibliografia:................................................................................................................129
  5. 5. 5 Wstęp Integracja europejska wymusza na państwach współpracę w bardzo wielu dziedzinach. Są nimi: strefa wolnego handlu, unia celna, wspólny rynek czy teŜ unia gospodarczo- walutowa. Aspektom tym poświęconych jest wiele opracowań naukowych czy teŜ popularno- naukowych. Bardzo niewiele publikacji jest natomiast poświęconych wspólnemu europej- skiemu modelowi administracji publicznej, który – co prawda – jeszcze ostatecznie nie utrwa- lił swojej pozycji w zintegrowanej Europie, to jednak jest on coraz częściej postrzegany przez państwa zachodnie, a jego pozycja i znaczenie stale rosną. Skutkiem tego postanowiłem napi- sać niniejszą pracę, której celem jest zdefiniowanie pojęcia i określenie standardów Europej- skiej Przestrzeni Administracyjnej, ale przede wszystkim ma ona za zadanie ukazać, jak w świetle tychŜe standardów działają organy administracji publicznej w Polsce. Zaintereso- wanie tematem wiąŜe się z moją ciekawością co do samego istnienia i funkcjonowania Euro- pejskiej Przestrzeni Administracyjnej oraz z ukazaniem w tym kontekście ogólnej sprawności i jakości działania polskich organów administracji publicznej. W opracowywaniu tematyki mojej pracy posłuŜyłem się kilkoma metodami badaw- czymi z zakresu politologii. Pierwszą z nich jest metoda analizy systemowej. Rozwinęła się ona w Stanach Zjednoczonych, a jej prekursorem był David Easton. Istotny wpływ miały na nią takŜe prace Karla W. Deustcha i Talcotta Parsonsa. Jest ona oparta na posługiwaniu się kategoriami systemowymi. WaŜne jest tutaj, aby w sposób epizodyczny wspomnieć o proce- sie budowania teorii opartym na konstruowaniu systemu warunkowo sformułowanych stwier- dzeń wyjaśniających. System stwierdzeń składa się na model pojęciowy dziedziny czy aspek- tu rzeczywistości, który ma zostać wyjaśniony przez teorię. W politologii analiza systemowa jest metodą konstruowania szczególnego modelu pojęciowego zjawisk politycznych – modelu systemowego. Analizując rzeczywistość społeczną w kategoriach systemowych stosuje się następują- ce załoŜenia: 1) róŜnorodne dziedziny rzeczywistości są interpretowane nie jako niepowiązane i przypadkowe zbiory elementów, które są izolowane, lecz jako wewnętrznie zintegrowane całości, które wyróŜniają się od otoczenia i charakteryzują się specyficznymi prawidłowo- ściami, 2) analiza elementów, które tworzą badany system jest w większym stopniu skoncen- trowana na interakcjach między jego poszczególnymi elementami – ma charakter relacyjny – aniŜeli na ich cechach pozakontekstowych. Zatem konstrukcja modelu systemowego oznacza,
  6. 6. 6 Ŝe badacz wiąŜe w wewnętrznie zintegrowaną całość, która charakteryzuje się swoistymi wła- ściwościami i wyróŜnia się z otoczenia, zróŜnicowane elementy rzeczywistości społeczno- politycznej. Dzięki metodzie analizy systemowej moŜliwe było zbadanie przeze mnie wielu róŜ- nych aspektów funkcjonowania organów administracji publicznej w Polsce w świetle wielo- rakich kontekstów i połączenie ich w pewną całość, dzięki czemu mogłem ukazać dosyć wy- razisty (a przede wszystkim pragmatyczny) obraz tego funkcjonowania. W związku z tym metoda ta jest głównym narzędziem badawczym, które zastosowałem przy pisaniu swojej pracy. W celu usprawnienia swojej metodologii badawczej metodę analizy systemowej połą- czyłem z metodą analizy tekstów prawnych oraz opinii specjalistów z dziedziny prawa admi- nistracyjnego. Istotne było dla mnie w tym kontekście zestawienie ze sobą obowiązujących przepisów prawnych z opiniami ludzi, będących autorytetami w tej dziedzinie lub przynajm- niej jej znawcami. Sięgnąłem takŜe po metody pomocnicze. Jako pierwszą metodę pomocniczą zastoso- wałem analizę strukturalną w odniesieniu do kwestii, które są związane z pojęciami z zakresu prawa administracyjnego. Następnie wykorzystałem analizę funkcjonalną. Jest to druga wy- korzystana przeze mnie metoda pomocnicza, która ma na celu przede wszystkim ukazanie związków między normami prawnymi i praktyką polityczno-ustrojową w naszym kraju. Pierwszy rozdział pracy poświęcony został uwarunkowaniom procesu wyłaniania się Europejskiej Przestrzeni Administracyjnej. W tym teŜ kontekście zostały ukazane implikacje globalizacji i umiędzynarodowienia w sferze organizacji i zarządzania instytucjami publicz- nymi. Globalizacja wpływa w ogromny sposób na jakość zarządzania w urzędach publicz- nych, wyznaczając dzięki temu zupełnie nowe standardy ich organizacji i w kierowaniu ka- drami, dzięki czemu tworzy ona zupełnie nową – dotychczas nieznaną – metodę funkcjono- wania urzędów publicznych. Przyczynia się takŜe do powstawania nowych zjawisk w tym kontekście. Jednym z nich jest New Public Management, będące jednocześnie jednym z głównych kierunków reform administracji publicznej w krajach Zachodu na przełomie XX i XXI wieku. Implikacje globalizacji i umiędzynarodowienia w sferze organizacji i zarządza- nia instytucjami publicznymi, New Public Management oraz zachodnie reformy administracji publicznej wpisują się w integracyjny kontekst powstawania modelu EPA. W rozdziale drugim zostały ukazane podstawowe załoŜenia Europejskiej Przestrzeni Administracyjnej. Niejako punkt wyjścia dla tego rozdziału jak i całej pracy stanowi zdefi- niowanie pojęcia i kryteriów tego modelu, dopełnieniem czego jest zestawienie i w miarę szczegółowa charakterystyka jego podstawowych zasad, do których naleŜą: zasada legalizmu,
  7. 7. 7 zasada formalizmu, zasada zachowania procedury postępowania administracyjnego, zasada wyŜszości norm prawa nad normami politycznymi, zasada wyŜszości norma prawa nad nor- mami obyczajowymi oraz zasada wyŜszości norm prawa nad normami światopoglądowymi. Dzięki takiemu zestawieniu dowiadujemy się, w jaki sposób powinny funkcjonować organy administracji publicznej w Polsce – w kraju, który przeszedł dość niełatwą drogę od komuni- stycznego bloku wschodniego do demokratycznych struktur zachodnich. W związku z powyŜszym konieczne jest ukazanie strukturalnych i funkcjonalnych aspektów funkcjonowania administracji publicznej w Polsce po 1989 roku – co jest przedmio- tem rozdziału trzeciego mojej pracy. W ramach tego rozdziału ukazałem, jak w praktyce wy- gląda postępowanie administracyjne – jakie błędy są najczęściej popełniane podczas jego prowadzenia. Ukazany został takŜe proces decyzyjny, zachodzący w organach administracji publicznej – zwracam w tym miejscu szczególną uwagę na to, co jest w nim naprawdę waŜne, jakie jego etapy naleŜy bezwzględnie wyróŜnić oraz jakie błędy i ograniczenia są w nim naj- częściej spotykane. Pozwoliło to na ukazanie w sposób praktyczny ciągłości, spójności decy- zji i struktury organizacyjnej administracji publicznej, czyli wskazanie uchybień i błędów, jakie są najczęściej w tej materii popełniane. W celu unikania tychŜe błędów koniczne jest zapewnienie przewidywalności procesu decyzyjnego, co – jak się okazuje – nie zawsze jest moŜliwe ze względu na róŜne czynniki wewnętrzne jak i zewnętrzne. Bardzo wiele pozosta- wia takŜe do Ŝyczenia kwestia niezawodności i odpowiedzialności w procesie decyzyjnym organów administracji publicznej w Polsce. Poza aspektami strukturalnymi i funkcjonalnymi istotne są takŜe aspekty aksjologicz- ne i światopoglądowe działalności organów administracji publicznej w Polsce w świetle stan- dardów, jakie zostały przyjęte w ramach Europejskiej Przestrzeni Administracyjnej. Jednym z kontekstów tejŜe działalności jest kontekst religijny. Ukazuje on specyficzne interakcje po- między państwem a kościołem (i/lub innymi organizacjami wyznaniowymi), które najczęściej dotykają kwestii aksjologicznych i światopoglądowych. Przybierają one bardzo często cha- rakter konfliktowy, przez co urzędnik państwowy i samorządowy jest naciskany w róŜnych sprawach – tak przez polityków, jak i osoby duchowne. Dochodzi w ten sposób do naruszenia neutralności politycznej i religijnej kadr administracji publicznej, co wpływa negatywnie na profesjonalizm kompetencji urzędników, który i bez tego w warunkach Polskich wypada bar- dzo niekorzystnie. Wskutek powyŜszego pojawia się pytanie o układ orientacji wartości, a w nim miejsce i rolę interesu publicznego w działalności organów administracji publicznej, którego częstym zagroŜeniem są interesy prywatne i partykularne. Analizę wyŜej przytoczonych zagadnień przeprowadziłem na podstawie materiałów źródłowych, do których naleŜą:
  8. 8. 8 a) literatura przedmiotu – gdzie najwaŜniejszymi pozycjami są: Błaś A., Boć J. (red.), JeŜewski J., Administracja publiczna, Kolonia Limited 2003, Hausner J. (red.), Administracja publiczna, Warszawa 2006, Heywood P. M., Meyer-Sahling J. H., Występowanie stref korup- cji w zarządzaniu polską administracją rządową, Raport Sprawne Państwo – Program Ernst&Young, Warszawa 2008, Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna – zagad- nienia ogólne, Warszawa 2004, Knosala E., Zacharko L., Matan A., Nauka administracji, Zakamycze 2000, Kustra E., Wstęp do nauk o państwie i prawie. TNOiK "Dom Organizato- ra". 2000, Listwan T., Zarządzanie kadrami, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2002, Mazur S., Jakość rządzenia: Polska bliŜej Unii Europejskiej? – monitoring IV, Kraków 2000, NajwyŜ- sza Izba Kontroli, INFORMACJA o wynikach kontroli bieŜącego nadzoru sanitarnego spra- wowanego przez Inspekcję Sanitarną w warunkach reformy administracji publicznej, Depar- tament Zdrowia i Kultury Fizycznej, DZiKF-41006-2000, Nr ewid. 80/2001/P/00/139/DZK, Warszawa 2001, NajwyŜsza Izba Kontroli, Informacja o wynikach kontroli prawidłowości wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleń na budowę na terenie województwa mazowieckiego w okresie 2004 – 2006 (I kwartał), Delegatu- ra w Warszawie, Nr ewid. 160/2006/P/06/153/LWA, Warszawa 2007, Opolski K., Modze- lewski P. (red.), Zarządzanie jakością w usługach publicznych, Wydawnictwo CeDeWu, 2004, Zimmermann J., Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, b) akty prawne – tutaj wszystkie pozycje są istotne, a naleŜą do nich: Decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, DOK3-411/2/04/MB, Warszawa, dnia 24 .05.2004 r., Ustawa Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (Dz.U. 1960 Nr 30 poz. 168), Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. Nr 26, poz. 319 / 2000 r.). Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz.U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1414), c) materiały prasowe – w tym miejscu chciałbym wyróŜnić przede wszystkim następu- jące artykuły: Grosse T. G., Polska w Unii Europejskiej: wyzwanie dla polskiej administracji, Analizy i Opinie nr 14, Instytut Spraw Publicznych, październik 2003, [w]: http://www.isp.org.pl/files/17613324550352411001117011584.pdf, z dnia: 22.10.2008, Kra- suski P., Administracja a wyzwania ery społeczeństwa informacyjnego, SłuŜba Cywilna, je- sień – zima 2003/2004, nr 7, Rzemek M., Powrót apolitycznej słuŜby cywilnej, Rzeczpospoli- ta, marzec 2008, [w]: http://www.rp.pl/artykul/102226.html, z dnia: 30.03.2009, Uhlig D., Nepotyzm ma się dobrze, Gazeta Wyborcza – internetowe wydanie – Wyborcza.pl, sierpień 2008, [w]: http://wyborcza.pl/1,75478,5554694,Nepotyzm_ma_sie_dobrze.html, z dnia: 9.04.2009. Uhlig D., Raczej słuŜba niŜ cywilna, Gazeta Wyborcza – internetowe wydanie –
  9. 9. 9 Wyborcza.pl, styczeń 2004, [w]: http://wyborcza.pl/1,75248,1847369.html, z dnia: 30.03.2009, d) materiały internetowe – w swojej pracy wykorzystałem bardzo duŜą ilość materia- łów internetowych. Według mnie najwaŜniejsze z nich to: Alma Consulting Group Polska, Dlaczego na opieszałości urzędników tracą firmy i samorządy?, Bankier.pl – Polski Portal Finansowy, listopad 2008, [w]: http://www.bankier.pl/wiadomosc/Dlaczego-na-opieszalosci- urzednikow-traca-firmy-i-samorzady-1866097.html, z dnia: 3.04.2009, B. Świderek, Polityka regionalna w Europie, Ruch Autonomii Śląska, październik 2002, [w]: http://raslaska.aremedia.net/pol/jaskolkaslaska/02/0210POLITYKAREGIONALNAWEURO PIE.htm, z dnia: 21.10.2007. dr hab. Jerzy Supernat, Administracja publiczna w świetle kon- cepcji New Public Management, [w]: http://www.supernat.pl/artykuly/administracja_publiczna_w_swietle_koncepcji_new_public_ management.html, z dnia: 18.10.2008, dr hab. Jerzy Supernat, Europejska przestrzeń admini- stracyjna (wybrane zagadnienia), [w]: http://www.supernat.pl/referaty/europejska_przestrzen_administracyjne.html, z dnia: 30.10.2008, dr hab. Jerzy Supernat, Lobbing w procesach decyzyjnych organów władzy pu- blicznej, [w]:: http://www.supernat.pl/referaty/lobbing_w_procesach_decyzyjnych_organow_wladzy_public znej.html, z dnia: 19.02.2009, Informacja o wynikach działalności Centralnego Biura Antyko- rupcyjnego w 2008 roku, Centralne Biuro Antykorupcyjne, kwiecień 2009, [w]: http://www.cba.gov.pl/portal.php?serwis=pl&dzial=20&id=242&search=27, z dnia: 9.04.2009, K. Sobczak, Kara za błędne decyzje urzędników, LEX – Polski Serwer Prawa, lipiec 2008, [w]: http://www.lex.com.pl/?cmd=artykul,1478, z dnia: 2.04.2009, KAI, Dzien- nik: Tusk chce rozmawiać o eutanazji, Gazeta.pl – portal internetowy – www.gazeta.pl, ma- rzec 2009, [w]: http://serwisy.gazeta.pl/kosciol/1,64835,6355064,Dziennik__Tusk_chce_roz mawiac_o_eutanazji.html, z dnia: 24.03.2009, M. Henzler, Kadrowa wirówka, POLITY- KA.PL – serwis internetowy Tygodnika POLITYKA, październik 2007, [w]: http://www.polityka.pl/kadrowa-wirowka/Lead30,933,233360,18/, z dnia: 30.03.2009, Nowa ustawa o słuŜbie cywilnej – najwaŜniejsze zmiany w administracji rządowej, Serwis SłuŜby Cywilnej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, marzec 2009, [w]: http://bz.premier.gov.pl/aktualnosci.php?id=9&look=212, z dnia: 30,03.2009, P. Borecki, Wolność sumienia i wyznania, Racjonalista – Stowarzyszenie na Rzecz Państwa Neutralnego Światopoglądowo „Neuturum”, luty 2004, [w]: http://www.neutrum.eu.org/kk.php/s,3243/k,2, z dnia: 30.03.2009, P. Borecki, Współdziałanie państwa z Kościołami w praktyce, Racjonali- sta – Stowarzyszenie na Rzecz Państwa Neutralnego Światopoglądowo „Neuturum”, luty
  10. 10. 10 2004, [w]: http://www.racjonalista.pl/kk.php/s,3246/q,Wspoldzialanie.panstwa.z.Kosciolami.w.praktyce, z dnia: 24.03.2009, PAP, Tusk: apeluję o debatę publiczną ws. in vitro i eutanazji, Wiadomo- ści WP.PL, marzec 2009, [w]: http://wiadomosci.wp.pl/kat,1342,title,Tusk-apeluje-o-debate- publiczna-ws-in-vitro-i-eutanazji,wid,10915670,wiadomosc.html, z dnia: 25.03.2009, T. Grosse, Irlandia – pretekst do namysłu nad Polską, CEO: Magazyn Top MenedŜerów, gru- dzień 2003, [w]: http://ceo.cxo.pl/artykuly/37119_0.html, z dnia: 21.10.2008, W. Gadomski, Felieton: Grupy interesu w natarciu, Gazeta.pl – portal internetowy – www.gazeta.pl, luty 2006, [w]: http://gospodarka.gazeta.pl/gospodarka/1,33211,3184653.html, z dnia: 9.04.2009, W. Pawlik, Kościoły o neutralności światopoglądowej państwa, Racjonalista – Stowarzysze- nie na Rzecz Państwa Neutralnego Światopoglądowo „Neuturum”, październik 2003, [w]: http://www.racjonalista.pl/kk.php/s,2858, z dnia: 24.03.2009, Wywiad udzielony przez Preze- sa NSA Janusza Trzcińskiego red. Danucie Frey z redakcji „Rzeczpospolitej”, opublikowany w dniu 7 lutego 2008 r., Naczelny Sąd Administracyjny, luty 2008, [w]: http://www.nsa.gov.pl/index.php/pol/content/download/882/5829/file/wywiad%20Prezesa%2 0NSA%207.02.2008.doc, z dnia: 16.04.2009.
  11. 11. 11 Rozdział I. Uwarunkowania procesu wyłaniania się Europejskiej Przestrzeni Admini- stracyjnej 1.1. Implikacje globalizacji i umiędzynarodowienia w sferze organizacji i zarządza- nia instytucji Globalizacja i umiędzynarodowienie w sferze zarządzania instytucjami publicznymi stanowią jedne z wielu uwarunkowań procesu wyłaniania się Europejskiej Przestrzeni Admi- nistracyjnej. Ich wyznacznikami w sferze zarządzania i organizacji instytucji są dwa zjawiska społeczne, które naleŜy wnet uznać za, mające dziś ogromne znaczenie, procesy cywilizacyj- ne: społeczeństwo informacyjne oraz eGovemment. Globalizacja jest procesem umiędzynarodowienia rynków, finansów, technologii – takŜe badań naukowych – istniejących modeli kultury, modeli konsumpcji, instytucji ustrojo- wo-prawnych oraz politycznego ujednolicenia świata. śywiołowa globalizacja, która prze- biega w sferze gospodarki, polityki, ustrojów, prawa i kultury moŜe przynieść – nie dający się równieŜ w tej chwili określić – efekt ujednolicenia ludzkich postaw, obyczajów, a nawet reli- gii. Nie ma najmniejszych wątpliwości, Ŝe w sferze administracji publicznej globalizację będą inspirować trzy czynniki: liberalizacja, prywatyzacja oraz deregulacja. Liberalizacja powoduje osłabienie interwencji administracyjnej państwa w sferze go- spodarki, a w konsekwencji ograniczenie funkcji regulacyjnych wykonywanych przez organy administracji publicznej – rządowej i samorządowej. Z kolei prywatyzacja oznacza przede wszystkim redukcję zadań publicznych, które wykonują organy administracji publicznej, czyli konsekwentnie powinna ona oznaczać re- dukcję struktur organizacyjnych sektora publicznego. Podmioty prywatne, które świadczą usługi publiczne na zasadach komercyjnych przekształcają sytuację obywatela, ukształtowaną konstytucyjnie w sytuację obywatela – konsumenta, którą kształtuje prawo prywatne. Bez- płatność przekształca się w odpłatność, równość i powszechność korzystania w nierówność, w zróŜnicowanie, a nawet w elitarność. Adam Biaś, Jan Boć oraz Jan JeŜewski uwaŜają, Ŝe „Prawa podmiotowe, przyznane obywatelom konstytucyjnie, realizowane przez podmioty prywatne, a nie przez państwo, mo- gą zostać zreinterpretowane jako prawa nierównych i niejednakowych moŜliwości obywateli
  12. 12. 12 w korzystaniu ze swych praw. Konstytucyjnie jednakową i równą sytuację obywateli róŜnicu- ją głównie niejednakowe moŜliwości obywateli ponoszenia odpłatności za usługi publiczne, co w konsekwencji rodzi właśnie tak wyraźnie moŜliwe i łatwo dostrzegalne ograniczenie obywateli w korzystaniu ze swych praw. Prawa podmiotowe obywateli, realizowane wedle reguł wolnego rynku, to oczywista konsekwencja globalizacji i zarazem najbardziej kontro- wersyjny problem. O ile bowiem prawo chroni równość dostępu do usług publicznych, po- wszechność i przede wszystkim ciągłość świadczenia usług publicznych, o tyle trzeba stwier- dzić, Ŝe reguły wolnego rynku osłabiają albo przekreślają wszystkie te prawnie chronione wartości”1 . Zasadniczą i niekwestionowaną funkcją państwa i jego administracji w warunkach globalizacji jest działalność interwencyjna w sytuacji kryzysu ekonomicznego, konfliktu spo- łecznego i w sytuacjach zagroŜeń określanych jako stany nadzwyczajne – stan wojny, stan wojenny, stan wyjątkowy czy teŜ stan klęski Ŝywiołowej. Szczególnie chodzi tu o inwestycje przykładowo w takich sytuacjach, jak: gwałtowny spadek produkcji, rosnące bezrobocie, za- łamanie rynku finansowego, upadek firm prywatnych, duŜa inflacja, niepokoje społeczne etc. W warunkach globalizacji zachowują swą aktualność takie podstawowe funkcje państwa i je- go administracji, jak czuwanie nad bezpieczeństwem sanitarnym państwa, planowanie prze- strzenne, pomoc socjalna przynajmniej na poziomie podstawowym itd. Globalizacja świata niesie ze sobą nieuchronne ograniczenia państw i ich administracji w prowadzeniu suwerennej polityki sprawami publicznymi. Wymusza ona ograniczenia państw w prowadzeniu na przykład suwerennej polityki: gospodarczej, zagranicznej, finan- sowej, kulturalnej, oświatowej, socjalnej, etnicznej czy rodzinnej. Dosyć czytelnie jest zary- sowany mechanizm osłabiania państwa i jego administracji. I nie jest to wyłącznie osłabienie suwerenności globalizmu. Wraz ze swoją administracją państwo zachowuje funkcje takŜe w zakresie wspierania badań naukowych, promocji zdrowia, kultury fizycznej, ochrony dóbr kultury, nadzoru nad handlem, budownictwem czy nadzoru weterynaryjnego. Państwo nie moŜe zrezygnować z utrzymywania podstawowych urządzeń uŜyteczności publicznej oraz obiektów wojskowych i administracyjnych. W zglobalizowanym świecie nieoczekiwanie do- niosłą funkcją administracji publicznej stanie się rozwiązywanie sporów z obywatelem i roz- wiązywanie konfliktów społecznych z grupami obywateli. Od organizacji globalizacja wymaga, aby dla zaspokojenia lokalnych potrzeb prze- mieszczała po całym świecie ludzi, informacje i pomysły. W związku z tym strategia zarzą- dzania kadrami wymaga uwzględnienia sytuacji politycznej w danym kraju, kwestii dotyczą- 1 A. Błaś, J. Boć (red.), J. JeŜewski, Administracja publiczna, Kolonia Limited 2003, s. 42.
  13. 13. 13 cych handlu światowego, wahających się kursów wymiany walut, kultury danego kraju, a szczególnie kultury organizacyjnej. Jak pisze Tadeusz Listwan „Rezultatem zachodzących procesów globalizacyjnych jest to, Ŝe organizacyjnie zaczynają dominować wielkie, ponadnarodowe koncerny, firmy o zasięgu światowym, zaangaŜowane w wiele róŜnorodnych rodzajów produkcji i działalno- ści. Powoduje to wzrost współzawodnictwa w skali globalnej, wzrost innowacyjności, goto- wość i umiejętność zawiązywania bezpośrednich sojuszy ponad granicami państw i narodów. W efekcie staje się moŜliwe prowadzenie „równoległej gry politycznej”2 przez menedŜerów, a to z kolei wymaga zwiększenia poziomu nakładów nie tylko na inwestycje techniczne, ale (przede wszystkim) na szkolenie potencjału ludzkiego. Proces globalizacji nie omija równieŜ średnich i małych przedsiębiorstw, które muszą dostosować się do zmieniających się warun- ków tak, aby sprostać konkurencji”3 . Jednym z empirycznych skutków zachodzenia procesu globalizacji i umiędzynarodo- wienia w sferze administracji publicznej jest wyłonienie się społeczeństwa informacyjnego. Zmiany otoczenia społecznego i gospodarczego w kraju i na świecie zostały zdeterminowane postępem informatyki, telekomunikacji oraz rozwojem mediów elektronicznych. W ten spo- sób wspomniane społeczeństwo informacyjne wyparło poprzedni model – społeczeństwo in- dustrialne. Ten nowy typ społeczeństwa charakteryzuje się faktem, iŜ informacja staje się w nim podstawą sprawnego funkcjonowania wszystkich form, w których człowiek wykazuje swoją aktywność. Tego typu warunki skłaniają państwa i ich organy administracyjne do dostosowania się do zachodzących przemian. Ich zadaniem jest nie tylko stworzenie nowoczesnych urzę- dów – na miarę ery społeczeństwa informacyjnego i potrzeb obywateli, muszą przede wszyst- kim przygotować ich do szybkich przemian technicznych, społecznych i gospodarczych, ja- kie niesie ze sobą rewolucja informatyczna o znaczeniu, które moŜna porównywać do dzie- więtnastowiecznej rewolucji przemysłowej. Zdaniem Piotra Krasuskiego „Burzliwego rozwoju społeczeństwa informacyjnego ja- ko nowej formy cywilizacyjnej na pewno nie uda się powstrzymać. MoŜliwe jest jednak takie pokierowanie procesem zmian, aby zminimalizować ewentualne zagroŜenia, a takŜe zwięk- szyć korzyści dla jak najszerszych grup społeczeństwa. W tym kierunku zmierzają rządy. Jest to zrozumiałe: stopień rozwoju technologicznego kraju jest czynnikiem determinującym sto- 2 Koćmiński, 1987, [w]: T. Listwan, Zarządzanie kadrami, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 20. 3 T. Listwan, Zarządzanie kadrami, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 20.
  14. 14. 14 pień zaawansowania jego gospodarki, a co za tym idzie – pozycję na arenie międzynarodo- wej”4 . Rozwój społeczeństwa informacyjnego to takŜe jeden z bardzo wielu priorytetów Unii Europejskiej. Wśród aktów normatywnych, które wyróŜnia się dwie dyrektywy Komisji Eu- ropejskiej – tzw. dyrektywę liberalizacyjną oraz tzw. dyrektywę ONP (Open Network Provi- sion), które regulują działanie sektora telekomunikacyjnego w państwach członkowskich Wspólnot. Umiędzynarodowienie i globalizacja sektora administracji publicznej, a wraz z nimi idea społeczeństwa informacyjnego uwidoczniły jeszcze jedno ciekawe zjawisko, jakim jest eGovemment – często nazywane w języku polskim „rządem elektronicznym”. Za główny kie- runek działania projektu eGovernment uwaŜana jest standaryzacja procesów administracyj- nych, która ma na celu ułatwienie obywatelom kontaktu z urzędami, przyśpieszenie tych kon- taktów i zwiększenie ich zasięgu – dostęp do informacji na terenie całego świata przez dwa- dzieścia cztery godziny na dobę, siedem dni w tygodniu. Projekt oprócz tego obejmuje apli- kacje, które mają na celu ułatwienie czynności podatkowych i transferu środków finanso- wych, obsługę pomocy społecznej i słuŜby zdrowia, usprawnienia w sądownictwie, rozwój oświaty i szkolnictwa oraz ulepszenia wyborów i konsultacji społecznych – projekt eDe- mocracy. W zarządzaniu instytucjami publicznymi, czy w ogóle jakimikolwiek innymi organi- zacjami, bardzo istotną rolę odgrywa ich otoczenie, do którego m.in. zaliczane są czynniki polityczno-prawne – czyli przepisy administracyjno-prawne oraz polityka rządu. Organizacje otrzymują od otoczenia informacje w zakresie funkcjonujących systemów prawnych i moral- nych, odnoszących się zwłaszcza do praw obywatelskich oraz praw wywalczonych przez syndykaty pracownicze oraz ruchy związkowe. Omawiając problematykę zarządzania w instytucjach publicznych nie naleŜy zapomi- nać o czynnikach społeczno-kulturowych, do których naleŜy przede wszystkim zaliczyć: kul- turę, system społeczny, religię, politykę, dominujące postawy filozoficzne oraz poziom roz- woju cywilizacyjnego. Są to nośniki wartości i norm postępowania, które determinują stosu- nek do kariery zawodowej, statusu społecznego, ruchliwości pracowniczej, adaptacji do zmian technicznych czy organizacyjnych, a takŜe wpływają na preferencje poszczególnych jednostek i grup społecznych. 4 P. Krasuski, Administracja a wyzwania ery społeczeństwa informacyjnego, SłuŜba Cywilna, jesień – zima 2003/2004, nr 7, s. 143.
  15. 15. 15 Okres transformacji oraz procesy globalizacyjne powodują potęgowanie zróŜnicowa- nia ról społecznych i zawodowych oraz wzrost roli pracowników określanych mianem „ko- gnitariusze”5 . Jest tutaj mowa o ludziach działających na płaszczyźnie poznawczej, którzy dysponują informacją lub wiedzą, jak i gdzie jej szukać, gotowych rozwiązań i przemieszczać się w zaleŜności od ofert jakie otrzymują. Cechują się oni bardzo duŜą mobilnością, przez co propozycje zatrudnienia traktują w sposób marketingowy i nie czują się lojalni wobec firmy, którą opuszczają na rzecz innej, bardziej dla nich atrakcyjnej. Taka postawa jest charaktery- styczna dla ludzi młodych wykształconych po 1989 roku. Zgodnie z tym, co pisze Tadeusz Listwan „Rosnąca dynamika karier zawodowych zwiększa konieczność zmiany pracy. Więcej moŜliwości kształcenia, róŜnorodność ofert edu- kacyjnych powodują, Ŝe rośnie podaŜ na usługi typu: pośrednictwo i poszukiwanie pracy do- radztwo edukacyjne i zawodowe, dobór i selekcja personelu, banki informacji o pracy i pra- cownikach, diagnostyka psychologiczna i podobne. Generalnie moŜemy powiedzieć, Ŝe wzrost kompetencji pracowników – szczególnie ludzi młodych (urodzonych i wykształconych w duŜych miastach) – wymusza opracowanie metod nowatorskich sposobów i metod przygo- towywania i motywowania kompetentnych kadr, a procedury oraz koszty zatrudnienia i kształcenia stają się jak najbardziej realnym kapitałem”6 . Na proces zarządzania kadrami w organizacji wywierają takŜe wpływ takie współcze- sne procesy, jak: - starzenie się społeczeństwa, - zmiana roli kobiet, - zanik tradycyjnej struktury rodziny oraz - nowy stosunek do pracy. Wymienione czynniki zewnętrzne, które determinują zarządzanie kadrami stanowią kontekst – otoczenie, w którym funkcjonuje organizacja. Jako system otwarty musi uwzględ- niać ona wszystko, co dzieje się w jej otoczeniu, w celu sprostania wymaganiom konkurencji na rynku, a takŜe aby stosowane w ramach zarządzania kadrami metody i techniki oddziały- wania dostosować do swoich potrzeb w taki sposób, aby sprostać zarówno wyzwaniom oto- czenia, jak i oczekiwaniom pracowników. Według Huberta Izdebskiego i Michała Kuleszy „Współczesne państwo ingeruje w sferę gospodarki nie sporadycznie, lecz uczestniczy w niej systematycznie, nieraz w sposób wielce intensywny. Dotyczy to nie tylko krajów komunistycznych, gdzie ex definitione pań- 5 Kocielecki, 1996. [w]: T. Listwan, Zarządzanie…, op. cit., s. 25. 6 T. Listwan, Zarządzanie…, op. cit., s. 27.
  16. 16. 16 stwo przejęło pełną odpowiedzialność za funkcjonowanie całej gospodarki, łącząc w szerokim zakresie funkcje władzy publicznej (w tym władzy planistycznej), właściciela środków pro- dukcji oraz bezpośredniego wytwórcy (przedsiębiorcy), a nawet zarządzającego (kierownika zakładu). RównieŜ państwa zachodnie od dawna są obecne na rynku, najpierw poprzez wła- sne, państwowe przedsiębiorstwa uŜyteczności publicznej, a w niektórych sektorach gospo- darki takŜe przez własne przedsiębiorstwa komercyjne ogólnego znaczenia gospodarczego (funkcja interwencyjna)”7 . Pomimo postępów deregulacji i prywatyzacji – szczególnie w latach osiemdziesiątych i w pierwszych latach dziewięćdziesiątych XX wieku – ostatnie dziesięciolecia przyniosły nowe i intensywne zaangaŜowanie władzy publicznej w sferę gospodarki, w celu ochrony sprzecznych, wydawałoby się, wartości interesu publicznego. Sfera zarządzania rozwojem stanowi dziś jeden z głównych czynników polityki pu- blicznej i jest jej istotnym wyznacznikiem. Potrzebne są teŜ w związku z tym zupełnie nowe przygotowania zawodowe, tak kadr urzędniczych w administracji, jak i polityków, dla któ- rych obszar ten powinien stanowić istotny teren sporu programowego. W związku z tym war- to przyjrzeć się propozycjom odnośnie zarządzania w instytucjach publicznych, jakie niesie ze sobą New Public Management. 1.2. New Public Management jako antidotum na słabości sektora publicznego Wyłanianie się procesu Europejskiej Przestrzeni Administracyjnej uwarunkowane jest takŜe przez nowe zjawisko w dziedzinie zarządzania instytucjami publicznymi, jakim jest New Public Management – nowe zarządzanie publiczne. Warto więc przeanalizować wpływ NPM na funkcjonowanie administracji publicznej – jako sektora, który nie jest wolny od du- Ŝej ilości róŜnego rodzaju słabości i defektów. Koncepcja New Public Management wywarła największy wpływ na obecny kształt usług publicznych na świecie, a jej korzenie wywodzą się z Wielkiej Brytanii. Pojawiło się ono następnie w Australii i Nowej Zelandii w latach osiemdziesiątych dwudziestego wieku, a od początku lat dziewięćdziesiątych w Stanach Zjednoczonych. Zasadniczą zmianą postulowaną przez NPM był sposób finansowania i zarządzania, jak równieŜ jasne wyraŜenie celów organizacji i ich organizacja, jaskrawe są takŜe dąŜenia do zwiększenia sterowności usług publicznych. 7 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna – zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 120.
  17. 17. 17 PowyŜsze załoŜenia na przestrzeni ostatnich lat uległy modyfikacji i rozbudowaniu. Stworzone zostały w rezultacie organizacyjne paradygmaty reformy instytucji publicznych. Wymyślono cztery koncepcje, według których miały dokonywać się reformy w ramach New Public Management. Model NPM 1 miał na celu zwiększenie efektywności sektora publicznego i zakładał dąŜenie do upodobnienia go do sektora prywatnego. WaŜną rolę w tworzeniu tej koncepcji odgrywali ściągnięci z sektora prywatnego doradcy rządowi. Poddano ich krytyce, iŜ model zarządzania importowany z sektora prywatnego nie jest moŜliwy do zastosowania w instytu- cjach publicznych. Pozostałe cechy Modelu NPM 1 są następujące: - wzrastająca uwaga na kontroli finansowej; silna koncentracja na wynikach i efek- tywności; otrzymywanie więcej po niŜszej cenie; wzmocnienie funkcji finansów. - zarządzanie poprzez silną hierarchizację – pionowa struktura zarządzania; ustana- wianie innych celów; monitorowanie wyników, - wzrost roli audytu – przede wszystkim finansowego; stworzenie transparentnych me- tod pomiaru wyników działalności; benchmarking; większe uŜycie protokołów, - zwiększenie roli dostawców usług z sektora prywatnego, - pewne zredukowanie biurokracji, ale nie dotyczącej finansów, - marginalizacja obieralnych reprezentantów narodu i związków zawodowych. Model NPM 2 wiąŜe się z decentralizacją i „odchudzeniem” sektora publicznego. Mamy obecnie do czynienia ze wzrostem jego roli, natomiast w latach osiemdziesiątych była ona raczej drugorzędna. Jego podstawowymi załoŜeniami są: - rozwój quasi-rynków usług publicznych, - przejście od zarządzania hierarchicznego do zarządzania poprzez kontrakty, - zmniejszenie rozmiarów sektora publicznego; drastyczna redukcja środków przezna- czonych na płace w instytucjach publicznych; ruch w stronę bardziej spłaszczonej struktury zarządzania, - rozdzielenie pomiędzy finansowaniem środkami publicznymi, a finansowaniem ze źródeł niezaleŜnych, - przejście do „zarządzania przez wpływ” (management by influence); wzrost roli pra- cy zespołowej w instytucjach publicznych; połoŜenie nacisku na koordynację działań pomię- dzy róŜnymi instytucjami publicznymi, - odejście od standardowych form świadczenia usług do systemu charakteryzującego się większą elastycznością i róŜnorodnością.
  18. 18. 18 W celu poszukiwania „doskonałości” został stworzony Model NPM 3 związany z jej nurtem (excellence stream) z lat osiemdziesiątych. W jego ramach został połoŜony duŜy na- cisk na kulturę organizacji instytucji publicznych. Model ten wyróŜniają następujące cechy: - pozioma struktura zarządzania; nacisk na rozwój instytucji publicznej i uczenie się; radykalna decentralizacja i ocena poprzez osiągane rezultaty, - zabezpieczenie dokonanej zmiany w kulturze organizacyjnej; nacisk na charyzma- tyczne sposoby zarządzania, - bardziej intensywne programy szkoleń dla menedŜerów, - wzrost znaczenia świadomości misji instytucji publicznej, wzrost znaczenia „marki” instytucji, wymiana i komunikacja strategii. W ostatnim Modelu NPM 4, z którym wiąŜe się największe nadzieje, została zawarta orientacja na usługi publiczne. Jego załoŜenia mówią o tym, Ŝe: - uwagę naleŜy skupić na jakości usług – wzrost znaczenia zarządzania jakością, - koncentracja na odbiorcy usług; słuchanie głosu klientów i uwzględnianie ich ocze- kiwań, - porządne ponowne przesunięcie władzy, z mianowanych na wybranych przedstawi- cieli lokalnych, - sceptycyzm wobec roli rynku w usługach publicznych, - połoŜenie nacisku na uczenie się od obywateli, jakie są ich potrzeby i oczekiwania; praca zespołowa ze społecznościami. W New Public Management wyróŜnia się cztery aspekty zarządzania w sektorze pu- blicznym: 1) zarządzanie w sektorze publicznym jako administrowanie, 2) zarządzanie w sektorze publicznym jako zarządzanie w biznesie, 3) zarządzanie w sektorze publicznym jako prowadzenie i wdraŜanie polityki, 4) zarządzanie w sektorze publicznym jako zarządzanie ludźmi. Zgodnie z tym, co piszą Krzysztof Opolski i Piotr Modzelewski „W Polsce celowe by- łoby przyjęcie załoŜeń ze wszystkich czterech koncepcji NPM. W szczególności na uwagę zasługuje decentralizacja i „odchudzenie” sektora publicznego. DuŜe nadzieje na skuteczniej- sze zaspokajanie potrzeb społecznych w Polsce wiąŜe się z partnerstwem publiczno- prywatnym. Przesunięcie cięŜaru świadczenia niektórych usług na sektor prywatny mogłoby korzystnie wpłynąć na koszty usług publicznych. Korzystne zmiany przyniosłoby zapewne równieŜ spłaszczenie struktury zarządzania w instytucjach publicznych, jak równieŜ zwięk- szenie roli pracy zespołowej oraz koordynowanie świadczenia usług przez róŜne instytucje administracji publicznej. Pozytywny wpływ miałoby równieŜ zwiększenie roli szkoleń dla
  19. 19. 19 menedŜerów instytucji publicznych w Polsce i wdraŜanie nowoczesnych koncepcji zarządza- nia. Pomogłoby to w zrozumieniu przez te instytucje potrzeby koncentracji na kliencie, jego potrzebach i pragnieniach. Niezbędne jest równieŜ w Polsce skupienie się na jakości usług i wdraŜanie systemów zarządzania jakością. Systemy te mogą przyczynić się w znaczący spo- sób do obniŜki kosztów funkcjonowania np. urzędów, umoŜliwiając stworzenie dodatkowej wartości dla odbiorców usług. Za tę samą cenę obywatele otrzymywaliby więcej i o wyŜszej jakości. Osiągnięcie wysokiego poziomu usług publicznych wymaga jednak nieustannych zmian i ewolucji administracji. Ciągłe doskonalenie jest zawarte w NPM, ale ta koncepcja nie jest jedyną, która zakłada nieustanną ewolucję w kierunku lepszego zarządzania środkami publicznymi”8 . Administracja publiczna z ekonomicznego i organizacyjnego punktu widzenia róŜni się od przedsiębiorstw szczególnie tym, Ŝe z zasady nie sprzedaje rezultatów swojego działa- nia na rynku. W związku z tym zachęty i informacje rynkowe mają dla niej mniejsze czy wrę- cz nieistotne znaczenie. Zdaniem wielu teoretyków organizacji i zarządzania, a takŜe obywa- teli, ma to powodować w administracji publicznej brak dąŜenia do zmniejszenia kosztów z jednej strony, a z drugiej – podwyŜszenia ekonomiczności, skuteczności i w ogóle sprawno- ści działania. Zdaniem Adama Biasia, Jana Bocia i Jana JeŜewskiego „Rynek, na którym działają przedsiębiorstwa, ma tę zaletę, Ŝe zapewnia społeczną kontrolę przez dobrowolność wymiany. Innymi słowy, przedsiębiorcy muszą zachęcać konsumentów, aby dobrowolnie dokonywali z nimi wymiany. Są zatem motywowani do oferowania tego, czego konsument potrzebuje, i tak sprawnie, jak to jest moŜliwe. Sytuacja ta daje większą swobodę i elastyczność, kieruje działaniami przedsiębiorców zgodnie z oczekiwaniami konsumentów i pozwala uniknąć pro- blemów związanych z centralnym planowaniem oraz stanowieniem i kontrolowaniem reguł, co jest właściwe sformalizowanym strukturom hierarchicznym. Wskazane zalety rynku są podstawą propozycji wprowadzenia do administracji publicznej niektórych rozwiązań rynko- wych czy quasi-rynkowych, innymi słowy uczynienia jej nieco bardziej rynkową, a nieco mniej administracyjną. Teoretyczny i praktyczny wyraz znalazły one w tzw. Nowym Publicz- nym Zarządzaniu (New Public Management)”9 . W celu usprawnienia zarządzania w sektorze publicznym jest niezbędne przekazanie większej władzy menedŜerom (let managers manage) i spłaszczenie struktur organizacyj- nych. Dotyczy to równieŜ zarządzania personelem, co oznacza decentralizację tegoŜ zarzą- 8 K. Opolski, P. Modzelewski (red.), Zarządzanie jakością w usługach publicznych, Wydawnictwo CeDeWu, 2004, s. 38 – 39. 9 A. Błaś, J. Boć (red.), J. JeŜewski, Administracja…, op. cit., s. 125 – 126.
  20. 20. 20 dzania jak i budŜetów jednostek zarządzających kadrami na poziomie konkretnej organizacji. Z poziomu rządu centralnego wytycza się tylko ogólne przesłanki polityki kadrowej. Przez centrum pozostawiany jest większy wpływ na zarządzanie najwyŜszymi stanowiskami. Zwiększane są takŜe wymagania urzędniczego rynku pracy. Ogranicza się stabilność zatrud- nienia na rzecz krótszych kontraktów. Bardziej niŜ poprzednio ceni się doświadczenia uzy- skane poza sektorem publicznym. Polityka płacowa w ramach reform stała się bardziej ela- styczna, natomiast wysokość płac uzaleŜniona od ocen jakości płacy. Podejście to ma swoje zalety, które – według zwolenników – pojawiły się dzięki re- formom, są one następujące: 1) wzrost odpowiedzialności menedŜerów za efekty pracy swojej i podwładnych, 2) wzrost wydajności pracy i efektywność, co wpływało bezpośrednio na jakość świadczonych przez administrację usług publicznych, 3) łatwiejsze przeprowadzanie zmian w administracji. Spotykani są jednak oponenci powyŜszych reform, którzy podnoszą argumenty doty- czące nieadekwatności zarządzania biznesowego w administracji publicznej, ze względu na jej specyfikę. Krytycy ci uwaŜają, Ŝe wprowadzenie słuŜby cywilnej opartej na zasadzie kon- traktów menedŜerskich jest równoznaczne z większym zakresem ingerencji polityków w pro- ces rekrutacji do słuŜb państwowych i osłabienie etycznego wymiaru słuŜby dla państwa. Krytycy uwaŜają, Ŝe stosowany przez zwolenników elastycznego zatrudnienia argu- ment, iŜ słuŜba cywilna o twardszym modelu funkcjonowania zagraŜa politykom jest w znacznej mierze nietrafny. Interes obywateli państwa demokratycznego w sprawnym funk- cjonowaniu administracji i jej ciągłości musi być stawiany wyŜej od prawa polityków do ela- stycznego dobierania sobie współpracowników. Na koniec naleŜy takŜe wspomnieć o niektórych zastrzeŜeniach i wątpliwościach, ja- kie są wysuwane wobec koncepcji New Public Management i praktyki jej realizacji. Po pierwsze – niepokojący jest nacisk nowego zarządzania publicznego na konieczność takiego funkcjonowania administracji publicznej, które jest zgodne z potrzebami konsumentów, a nawet – więcej – zdeterminowane przez te potrzeby. Po drugie – niepokojące jest podkreślanie przez NPM znaczenia jednostki w roli kon- sumenta kosztem znaczenia jednostki w roli obywatela. Jednostka w roli konsumenta jest na szczególnej pozycji tylko w aspekcie rynkowych zaleŜności – jest to wyŜszość interesu eko- nomicznego nad publicznym, a to właśnie interes publiczny powinien być głównym prioryte- tem w działalności organów administracji publicznej. Po trzecie – przez zwolenników NPM nie jest dostrzegany fakt, Ŝe wady biurokratycz- nej administracji są de facto instytucjonalnym przejawem dąŜenia do stworzenia odpowie-
  21. 21. 21 dzialnej, reagującej na potrzeby całego społeczeństwa administracji publicznej, która pozosta- je w granicach prawa. Po czwarte – problemem pozostaje kwestia odpowiedzialności funkcjonariuszy admi- nistracji publicznej, którzy działają w warunkach deregulacji i decentralizacji oraz są obda- rzeni zaufaniem. Po piąte – wątpliwe jest zdecydowane pierwszeństwo dawane przez NPM wynikom przed procesami i procedurami. Zbyt duŜy nacisk na wyniki moŜe doprowadzić do zaakcep- towania przez administrację publiczną drogi na skróty i moŜe ona nie dostrzec tego, iŜ popra- wa wyjść i procesów prowadzi do lepszej jakości. Po szóste – nacisk NPM na korzystanie przez administrację publiczną z właściwych biznesowi oraz nastawionych na efektywność metod i technik zarządzania moŜe doprowadzić do sytuacji, gdzie oczekiwane przez obywateli/konsumentów usługi i rozwiązania zostaną zanegowane jako nieskuteczne, nieekonomiczne czy niepraktyczne10 . Nie ulega najmniejszym wątpliwościom, Ŝe New Public Management jest jednym z największych wyzwań stojących przed współczesną administracją. Od tego, jakie wysiłki podejmie ona w tym kierunku zaleŜeć będzie jej jakość, miejsce i racja bytu w świecie coraz bardziej postępującej globalizacji. NPM stanowi takŜe jeden z trzech głównych kierunków reform administracji publicznej, jakie mają miejsce w krajach Zachodu na przełomie XX i XXI wieku. 1.3. Główne kierunki reform administracji publicznej w krajach Zachodu na prze- łomie XX i XXI wieku Na przełomie XX i XXI wieku mamy de facto do czynienia z trzema rodzajami – kie- runkami reform administracyjnych w krajach Zachodu. Do pierwszego kierunku reform nale- Ŝy zaliczyć decentralizację administracji. Wydaje się ona być standardem w warunkach euro- pejskich, polega natomiast na przyznawaniu coraz większych uprawnień regionom. Wzrasta liczba krajów skłaniających się ku przyznaniu znacznej autonomii bądź samorządu poszcze- gólnym obszarom. W Europie procesy decentralizacyjne przebiegały w zaleŜności od kraju, którego do- tyczyły. Ze względu na sposób i zakres reformy administracyjnej warto zwrócić uwagę na cztery kraje, które z róŜnym powodzeniem zwiększały uprawnienia swych regionów. 10 J. Supernat, Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management, [w]: http://www.supernat.pl/artykuly/administracja_publiczna_w_swietle_koncepcji_new_public_management.html, z dnia: 18..10.2008.
  22. 22. 22 Omawiany problem ilustruje nam przykład Francji. Podział administracyjny opiera się wyłącznie na kryterium racjonalnym. Składają się na niego: gminy, kantony, departamenty i regiony. W trakcie reformy przeprowadzonej w 1972 roku regiony były tworzone w taki sposób, aby w Ŝadnym z nich jakakolwiek mniejszość nie stanowiła znaczącej grupy. Spowo- dowało to rozbicie administracyjne Alzacji, Bretanii i Lotaryngii, a takŜe wchłonięcie histo- rycznie ukształtowanych regionów jak choćby Sabaudii, Katalonii i Baskonii przez większe jednostki administracyjne. Francuskie regiony są jedynie formą usprawniania rządów w tere- nie, poniewaŜ nie posiadają Ŝadnych kompetencji finansowych, ustawodawczych etc. Od niedawna we francuskim systemie administracyjnym wyjątek stanowi Kostaryka, gdzie w wyniku rozmów rozpoczętych pod koniec 1999 roku, władze francuskie postanowiły uznać odrębność narodową Korsykanów oraz przyznać wyspie częściową autonomię. Warto teŜ przyjrzeć się Hiszpanii i jej pomysłowi na zarządzanie państwem. Pomimo, Ŝe państwo było silnie scentralizowane za czasów Franco, to wraz ze śmiercią dyktatora roz- poczęła się dyskusja nad jego reformą. Król Juan Carlos oraz premier Adolfo Suares, jeszcze przed wejściem w Ŝycie konstytucji, mocą dekretów z 29 września 1977 roku nadali status „ponadautonomiczny” czterem okręgom katalońskim, natomiast dekretem z 31 grudnia 1977 roku czterem prowincjom baskijskim: Bizkaya, Gipuzkoa, Araba oraz Naffaroa (Navarra), przy czym ta ostatnia wypowiedzieć się miała dopiero w drodze referendum, czy chce wejść w skład Kraju Basków. Autonomie regionalne Katalonii, Kraju Basków oraz piętnastu innych prowincji zostały zatwierdzone w konstytucji z 1978 roku. Poszczególne regiony Hiszpanii dysponują własnymi statutami autonomicznymi, ciałami ustawodawczymi rządami itd., przy czym poziom autonomii jest zróŜnicowany w zaleŜności od statusu danego regionu. W ten sposób wyróŜnia się: - narody historyczne – Galisja, Katalonia, Kraj Basków, - narody – Baleary, Andaluzja, Nawarra, - regiony hiszpańskie – Kastylia, Murcja, Estremadura. Jak pisze Bartłomiej Świderek „Poziom autonomii nawet w „narodach historycznych” nie jest jednolity, ciekawym jest fakt, iŜ odrębny system fiskalny posiada Kraj Basków i Na- warra”11 . Równouprawnienie peryferii w Wielkiej Brytanii. Głównymi ośrodkami odśrodko- wymi w tym kraju są Szkocja i Walia. Mimo, Ŝe język celtycki jest całkowicie odrębny od angielskiego, równouprawnienie tego pierwszego dokonało się dopiero w 1967 roku. Brytyj- 11 B. Świderek, Polityka regionalna w Europie, Ruch Autonomii Śląska, październik 2002, [w]: http://raslaska.aremedia.net/pol/jaskolkaslaska/02/0210POLITYKAREGIONALNAWEUROPIE.htm, z dnia: 21.10.2008.
  23. 23. 23 czycy musieli jednak poczekać do końca lat dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia na decen- tralizację administracji oraz wprowadzenie autonomii terytorialnych, która nie opierała się na zasadzie decentralizacji całego państwa, ale na tzw. dewolucji dotyczącej „regionów etnicz- nych”. Reforma autonomizacyjna obejmuje wyłącznie Szkocję, Walię i Ulster, natomiast cał- kowicie pomija Anglię, gdzie tworzone są sztuczne regiony na bazie obszarów makro- ekonomicznych. W 1999 roku zostały utworzone dwa autonomiczne parlamenty w Szkocji i Walii, przy czym uprawnienia zgromadzenia szkockiego są większe niŜ walijskiego i obej- mują m.in. kompetencje w zakresie polityki planowania przestrzennego, prawa cywilnego oraz karnego, rozwoju gospodarczego itd., prawo zmiany obowiązujących stawek podatko- wych rzędu trzech procent. Uprawnienia zgromadzenia walijskiego dotyczą podobnych zagadnień jak parlamentu w Edynburgu, jednak bez uprawnień podatkowych. Reformy administracyjne, jakie mają miejsce w krajach Zachodu determinowane są niewątpliwie ich integracją z Unią Europejską – co doskonale jest ukazane na przykładzie Irlandii. Fundusze europejskie i członkostwo w unii walutowej miały w tym państwie wpływ na zwiększenie dyscypliny budŜetowej, wprowadzenie lepszych warunków prowadzenia dzia- łalności gospodarczej – szczególnie dokonanie niezbędnych inwestycji infrastrukturalnych i edukacyjnych. Efektywność pomocy finansowej Unii Europejskiej dla Irlandii wydaje się być jednocześnie związana z trzema zasadniczymi czynnikami. NaleŜą do nich: po pierwsze – właściwy dobór priorytetów rozwojowych; po drugie – połączenie inwestycji strukturalnych z odpowiedzialną polityką finansów publicznych; w końcu po trzecie – intensywny rozwój kwalifikacji zawodowych urzędników administracji państwowej. Jak zauwaŜa Tomasz Grosse „Istotne znaczenie dla wykorzystania funduszy europej- skich ma nie tylko poziom absorpcji pomocy unijnej, ale równieŜ jakość i sensowność ich spoŜytkowania. W Irlandii wykorzystanie tej pomocy było nakierowane w duŜym stopniu na edukację zawodową i wspieranie rozwoju przedsiębiorczości. Wsparcie rozwoju infrastruktu- ry technicznej miało zdecydowanie mniejsze znaczenie aniŜeli w przypadku naszego kraju”12 . Pod koniec lat dziewięćdziesiątych XX w. Irlandia przekroczyła barierę poziomu roz- woju, co umoŜliwiło jej korzystanie z pomocy unijnej. Wówczas administracja publiczna tego kraju podjęła intensywne negocjacje z Komisją Europejską w sprawie zmiany podziału teryto- rialnego kraju. Warto przypomnieć, iŜ wcześniej Bruksela traktowała całą Irlandię jako jeden region. Dzięki wspólnym ustaleniom dokonano podziału kraju na dwa nowe regiony, dzięki czemu słabiej rozwijający się region obejmujący tereny zachodnie, centralne i północne 12 T. Grosse, Irlandia – pretekst do namysłu nad Polską, CEO: Magazyn Top MenedŜerów, grudzień 2003, [w]: http://ceo.cxo.pl/artykuly/37119_0.html, z dnia: 21.10.2008.
  24. 24. 24 utrzymał status obszaru objętego pomocą strukturalną. Bogatszy południowowschodni region zakwalifikowano natomiast do udzielenie wsparcia w okresie przejściowym, tj. w latach 2000 – 2004. Jak pokazują doświadczenia Irlandii, wykorzystanie obecności w Unii Europejskiej dla rozwiązania wewnętrznych problemów strukturalnych stanowi powaŜne wyzwanie dla elit politycznych, urzędniczych i gospodarczych. Wymaga wysiłku organizacyjnego i finansowe- go, a takŜe umiejętności właściwego wykorzystania obecności państwa w Unii Europejskiej. Administracje krajów członkowskich Unii Europejskiej mają obowiązek implemento- wania polityk europejskich i wprowadzania prawa europejskiego do rodzimych systemów legislacyjnych. Praktycznie jednak państwa posiadają duŜą swobodę kształtowania odpo- wiednich instytucji. Administracja państwowa pod wpływem polityk unijnych jest jednak zmuszona do korekty niektórych działań realizowanych w ramach polityk krajowych. Doko- nywane są równieŜ zmiany celów i zawartości merytorycznej tych polityk. Systemy administracyjne państw unijnych charakteryzują się strukturalnym ograni- czeniem działania, co wynika z wielu wzajemnie powiązanych ze sobą przyczyn. NajwaŜniej- szy jest być moŜe wpływ prawa europejskiego i instytucji unijnych, które pod wieloma względami przejmują lub ograniczają tradycyjne kompetencje państwa narodowego. W analizie poświęconej prawnym i ekonomicznym aspektom reformy administracyj- nej Tomasz Grzegorz Grosse wskazuje, Ŝe „Kraje członkowskie są takŜe zmuszone rozbudo- wać swoje słuŜby dyplomatyczne i krajowe, by uczestniczyć w procesach politycznych i biu- rokratycznych na forum europejskim. Jest to szczególne widoczne w przypadku nowych kra- jów członkowskich. Dla przykładu przygotowując się do absorpcji funduszy strukturalnych polski rząd zaplanował tylko w latach 2002 – 2003 zatrudnienie 600 nowych pracowników. Wedle szacunków specjalistów przy obsłudze funduszy europejskich w krajach zachodnich pracuje znacznie więcej specjalistów niŜ obecnie w Polsce. Przeciętnie na jednego urzędnika przypada w państwach członkowskich UE od 2,5 do 5 milionów Euro”13 . Reformy administracyjne krajów Zachodu są nierozerwalne związane z zagadnieniem, które zostało poruszone w poprzednich punktach niniejszej pracy, a mianowicie z zarządza- niem publicznym. Wielka Brytania stosuje obecnie system Best Value, do którego droga była bardzo długa i poprzedzona niepowodzeniami. W pierwszej kolejności chciano „pozbyć” się usług 13 T. G Grosse, Polska w Unii Europejskiej: wyzwanie dla polskiej administracji, Analizy i Opinie nr 14, Insty- tut Spraw Publicznych, październik 2003, [w]: http://www.isp.org.pl/files/17613324550352411001117011584.pdf, z dnia: 22.10.2008.
  25. 25. 25 publicznych poprzez wprowadzenie elementów rynkowych – np. poprzez prywatyzację lub kupowanie usług w przetargach. W celu dokładnego określenia zmian w sposobie myślenia o usługach w tym państwie, naleŜy przeanalizować poszczególne etapy ich reformowania. WyróŜniono trzy fazy (tzw. drogi) dostarczania usług publicznych w Wielkiej Brytanii. Do rządów Callaghan’a w latach 1945 – 1979 obowiązywała tzw. „Pierwsza Droga”. Charakteryzowała się ona dostarczaniem usług publicznych poprzez hierarchiczną, bardzo zintegrowaną, pionową strukturę, bez jakie- gokolwiek udziału wolnego rynku. Wszystkie podejmowane wówczas decyzje administracyj- ne miały swój początek w gabinetach ministerialnych. „Druga Droga” dokonała się w latach 1979 – 1997 i została rozwinięta przez rządy Margaret Thatcher i John’a Major’a. Konserwatyści odeszli od zasad hierarchicznego, piono- wego dostarczania usług publicznych w kierunku struktury bazującej na kontraktach. Zostały teŜ podjęte działania w kierunku prywatyzacji usług sektora publicznego i w kierunku adapta- cji metod New Public Management. „Druga Droga” charakteryzowała się nieostrą granicą między sektorami publicznym i prywatnym. Poniosła ona klęskę, gdyŜ zabrakło mocnej, przejrzystej i wiarygodnej struktury makroekonomicznej, w celu kontrolowania wydatków publicznych. Przekonanie Konserwatystów opierało się na twierdzeniu, Ŝe usługi publiczne są świadczone w sposób nieefektywny, który nie potrafi odpowiedzieć na potrzeby społeczne, Ŝe są za drogie i zdominowane przez biurokrację. Postawili sobie za cel zredukowanie rozmia- rów sektora publicznego i wprowadzenie w niektórych obszarach wolnej konkurencji – po- przez bazowanie na kontraktach. Obecnie od 1997 roku realizowana jest koncepcja „Trzeciej Drogi”, rozpoczęta przez rząd Tony’ego Blair’a z Partii Pracy. Nastąpiło poprawienie jakości usług w sektorze publicz- nym, mierzenie wyników działalności i wprowadzenie standardów jakości tych usług, jak równieŜ czasy odgórnej kontroli instytucji publicznych. Kontrola jedna, nie dotyczy juŜ stro- ny finansowej, ale mierzy takŜe zadowolenie społeczne i wymusza wprowadzanie zasad no- woczesnego zarządzania do sektora publicznego. Od 1991 roku zaszły juŜ jednak pewne zmiany, które w największej mierze mają wpływ na obecny kształt usług publicznych w Wielkiej Brytanii. Zidentyfikowano trzy fazy zarządzania sektorem publicznym, które wpłynęły na jakość usług: - Karta Obywatelska (1991 – 1997), - Modernizujący się Rząd (1997 – 2001), - Poprawianie usług publicznych (2001 – czasy obecne).
  26. 26. 26 W latach 1997 – 2001 ze strony rządzącej Partii Pracy dało się słyszeć głębokie nieza- dowolenie z jakości usług publicznych. Krytyka ta była spowodowana brakiem wiary w to, Ŝe sektor publiczny dostarcza usług wysokiej jakości. Powoli sytuacja zaczęła ulegać zmianie w latach 1998 – 1999, pojawiła się wówczas idea „modernizującego się” systemu rządzenia i zarządzania systemem publicznym. Został wprowadzony system „NajwyŜsza Wartość” (Best Value – BV) i zaczęły się pojawiać znaczą- ce zmiany, szczególnie w samorządzie lokalnym. Wprowadzenie Białej Księgi Modernizują- cego się Sektora Rządzenia (White Paper Modernising Government) spowodowało zaanga- Ŝowanie całego aparatu administracji publicznej w proces poprawiania systemu. Biała Księga narzuciła następujące zasady: 1) dostarczanie polityki, która osiąga wyniki mające znaczenie, 2) dostarczanie usług publicznych będących wyrazem potrzeb obywateli, nie zaś wy- godnym status quo dla dostawców usług, 3) dostarczanie w sposób efektywny wysokiej jakości usług i nie tolerowanie mierno- ści, 4) aktywne uŜycie nowych technologii, w celu rozpoznania potrzeb obywateli i świata biznesu, a nie „wleczenie się” za postępem technicznym, 5) wzbogacanie usług publicznych, nie zaś ich zuboŜanie. Metody, które proponują instytucje centralne są waŜnym drogowskazem i pomagają unikać wielu niebezpieczeństw we wdraŜaniu systemów poprawiania jakości i efektywności w sektorze publicznym. Problemem jest brak stałych pracowników, którzy zajmowaliby się ciągłym szkoleniem urzędników państwowych, aby poprawić jakość ich pracy. Wysoka rota- cja pracowników i krótkotrwałe nominacje stanowią przeszkodę dla wdraŜania programów poprawiania jakości. Pozostałe słabości obecnego systemu usług publicznych w Wielkiej Bry- tanii są następujące: - nie jest on holistyczny – nie obejmuje wszystkich aspektów poprawy jakości, - nie jest zintegrowany – róŜne części instytucji centralnych, odpowiedzialnych za usługi publiczne, wykonują osobno swoje zadania, - system poprawy jakości ma ograniczony zasięg terytorialny i ograniczoną przepu- stowość, - klient nie znalazł się jeszcze w sercu systemu poprawy jakości, - polityczne przywództwo jest słabe – nie ma jasności, który minister odpowiada za które części systemu i kto ponosi odpowiedzialność w długim okresie. Zgodnie ze stwierdzeniem Krzysztofa Opolskiego i Piotra Modzelewskiego „Nie- mniej, nigdy wcześniej nie zrobiono w Wielkiej Brytanii tak wiele, jak obecnie. Jeśli zostaną
  27. 27. 27 rozwinięte wewnętrzna integracja i lepsza komunikacja pomiędzy ministrami, istnieje szansa pojawienia się synergii róŜnych podejść do zarządzania jakością i skorzystają najbardziej za- interesowani, czyli obywatele”14 . Reasumując. Na przełomie XX i XXI w krajach Zachodu występują następujące kie- runki reform administracyjnych: a. decentralizacja władzy, b. zmiana biurokratycznego stylu zarządzania na model nowego zarządzania publicz- nego – New Management Public, c. reformy o charakterze strukturalnym, determinowane integracją europejską. Obok globalizacji i umiędzynarodowienia w sferze zarządzania instytucjami wyŜej ukazane reformy wpisują się w integracyjny kontekst powstania modelu Europejskiej Prze- strzeni Administracyjnej. 1.4. Integracyjny kontekst powstania modelu EPA Europejska Przestrzeń Administracyjna jest modelem administracji publicznej, który moŜna określić jako europejski. NaleŜy jednak zauwaŜyć, Ŝe model ten raz ma charakter nor- matywny (preskryptywny), innym razem – opisowy (deskryptywny), a jeszcze innym – anali- tyczny. W kaŜdym przypadku ma on słuŜyć sprawdzaniu teoretycznej hipotezy. KaŜdy przy- padek dotyczy jednak konwergencji administracyjnej, czyli konwergencji w kierunku po- wszechnych – wspólnych czy podobnych – rozwiązań administracyjnych w miejsce wcze- śniejszych odrębności administracyjnych. Europejska Przestrzeń Administracyjna stanowi zatem przeciwieństwo dla państwowych systemów administracyjnych, w których struktura (zasady, formy, standardy itd.) administracji publicznej odzwierciedla historię, toŜsamość, tradycję oraz róŜne osobliwości społecznego i państwowego rozwoju. Organizacja Współpra- cy Gospodarczej i Rozwoju przyjęła określenie, zgodnie z którym Europejska Przestrzeń Administracyjna oznacza funkcjonowanie administracji publicznej i zarządzanie nią na pod- stawie wspólnych europejskich zasad, reguł i regulacji stosowanych w sposób jednolity na relewantnym terytorium. Europejski porządek administracyjny charakteryzuje się wielością narodowych i insty- tucjonalnych rozwiązań, które zostały trwale ukształtowane w trakcie wielowiekowego roz- woju. Determinuje istnienie znacznych róŜnic w modelach administracji publicznej, które są 14 K. Opolski, P. Modzelewski (red.), Zarządzanie …, op. cit., s. 49.
  28. 28. 28 właściwe poszczególnym państwom członkowskim Unii Europejskiej. Administracyjne zróŜ- nicowanie, jakie występuje pomiędzy państwami Unii moŜe utrudniać konwergencję zarówno w wymiarze motywacyjnym, jak i wykonawczym – instytucjonalnym. Unia Europejska nota- bene nie przypisuje jakiejś szczególnej uwagi administracyjnym rozwiązaniom instytucjonal- nym. Daje to im pierwszeństwo w kształtowaniu polityki administracyjnej i zapewnieniu osiągnięcia rezultatów substancjonalnych. Zmienienie organizacji krajowych administracji było po prostu postrzegane jako zbyt kosztowne. Poza tym wskazać naleŜy, Ŝe traktaty załoŜycielskie nie zakładają Ŝadnego modelu wzorcowego administracji oraz Ŝe nie ma Ŝadnego acquis communautaire w odniesieniu do jej struktury. Wręcz odwrotnie, w trakcie swojego istnienia Unia Europejska zakładała, iŜ róŜnorodność krajowych systemów administracyjnych jest uprawniona i kompatybilna z członkostwem w jej strukturach oraz Ŝe wdroŜenie prawa wspólnotowego jest jak najbar- dziej moŜliwe w państwach o zróŜnicowanych rozwiązaniach administracyjnych. Unia Euro- pejska wraz ze swymi organami ma ograniczone uprawnienia w dziedzinie administracji pu- blicznej. Mamy tutaj do czynienia z obroną przez państwa członkowskie swojej autonomii – zresztą nie tylko w odniesieniu do kształtowania struktury administracyjnej – które nie są skłonne do przekazania organom unijnym generalnych kompetencji wykonawczych i nadzor- czych. Konieczne jest przyjrzenie się czynnikom i uwarunkowaniom, które sprzyjają konwe- rgencji administracyjnej w Unii Europejskiej. Przemawia za nią przede wszystkim potrzeba zapewnienia właściwego stosowania i wdraŜania prawa europejskiego. Nie wystąpił wpraw- dzie w tym zakresie Ŝaden znaczący kryzys, jednak konieczność jednolitej i skutecznej im- plementacji musi w tym miejscu przynajmniej równowaŜyć preferencję państw członkow- skich do zachowania autonomii administracyjnej. Organy Wspólnoty mają co prawda ograni- czone uprawnienia formalno-prawne, jednak w niektórych przypadkach – na przykład Komi- sji Europejskiej, będącej głównym organem administracyjnym Wspólnoty – mogą one zostać przynajmniej częściowo zrównowaŜone przez przypisaną im rolę straŜnika traktatów. W pro- cesie zbliŜania prawa i ujednolicenia jego stosowania istotną rolę mają takŜe do spełnienia sądy wspólnotowe: Sąd Pierwszej Instancji oraz Europejski Trybunał Sprawiedliwości, a tak- Ŝe Ombudsman Unii Europejskiej, który notabene w sposób krytyczny ocenia praktykę sto- sowania Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Jak zauwaŜa Jerzy Supermat „Na rzecz powstania europejskiej przestrzeni administra- cyjnej przemawia takŜe wysoki stopień interakcji pomiędzy praktykami (politykami i urzęd- nikami) i teoretykami administracji z poszczególnych państw członkowskich, sprzyjający poznaniu, ocenie i recepcji wybranych krajowych koncepcji i rozwiązań w zakresie admini-
  29. 29. 29 stracji publicznej. Wprawdzie badanie i naśladowanie rozwiązań przyjętych w innych krajach europejskich ma miejsce w Europie od stuleci, co nb. spowodowało, Ŝe administracje krajów europejskich mają wiele wspólnych cech charakterystycznych, to jednak rozwój współpracy gospodarczej, politycznej, kulturalnej itd. (w duŜej mierze ma on miejsce na poziomie regio- nów oraz ich rządowej i/lub samorządowej administracji) stworzył tutaj nową sytuację. MoŜ- na zatem oczekiwać zwiększonego adaptacyjnego nacisku na krajowe administracje, chociaŜ niewątpliwie będzie on nierówny w róŜnych państwach i w róŜnych obszarach administracji publicznej”15 . Europejskiej Przestrzeni Administracyjnej sprzyja w końcu osłabienie nacisku na glo- balną konwergencję, co ma swoje źródło w zmniejszającym się poparciu dla nowego zarzą- dzania publicznego. Istotna jest tutaj zmiana stanowiska Banku Światowego. W latach dzie- więćdziesiątych XX wieku zalecał on przejście od hierarchicznej, scentralizowanej i prawnie zdeterminowanej administracji publicznej do zorientowanej rynkowo administracji menedŜer- skiej, natomiast dzisiaj podkreśla potrzebę rozwiązań, które wyrastają ze zrozumienia zindy- widualizowanej sytuacji poszczególnych krajów. Niewiele jest rozwiązań, które – niezaleŜnie od miejsca i sytuacji – są zawsze właściwe. Konwergencja administracyjna w europejskim kontekście jest bardziej prawdopodob- na dzięki atrakcyjności pewnych rozwiązań aniŜeli ich narzuceniu. MoŜna zauwaŜyć, Ŝe or- gany i państwa członkowskie Unii Europejskiej przyglądają się rozwiązaniom przyjętym przez innych i szukają w nich inspiracji. Obecnie trudno jednoznacznie zakładać, Ŝe będzie ona rezultatem spójnej europejskiej polityki administracyjnej. Europejska Przestrzeń Admini- stracyjna będzie zatem wyłaniała się w stopniowy sposób i raczej będzie wyrazem ograniczeń nakładanych na niektóre krajowe rozwiązania administracyjne niŜ kompleksowym i gotowym wzorem do naśladowania. W państwach członkowskich Unii Europejskiej trudno jest o stwierdzenie zaawanso- wanej konwergencji w kierunku jednego strukturalnego modelu administracji publicznej. W Unii brakuje poparcia dla narzucenia państwom członkowskim unitarnego rozwiązania administracyjnego. Pomimo, Ŝe polityka, prawo i orzecznictwo sądowe wprowadziły wiele zmian ograniczających liczbę moŜliwych rozwiązań organizacyjnych, to stworzona konwer- gencja jest ograniczona. Krajowe organy administracyjne w dalszym ciągu posiadają znaczą- cą władzę dyskrecjonalną, a intensywne kontakty pomiędzy przedstawicielami państw i kon- kurencja pomiędzy narodowymi modelami nie przekreśliły utrzymywania się strukturalnej róŜnorodności. Europejskie rozwiązania są kompatybilne z róŜnymi krajowymi instytucjami, 15 J. Supernat, Europejska przestrzeń administracyjna (wybrane zagadnienia), [w]: http://www.supernat.pl/referaty/europejska_przestrzen_administracyjne.html, z dnia: 23.10.2008.
  30. 30. 30 strukturami i praktykami organizacyjnymi. Mówiąc inaczej, istniejące rozwiązania organiza- cyjne okazały się odporne na zmiany, ale jednocześnie wystarczająco elastyczne, Ŝeby reali- zować zadania w zmieniającym się otoczeniu europejskim. Warto zauwaŜyć, Ŝe zarówno Europejska Przestrzeń Administracyjna jak i konwer- gencja administracyjna zaleŜą nie tylko od formalnych i instytucjonalnych zmian w zakresie prawa i struktur, lecz równieŜ od zmian w pracownikach administracji. Brak zmiany w tej dziedzinie oraz ignorowanie znaczenia internalizacji właściwych norm i standardów stanowi potencjalne źródło wielu rozczarowań wśród obywateli Unii Europejskiej i to nie tylko no- wych państw członkowskich. *** W powyŜszym kontekście uwarunkowań procesu wyłaniania się Europejskiej Prze- strzeni Administracyjnej warto poznać jej podstawowe załoŜenia, którym został poświęcony rozdział drugi mojej pracy.
  31. 31. 31 ROZDZIAŁ II. PODSTAWOWE ZAŁOśENIA EUROPEJSKIEJ PRZESTRZENI ADMINISTRACYJ- NEJ 2.1. Pojęcie i kryteria Europejskiej Przestrzeni Administracyjnej Warto zacząć od stwierdzenia Witolda Mikułowskiego, który uwaŜa, Ŝe „W Unii Eu- ropejskiej tendencje do konwergencji przybierają na sile, proces ten nabiera przyspieszenia i idzie dalej niŜ by to wynikało jedynie z bezpośrednich konsekwencji integracji europejskiej. Proces konwergencji, czyli stopniowego ujednolicania się struktur, procesów i wartości admi- nistracji krajów europejskich zmierza powoli w kierunku tworzenia się wspólnego, europej- skiego modelu administracji. W wyniku tego procesu powstaje i rozszerza się zjawisko na- zwane w literaturze naukowej, a takŜe w dokumentach oficjalnych instytucji europejskich, europejską przestrzenią administracyjną (European Administrative Space)”16 . Korzenie idei wyłaniającej się Europejskiej Przestrzeni Administracyjnej tkwią w tra- dycji europejskiego kontynentalnego prawa publicznego oraz w koncepcji tradycyjnego czy starego zarządzania publicznego (Old Public Management – OPM). Administracja publiczna w ich świetle to hierarchiczna organizacja stworzona i zarządzana przez prawo, natomiast jej pracownicy to biurokraci, którzy stosują przepisy prawne zgodnie z zasadami państwa praw- nego – w sposób neutralny i mając na względzie interes publiczny. Przez tego typu ujęcie została podkreślona ciągłość, spójność, niezawodność, przewidywalność i odpowiedzialność, natomiast właściwe funkcjonowanie administracji publicznej obok przedstawicielskich orga- nów ustawodawczych ma zostać zapewnione przez sądy, w tym sądy administracyjne. Jednym z kryteriów Europejskiej Przestrzeni Administracyjnej jest teza o jednym naj- lepszym sposobie zorganizowania administracji publicznej. Teoretycy i praktycy administra- cji poszukują i proponują uniwersalne rozwiązania organizacyjne, jakie dzięki swojej imma- mentnej efektywności mają rozprzestrzeniać się po całym świecie, niezaleŜnie od kontekstu narodowych i innych uwarunkowań. Jego opozycję stanowi tzw. podejście sytuacyjne, w myśl którego struktura administracji jest wyznaczana przez przyjmujące róŜne postacie zmienne determinujące: cele, wartości, strategie, procesy, czas, otoczenie etc. 16 W. Mikułowski, Europejska przestrzeń administracji – rządzenie w warunkach róŜnorodności, Master of Business Administration – Pismo WyŜszej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. L. Koźmińskiego i Mię- dzynarodowej Szkoły Zarządzania, maj 2003, [w]: http://pismomba.wspiz.edu.pl/pliki/181.pdf, z dnia: 18.09.2008.
  32. 32. 32 Mamy takŜe do czynienia z kryterium przestrzennym, obejmującym określony czas i miejsce, gdzie jest istotny kontekst, w jakim funkcjonuje administracja. Jest on dominujący, przez co pomniejsza znaczenie narodowych kontekstów i powoduje dyfuzję jednego najlep- szego rozwiązania organizacyjnego. Upowszechnianiu takiego rozwiązania słuŜą notabene nasilające się powiązania i współzaleŜności międzynarodowe, a takŜe – umoŜliwiane przez rozwój transportu i łączności – coraz częstsze bezpośrednie kontakty. Myślę, Ŝe moŜliwe jest takŜe wyróŜnienie kryterium relatywizmu krajowego odnośnie rozwiązań administracyjnych, które w zasadzie moŜe być toŜsame z miejscową płaszczyzną (częścią, składową, elementem itp.) kryterium przestrzennego. Odrębne czy zindywidualizo- wane rozwiązania administracyjne są mniej lub bardziej trwałe, przez co moŜna załoŜyć, Ŝe krajowy kontekst funkcjonowania administracji jest bardziej lub mniej jednorodny i impera- tywny. W tej sytuacji niezbędna wydaje się być analiza okoliczności, w których wprowadze- nie, zmiana lub uchylenie reguł postępowania – w tym takŜe zachęt finansowych – przesądza o administracyjnej słabości lub zmienności, a takŜe analiza okoliczności, w których istniejące rozwiązania organizacyjne sprzyjają raczej róŜnorodności i ciągłości niŜ konwergencji. Wyartykułować moŜna takŜe kryterium „techniczno-globalne”. Globalna konwergen- cja jest moŜliwa wówczas, gdy administracja jest uwolnioną od kontekstu techniczną działal- nością o jednym najlepszym rozwiązaniu, a takŜe wtedy, kiedy w danym czasie dominuje kontekst globalny. Konwergencja administracyjna w Europie Zachodniej jest moŜliwa wów- czas, gdy pod uwagę zostaną wzięte charakterystyczne dla tego obszaru uwarunkowania. Po- jawienie czy teŜ utrzymanie się instytucjonalnej odrębności ma wreszcie miejsce wtedy, gdy nie ma dominacji globalnego lub regionalnego kontekstu, kiedy funkcjonowanie krajowych administracji zachodzi w róŜnych uwarunkowaniach i kiedy istniejące instytucje administra- cyjne dysponują pewną autonomią. Zgodnie z tym, co twierdzi Jerzy Supernat „ZauwaŜyć naleŜy, Ŝe konwergencja (glo- balna czy regionalna) moŜe zajść albo dzięki atrakcyjności pewnego modelowego rozwiąza- nia, albo przez jego narzucenie. Konwergencja przez atrakcyjność oznacza uczenie się i do- browolne naśladowanie rozwiązań administracyjnych postrzeganych jako najlepsze (najbar- dziej funkcjonalne, sprawne, prawomocne itp.) czy to na świecie, czy w kontekście europej- skim. Wspólny model moŜe takŜe wyłonić się w procesie wspólnych prac badawczych, a tak- Ŝe być następstwem tego, Ŝe poszczególne państwa, stojąc wobec tych samych wyzwań, przyjmują niezaleŜnie te same rozwiązania. Postrzegana wyŜszość pewnego rozwiązania mo- Ŝe być oparta na jego właściwościach techniczno-funkcjonalnych i wysokiej relatywnej sprawności, w tym w odniesieniu do rozwiązań istniejących w danym państwie, które okazują się niewystarczające czy nieadekwatne wobec nowych zadań i których pozostawienie bez
  33. 33. 33 zmian zagrozi zdolności administracyjnej państwa, a nawet spowoduje jego kryzys. WyŜszość pewnego rozwiązania moŜe takŜe wywodzić się z jego atrakcyjności normatywnej. Pewien model administracji publicznej moŜe mieć taką wartość, Ŝe właściwe mu rozwiązania mogą być postrzegane jako najbardziej demokratyczne, racjonalne czy nowoczesne nawet bez udo- wodnienia ich funkcjonalnej wyŜszości. Innymi słowy, konwergencja wokół właściwych struktur, form, procesów i praktyk moŜe mieć miejsce, jeŜeli konkretne rozwiązanie admini- stracyjne osiąga administracyjną hegemonię. WdroŜeniu odpowiednich zmian (zmniejszeniu oporu wobec zmian) sprzyja w tym przypadku niezadowolenie z istniejących rozwiązań, ich krytyka i kwestionowanie prawomocności. W konkretnym przypadku administracyjna konwe- rgencja moŜe mieć miejsce takŜe wówczas, kiedy cenione zewnętrzne rozwiązanie jest ko- piowane bez dostatecznego zbadania moŜności jego funkcjonowania w nowym otoczeniu”17 . Konwergencja przez narzucenie moŜe występować wówczas, gdy Ŝaden konkretny model administracji publicznej nie jest postrzegany jako funkcjonalnie czy normatywnie naj- lepszy, kiedy występuje koncentracja władzy lub siły i kiedy kwestie administracyjne uzna- wane są za istotne i traktowane priorytetowo. Narzucenie modelowego rozwiązania oznacza konwergencję opartą albo na władzy albo na sile. Oparcie konwergencji na władzy oznacza, Ŝe pewne zewnętrzne źródło jest traktowane jako prawomocne do wprowadzania, zmiany i uchylania rozwiązań administracyjnych. Konwergencja oparta na sile (przemocy) oznacza z kolei moŜność dyktowania rozwiązań wbrew woli zainteresowanych i stanowisku admini- stracji publicznej. Swoista postać narzucenia jest dostrzegalna w uczynieniu z akceptacji określonych rozwiązań czy standardów administracyjnych niezbędnego warunku członkostwa w organizacji ponadpaństwowej, uzyskania politycznej akceptacji czy pomocy ekonomicznej. Skuteczność konwergencji przez narzucenie wymaga tak czy inaczej właściwej dys- trybucji relewantnych zasobów oraz działań, które pozwalają uzyskać niezbędne poparcie dla nowych rozwiązań. Przykładowo oczywistym jest, iŜ w procesie wprowadzania zmian admi- nistracyjnych podstawowym problemem nie jest na ogół przygotowanie i uchwalenie aktów prawnych, ale zapewnienie ich stosowania, a więc poprawa rzeczywistego funkcjonowania administracji publicznej. Inne zasoby są zatem niezbędne do przygotowania rozwiązań for- malno-prawnych, zaś inne dla ich wdroŜenia. Zmienienie dotychczasowej praktyki działania wymaga czynności bardziej złoŜonych i skierowanych do róŜnych adresatów, takŜe poza sa- mą administrację publiczną, czyniąc de facto konwergencję trudniejszą do osiągnięcia. PowyŜsze kryteria stanowią jedynie „połowę warunku” poprawnego i skutecznego funkcjonowania krajowych administracji publicznych w ramach modelu Europejskiej Prze- 17 J. Supernat, Europejska …, op. cit., [w]: http://www.supernat.pl/referaty/europejska_przestrzen_administracyjne.html, z dnia: 30.10.2008.
  34. 34. 34 strzeni Administracyjnej. Warunek ten dotyczy takŜe działania organów administracji pu- blicznej państw europejskich w świetle jasno określonych zasad, które mieszczą się w pod- stawowych załoŜeniach Europejskiej Przestrzeni Administracyjnej. Pierwszą z nich jest zasa- da legalizmu. 2.2. Zasada legalizmu Wyłonienie się idei legalizmu miało miejsce w duchu oświeceniowego nurtu legali- stycznego, który podkreślał konieczność przestrzegania obowiązującego prawa w myśl pare- mii nullum crimen sine lege (nie ma przestępstwa poza prawem; Ŝaden czyn nie jest przestęp- stwem, jeśli takim nie określi go prawo18 ) i nulla poena sine lege (nie ma kary bez podstawy prawnej; zasada prawna, według której czyn tylko wtedy moŜe podlegać karze, jeŜeli przewi- duje ją uprzednio nadany przepis prawny; określenie Ulpiana z Tyru, prawnika rzymskiego cytowane w Digestach19 ). Artykuł siódmy Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wyraŜa treść zasady legalizmu (praworządności) w polskim porządku konstytucyjnym. Stanowi on, iŜ „organy władzy pu- blicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. UŜywając w Konstytucji sformułowania „organy władzy publicznej” naleŜy mieć na myśli zarówno organy państwowe, jak i inne organy, które są wyposaŜone w atrybut władztwa – prawnie przyznaną moŜliwość władczego działania – w stosunku do osób fizycznych i prawnych, w tym: obywateli. Termin ten obejmuje organy administracji rządowej i samo- rządowej. W pierwszym przypadku podstawy i granice działania są określone w prawie po- chodzącym od państwa, które stanowią jego organy prawodawcze, organy administracji sa- morządowej mogą działać – po części – na podstawie i w granicach prawa pochodzącego od państwa, natomiast po części – w przypadku, gdy jest to przewidziane przez uregulowania konstytucyjne – takŜe na podstawie i w granicach prawa miejscowego (lokalnego), które sta- nowią organy prawodawcze samorządu terytorialnego. Rządzenie i administrowanie za pomocą prawa pozostaje istotnym elementem zasady praworządności działania organów administracji publicznej. Tego typu wymóg oznacza przede wszystkim, Ŝe warunkiem podjęcia czynności przez kaŜdy organ administracji pu- blicznej jest istnienie – zawartego w przepisach obowiązującego prawa – upowaŜnienia do 18 Hasło: nullum crimen sine lege, WIEM, darmowa encyklopedia, [w]: http://portalwiedzy.onet.pl/105225,,,,nullum_crimen_sine_lege,haslo.html, z dnia: 31.10.2008. 19 Hasło: nulla poena sine lege, WIEM, darmowa encyklopedia, [w]: http://portalwiedzy.onet.pl/96129,,,,nulla_poena_sine_lege,haslo.html, z dnia: 31.10.2008.
  35. 35. 35 podjęcia czynności w danej sytuacji, która została opisana hipotezą normy prawnej. W przy- padku braku normy upowaŜniającej do działania lub utraty przez nią mocy obowiązywania mamy do czynienia z prawną niemoŜnością podjęcia działania. Dlatego teŜ istnienie i obo- wiązywanie normy upowaŜniającej musi wyprzedzać w czasie podjęcie czynności przez or- gan administracji; brak takiej normy moŜe być następczo konwalidowany. Oparte zostało to na zasadzie: „najpierw czynność administracyjna, później – ustanowienie podstawy prawnej”. Akty normatywne, które określają podstawy prawne działania administracji publicz- nej, powinny cechować się wymaganą konstytucyjnie formą (postacią) prawną; powinny być to przede wszystkim akty normatywne konstytucyjnie, które są zaliczone do systemu źródeł prawa. Na obszarze działania organów, które je ustanowiły, źródłami powszechnie obowiązu- jącego prawa są akty prawa miejscowego. Dlatego teŜ w poszczególnych jednostkach podzia- łu terytorialnego państwa obowiązują i mogą stanowić podstawę prawną działalności orga- nów samorządowej administracji terytorialnej akty prawne, które zostały ustanowione przez organy prawodawcze samorządu danej jednostki terytorialnej oraz jednostki terytorialnej wyŜszego stopnia – np. powiatu w stosunku do składających się na niego gmin. Według Jerzego Hausnera „Organy administracji publicznej są związane – przy inter- pretacji prawa i podejmowaniu czynności na mocy upowaŜnienia prawnego (kompetencji) wynikającego z aktów prawnych – obowiązującą w danym systemie konstytucyjnym hierar- chią norm (aktów) prawnych. Oznacza to powinność dania pierwszeństwa i stosowania w pełnym zakresie obowiązywania norm (aktów) prawnych, które dana konstytucja sytuuje wyŜej w hierarchii aktów prawnych, przed normami (aktami) prawnymi niŜszej mocy. Reguła ta, stosunkowo łatwa do sformułowania w ujęciu teoretycznym (abstrakcyjnym), moŜe na- stręczyć trudności w jej realizacji in concreto. Częstokroć bowiem normy hierarchicznie nad- rzędne formułowane są bardziej generalnie, normy zaś hierarchicznie niŜszej mocy – w spo- sób bardziej szczegółowy, skonkretyzowany. W takiej sytuacji problemem interpretacyjnym staje się kwestia stosunku dyrektyw wyprowadzanych z ogólniejszej normy nadrzędnej do powinności i reguł zachowania wyinterpretowanych z norm (aktów) prawnych usytuowanych na niŜszych poziomach hierarchii norm. W ujęciu praktycznym zadaniem do rozwiązania staje się zarówno ujednolicenie interpretacji i stosowania norm zróŜnicowanych hierarchią mocy przez róŜne organy administracji publicznej w obrębie systemu tejŜe administracji, jak i kwestia (wybór trybu) rozstrzygania róŜnic interpretacyjnych pomiędzy organami admini- stracji stosującymi prawo a adresatami ich działań i decyzji – obywatelami i podmiotami prawnymi. Istotną rolę w realizacji tego zadania odgrywa kontrola instancyjna organów ad- ministracji wyŜszego stopnia nad decyzjami organów administracji stopnia niŜszego, a nadto
  36. 36. 36 – sądowa kontrola administracji, sprawowana przez wyspecjalizowane sądownictwo admini- stracyjne (Naczelny Sąd Administracyjny i jego ośrodki zamiejscowe)”20 . Przez zasadę legalizmu jest wymagane nie tylko to, Ŝeby działalność organów admini- stracji publicznej była oparta na podstawie prawa, ale równieŜ to, Ŝeby mieściła się w jego granicach. Administracja moŜe podejmować czynności tylko w takim zakresie, który określa prawo. Zgodnie z zasadą praworządności, organy administracji publicznej mogą funkcjono- wać tylko w formach i trybie określonym przepisami prawa. Prawo, które dotyczy postępo- wania przed konkretnym organem administracji determinuje zarówno elementy postępowania organów administracji, jak ich sekwencja, podział czynności pomiędzy poszczególnych funk- cjonariuszy, czy w końcu – ich następstwa prawne. Określa ono takŜe wzajemne relacje po- między poszczególnymi organami administracji, podział zadań między nimi oraz moŜliwość (takŜe: instrumenty prawne i formy wzajemnego oddziaływania), zakres, środki i formy kon- troli oraz nadzoru (bądź kierownictwa) organów nadrzędnych wobec organów podporządko- wanych. Wymóg działania organów administracji publicznej zgodnie z prawem powoduje, iŜ niezgodne z nim działanie nie posiada złoŜonych skutków prawnych. podjęcie postępowania przez nieuprawniony organ administracji lub z przekroczeniem kompetencji, jakie posiada organ uprawniony z mocy prawa jest niewłaściwe i prawnie nieskuteczne. „Urzędnik działa zgodnie z zasadą praworządności, stosuje uregulowania i procedury zapisane w prawnych przepisach Wspólnot. Urzędnik zwraca w szczególności uwagę na to, aby decyzje dotyczące praw lub interesów jednostek posiadały podstawę prawną, a ich treść była zgodna z obowią- zującymi przepisami prawnymi”21 . PowyŜej został zacytowany artykuł czwarty Europejskiego Kodeksu Dobrej Admini- stracji, który to Kodeks mówi o tym, Ŝe „dobra praktyka administracyjna” jest szerszym poję- ciem aniŜeli przestrzeganie przepisów prawa. Pojęcia „dobra administracja” czy „dobre za- rządzanie” zostały takŜe uŜyte w ustawach, które określają zakres kontroli ombudsmanów i sprawowania przez nich ochrony praw obywateli i innych podmiotów, i niewątpliwie obej- mują one równieŜ przestrzeganie przepisów prawa. W państwie demokratycznym i prawo- rządnym niewyobraŜalne jest bowiem zakwalifikowanie działalności administracji naruszają- cej prawo do miana „dobrej”. Często teŜ przepisy prawa nakazują administracji publicznej działać w sposób sprawny, w miarę moŜliwości uwzględniać słuszne interesy stron, informo- 20 J. Hausner (red.), Administracja…, op. cit., s. 33. 21 J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji (tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w wa- runkach polskich procedur administracyjnych), Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa, październik 2002, s. 12.
  37. 37. 37 wać je o przysługujących im uprawnieniach, a takŜe umoŜliwiać im udział w postępowaniu. Kryterium przestrzegania prawa nie obejmuje jednak wszystkich działań administracji. Od obowiązujących w danym państwie regulacji prawnych, upowszechnionej wykładni prawa i utrwalonych zasad jego stosowania zaleŜy, do jakiego stopnia pokrywają się pojęcia „dobrej administracji” i „przestrzegającej prawo administracji”. Autorzy KDA tak czy inaczej woleli w następnych artykułach uściślić zasady postępowania administracji, która, jak moŜna przy- puszczać, działa w ramach tzw. luzów decyzyjnych. Mają one moŜliwość obejmowania sfer, w których prawo upowaŜnia organy administracji do działania w granicach uznania lub stosu- je wyraŜenia niedookreślone – zwane teŜ nieostrymi lub niezdefiniowanymi. Przy stosowaniu subsydiarnym KDA w warunkach polskich i rozpatrywaniu pojęcia prawa, które ma być przestrzegane przez organy „dobrej administracji” naleŜy odwołać się do przepisów Konstytucji RP z 1997 roku, która w trzecim rozdziale rozróŜnia dwa rodzaje źró- deł prawa: powszechnie obowiązującego (art. 87) oraz wewnętrznie obowiązującego (art. 93). Jak dalej zauwaŜa wyŜej cytowany autor „Stworzyła ona zamknięty system prawa powszechnie obowiązującego. Stanowią je: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy mię- dzynarodowe, rozporządzenia wydawane na podstawie i w celu wykonania ustaw oraz akty prawa miejscowego. Tylko one mają moc obowiązującą w stosunkach zewnętrznych organów publicznych z ogólnie określonymi kategoriami podmiotów. W hierarchii aktów prawa ratyfi- kowane przez Prezydenta RP – za uprzednią zgodą wyraŜoną w ustawie umowy międzynaro- dowe mają prawo pierwszeństwa przed ustawami, jeŜeli ustawy nie da się pogodzić z umową. Umowy ratyfikowane przez właściwe organy państwowe bez uprzedniej zgody wyraŜonej w ustawie mają moc niŜszą od ustawy – jednakŜe korzystają z pierwszeństwa przed aktami podstawowymi i mogą być równieŜ stosowane bezpośrednio, jeŜeli ich stosowanie nie jest uzaleŜnione od wydania ustawy (art. 91 ust. 1 Konstytucji)”22 . Akty prawa wewnętrznego, a więc uchwały Rady Ministrów, zarządzenia Prezesa Ra- dy Ministrów i ministrów obowiązują tylko jednostki podlegle organowi, który je wydaje. Nie mogą być one natomiast podstawą decyzji administracyjnych skierowanych do obywateli (innych osób fizycznych – np. cudzoziemców), osób prawnych oraz innych podmiotów. Trzeba więc jasno stwierdzić, Ŝe zasada legalizmu dotyczy wydawania wszelkich aktów prawnych i działań władczych. Nie oznacza to oczywiście, Ŝe w przypadku wynikania po- średnio z przepisów wewnętrznych korzystnych rozwiązań dla obywateli i innych podmiotów, organy podporządkowane nie powinny ich stosować. 22 Idem, s. 13.
  38. 38. 38 Poprzez Konstytucję nie został stworzony zamknięty system wewnętrznych aktów prawa i w zaleŜności od postanowień ustaw wydawać je mogą takŜe inne organy niŜ te, które wymienia się w jej 93 artykule. Praworządność procesu stanowienia prawa – takŜe uznania przez organy państwowe pewnych norm za prawnie obowiązujące – została sprowadzona do faktu, czy tego typu dzia- łania dokonywane są na podstawie kompetencji prawodawczych, jakie przysługują tym orga- nom i czy czyniąc uŜytek z tychŜe kompetencji organy przestrzegają wiąŜących je nakazów i zakazów. Według współcześnie przyjmowanych koncepcji, wspomniane kompetencje, na- kazy i zakazy mają być sformułowane w konstytucji państwa lub aktach na niej opartych. Norma, która udziela danemu organowi kompetencji prawodawczej w swoim pełnym rozwinięciu głosi, Ŝe jeŜeli w określonym trybie wyda on przepisy zawierające normę nakazu- jącą określonego rodzaju adresatom w określonego rodzaju okolicznościach podejmować wy- znaczone im zadanie (zaniechanie), to kaŜdy, kto odpowiada określeniu adresata ustanowio- nej normy przy wystąpieniu przewidzianych okoliczności powinien postępować w wyznaczo- ny przez tę normę sposób. Przy spełnianiu warunku legalizmu formalnego w procesie prawodawstwa wymagane jest to, aŜeby przepisy zawierające obowiązujące normy prawne wydawał organ do tego upo- waŜniony, działając w przewidzianym trybie i stanowiąc normy w przewidzianej dla tego organu dziedzinie spraw, muszą to być jednak normy formalne zgodne co do treści z normami wyŜszego rzędu. Warto zwrócić takŜe uwagę na problemy praworządnego podejmowania działań w imieniu państwa innych, niŜ stanowienie generalnych i abstrakcyjnych norm prawnych przez organy państwa – i ewentualnie inne podmioty spełniające działania państwowe, takie jak chociaŜby organizacje kombatanckie w zakresie ustalania praw kombatantów. W szcze- gólności chodzi o stosowanie prawa klasycznego typu sądowego, które polega na ustanawia- niu normy dla indywidualnego przypadku, Ŝe jest to przypadek z zakresu zastosowania jakiejś generalnej normy prawnej lub o stosowanie prawa typu kierowniczego, kiedy to organ pań- stwa – przykładowo organ administracyjny – podejmuje na podstawie przyznanego mu upo- waŜnienia decyzję zmierzającą do osiągnięcia celów jedynie wyznaczonych w sposób ogólny przez normy prawne. Według Sławomiry Wronkowskiej i Zygmunta Ziembińskiego „W przypadkach sto- sowania prawa klasycznego typu sądowego działania organu składają się, jak była o tym mo- wa, z szeregu etapów: ustalenia (jak w kaŜdym przypadku stosowania prawa) zespołu obo- wiązujących w danej materii norm prawnych, ustalenia stanu faktycznego danej sprawy i wy-
  39. 39. 39 dania orzeczenia wyznaczonego co do jego treści przez odpowiednią generalną i abstrakcyjną normę prawną.”23 . Stosowanie prawa według typu kierowniczego sprawia, Ŝe problem legalizmu formal- nego jest skoncentrowany na tym, czy podjęta decyzja organu mieści się w ramach uprawnień przyznanych przez prawo i czy była podjęta w przewidzianym trybie. Przykładowo pojęcie praworządności formalnej jest istotne dla określenia kompetencji Naczelnego Sądu Admini- stracyjnego. W myśl za praworządnością materialną stosowanie prawa jest sprawą bardziej złoŜo- ną. Szczególną wartość praworządności formalnej przypisywał pozytywizm prawniczy. Przedstawiciele tego kierunku utrzymywali, Ŝe przestrzeganie norm prawnych – niezaleŜnie od ich treści – wprowadza w grupie państwowej cenny stan pewności i przewidywalności. Istniało przy tym ciche załoŜenie, Ŝe przestrzegane prawo jest „przyzwoite”, czyli respektuje ono pewne, choćby elementarne wartości naczelne. Pozytywizm prawniczy stanowił swoistą ideologię państwa ustabilizowanego. Jak piszą wyŜej cytowani autorzy „Pozytywistyczny pogląd na prawo łączy się z określonym sposobem pojmowania wykładni i stosowania prawa. Mianowicie dla koncepcji pozytywistycznych typowe jest pojmowanie wykładni jako czynności poznawczej, prowadzą- cej do odtworzenia znaczenia interpretowanego tekstu na podstawie ścisłych, uporządkowa- nych reguł wykładni. Owe reguły wykładni ujmowane są w sposób sformalizowany, a ich stosowanie do tekstu prawnego pozwala uzyskać jakiś jeden, jakoby obiektywny wynik”24 . W ujęciu pozytywistycznym proces stosowania prawa bywa określany mianem „sylo- gistykcznej koncepcji stosowania prawa. Ma on obejmować następujące czynności: a) ustalenie obowiązującej normy prawnej, b) ustalenie stanu faktycznego sprawy, c) dokonanie aktu subsumcji – i na tej podstawie wydanie decyzji stosowania prawa, decyzji legitymizującej się zgodnością z obowiązującym prawem. PowyŜsze czynności, jak teŜ wcześniejsze ustalenia, w ewidentny sposób pokazują, Ŝe do przestrzegania prawa – co jest podstawowym warunkiem działalności organów admini- stracji publicznej – konieczne jest zdefiniowanie i przestrzeganie jasno i jednoznacznie okre- ślonych reguł jego stosowania, przez co działalność ta – równieŜ w celu wyróŜnienia się spo- śród innych działalności, ale przede wszystkim mając na uwadze ochronę interesu publiczne- 23 S. Wronkowska, Z. Ziembiński (red.), Zarys teorii prawa, Wyd. Ars boni et aequi. 2001, s. 245 – 246. 24 Idem, s. 51 – 52.

×