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Il sistema contabile "sbilanciato" della PA. Parte1: Riferimenti normativi

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Il sistema contabile "sbilanciato" della PA. Parte1: Riferimenti normativi

  1. 2. SOMMARIO Parte prima RIFERIMENTI NORMATIVI 1. Focus su alcuni riferimenti normativi 2. Brevi note su indirizzi normativi Parte seconda RUOLO DELLA CONTABILITA’ ED ESIGENZE INFORMATIVE 3. Quale ruolo per la contabilità a base economico-patrimoniale? 4. Necessità Parte terza RISCHI INFORMATIVI E RUOLO DELLO STUDIOSO 5. Rischi informativi e d’involuzione del sistema 6. Ruolo dello studioso
  2. 3. IL SISTEMA CONTABILE “SBILANCIATO”DELLE PA Katia Giusepponi maggio 2011 Parte prima RIFERIMENTI NORMATIVI 1. Focus su alcuni riferimenti normativi 2. Brevi note su indirizzi normativi
  3. 4. 1. Focus su alcuni riferimenti normativi
  4. 5. Articolo 2, comma 2, legge 196/2009 <ul><li>Delega al Governo per l'adeguamento dei sistemi contabili […] </li></ul><ul><li>2. I decreti legislativi di cui al comma 1 sono emanati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: […] </li></ul><ul><li>b) definizione di una tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio per le amministrazioni pubbliche tenute al regime di contabilità civilistica, ai fini del raccordo con le regole contabili uniformi di cui alla lettera a); […] </li></ul><ul><li>d) affiancamento, ai fini conoscitivi, al sistema di contabilità finanziaria di un sistema e di schemi di contabilità economico-patrimoniale che si ispirino a comuni criteri di contabilizzazione; […] </li></ul>
  5. 6. Art. 4, comma 2, L.196/2009 come modificato dalla L. 39/2011 <ul><li>Controllo parlamentare […] </li></ul><ul><li>2. In relazione a quanto previsto dal comma 1, i Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, al fine di favorire lo svolgimento congiunto dell'attività istruttoria utile al controllo parlamentare e di potenziare la capacità di approfondimento dei profili tecnici della contabilità e della finanza pubblica da parte delle Commissioni parlamentari competenti, adottano intese volte a promuovere le attività delle due Camere, anche in forma congiunta, nonché l’integrazione delle attività svolte dalle rispettive strutture di supporto tecnico, con particolare riferimento ai seguenti ambiti: </li></ul><ul><li>segue… </li></ul>
  6. 7. Art. 4, comma 2, L.196/2009 come modificato dalla L. 39/2011 <ul><li>Controllo parlamentare </li></ul><ul><li>… continua </li></ul><ul><li>a) monitoraggio, controllo e verifica degli andamenti della finanza pubblica e analisi delle misure finalizzate al miglioramento della qualità della spesa, con particolare riferimento all'individuazione di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferiti ai programmi di bilancio ; </li></ul><ul><li>b) verifica dello stato di attuazione del processo di riforma e dell'adeguamento della struttura del bilancio, con particolare riferimento al potenziamento della funzione del bilancio di cassa e al suo collegamento con la contabilità economica , alla ridefinizione funzionale dei programmi in rapporto a precisi obiettivi, alla classificazione delle tipologie di spesa e ai parametri di valutazione dei risultati; […] </li></ul>
  7. 8. Art. 40 L. 196/2009 come modificato dalla L. 39/2011 <ul><li>Delega al Governo per il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato </li></ul><ul><li>1. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 2, in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche, il Governo è delegato ad adottare, entro tre anni dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per il completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato con particolare riguardo alla riorganizzazione dei programmi di spesa e delle missioni e alla programmazione delle risorse, assicurandone una maggiore certezza, trasparenza e flessibilità. </li></ul><ul><li>segue… </li></ul>
  8. 9. <ul><li>Delega al Governo per il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato </li></ul><ul><li>… continua </li></ul><ul><li>2. I decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati sulla base dei seguenti princìpi e criteri direttivi: […] </li></ul><ul><li>g-bis) introduzione in via sperimentale di un bilancio di genere , per la valutazione del diverso impatto della politica di bilancio sulle donne e sugli uomini, in termini di denaro, servizi, tempo e lavoro non retribuito; […] </li></ul><ul><li>n) affiancamento, a fini conoscitivi, al sistema di contabilità finanziaria di un sistema di contabilità economico-patrimoniale funzionale alla verifica dei risultati conseguiti dalle amministrazioni; […] </li></ul>Art. 40 L. 196/2009 come modificato dalla L. 39/2011
  9. 10. <ul><li>Delega al Governo per il riordino della disciplina per la gestione del bilancio e il potenziamento della funzione del bilancio di cassa </li></ul><ul><li>1. Ai fini del riordino della disciplina per la gestione del bilancio dello Stato e del potenziamento della funzione del bilancio di cassa, ferma rimanendo la redazione anche in termini di competenza […] </li></ul>Art. 42 L. 196/2009 come modificato dalla L. 39/2011
  10. 11. Articolo 2, comma 2, L. 42/2009 come modificato dalla L.196/2009 <ul><li>Oggetto e finalità […] </li></ul><ul><li>[…] « h) adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato; adozione di comuni schemi di bilancio articolati in missioni e programmi coerenti con la classificazione economica e funzionale individuata dagli appositi regolamenti comunitari in materia di contabilità nazionale e relativi conti satellite; adozione di un bilancio consolidato con le proprie aziende, società o altri organismi controllati, secondo uno schema comune; affiancamento, a fini conoscitivi, al sistema di contabilità finanziaria di un sistema e di schemi di contabilità economico-patrimoniale ispirati a comuni criteri di contabilizzazione ; raccordabilità dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali con quelli adottati in ambito europeo ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi; … </li></ul><ul><li>segue… </li></ul>
  11. 12. Articolo 2, comma 2, L. 42/2009 come modificato dalla L.196/2009 <ul><li>… continua </li></ul><ul><li>definizione di una tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio per le amministrazioni pubbliche di cui alla presente legge tenute al regime di contabilità civilistica, ai fini del raccordo con le regole contabili uniformi; definizione di un sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferiti ai programmi del bilancio, costruiti secondo criteri e metodologie comuni ai diversi enti territoriali; al fine di dare attuazione agli articoli 9 e 13, individuazione del termine entro il quale regioni ed enti locali devono comunicare al Governo i propri bilanci preventivi e consuntivi, come approvati, e previsione di sanzioni ai sensi dell'articolo 17, comma 1, lettera e), in caso di mancato rispetto di tale termine»; […] </li></ul>
  12. 13. Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro enti e organismi (339) Finalizzato a dare attuazione all’articolo 2, comma 1, lettera h, della legge n. 42 del 2009, si articola in: Titolo I, Principi generali e applicati per le regioni, le province autonome e gli enti locali; Titolo II, Principi contabili generali e applicativi per il settore sanitario; Titolo III, Disposizioni finali e transitorie; Allegato 1, Principi generali o postulati; Allegato 2, Schemi di bilancio di esercizio per il settore sanitario.
  13. 14. 2. Brevi note su indirizzi normativi
  14. 15. <ul><li>Potenziamento (non progressiva adozione) del bilancio di cassa e delle connessioni con la finanza pubblica </li></ul><ul><li>Riorganizzazione della fase gestionale della spesa statale, con una razionalizzazione fondata su trasparenza, semplificazione ed omogeneità di trattamento contabile </li></ul><ul><li>Razionalizzazione della disciplina dell’accertamento delle entrate, dell’impegno delle spese, di gestione dei residui </li></ul><ul><li>Revisione dei controlli sulla legittimità contabile e amministrativa dell’obbligazione </li></ul><ul><li>Graduale estensione delle disposizioni legislative delegate alle altre amministrazioni pubbliche, coerentemente con il federalismo fiscale e l’armonizzazione dei sistemi contabili </li></ul>Alcuni criteri direttivi nella L. 39/2011
  15. 16. Alcuni elementi dello schema di decreto legislativo (339) <ul><li>Adozione della contabilità finanziaria, alla quale si affianca, ai fini conoscitivi, un sistema di contabilità economico-patrimoniale , garantendo rilevazione unitaria dei fatti gestionali sia sotto il profilo finanziario che sotto il profilo economico-patrimoniale; </li></ul><ul><li>piano dei conti integrato , definito per consentire la rilevazione unitaria dei fatti gestionali; “l’elenco dei conti economico-patrimoniali comprende i conti necessari per le operazioni di integrazione, rettifica e ammortamento” (art. 4) [problematiche regionali]; </li></ul><ul><li>consolidamento : adozione di “comuni schemi di bilancio finanziari, economici e patrimoniali e comuni schemi di bilancio consolidato con i propri enti ed organismi strumentali, aziende, società e altri organismi controllati”, art. 11) [problemi di coerenza e coordinamento]; </li></ul><ul><li>segue... </li></ul>
  16. 17. <ul><li>… continua </li></ul><ul><li>principi contabili generali di riferimento (allegato 1) </li></ul><ul><li>[rispetto al principio della competenza economica si evidenzia la necessità di più ampi, chiari e coerenti richiami nel testo; per quanto riguarda la fondamentale formulazione del principio di competenza finanziaria sono necessari chiarimenti relativamente al punto: “Tutte le obbligazioni giuridicamente perfezionate attive e passive, che danno luogo a entrate e spese per l’ente, sono registrate nelle scritture contabili imputandole all’esercizio in cui l’obbligazione viene a scadenza” – Si veda CORTE DEI CONTI, SEZIONI RIUNITE IN SEDE DI CONTROLLO, ARMONIZZAZIONE DEI SISTEMI CONTABILI E DEGLI SCHEMI DI BILANCIO DELLE REGIONI, DEGLI ENTI LOCALI E DEI LORO ENTI ED ORGANISMI, Audizione sullo schema di d.lgs. n. 339 recante disposizioni per l’attuazione dell’articolo 2, comma 2, lettera h) della legge 5 maggio 2009, n. 42 e successive modificazioni – Commissione Parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, Maggio 2011] </li></ul><ul><li>segue... </li></ul>Alcuni elementi dello schema di decreto legislativo (339)
  17. 18. <ul><li>… continua </li></ul><ul><li>periodo di sperimentazione per rilevare rispondenza del sistema con le esigenze conoscitive e individuare criticità e conseguenti modifiche; </li></ul><ul><li>sperimentazione “anche in deroga alle vigenti discipline contabili” [chiarimenti]; </li></ul><ul><li>“ in considerazione degli esiti della sperimentazione […] sono definiti i principi contabili applicati […], il livello minimo di articolazione del piano dei conti integrato comune e del piano dei conti integrato di ciascun comparto […] la codifica della transazione elementare … gli schemi di bilancio […]” (art. 35) </li></ul>Alcuni elementi dello schema di decreto legislativo (339)
  18. 19. <ul><li>Permane un’impostazione atipica del sistema contabile pubblico italiano rispetto al panorama internazionale, un’impostazione fondata sul doppio bilancio, di competenza e cassa. </li></ul>Impostazione atipica
  19. 20. <ul><li>E’ noto l’annoso problema relativo all’ingente accumulo di residui passivi “che non sempre peraltro corrispondono ad obbligazione giuridicamente perfezionate, così come stabilito dall’art. 20 della legge 468”. </li></ul><ul><li>(CORTE DEI CONTI, SEZIONI RIUNITE IN SEDE DI CONTROLLO, Elementi per l’audizione in materia di passaggio dal bilancio di competenza al bilancio di cassa, Commissione Bilancio del Senato della Repubblica, 21 dicembre 2010, p. 7) </li></ul>I residui
  20. 21. <ul><li>Analizzando il passaggio al bilancio di sola cassa la Corte dei Conti aveva evidenziato: “potrebbe risolversi, in fase gestionale, in un affievolimento del rigore in termini di obbligazioni assunte e conseguentemente porre problemi di compatibilità con gli impegni europei. La Corte ha prospettato, d’altronde, una diversa soluzione, esprimendosi a favore della sostituzione graduale , a livello di vincolo decisionale, dell’attuale sistema finanziario della competenza giuridica e della cassa con un sistema basato sulla competenza economica adattata al settore pubblico , in linea con il SEC’95. Il bilancio di cassa è stato visto, in tale ottica, come una tappa intermedia verso il bilancio di competenza economica”. </li></ul><ul><li>(CORTE DEI CONTI, cit., pp. 4/5; si veda anche CORTE DEI CONTI, SEZIONI RIUNITE IN SEDE DI CONTROLLO, Indagine conoscitiva concernente il disegno di legge C. 2555 “Legge di contabilità e finanza pubblica” , V Commissione Bilancio Camera dei Deputati, 22 settembre 2009, p. 9 ) </li></ul>La contabilità economica come soluzione
  21. 22. Cash, accrual, ….? <ul><li>“ An accrual accounting framework is essential to systematically determine the full costs of a government’s activities. Full cost information […] is essential for assessing the efficiency of government services and thus is a key element of any public sector performance management framework”. </li></ul><ul><li>(ABDUL KHAN and STEPHEN MAYES, Transition to Accrual Accounting, INTERNATIONAL MONETARY FUND , September 2009, p. 4) </li></ul>

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