Successfully reported this slideshow.
We use your LinkedIn profile and activity data to personalize ads and to show you more relevant ads. You can change your ad preferences anytime.

Discussion paper, Joop Vrolijk, joint SIGMA ReSPA PIFC regional conference, Skopje, 19 September 2019, Turkish

7 views

Published on

Discussion paper on guidelines for PIFC compliant financial inspection (Turkish), Joop Vrolijk, SIGMA expert, joint SIGMA-ReSPA PIFC regional conference for EU candidate countries and potential candidates, Skopje, 19 September 2019

Published in: Government & Nonprofit
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

Discussion paper, Joop Vrolijk, joint SIGMA ReSPA PIFC regional conference, Skopje, 19 September 2019, Turkish

  1. 1. 2 Rue André Pascal 75775 Paris Cedex 16 France mailto:sigmaweb@oecd.org Tel: +33 (0) 1 45 24 82 00 www.sigmaweb.org Bu belge Avrupa Birliğinin (AB) mali katkısı ile hazırlanmıştır. Burada ifade edilen görüşler herhangi bir şekilde Avrupa Birliğinin resmi görüşünü yansıtır şekilde değerlendirilmemelidir ve bu görüşlerin, OECD'nin ve OECD üye ülkelerinin ya da SIGMA Programına katılan yararlanıcı ülkelerin görüşünü yansıtmıyor olabileceği dikkate alınmalıdır. Bu belge ve burada yer alan her türlü harita, herhangi bir bölgenin statüsüne veya üzerindeki hakimiyete, uluslararası sınırlar ile hudutların sınırlandırılmasına ve herhangi bir bölgenin, şehrin veya toprağın ismine halel getirmeksizin düzenlenmiştir. © OECD 2019 – Bu belgenin dijital veya basılı ortamda kullanımını düzenleyen kural ve koşullara OECD web sitesinden ulaşılabilir. http://www.oecd.org/termsandconditions. AB’YE ADAY VE POTANSİYEL ADAY ÜLKELER İÇİN 5. BÖLGESEL KAMU İÇ MALİ KONTROL KONFERANSI TARTIŞMA BELGESİ KİMK ile UYUMLU MALİ TEFTİŞ İÇİN KILAVUZ İLKELER Üsküp, Kuzey Makedonya, Eylül 2019
  2. 2. 2 Giriş Bu belge, iç denetimi tamamlayıcı olup iç denetimin yerine geçmeyen bir mali teftiş işlevi oluşturmak veya halihazırda var olan mali teftiş sistemini konsolide etmek için bir dizi kılavuz ilke sunmaktadır. Kılavuz ilkeler, AB’ye aday ve potansiyel aday ülkeleri için Eylül 2019’da Kuzey Makedonya’nın Üsküp şehrinde gerçekleştirilecek olan 5. SIGMA KİMK Konferansı’nda ele alınacaktır. Mali teftiş, AB’ye aday ve potansiyel aday ülkeler için zorunlu bir işlev değildir ancak mali teftişi getirmek isteyen veya bu işlevin halihazırda yer aldığı ülkeler, Eylül 2019’da düzenlenecek KİMK konferansında kabul edildikten sonra bu kılavuz ilkeleri dikkate almalıdır. Ayrıca, kılavuz ilkelerin uygulanma biçimi, idari teftiş hakkındaki yerel düzenleyici çerçeve ile belirlenecektir. Kılavuz ilkeler, bu belgenin hazırlanması sırasında incelenen ülkelerin (bkz. ek) mevcut mevzuatı ve AB’ye aday ve potansiyel aday ülkelerde gerçekten neyin uygulanabileceği dikkate alınarak kaleme alınmıştır. Son olarak, mali teftiş, yöneticilerin kurumların etkili ve etkin hizmet sunarken her an hukuk çerçevesinde işleyiş göstermesini sağlama sorumluluğunun yerine geçemez. Yanlış yönetim ve ihmalden kaynaklanan sorunların zamanında ve etkin bir şekilde çözülmesini sağlamak yönetimin sorumluluğundadır. Yolsuzluk ve dolandırıcılık vakalarına ilişkin kanıt elde edildiğinde ve vakanın gerçekleştiği tespit edildiğinde, durum yetkili mercilere vakit kaybetmeden bildirilmelidir. Mali teftiş için önerilen kılavuz ilkeler Mali teftiş, harcama sonrası yapılan bir kontroldür. AB’ye aday ve potansiyel aday ülkelerde1 uygulanan mali teftiş işlevinin yetkileri, yetki alanı, kapsamı ve görevleri ülkeden ülkeye değişiklik göstermekte, bu durum kamu iç mali kontrolün (KİMK) ülkedeki gelişimini etkileyebilmektedir. 1. Harcama sonrası gerçekleştirilen bir kontrol olan mali teftiş, ciddi yanlış yönetim vakalarını ve şüpheli görevi suiistimal ve ihmal durumlarını incelemelidir. Mali teftiş işlevi, devlet kurumları, bölgesel ve yerel idarelerde ve belediyeler ile kamu iktisadi teşebbüsleri gibi, devlet veya bölgesel ve yerel idareler tarafından finanse edilen diğer kuruluşlarda görev yapan yetkililerin müdahil olduğu ciddi yanlış yönetim ve şüpheli mesleki suiistimal durumlarıyla ilgilenmelidir. İç denetim işleviyle desteklenen kurum yöneticileri tarafından ele alınması gereken daha küçük çaplı yerel vakalarla daha az ilgilenmelidir. Bu gereksinimler aşağıdaki örneklerle açıklanabilir: 1 Arnavutluk, Bosna Hersek, Kosova, Karadağ, Kuzey Makedonya, Sırbistan ve Türkiye. Kosova’nın ismi, bu belgede ülkenin statüsüne halel getirmeksizin kullanılmıştır ve Birleşmiş Milletler Güvenlik Kurulu’nun 1244/99 sayılı kararı ve Kosova’nın bağımsızlık bildirgesi hakkında Uluslararası Adalet Divanı’nın Tavsiye Görüşü ile uyumludur.
  3. 3. 3 2. Mali teftiş sadece kanunlara, yönetmeliklere, kurallara ve ulusal ve uluslararası anlaşmalara uygunluğu kontrol etmelidir. Mali teftiş, kamu kurumlarınca yürütülen faaliyetlerin düzenliliğini, bir diğer deyişle, ilgili kanun, yönetmelik, kural ve anlaşmalara uygunluğu kontrol etmelidir; sağlam mali yönetimi ilgilendiren genel ilkelere uygunluğu, yani yerindeliği değil. Yönetimi desteklemek üzere yürütülen gelecek odaklı bir kontrol biçimi olan iç denetimin aksine, mali teftiş, mali ve bütçesel disiplini sağlamak için geçmişe odaklanan bir harcama sonrası kontrol biçimidir. Yerindeliğin değerlendirilmesi de mali teftişten ziyade, iç denetimin bir işlevidir.2 Genel olarak mali teftiş; bütçe, muhasebe, varlık ve yükümlülüklerle ilgili işlemlerin yasallığını kontrol etmelidir. Yürütülen teftişle ilgili tüm belgeler, teftiş edilen kurumun çatısı altında kontrol edilir. Mali teftişin asgari pozisyonu bu olmalıdır. Ancak, mali teftişin kapsamı daha geniş olabilir ve aşağıdaki yetkileri kapsayabilir: o İşleme dahil olan üçüncü tarafların defterlerinde kayıtlı işlemler üzerinde çapraz kontrol uygulamak; o Ticari bankaların banka hesapları hakkında mali müfettişlere bilgi verme yükümlülüğü. Mali teftiş kurumlarının yetki alanının genişletilmesi, ilgili ülkedeki kolluk kuvvetlerinin (örneğin, mali polis) veya diğer idari hizmetlerin (örneğin, mali suçları araştırma birimleri) varlığına, yapısına ve yetkilerine bağlıdır. 3. Mali teftiş tüm kamu sektörünü kapsamalıdır. Kamu sektörü sınırları oldukça geniş bir kavramdır. Mali teftiş kurumlarının en azından aşağıda belirtilen kamu kurumlarını teftiş etmeye yetkisi olmalıdır: o AB fonları da dahil olmak üzere devlet bütçesi/belediye bütçesi/bölgesel idarelerin bütçeleri, o Kamu iktisadi teşebbüsleri ve belediye şirketleri 2 Yüksek Denetim Kurumları tarafından gerçekleştirilen uygunluk denetimleri, hem düzenlilik hem de yerindelik incelemelerini kapsar. (ISSAI 4000, madde 24). KUTU 2 – MALİ TEFTİŞİN GEREKMEDİĞİ DURUMA ÖRNEK Mali teftiş kurumuna, Eğitim Bakanlığı’nın bir talebi ulaşıyor. Şikâyet başvurusunun konusu, Teknik Üniversitenin yönetiminin çalışanlarla ilgili yaptığı harcamaların yasallığı. Şikâyete göre maaş ve ödemelerle ilgili yönetmelikler düzgün bir şekilde uygulanmıyor. Bu durum, maaşların hesaplanması ve bordro sisteminin yönetimiyle ilgili düzenlemeler güçlendirilerek iyileştirilebilir. Mali teftiş bu durumda gerekmemektedir. Eğitim Bakanlığı’nın mali yönetim ve kontrol dairesi ve/veya iç denetim dairesi konuyu inceleyip, maaş yönetmeliklerinin uygulanmasının iyileştirilmesine ilişkin tedbirler önerebilir. Ancak, Teknik Üniversitenin üst yönetiminin bu sorunun oluşmasında payı varsa veya ciddi bir dolandırıcılık veya yanlış yönetim şüphesi söz konusuysa, mali teftiş birimi bir teftiş süreci başlatabilir. KUTU 1 – MALİ TEFTİŞİN GEREKTİĞİ DURUMA ÖRNEK Bir dernek, faaliyet gösterdiği şehrin belediyesinin yönetimiyle ilgili mali teftiş kurumuna bir başvuruda bulunuyor. Şikâyetin konusu, belediyenin üst yöneticisinin görevini kötüye kullanması ve uygunsuz davranış sergilemesi. Üst yöneticinin istismarı ve baskısı nedeniyle mali yönetim ile ilgili yapılan kontroller zayıf. Bu durum, yönetişim ve mali yönetim yapılarının iyileştirilmesi ve güçlendirilmesiyle çözülebilir. Üst yöneticinin görevini suiistimal ettiğine dair şüphe yer aldığından ‘dış’ mali teftiş yapılması gerekir.
  4. 4. 4 o Hisselerinin en az %50’si devlete veya belediyeye ait ticari işletmeler o Kamu iktisadi teşebbüsleri, belediye şirketleri veya yukarıda bahsi geçen ticari işletmeler tarafından finanse edilen kuruluşlar o Devlet veya belediyeler tarafından verilen garantiler o Devlet/belediye/kamu iktisadi teşebbüsleri ve belediye şirketleri tarafından yürütülen yardım programları Mali teftişin asgari kapsamı yukarıdaki gibi olmalıdır. AB’ye aday ve potansiyel aday ülkelerin ülkelerinin gelecekteki AB üyeliği göz önünde bulundurularak, AB’de düzenlenen ihalelerin ve AB hibelerinin sonuçlandırılma (ihale) ve uygulanma süreçlerinin işlem gerçekleştirildikten sonra (ex-post) teftiş edilmesi yetkisi de kapsam dahiline alınabilir. 4. Mali teftiş kendi inisiyatifiyle başlayan bir kontrol faaliyeti olamaz. Mali teftiş ancak yanlış yönetim, şüpheli mesleki suiistimal ve ihmal vakaları ile ilgili yapılan şikâyet başvuruları veya böyle bir durumun varlığına ilişkin işaretlerin belirmesi üzerine başlatılabilir. Mali teftişin başlatılması için aşağıdaki kişi ve kurumlar talepte bulunabilir: o Cumhurbaşkanı o Başbakanlık o Bakanlar Kurulu o Maliye Bakanı o Devlet kurumları, gerçek kişiler ve tüzel kişiler o İç denetim birimleri o Kamu İhale Kurumu o Yüksek Denetim Kurumu o Savcılık o AFCOS o Avrupa Komisyonu birimleri ve OLAF gibi AB kurumları Usulsüzlük emareleri aşağıdaki kaynaklardan elde edilebilir: o İç denetim raporları o Maliye Bakanlığı’nda yer alan Merkezi Uyumlaştırma Biriminin (MUB) Mali Yönetim ve Kontrol raporları o Kamu ve özel sektör çalışanları (‘ihbar mekanizması’) o Kötü mali yönetim, dolandırıcılık, hırsızlık, mala zarar verme, yetkiyi kötüye kullanma veya yolsuzluk ile ilgili şüpheli durumları bildiren muhbirler (isimsiz bireyler veya diğerleri). 5. Mali teftiş merkezî, profesyonel bir kontrol işlevi olmalıdır. Merkezi bir işlev olması gereken mali teftiş, Maliye Bakanlığı veya Başbakanlık çatısı altında oluşturulabilir. Mali teftiş faaliyetleri, Maliye Bakanlığı’nın yetki alanı ve görevleriyle oldukça yakından ilişkilidir. Öte yandan, mali teftiş işlevinin Maliye Bakanlığı çatısı altına yerleştirilmesi bazı dezavantajları da beraberinde getirmektedir. Maliye Bakanlığı’nın üst yöneticilerine ilişkin ciddi kötü yönetim şüphelerinin, bu yöneticilerden daha alt kademede olabilecek mali teftiş birimi başkanı tarafından kontrol edilmesi zor olabilir. Mali teftiş işlevinin yerleştirilebileceği diğer bir seçenek ise Başbakanlık’tır. Bu durumda mali teftiş işlevinin yetkileri daha kuvvetli olacaktır. Buradaki dezavantaj ise, mali teftişin Maliye Bakanlığı kurumları ile dirsek teması içinde olamamasıdır. Merkezî bir yapıya sahip mali teftiş, âdem-i merkezi yapıya kıyasla daha nesnel, daha tarafsız ve daha profesyonel sonuçların elde edilmesini sağlar.
  5. 5. 5 Kurulacak birimde muazzam bir profesyonel deneyim birikimi sağlanmalıdır, bunun için çalışanların eğitimi ve mümkünse sertifikalı programlara katılması gerekmektedir. Gerekiyorsa diğer kamu kurumlarından veya özel kuruluşlardan dış uzmanlar görevlendirilebilir. 6. Mali teftişler risk odaklı olmalıdır. Mali teftişin yetki alanına giren kapsam oldukça geniş olmakla birlikte, mali teftiş birimlerinin kaynakları, kendilerine yöneltilen tüm teftiş taleplerine cevap vermeye yetmemektedir, bu nedenle mali teftiş birimleri bu talepleri, ilgili riskler ve meblağlara göre öncelik sırasına sokmalıdır. Bu riskler, birim tarafından oluşturulabilecek bir veri tabanına kaydedilmelidir. Bu veri tabanı, devlet kurumlarının, bölgesel ve yerel idarelerin veya kamu iktisadi teşebbüsleri ve belediye şirketleri gibi devlet ve bölgesel ve yerel idareler tarafından finanse edilen kuruluşların çalışanlarının gösterdiği ciddi kötü yönetim filleri ve şüpheli mesleki suiistimal ve ihmal durumlarına odaklanmalıdır. Sınırlı kaynaklar etkili bir biçimde kullanılmalı ve yürütülen çalışmalar, iç denetim birimi, yüksek denetim kurumu veya savcılığın çalışmalarıyla örtüşmemelidir. Her halükârda, mali teftiş, şüpheli yolsuzluk ve dolandırıcılık vakalarını incelerken dikkatli olmalıdır. Davanın mahkeme tarafından reddedilmesine yol açabilecek usule ilişkin hatalardan kaçınmak için bu konularda başlatılan teftişlerin erken aşamalarında kolluk kuvvetleriyle temasa geçilmelidir. 7. Mali müfettişlerin teftiş ettikleri kurumun binalarına ve belgelerine sınırsız erişimi olmalıdır. Mali müfettişlerin teftiş ettikleri kurumun binalarına ve belgelerine sınırsız erişimi olmalıdır. Mali müfettişlere erişim sağlanmaması halinde, söz konusu erişimin üst yönetim (örneğin İçişleri Bakanı) tarafından temin edilmesi gerektiği, aksi halde sorumlu kişinin ve/veya teftiş edilen kurumun cezalandırılacağı, mali teftiş ile ilgili yönetmeliklerde düzenlenmelidir. 8. Mali teftiş, failleri idari olarak sorumlu tutma yetkisine sahip olmalıdır. Mali teftiş, teftiş ettiği kurumları kanun ve yönetmelikleri ihlal etmeleri halinde sorumlu tutma yetkisine sahip olmakla birlikte sadece idari cezalar verebilir. Mali teftiş birimi, kolluk kuvvetlerinin sahip olduğu yetkilere sahip değildir. Mali teftiş biriminin kullanabileceği bazı araçlar olmalıdır. İhlalin doğasına göre, mali teftiş birimi, usulsüzlüğün giderilmesini veya zararın giderilmesini talep edebilir. Mali teftiş birimi teftiş edilen kurumdan ve/veya teftiş edilen kurumun bağlı olduğu üst kurumdan tedbir almak üzere harekete geçmesini talep edebilmekle birlikte, söz konusu kurumu buna yükümlü kılma yetkisine sahip değildir. Bunu yaparsa, aslen yönetime ait bir sorumluluğu üstlenmiş olur. Teftiş edilen kurumun yönetiminin mali müfettişlerle işbirliği yapmaması veya mali müfettişlerin yukarıda belirtilen durumlarda yönelttiği harekete geçme talebini yerine getirmemesi halinde, mali teftiş birimi kuruma veya kurumun sorumlu yöneticisine karşı kabahatli davranış usulü başlatabilir. Suç teşkil eden bir fiilin gerçekleştiğine dair bir şüphenin oluşması halinde, mali teftiş birimi savcılığa başvurmalıdır. 9. Mali teftiş, teftiş edilen kuruma ve bu kurumun bağlı olduğu üst kuruma rapor vermelidir. Teftiş edilen kurumun bağlı olduğu üst kurum da teftiş kapsamındaysa, teftiş raporu bir üst basamaktaki mercie iletilir. Yıllık mali teftiş raporu Hükümet seviyesinde görüşülmeli ve mali teftiş biriminin web sitesinde yayınlanmalıdır. Teftiş edilen kuruma, mali teftiş raporunu görüp rapora yorum yapma fırsatı verilmelidir. Mali teftiş birimi başkanı itiraz sürecini yürütmekle sorumlu olmakla birlikte, mali teftiş sonuçlarını üstlerine (örneğin, Maliye Bakanına) bildirmelidir. Mali teftiş raporu, teftiş edilen kurumun yöneticisinin dahil olduğu kanun veya yönetmelik ihlalleriyle ilgiliyse, taslak rapor, teftiş edilen birimin bağlı olduğu kurumun yöneticisine iletilmelidir. Bu ilke, üst
  6. 6. 6 kademeler için de aynı şekilde uygulanır. Ana kurumun başındaki kişi veya üst yöneticisi mali teftiş kapsamındaysa, teftiş birimi bakana rapor verir, bakan da ihlale dahil olmuşsa, teftiş birimi Başbakana rapor vermelidir. Mali teftiş tarafından yürütülen çalışmaların etkisini arttırmak için, yıllık mali teftiş raporu hükümet düzeyinde, tercihen KİMK’nin gelişimiyle ilgili rapor veren merkezi uyumlaştırma birimi ile birlikte görüşülmelidir. Hükümet bu rapora dayanarak bir eylem planı geliştirmelidir. Mali teftiş faaliyetlerinin şeffaflığını güçlendirmek için, münferit mali teftiş raporlarının özetleri (kurum ve kişi ismi verilmeden) ve yıllık mali teftiş raporu, mali teftiş biriminin web sitesinde yayınlanmalıdır. 10. Kanun ve düzenlemelere ilişkin ihlallerin giderilmesine yönelik mali teftiş talepleri düzenli olarak takip edilmelidir. Mali teftiş birimleri, kanun ve düzenlemelere ilişkin ihlallerin giderilmesine yönelik taleplerini takip etmelidir. Teftiş edilen kurumlar, ihlallerin giderilmesi için aldıkları tedbirleri mali teftiş birimine bildirmelidir. Mali teftiş birimleri, takip faaliyetlerini belirlemek ve mali teftiş taleplerini risk odaklı bir yaklaşımla planlamak üzere geri dönüp bakabilecekleri ve bulgularını farklı kategoriler halinde tutabilecekleri bir veri tabanı oluşturmalıdır. Takip faaliyetleri sırasında, teftiş edilen kurumların yöneticilerinin ve varsa onların bağlı oldukları bir üst kademedeki yöneticilerin doğru tedbiri alıp almadığı ve savcılığa iletilen durumların herhangi bir kovuşturma veya hükümle sonuçlanıp sonuçlanmadığı kontrol edilir. 11. Mali teftiş faal ulusal ve uluslararası ortaklarla işbirliği yapmalıdır. Mali teftiş tek başına çalışmamalıdır. Denetim birimleri ve mali teftiş birimleri, birbirinden karşılıklı olarak yararlanabilir. Denetim ve mali teftiş birbirini tamamlayan işlevlerdir. İç denetim, tespit ettiği ve derinlemesine incelenmeye değer bulduğu kanun ve düzenleme ihlallerini mali teftişin dikkatine sunabilir. İç denetimin durduğu noktada mali teftiş süreci devralabilir. Mali teftiş tarafından elde edilen sonuçlar da, denetim kurumlarınca yürütülen risk analizi çalışmaları için kaynak oluşturabilir. Kolluk kuvvetleri de mali teftiş için kilit önem taşıyan diğer bir aktördür. Mali teftiş birimleri, suç teşkil eden fiilleri tespit etmek ve faillerin kovuşturulması sırasında kolluk kuvvetlerine destek olmak için yeterli profesyonel donanıma sahip olmalıdır. AB fonları ile ilgili usulsüzlükler söz konusu olduğunda, mali teftiş biriminin temasa geçmesi gereken merci, Yolsuzlukla Mücadele Koordinasyon Birimidir (AFCOS). Mali teftiş birimleri AB fonlarının harcanmasına ilişkin tespit ettikleri usulsüzlükleri AFCOS’a raporlamalıdır. AB genişleme sürecindeki ülkelerin gelecekteki AB üyeliği dikkate alındığında, mali teftiş birimleri, Avrupa Komisyonu’nun birimleri ve Avrupa Birliği Sayıştayı ile yakından işbirliği yapabilir. Öte yandan, mali teftiş birimleri, AB kurumları nihai kullanıcıya, mesela bir vatandaşa sağlanan AB fonlarını teftiş etme yetkisine sahipse ancak bu kurumlara yardımcı olabilir.

×