Successfully reported this slideshow.
We use your LinkedIn profile and activity data to personalize ads and to show you more relevant ads. You can change your ad preferences anytime.

Discussion paper, Joop Vrolijk, joint SIGMA ReSPA PIFC regional conference, Skopje, 19 September 2019, BSC

4 views

Published on

Discussion paper on guidelines for PIFC compliant financial inspection (BSC), Joop Vrolijk, SIGMA expert, joint SIGMA-ReSPA PIFC regional conference for EU candidate countries and potential candidates, Skopje, 19 September 2019.

Published in: Government & Nonprofit
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

Discussion paper, Joop Vrolijk, joint SIGMA ReSPA PIFC regional conference, Skopje, 19 September 2019, BSC

  1. 1. 2 Rue André Pascal 75775 Paris Cedex 16 France mailto:sigmaweb@oecd.org Tel: +33 (0) 1 45 24 82 00 www.sigmaweb.org Ovaj dokument je pripremljen uz finansijsku pomoć Evropske unije (EU). Ne može se smatrati da predstavlja službena viđenja EU, OECD ili njenih država članica ili partnera koji učestvuju u Programu SIGMA. Ovdje sadržana mišljenja i argumenti pripadaju autoru. Ovim dokumentom, te svim u njemu sadržanim podacima i mapama, ne prejudicira se status niti suverenitet nad bilo kojom teritorijom, utvrđivanje međunarodnih granica niti naziv bilo koje teritorije, grada ili područja. © OECD 2019 – Upotreba ovog materijala, bilo u digitalnom ili štampanom obliku, uređena je Uslovima koji su dostupni na sajtu OECD-a http://www.oecd.org/termsandconditions DOKUMENT ZA DISKUSIJU NA 5. REGIONALNOJ KONFERENCIJI NA TEMU UNUTRAŠNJIH FINANSIJSKIH KONTROLA U JAVNOM SEKTORU ZA DRŽAVE KANDIDATE I POTENCIJALNE KANDIDATE SMJERNICE ZA FINANSIJSKU INSPEKCIJU USKLAĐENU SA SISTEMOM UNUTRAŠNJIH FINANSIJSKIH KONTROLA U JAVNOM SEKTORU (PIFC) SKOPLJE, SJEVERNA MAKEDONIJA, septembar 2019.
  2. 2. 2 Uvod U ovom dokumentu je predstavljen niz smjernica za uspostavljanje ili jačanje funkcije finansijske inspekcije (FI), koja je komplementarna funkciji unutrašnje revizije, ali je ne zamjenjuje. Smjernice će biti predmet diskusije na 5. konferenciji SIGMA na temu PIFC koja okuplja države kandidate i potencijalne kandidate za EU, a koja će se održati u Skoplju u Sjevernoj Makedoniji u septembru 2019. godine. Treba napomenuti da funkcija finansijske inspekcije nije obavezna za države kandidate i potencijalne kandidate, ali da, tamo gdje ta funkcija već postoji ili će biti uspostavljena, treba uzeti u obzir smjernice nakon što budu usvojene na pomenutoj konferenciji u septembru 2019. Nadalje, način sprovođenja smjernica zavisiće od domaćeg regulatornog okvira za upravne istrage. U smjernicama se uzima u obzir postojeće zakonodavstvo zemalja obuhvaćenih ovim dokumentom (vidjeti prilog) i ono što bi se realno moglo sprovesti u zemljama kanddiatima i potencijalnim kandidatima za EU. Konačno, finansijska inspekcija ne može zamijeniti odgovornost rukovodilaca za to da njihova organizacija uvijek radi u skladu sa zakonom u cilju efikasnog i uspješnog pružanja usluga. Na rukovodstvu je odgovornost da osigura da se slučajevi lošeg upravljanja i nemara rješavaju brzo i uspješno. Slučajeve prevara i korupcije treba prijaviti odgovarajućim organima, u svrhu preduzimanja radnji, čim se pojave dokazi da je do njih zbilja došlo. Predlog smjernica u pogledu finansijske inspekcije Finansijska inspekcija je funkcija naknadne (ex-post) kontrole. U praksi se ovlašćenja, mandat, opseg i zadaci finansijske inspekcije u zemljama kandidatima i potencijalnim kandidatima za EU razlikuju1 , što može uticati na razvoj sistema unutrašnjih finansijskih kontrola u javnim sektoru (PIFC). 1. Finansijska inspekcija, kao funkcija naknadne kontrole, trebalo bi da služi za provjeravanje ozbiljnih slučajeva lošeg upravljanja, sumnji u nesavjestan rad i nemar u službi. Funkcija FI trebalo bi da obuhvati ozbiljne slučajeve lošeg upravljanja i sumnje u nesavjestan rad u službi predstavnika državnih, regionalnih i opštinskih institucija ili drugih organizacija koje finansiraju državne, regionalne ili opštinske institucije, poput javnih preduzeća. Ona bi trebalo manje da se bavi sitnijim, lokalnim slučajevima, kojima treba da se bave rukovodioci samih subjekata, uz podršku svoje funkcije unutrašnje revizije. Ove zahtjeve je moguće ilustrovati sljedećim primjerima: 1 Albanija, Bosna i Hercegovina, Kosovo*, Crna Gora, Sjeverna Makedonija, Srbija i Turska. *Naziv se koristi bez prejudiciranja stavova o statusu, a u skladu sa Rezolucijom Savjeta bezbjednosti Ujedinjenih nacija 1244/99 i Savjetodavnim mišljenjem Međunarodnog suda pravde o proglašenju nezavisnosti Kosova.
  3. 3. 3 2. Finansijska inspekcija bi trebalo da provjerava poštovanje zakona, propisa, pravila i domaćih i međunarodnih ugovora. FI bi trebalo da provjerava pravilnost aktivnosti javnog sektora tj. pridržavanje formalnih kriterijuma kakvi su odgovarajući zakoni, propisi, pravila i ugovori, a ne primjerenost tj. poštovanje principa koji se odnose na dobro finansijsko upravljanje. FI je naknadna (ex-post) provjera, koja u fokusu ima prošlost, kako bi se osigurala finansijska i budžetska disciplina, a ne budućnost, u smislu podrške upravljanju, što je funkcija unutrašnje revizije. Ocjena primjerenosti je aktivnost koja se više odnosi na unutrašnju reviziju nego na finansijsku inspekciju.2 Uopšteno gledano, FI bi trebalo da provjeri zakonitost transakcija koje se tiču budžeta, računovodstva i sredstava i obaveza. Svu dokumentaciju koja se odnosi na inspekciju trebalo bi da provjeravati na licu mjesta, u subjektu koji je predmet inspekcije. To bi trebalo da bude minimum. Međutim, obim FI bi mogao da bude širi, te bi ovlašćenja FI mogla da uključe i sljedeće: o vršenje unakrsnih provjera transakcija u knjigama trećih strana koje su uključene u te transakcije; o obavezu poslovnih banaka da finansijskim inspektorima dostavljaju informacije o bankovnim računima. Potreba da se prošire ovlašćenja institucije za FI zavisiće od sistema i ovlašćenja organa za sprovođenje zakona (na pr. postojanje policije za privredni kriminal) ili drugih upravnih službi (na pr. službe za vođenje finansijskih istraga). 3. Finansijska inspekcija bi trebalo da obuhvati čitav javni sektor Javni sektor je širok pojam. Institucije za FI bi trebalo, u najmanjoj mjeri, da imaju mandat da vrše inspekciju: o državnog budžeta/opštinskog budžeta/regionalnih budžeta, uključujući sredstva EU, o preduzeća u državnom ili opštinskom vlasništvu, 2Revizija usklađenosti koju vrše vrhovne revizorske institucije obuhvata oba aspekta, pravilnost i/ili primjerenost (ISSAI 4000, odredba 24). UOKVIRENI SEGMENT 2 – PRIMJER IZOSTANKA FINANSIJSKE INSPEKCIJE Institucija zadužena za FI dobija zahtjev od Ministarstva prosjvete. Predmet je uprava Tehničkog fakulteta. Postoji pritužba u vezi zakonitosti izdataka za zaposlene. Resorni propisi o zaradama se ne sprovode na pravi način. Lijek je jačanje aranžamana za obračun zarada i vođenje platnog sistema. FI nije potrebna. Odjeljenje za kontrolu finansijskog upravljanja (FMC) i/ili jedinica za unutrašnju reviziju (IA) Ministarstva prosvjete moraće da istraže stvar i preduzmu mjere za bolje sprovođenje resornih propisa o zaradama. Međutim, ako je najviše rukovodstvo Tehničkog fakulteta uključeno ili ako postoji stvarna sumnja u prevaru ili lose upravljanje, tada institucija za FI treba da pokrene inspekciju. UOKVIRENI SEGMENT 1 – PRIMJER FINANSIJSKE INSPEKCIJE Institucija zadužena za FI dobija zahtjev od jednog građanskg udruženja. Predmet je opštinska uprava. Postoji pritužba u vezi neprimjerenih radnji i malverzacija u radu najvišeg opštinskog zvaničnika. Kontrola finansijskog upravljanja je slaba, zbog moguće zloupotrebe ovlašćenja od strane predsjednika opštine. Lijek je unapređenje upravljanja i aranžamana za finansijsko upravljanje. Potrebna je „eksterna” FI zbog postojanja sumnji da su u malverzacije uključeni najviši zvaničnici.
  4. 4. 4 o komercijalna preduzeća u kojima država ili opština ima najmanje 50% vlasničkog udjela, o subjekata koje finansiraju preduzeća u državnom ili opštinskom vlasništvu i komercijalna preduzeća, o garancija države ili opštine, o programa pomoći države/opštine/državnih i opštinskih preduzeća. To bi trebalo da bude minimum. Moglo bi se dodati i ovlašćenje za vršenje (ex-post) inspekcije dodjele i sprovođenja javnih nabavki za ugovore i grantove EU, imajući u vidu buduće pristupanje država kandidata i potencijalnih kandidata za EU. 4. Finansijska inspekcija bi trebalo da bude aktivnost reaktivne kontrole FI bi trebalo da funkcioniše na osnovu pritužbi i signala koji ukazuju na loše upravljanje, sumnje u nesavjestan rad i nemar u službi. Zahtjeve za FI mogu podnositi: o Predsjednik Republike, o Kabinet predsjednika vlade, o Vijeće ministara, o ministar finansija, o državni organi, fizička i pravna lica, o jedinice za unutrašnju reviziju, o Agencija za javne nabavke, o Vrhovna revizorska institucija, o tužilaštvo, o AFCOS – služba za koordinaciju borbe protiv prevara, o EU institucije poput službi EK i OLAF-a. Izvori signala koji ukazuju na nepravilnosti mogu biti: o izvještaji unutrašnje revizije, o finansijskom upravljanju i kontroli centralne jedinice za harmonizaciju-CHU Ministarstva finansija, o zaposleni u javnom ili privatnom sektoru (‘zviždači’) o izvori operativnih informacija (anonimni pojedinci i drugi) koji ističu elemente finansijskih zloupotreba, sumnji na prevaru, krađu, uništavanje imovine, zloupotrebu ovlašćenja ili korupciju. 5. Finansijska inspekcija bi trebalo da bude centralizovana profesionalna funkcija kontrole FI bi trebalo da bude centralizovana funkcija, a mogla bi se nalaziti u Ministarstvu finansija ili pri Kabinetu predsjednika vlade. Aktivnosti FI tijesno su povezane sa mandatom i zadacima Ministarstva finansija. Međutim, nedostatak smještanja funkcije FI u MF, je u tome da bi institucija za FI mogla imati poteškoća da istraži ozbiljne sumnje u lose upravljanje od strane najviših zvaničnika, zbog toga što bi nadređeni iz MF mogli poništiti odluke šefa institucije za FI. Druga opcija je smještanje institucije za FI pri Kabineta premijera, gdje će ta funkcija imati više ovlašćenja. Nedostatak ove opcije je što FI funkcija nema tijesnu vezu sa institucijama Ministarstva finansija. Centralizovana funkcija FI garantuje objektivnije, nepristrasnije i profesionalnije rezultate u odnosu na decentralizovanu funkciju FI. Od suštinskog je značaja kritična masa stručnih znanja, koju bi trebalo obezbijediti putem obuke ili eventualnog licenciranja. Po potrebi bi se mogli angažovati po ugovoru spoljni eksperti iz privatnih i javnih subjekata.
  5. 5. 5 6. Finansijska inspekcija bi trebalo da se zasniva na rizicima Budući da je mandat FI širok, a resursi te funkcije generalno previše ograničeni da bi odgovorili na sve zahtjeve za inspekcijama, institucija za FI bi trebalo da utvrdi redoslijed prioriteta kad su u pitanju ti zahtjevi, na osnovu rizika i iznosa o kojima je riječ. Rizike bi trebalo da sadrži baza podataka koju bi trebalo da pripremi institucija za FI, pri čemu bi se trebalo fokusirati na rizike od teških zloupotreba, sumnje u nesavjestan rad i nemar predstavnika državnih, regionalnih i opštinskih institucija ili drugih organizacija koje finansiraju državne, regionalne ili opštinske institucije kakve su preduzeća u državnom i opštinskom vlasništvu. Ograničene resurse treba primijeniti na djelotvoran način i bez preklapanja sa radom unutrašnje revizije, vrhovne revizorske institucije ili tužilaštva. U svakom slučaju, FI bi trebalo da bude oprezna prilikom vršenja inspekcija kad postoje sumnje u prevaru i korupciju. Predstavnike organa za sprovođenje zakona trebalo bi kontaktirati u ranoj fazi inspekcije, kako bi se izbjegle proceduralne greške koje mogu dovesti do toga da slučaj ne bude prihvatljiv na sudu. 7. Finansijski inspektori bi trebalo da imaju neograničen pristup prostorijama i dokumentaciji subjekta koji je predmet inspekcije. Finansijski inspektori bi trebalo da imaju neograničen pristup prostorijama i dokumentaciji subjekata koji su predmet inspekcije. Ukoliko finansijski inspektori nemaju pristup, propisima o FI trebalo bi definisati da najviše rukovodstvo garantuje pristup (na pr. preko ministra unutrašnjih poslova) ili da odgovorno lice i/ili subjekat koji je predmet inspekcije podliježu kazni. 8. Finansijska inspekcija bi trebalo da počinioce pozove na upravnu odgovornost. FI bi trebalo da ima ovlašćenje da pozove na odgovornost subjekte koji su predmet inspekcije u slučaju kršenja zakona i propisa, ali im može izreći samo upravnu kaznu. Ona nema ovlašćenja ili nadležnosti organa za sprovođenje zakona. Institucija za FI bi trebalo da ima na raspolaganju nekoliko instrumenata. Zavisno od vrste kršenja, institucija za FI bi mogla da traži uklanjanje nepravilnosti ili naknadu štete. Institucija za FI bi mogla da traži da subjekat koji je predmet inspekcije i/ili njemu nadređeni subjekat preduzme mjere, ali FI ne bi trebalo da ima ovlašćenja da prinudi subjekta koji je predmet inspekcije da to uradi, pošto bi time preuzela odgovornost koja propada rukovodstvu. U slučaju da rukovodstvo subjekta koji je predmet inspekcije ne sarađuje sa finansijskim inspektorima ili ne ispunjava zahtjev institucije za FI da preduzme mjere, institucija za FI može pokrenuti prekršajni postupak, bilo protiv subjekta ili protiv odgovornog lica. U slučaju da postoje sumnje u vezi krivičnog djela, institucija za FI bi trebalo da kontaktira tužilaštvo. 9. Finansijska inspekcija bi trebalo da izvijesti subjekat koji je bio predmet inspekcije i instituciju koja je odgovorna za njega. Ako je institucija koja je odgovorna za onog koji je bio predmet inspekcije bila obuhvaćena finansijskom inspekcijom, institucija za FI treba da izvijesti sljedeći viši nivo. Godišnji izvještaj o FI trebalo bi da razmatra vlada i da bude objavljen na sajtu FI. Subjekti koji su bili predmet inspekcije trebalo bi da imaju mogućnost da daju komentare na nacrt izvještaja o FI.3 Rukovodilac institucije za FI trebalo bi da bude odgovoran za kontradiktorni postupak, ali bi trebalo da obavijesti svog nadređenog (na pr. ministra finansija) o rezultatima FI. U slučaju da se izvještaj o FI tiče kršenja zakona ili propisa od strane rukovodioca subjekta koji je bio predmet inspekcije, nacrt izvještaja o FI trebalo bi dostaviti rukovodiocu subjekta kojem je onaj koji je bio 3U nekim zemljama takvi nacrti nalaza nazivaju se ‘zapisnik’ ili ‘akt’. U ovom radu, ‘nacrt izvještaja o FI’ je isto što i ‘zapisnik’ ili ‘akt’.
  6. 6. 6 predmet inspekcije podređen. Taj princip bi trebalo primjenjivati jednako na svaki sljedeći viši nivo. Ako je rukovodilac glavnog subjekta ili neki drugi visoki zvaničnik obuhvaćen FI, institucija za FI treba da podnese izvještaj ministru, a ako je obuhvaćen ministar, tada bi trebalo da izvještaj podnese premijeru. Da bi se pojačao efekat djelovanja FI, godišnji izvještaj institucije za FI trebalo bi da se razmatra na nivou vlade, po mogućnosti zajedno sa izvještajima CHU o razvoju PIFC. Na osnovu tog izvještavanja, vlada bi trebalo da definiše akcioni plan. Da bi se podstakla transparentnost FI, sažetke pojedinačnih izvještaja o FI (anonimizovane) i godišnji izvještaj trebalo bi objavljivati na sajtu FI. 10. Redovno bi trebalo pratiti ispunjavanje zahtjeva finansijske inspekcije da se prestane sa kršenjem zakona i propisa. Institucije za FI trebalo bi da prate ispunjavanje svojih zahtjeva za prestanak kršenja zakona i propisa. Subjekti koji su bili predmet inspekcije trebalo bi da izvijeste instituciju za FI o mjerama koje su preduzeli kako bi eliminisali kršenja. Institucije za FI bi trebalo da uspostave i održavaju bazu podataka sa različitim kategorijama nalaza, koja bi se mogla koristiti za definisanje aktivnosti praćenja ispunjavanja zahtjeva i na riziku zasnovano programiranje zahtjeva za FI. Dalje aktivnosti praćenja ispunjavanja zahtjeva trebalo bi da obuhvate provjeru da li je rukovodstvo u subjektima koji su bili predmet inspekcije i na višim nivoima sprovelo prave radnje na ispravan način i da li su slučajevi o kojima je obaviješteno tužilaštvo doveli do krivičnog gonjenja i osuđujućih presuda. 11. Finansijska inspekcija bi trebalo da sarađuje sa funkcionalnim domaćim i međunarodnim partnerima. FI ne bi trebalo da djeluje u izolaciji, sama za sebe. Funkcije revizije i funkcija FI mogle bi da imaju koristi jedne od drugih. Funkcija revizije i FI su komplementarne. Unutrašnja revizija bi mogla da signalizuje finansijskoj inspekciji kršenja zakona i propisa ili lose upravljanje koje vrijedi temeljnije istražiti. Tamo gdje unutrašnja revizija prestaje, FI bi mogla početi svoj rad. Rezultati FI bi mogli da budu izvor za analize rizika revizorskih institucija. Organi za sprovođenje zakona mogli bi da budu još jedna važan akter za potrebe FI. Institucije za FI treba da budu stručno osposobljene da izvrše pripremni posao kad su u pitanju krivična djela i da pomognu organima za sprovođenje zakona da uspješno krivično gone počinioce. Kad je riječ o nepravilnostima koje se tiču sredstava EU, AFCOS bi trebalo da služi kao kontakt tačka za FI. Institucije za FI bi trebalo da izvijeste AFCOS o utvrđenim nepravilnostima koje se odnose na trošenje sredstava EU. S obzirom na buduće pristupanja zemalja obuhvaćenih procesom proširenja EU, institucije za FI bi mogle tijesno da sarađuju sa službama EK i Evropskog revizorskog suda. Međutim, institucije za FI mogu biti od pomoći tim institucijama EU samo ako imaju nadležnost da vrše inspekciju sredstava EU koja se usmjeravaju krajnjem korisniku, a to može biti i građanin.

×