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Lições de Finanças Públicas 2012/13 Prof. Doutor Rui Teixeira Santos

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Lições de Finanças Publicas
Universidade Lusófona
Curso de Direito
1º Ano
Docente: Professor Doutor Rui Teixeira Santos

Published in: Education
  • Política Orçamental na Eurozona (2017) ver em: http://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2017/01/30/Fiscal-Politics-in-the-Euro-Area-44601
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  • Glossário dos termos das Finanças Públicas em http://www.cfp.pt/wp-content/uploads/2015/04/Glossario-de-termos-das-Financas-Publicas.pdf
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  • LEGISLAÇÃO NACIONAL Lei no 53/2014, de 25 de agosto Lei n.o 1/2014, de 16 de janeiro - Procede à oitava alteração à Lei n.o 63 -A/2008, de 24 de novembro Lei no 73/2013, de 3 de setembro Lei n. o 4/2009, de 29 de janeiro (define o regime de proteção social convergente) Lei n.o 4/2007, de 16 de janeiro (Lei de Bases da Segurança Social) Decreto-Lei n.o 26/2002, de 14 de fevereiro (estabelece o regime jurídico dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas) Lei n.o 91/2001, de 20 de agosto (Lei de Enquadramento Orçamental) Conselho das Finanças Públicas Glossário de termos das Finanças Públicas (PT) | 45 Decreto-Lei n.o 232/97, de 3 de setembro Decreto-Lei n.o 171/94, de 24 de junho Decreto-Lei n.o 155/92, de 28 de julho LEGISLAÇÃO EUROPEIA Regulamentos n.o 472/2013 (relativo ao reforço da supervisão económica e orçamental dos Estados-Membros da área do euro), de 21 de maio Regulamento n.o 473/2013 (disposições comuns para o acompanhamento e a avaliação dos projetos de planos orçamentais e para a correção do défice excessivo dos Estados-Membros da área do euro), de 21 de maio Regulamento n.o 1173/2011 (relativo ao exercício eficaz da supervisão orçamental na área do euro), de 16 de novembro Regulamento n.o 1174/2011 (relativo às medidas de execução destinadas a corrigir os desequilíbrios macroeconómicos excessivos na área do euro), de 16 de novembro Regulamento n.o 1175/2011 (relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas), de 16 de novembro Regulamento n.o 1176/2011 (sobre prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos), de 16 de novembro Regulamento n.o 1177/2011 (relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos), de 8 de novembro Regulamento do Conselho no 1055/2005, de 27 de Junho Regulamento do Conselho no 1056/2005, de 27 de Junho Diretiva 2011/85/UE (que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-Membros), de 8 de novembro
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  • ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA
    Lei n.o 37/2013 de 14 de junho
    Procede à sétima alteração à lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.o 91/2001, de 20 de agosto, e transpõe para a ordem jurídica interna a Diretiva n.o 2011/85/UE, do Conselho, de 8 de novembro, que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados membros.

    7ª alteração à Lei de Enquadramento Orçamental Comentario do Conselho das Finanças Públicas (22.02.2013) http://www.cfp.pt/wp-content/uploads/2013/02/CFP-APR-REVLEO-20130222.pdf Lei de execução orçamental de 2013 http://www.crup.pt/images/documentos/Financiamento/Decreto-Lei_n._36-2013_de_11_de_maro.pdf
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Lições de Finanças Públicas 2012/13 Prof. Doutor Rui Teixeira Santos

  1. 1. FINANÇAS PÚBLICAS Prof. Doutor Rui Teixeira Santos 2013
  2. 2. A maior depressão…• “Main recession indicators tend to support the claim that this recession could be the most severe in the past 40 years.”• Charles Gascom, “The Current Recession: How Bad Is It?” Federal Reserve Bank of St. Louis Economic Synopses 4 (January 8, 2009): 2, available at http://research. stlouisfed.org/publications/es/09/ES0904.pdf.• “Black Swan”, Kalleb Nassin
  3. 3. Solução Schaeuble“Chegou o momento de mostrar resultados” (5 set 2011)A receita é tão simples como difícil de pôr emprática:• Aumento das receitas• Diminuição das despesas• Reformas estruturais
  4. 4. Finanças Públicas“O Orçamento de Estado deve ser equilibrado.As Dívidas Públicas devem ser reduzidas, aarrogância das autoridades deve ser moderada econtrolada.Os pagamentos a governos estrangeiros devem serreduzidos, se a nação não quiser ir à falência.As pessoas devem novamente aprender atrabalhar, em vez de viver à custa do Estado.“ (Marcus Tulius Cícero, Roma, 55 a.c.)
  5. 5. Diálogo entre Colbert e Mazarino durante o reinado de Luís XIV, da peça de teatro Le Diable Rouge, de Antoine Rault:
  6. 6. Diálogo entre Colbert e Mazarino durante o reinado de Luís XIV, da peça de teatro Le Diable Rouge, de Antoine Rault: Colbert: Mas já não podemos lançar mais impostos sobre os pobres. 

Mazarino: Sim, é impossível. 

Colbert: E então os ricos? 

Mazarino: Os ricos também não. Eles não gastariam mais. Um rico que gasta faz viver centenas de pobres. 

Colbert: Então como havemos de fazer? 

Mazarino: Colbert! Tu pensas como um queijo, como um penico de um doente! Há uma quantidade enorme de gente entre os ricos e os pobres: os que trabalham sonhando em vir a enriquecer e temendo ficarem pobres. É a esses que devemos lançar mais impostos, cada vez mais, sempre mais! Esses, quanto mais lhes tirarmos mais eles trabalharão para compensarem o que lhes tirámos. É um reservatório inesgotável"
  7. 7. PILARES DA MODERNIDADE• O fundador da Terceira Via e reitor da London School of Economics and Political Science, Antony Giddens procura entender o quadro geral da contemporaneidade. Contra a leitura pósmoderna da época actual, o sociólogo inglês desenvolve o que chama de "altamodernidade". Nele, cristaliza-se um momento de passagem no qual categorias como segurança e confiança vão dando lugar aos conceitos de desalinhamento e risco. A aposta actual vai em direcção à realização desta "sociedade de risco" que ainda se anuncia. De certo modo a corrupção vai permitir atenuar o risco• Giddens define a Modernidade anterior como um modo de vida adoptado em meados do século XVI, com dois pilares: o capitalismo e a democracia política;
  8. 8. CRISE• A influencia duradoura de Keynes na politica monetaria dos paises desenvolvidos com base na ideia errada (largamente refutada no século XIX, que a procura agregada (a valor constante de moeda i. é sem inflação) esta relacionada com o desemprego e que as politicas publicas podem por via da procura publica (criando progressiva desvalorização da moeda, ou seja inflação) criar emprego (serviu esta teoria apenas como politica destinada a combater a deflação mas já não servia quando a inflação era uma ameaça)• Transformação do “capitalismo de empresário” no “capitalismo de gestor”, com o primeiro ciclo das privatizações e as aplicações dos recursos dos fundos de pensões• O desemprego provocado pelos sindicatos (Hayek)• O desenvolvimento do “capitalismo popular” (Hayek e o neo- monetarismo): nós conseguimos produzir para alimentar 8 mil milhões de pessoas por causa de um mecanismo expontaneo que processa uito mais informação que um Estado centralizado conseguiria absorver. Por isso o Mercado é mais eficiente.
  9. 9. CRISE• A nossa sociedade é o produto de crenças simbólicas que não têm nenhum fundamento racional• Fracasso do socialismo (parte do principio impossível que todo o conhecimento humano – de milhões de pessoas - pode ser usado de maneira eficiente por uma organização centralizada, por um comando central único. Pegar em enormes recursos para produzir bens centralmente para a sociedade é um absurdo. O que diz a cada um o que deve produzir para a sociedade (pessoas que não conhecemos) é o lucro, segundo Hayek e Mises. É tb um problema de valores: no socialismo prevalece o valor da distribuição. Porém é simplesmente impossivel distribuir sem conhecer todos os factos sem ter toda a informação. É esse o problema do socialismo.)• Grupos de interesses e as politicas públicas• Queda do Muro de Berlim – segundo ciclo de privatizações – O Estado Mafioso
  10. 10. Crescimento do Estado• Modelo Totalitário-Socialista: Por uma falsa ideia de justiça social (sobre a qual não existe unanimidade) imposta pela burocracia dominante (Critica de Mises e Keynes – o erro do socialismo)• Modelo Democrático-Keynesiano: em momentos de crises utilizando a moeda/inflação para promover o crescimento/consumo e investimentos publicos. (Crítica de Hayek – trata-se de um erro!)• Modelo Democrático-Interesses particulares: o estado é sequestrado pelos lobbys e pequenos grupos de interesses que definem os subsidios e condicionam os incentivos publicos aos seus interesses
  11. 11. A crise que se alimenta da criseA Grande Crise de 2007-2009 não foi o resultado da especulação, da desonestidades,da excessiva exposição ao crédito do sector privado. Foi o resultado do fracasso dapolítica dos governos, do fracasso das suas politicas monetarias e no caso portugues,pelo fracasso das politicas monetárias do BCE e dos efeitos preversos da adesão aoEuro – que deu aos agentes económicos informações erradas sobre a situaçãoeconómica, com baixa dos juros e acesso a mecanismos de credito ilimitado. E porisso quando por efeito dos derivados do subprime (questão moral na gestão privada éfundamental tb se instalou a desconfiança no mercado interbancário e faltou liquidez,já estavamos perante uma consequência do modelo de remoneração dominante nocapitalismo de gestor, mas também diante do fracasso dos incentivos publicos.E depois disso temos assistido a esta crise camaleónica que dura desde 2007 e queprovavelmente empurra a Europa para mais uma decada perdida:• Crise do subprime• Crise de crédito/bancária• Crise económica• Crise Orçamental• Crise da dívida soberana• Recessão• Crise bancária• Segunda recessão?• Crise bancária?• Crise de sustentabilidade das Finanças Públicas: défices?• Inflação?
  12. 12. PMI Manufactura Nov 2011
  13. 13. PMI Manufactura nas maiores economias
  14. 14. Global slowdown
  15. 15. Sequestro do sistema político"Give me control over a nation’s currency and Idon’t care who makes the laws”(Mayer Amschel Rothschild)
  16. 16. Recessão e QE (impressão de moeda)• A recessão implica sempre um desajustamento no mercado de mão de obra, induzido no ciclo inflacionário anterior, devido aos erros dos empresários provocada pela distorção da taxa de juro causado pela expansão monetária e do crédito bancário. Mais importante, qualquer tentativa de curar a depressão através de déficit e dinheiro barato, como fez José Socrates e está a fazer Obama e Dilma, embora possa funcionar temporariamente, intensifica a má alocação de recursos e apenas adia e prolonga o ajuste inevitável• A questão do controlo da inflação por via da emissão de moeda e o poder político.
  17. 17. • Keynes supôs erradamente que o desemprego normalmente envolve a ociosidade de recursos de todos os tipos em todas as fases da produção.• Neste sentido, a economia keynesiana deixa de fora o elemento vital da escassez de recursos reais, a base dos principios económicos. No mundo ilusório Keynes de superabundância, um aumento da despesa total com recurso à emissão de moeda ou do endividamento público vai realmente aumentar o emprego e a renda real, porque todos os recursos necessários para qualquer processo de produção estará disponível nas proporções corretas, a preços correntes.• No entanto, no mundo real de escassez, como mostra Hayek, recursos desempregados serão de tipos específicos e em setores específicos, por exemplo dos trabalhadores sindicalizados na mineração ou siderugia. Nestas circunstâncias, um aumento das despesas pode aumentar o emprego, mas apenas porque se aumenta os preços em geral o que torna temporariamente rentável para reempregar esses recursos ociosos, combinando-as com recursos de outras indústrias, onde eles já estavam empregados. Quando os custos de produção mais uma vez começarem a subir dado o aumento dos preços na produção, o desemprego voltará a aparecer, mas desta vez de uma forma mais grave por causa da má alocação de recursos adicionais. O governo e o banco central, então, mais uma vez, enfrentarão o dilema de permitir mais desemprego ou a expansão do fluxo monetário. Isso configura as condições para uma inflação monetária, com uma acelerada subida dos preços, pontuada por períodos de agravamento do desemprego, como foi o caso durante o Grande Inflação dos anos 1970 e início de 1980.
  18. 18. Os recursos são escassos• Em alternativa a isso, Hayek argumenta que se deve evitar a inflação monetária e permitir que os preços dos recursos desempregados se reajustem naturalmente para baixo, para níveis que sejam sustentáveis com o atual nivel de rendimentos. Neste caso, o trabalho de desempregados e outros recursos serão orientados pelo sistema de preços em processos de produção que sejam sustentáveis no actual nível das despesas monetária.• Permitindo o ajuste de mercado as taxas dos preços e dos salários, garante-se assim uma estrutura de emprego de recurso coordenada com a estrutura da procura de recursos.• Em contraste, aumentando a despesa agregada haverá um aumento de curto prazo no emprego, mas isso só provoca uma distribuição inadequada de recursos cuja inevitável correção implicará uma outra depressão. Tal correção pode ser adiada, mas nunca evitada.• Aqueles que negam a análise de Hayek- como todos os macroeconomistas contemporâneo dominante e os políticos – o que fazem é promover cada vez mais os gastos publicos como a panacéia para nossa crise atual, aumentando ainda mais a desigualdade• Eles acabam por continuar a viver na fantasia simplista keynesiana de que a escassez de recursos reais foi banida e em que a escassez de moeda e de crédito é a única restrição à atividade econômica.
  19. 19. Fundamentos MoraisAs regras morais podem ter três origens:• Intuitivas: as regras morais vêm da convivência com as pessoas – São espontâneas. As pessoas intuem os valores, coo por exemplo o da solidariedade ou da igualdade.• Tradicionais: Nascem na família, por tradição e hábito: como o valor da livre iniciativa ou da propriedade privada, sem se saber bem a razões – os conflitos sociais e ideológicos nascem desta visão da moral• Intelectuais – racionais, nascida dos intelectuais. Construções académicas como a ideia de mercado competitivo(Nada pode ser feito contra o colapso de uma empresa, com todo o dramasocial a não ser que exista mobilidade laboral – todos temos queperceber, até mesmo como trabalhadores que estamos expostos a riscos, eque a inflexibilidade laboral e os sindicatos são portanto geradores deineficiência e desemprego, que são insustentáveis.)
  20. 20. Fundamento do Altruismo• Quando passamos para uma Ordem Social, é o sentido do lucro que vai explicar como cada um serve os interesses de outros.• Altruismo e solidariedade dominam os nossos instintos por causa das bases tradicionais da moral familiar e da propriedade privada.• O Socialismo pode ser sedutor pois promete garantias de segurança às pessoas. Só que ha um problema: uma minoria de pessoas não pode dar segurança a todas as pessoas. O Estado centralizado nao dispõe da informação para isso e portanto é impossivel essa alegada segurança que o Socialismo alegadamente garante…
  21. 21. Âmbito das Finanças Públicas• Finanças Públicas abarcam principios económicos e princípios jurídicos.• Princípios económicos (Finanças Públicas) – Teorias liberais do Estado minimo (Locke, Hume, Adan Smith) – Socialismo utópico (Saint-Simon, Fourier e Proudhon) – Doutrina Social da Igreja (Papa Leão XIII, Rerun Novarum) – Teorias socialistas (Karl Marx, Lenine, Mao, Rosa Luxemburg) – Teorias social-fascistas – “socialização”(Benito Mussolini e Nicola Bombacci) – Teorias intervencionistas - John Maynard Keynes – Teonias neo-keynesianas/ neo-desenvovimentistas – Joseph Stiglitz, Paul Davison (crescimento económico sustentável), ou Roubini – Teorias neo-monetaristas ( F. Hayek, Ludwig von Mises, Milton Friedman e Ayn Rand)
  22. 22. Âmbito das Finanças Públicas• Princípios Jurídicos (Direito Constitucional Financeiro, Direito Orçamental, Direito Fiscal, Contabilidade Publica, Direito Publico Economico e Administração Financeira Orçamental) – Constituição da República Portuguesa /1976 e Tratado de UE /Pacto de Estabilidade e Crescimento – Constituição do Brasil /1988 – artº 165 a 169) – Constituição da República de Angola/2010 – Lei de Enquadramento Orçamental PT (Lei nº 91/2001, de 20 de Agosto, na republicação da Lei nº 22/2011 de 20 de Maio de 2011) e Leis Orgânicas do Governo (Decreto-Lei nº 86-A/2011 de 12 de Julho) e do Tribunal de Contas – Lei de princípios financeiros Brasileira (Lei 4320/64) e Regimento financeiro (Lei de Responsabilidade Fiscal 101/2000) – Lei Quadro do OGE (LQOGE), Angola, (Lei-quadro do OGE, Lei Nº 09/97, de 17 de Outubro, publicada no Diário da República Nº 48 de 17/10.) – Acordos de assistência financeira internacionais (MoU com a Troika)
  23. 23. ProgramaINTRODUÇÃO ÀS FINANÇAS PÚBLICASAspectos gerais1. As Finanças Públicas. Questões de ordem geral 2. Fixação de terminologia (Direito Financeiro, Economia Pública,Economia Financeira, Contabilidade Pública, Política Financeira) 3. A tradição de ensino das Finanças Públicas. Ideias gerais 4. Questões metodológicas 4.1. As Finanças Públicas na convergência da Economia Públicae do Direito Financeiro 4.2. As ciências auxiliares 5. Finanças Públicas e Ética Política
  24. 24. ProgramaO Direito Financeiro Noção de Direito Financeiro A autonomia do Direito Financeiro O Direito Financeiro em perspectiva histórica Divisões do Direito Financeiro5. Relações com outros ramos do DireitoDireito Financeiro e Direito FiscalOs novos rumos do Direito FinanceiroA Constituição Financeira Portuguesa 8.1. A Constituição Financeira formal 8.2. A Constituição Financeira material 8.3. O resgate financeiro europeu do FEEF, as reformas estruturais previstas no MoU com a Troika e a desconstitucionalização de facto das questões fiscais e económicas – a Crise da Constituição de 1976
  25. 25. A Actividade Financeira do Estado• O Estado tributa e como contrapartida presta bens públicos/ do ponto de vista orçamental o Estado tem Receitas e Despesas Públicas• Critérios: Bem Comum/ Good Governance/ Bom Governo• Isto significa que na realização do Bem Comum o Estado tem uma actividade financeira tendo em vista a satisfação das necessidades publicas (saúde, justiça, segurança, Educação, combate à pobreza, planeamento económico, etc.)
  26. 26. Actividade Financeira como Fenómeno Político• A Actividade Financeira do Estado, propõe-se à satisfação das necessidades colectivas e concretizada em receitas e despesas.• A Ciência das Finanças estuda a actividade financeira, isto é, uma actividade do Estado que se exprime em receitas e despesas (Teixeira Ribeiro).• A Ciência das Finanças desloca agora os seus estudos para o exame do conjunto de processos de decisão e de execução que possibilitam considerar, simultaneamente, não só regras jurídicas, como as do jogo político e das forças sociais e burocráticas, mas também e ainda o papel económico e social ou real – que cabe aos recursos financeiros utilizados pelo Estado.
  27. 27. Conceito de Finanças Públicas• O Estado pretende que sejam satisfeitas determinadas necessidades colectivas; para tanto propõe-se produzir bens; mas a produção de bens implica despesas; o Estado precisa portanto, de obter receitas para cobrir essas despesas, isto é, precisa de dinheiro, de meios de financiamento (Teixeira Ribeiro).• O âmbito do objecto de Finanças Públicas, se cingirá a duas actividades fundamentais: a de gestão dos dinheiros públicos, ou seja, a actividade de gestão financeira pública, ou simplesmente, a actividade financeira pública; e a de controlo dos dinheiros públicos, mais precisamente, a actividade de controlo financeiro externo (gestão e controlo dos dinheiros públicos).
  28. 28. Fenómeno financeiro• Direito Financeiro Positivo, não se deve limitar ao “de iure condito”, mas avançar também para os caminhos “de iure condendo”, não pode hoje prescindir pelo menos em domínios relevantes, dos resultados, do valor acrescido que as vertentes mais economicistas ou sociológicas que hajam dominado a ciência das finanças tenham trazido à luz do dia.• Os meios financeiros têm de se adquirir e servem para se utilizar na compra de produtos e serviços ou como reserva de valor.• O estudo científico da actividade financeira alargou, nos dias de hoje, o seu campo de domínios e a métodos próprios das ciências sociais, o que, para além de todas as vantagens que a isso se aponta, em termos de aprofundamento e da riqueza da nova ciência das finanças, também demonstra que a actividade financeira, enquanto actividade social, não pode deixar de ser analisada na perspectiva complexa e multidisciplinar própria daquelas ciências. Finanças Públicas constituem um ramo científico autónomo.•
  29. 29. Finanças, doutrinas e sistemas económicos• Três vertentes em que se tem sido perspetivado o objeto da Ciência das Finanças Públicas: jurídica, económica e sociológica ou política.• O primeiro conceito de Ciência das Finanças, que se impôs nos primórdios do séc. XX, pode resumir-se na seguinte definição de G. Jèze: “o estudo dos meios pelos quais o Estado promove a obtenção dos recursos necessários à cobertura das despesas públicas e reparte o correspondente encargo pelos cidadãos”.• O estudo científico da actividade financeira alargou, nos dias de hoje, o seu campo a domínios e a métodos próprios das ciências sociais, o que, para além de todas as vantagens que a isso se aponta, em termos do aprofundamento e da riqueza da nova ciência das finanças, também demonstra que a actividade financeira, enquanto actividade social, não pode deixar de ser analisada na perspectiva complexa e multidisciplinar própria daquelas ciências.
  30. 30. Segundo Sousa Franco, Finanças Públicas podem ser utilizada em três sentidosfundamentais:• Sentido Orgânico: fala-se de finanças públicas para designar o conjunto dos órgãos do Estado ou de outro ente público (incluindo a parte respectiva da Administração Pública) a quem compete gerir os recursos económicos destinados à satisfação de certas necessidades sociais (p. ex. Ministério das Finanças);• Sentido Objectivo: designa a actividade através da qual o Estado ou outro ente público afecta bens económicos à satisfação de certas necessidades sociais:• Sentido Subjectivo: refere a disciplina científica que estuda os princípios e regras que regem a actividade do Estado com o fim de satisfazer as necessidades que lhe estão confiadas.Para Teixeira Ribeiro Finanças Públicas são os meios ou instrumentos financeiros, quesão o dinheiro e os créditos; ora os meios financeiros têm de se adquirir e servempara se utilizar na compra de produtos e serviços ou como reserva de valor. Daí que oobjectivo das Finanças Públicas seja o estudo da aquisição e utilização de meiosfinanceiros pelas colectividades públicas, das quais sobressai grandemente oEstado, que tem as suas finanças em virtude de despesas com a produção debens, aptos para a satisfação de necessidades. A explicação das finanças públicas: oEstado pretende que sejam satisfeitas determinadas necessidades colectivas, paratanto propõe-se produzir ou comprar os bens; mas a produção de bens implicadespesa; o Estado precisa, portanto, de obter receitas para cobrir essa despesa, istoé, precisa de dinheiro, de meios de financiamento.
  31. 31. ProgramaIntrodução à economia pública As origens da expressão economia pública A intervenção do Estado na Economia2.1. As razões da intervenção do Estado segundo Musgrave 2.1.1. A função de afectação 2.1.2. A função de redistribuição 2.1.3. A função de estabilização económica 2.1.4. A gestão de conflitos 2.1.5. Desenvolvimento e aperfeiçoamento do esquema tripartido de Musgrave Os bens públicos como centro da actividade económica do Estado 3.1. Características dos bens públicos 3.2. Forma de provisão de bens públicos 3.3. As externalidades A public choice A nova macroeconomia clássica
  32. 32. ProgramaIV. As Instituições FinanceirasDa noção de instituição financeiraOs agentes financeiros2.1. O Parlamento O Governo A Administração Pública Outros agentes financeiros Primeira aproximação aos vários subsectores A Administração Autónoma A Segurança Social As Regiões Autónomas As Autarquias Locais O sector empresarial do EstadoOs Tribunais financeirosAs instituições de enquadramento4.1. O Orçamento do Estado (remissão) O Património do Estado O Tesouro
  33. 33. ProgramaDA DECISÃO FINANCEIRA EM ESPECIALDecisão financeiraRazões da autonomizaçãoOs problemas económicos da decisão financeira Dimensões do Estado, prioridades de actuações. Relacionamento com o sector privado A tentativa de nacionalização da decisão financeira A economia do bem-estar As aproximações normativas. De Pareto a Rawls e NozikA decisão financeira como decisão colectivaA impossibilidade de encontrar uma solução através dos mecanismosde voto Wicksell e a regra da unanimidade A solução de Lindhal O teorema da impossibilidade de ArrowProblemas de decisão financeira: a public choice O papel dos políticos O papel dos burocratas Os grupos de interesseO constitucionalismo económicoRegras escritas versus poder discricionárioDesconcentração e Descentralização FinanceiraO Estado, agente tradicional de decisão financeiraA emergência de novos agentes de decisão financeiraA descentralização financeira e o fiscal federalism Objectivos, modalidades e instrumentos A experiência portuguesa. Um federalismo financeiro parcial e incompleto Descentralização da despesa Descentralização da receitaOs problemas de coordenação dos vários agentes de decisão
  34. 34. ProgramaFinanças europeiasFinanças supranacionaisOs bens públicos globaisAs finanças da Comunidade EuropeiaFinanças comunitárias e finanças estaduaisO Tratado de Maastricht e o Pacto de EstabilidadeA aplicação do PactoA margem de manobra financeira dos EstadosCalendário EuropeuFundo de Estabilização Financeira EuropeiaMecanismo Europeu de Estabilização financeira
  35. 35. Programa• Do Orçamento Estadual em Especial• Noções Introdutórias• O Orçamento do Estado• Orçamento e figuras afins• Aspectos históricos do Orçamento – A evolução da instituição orçamental em Portugal – A disciplina jurídica do Orçamento e seus desenvolvimentos• A nova lei de enquadramento orçamental e, em especial, a articulação do Orçamento do Estado com os restantes orçamentos públicos• Natureza jurídica do Orçamento
  36. 36. Os Pobres " ... ó geração de vapor e de pó de pedra, macadamizaiestradas, fazei caminhos de ferro, construí passarolas de Ícaro, paraandar a qual mais depressa, essas horas contadas de uma vida todamaterial, massuda e grossa como tendes feito esta que Deus nos deutão diferente daquela que hoje vivemos. Andai, ganha-pães, andai :reduzi tudo a cifras, todas as considerações deste mundo a equaçõesde interesse corporal, comprai, vendei, agiotai - No fim de tudo isto, oque lucrou a espécie humana ? Que há mais umas poucas dúzias dehomens ricos. E eu pergunto aos economistas políticos, aosmoralistas, se já calcularam o número de indivíduos que é forçosocondenar à miséria, ao trabalho desproporcionado, àdesmoralização, à infâmia, à ignorância crapulosa, à desgraçainvencível, à penúria absoluta, para produzir um rico ? [ ... ] cadahomem rico, abastado, custa centos de infelizes, de miseráveis. ” Almeida Garrett, in " Viagens na Minha Terra ", ( 1843)
  37. 37. Finanças liberais• Despesa publica o mais reduzida possível• Abstenção económica por parte do Estado face ao Mercado• A atuação financeira do Estado não deve perturbar a atividade económica do mercado• Predomínio da instituição parlamentar• Aplicação estrita do princípio da legalidade• A importância primordial do imposto (em detrimento do património do Estado que deve ser diminuto, e do crédito que só deve ser usado em caso de calamidade ou guerra)• Principio do equilíbrio orçamental – a regra de ouro das finanças clássicas
  38. 38. Adam SmithA. Smith formula duas abodagens na sua teoria da tributação (Cap V):ora encara uma sociedade ideal onde há a harmonia dosinteresses, ora descreve a sociedade real dividida em classes e cominteresses divergentes. E é, justamento, nesta visão de sociedade realque o papel do Estado tem relevância, pois sua ação deve impedir queo conflito de interesses dificulte e imperre o funcionamento dasociedade e o crescimento econômico. O liberalismo político, queSmith acredita, "reconhece explicitamente a divisão da sociedade emclasses e que estas tem interesses diferentes, até opostos... e empreconsiderou estes interesses possíveis de seremconciliáveis, contradição irre- conciliável de classes é uma idéia que sóapareceu mais tarde, com alguns socialistas chamados utópicos"(Corazza, 1984. pág.26 e 27). Assim o liberalismo político poderia serum meio para que a sociedade real com seus conflitos se aproximasseda harmonia social vislumbrado na visão de sociedade ideal de Smith.
  39. 39. Visão otimista do capitalismoO ponto central que sustenta a visão otimista de funcionamento da sociedade capitalista, que se encontra na obra deSmith, é a conciliação entre o interesse individual e coletivo.No plano económico, há uma exaltação à divisão do trabalhoentre produtores individuais e ao comércio e uma tendênciaem aceitar que a ação individual movida por interessespróprios resultará em benefícios para toda a sociedade. Ocapitalista movido pelo lucro e produzindo valor de troca(mercadorias) é dirigido, via mercado, para atender ao desejoda sociedade, sua acumulação de capital é encarada comogeração de riqueza para a nação. Ao atribuir um papelsocialmente positivo para o egoísmo, Smith está justificandoracionalmente uma economia movida pelo lucro, daí suaimportância para a ideologia capitalista.
  40. 40. Contradição de interesses entre as classes sociais• "Os planos e projetos dos investidor de capital regulam e dirigem todas as operações mais importantes do trabalho, sendo que o lucro constitui o objetivo e propósito visado por todos esses planos e projetos. Entretanto, a taxa de lucro não aumenta com a prosperidade da sociedade e não diminui com seu declínio – como acontece com a renda da terra e os salários. Ao contrário, essa taxa de lucro é naturalmente baixa em países ricos e alta em países pobres, sendo a mais alta, invariavelmente, nos países que caminham rapidamente para a ruína. Por isso, o interesse dessa terceira categoria (os capitalista) não tem a mesma vinculação com o interesse da sociedade como das outras duas (donos da terra e trabalhadores)... Ora, o interessados negociantes, em qualquer ramo específico de comércio ou manufatura, sempre difere sob algum aspecto do interesse público, e até se lhe opõe. O interesse dos empresários é sempre ampliar o mercado e limitar a concorrência ... É proposta que advém de uma categoria de pessoas cujo interesse jamais coincide exatamente com o do povo, as quais geralmente tem interesse em enganá-lo e mesmo oprimi-lo e que, consequentemente, tem em muitas oportunidades tanto iludido quando oprimido este povo". (Smith, 1983, pág. 228 e 229).
  41. 41. Papel do EstadoO liberalismo económico revela seu caráterprincipal de dar liberdade aos capitalistasindividuais no seu processo de acumulação. Estavisão é importante quando nos preocupamos ementender o papel do Estado na concepção liberal,que se revela não uma doutrina de não intervençãodo Estado mas um apoio do Estado a expansão daordem capitalista de produção, sendo que umaforma ( mas não a única) de apoio é dar liberdadeaos capitalistas.
  42. 42. Liberdade Económica• "O Estado deve deixar a atividade económica andar por si mesma, por duas razões: primeiro, porque a produção da riqueza não necessita de intervenção estatal; e depois, porque, mesmo que o Estado quisesse auxiliá-la, não teria condições de fazê-lo melhor que os indivíduos" (Corazza, 1984, pag. 32).
  43. 43. Liberalismo e ordem capitalistaO liberalismo económico de Smith está baseado em doispontos que se relacionam. Primeiro, baseia-se na suaaceitação da organização social capitalista, o que implica emaceitar que os capitalistas comandem a produção. Como umdesdobramento do coloca do, o segundo ponto baseia-se naidéia de que é impossível o Esta do controlar toda a atividadeeconômica, além do que também seria desnecessário.Portanto, o liberalismo de Smith fundamenta-se na própriaaceitação da sociedade capitalista como natural. Entretanto,esta visão liberal tem uma grande importância em sua épocapois representou uma crítica a regulamentação mercantilista,que naquele momento do Capitalismo inglês não se fazia maisnecessário.
  44. 44. Papel do Estado no Liberalismo ClássicoO liberalismo económico de Smith não é um princípio dogmático denão intervenção do Estado como o define a vulgarização da ideologialiberal. O liberalismo de Smith está ligado à ideia de que o produtorindividual tem maiores e melhores condições de organizar e comandara economia do que o Estado, mas esta visão não significa que o Estadonão tenha um papel na economia. Seu papel não é de organizar ecomandar mas apoiar a dinâmica capitalista de produção. Os deveresdo Estado, relacionados e analisados por Smith, como a derepresentação externa, justiça, obras públicas e educação, estãovinculados a proteção da propriedade e riqueza dos capitalistas, emdar condições a expansão do comércio e em formar a força detrabalho. No dever de educação, Smith está preocupado que o Estadodê uma formação moral para os cidadãos, que amplie seus ideais alémdas exigências imediatas do mercado de trabalho.
  45. 45. Função distribuitiva do EstadoSobre a função distribuição, podemos dizer que Smith estápreocupado em descrever a divisão do produto entre as três classessociais (donos de terra, capitalistas e trabalhadores) e em dar umanoção do movimento dos rendimentos em relação á dinâmicaeconómica. Assim, como aceita um preço natural como tendência domercado , aceita também um salário natural ao nível de subsistência euma taxa de lucro suficiente para dar uma "justa" remuneração aocapital empregado. A explicação para a renda da terra está tambémbaseada na ideia de taxa natural, é somente em Ricardo que iremosencontrar uma explicação mais elaborada para a rendimento. Portantoexpõe que os rendimentos na sociedade capitalista estão divididos emrenda da terra, lucro e salário, mas sua teoria é mais uma descriçãodas oscilações do salário e do lucro em relação a sua taxa natural, doque uma explicação sobre a natureza da renda no Capitalismo.
  46. 46. Tributação• A atuação do Estado na prossecução dos objetivos definidos, gera despesa pública em resposta às necessidades da comunidade eo que prossupõe a existencia de um sistema de capatação de receitas.• A Sociedade concede ao estado o direitod e cobrar impostos e por essa via ter os meios necessários para os seus fins• (óptica benevolente e contratualista)
  47. 47. A Tributação Ideal e os Princípios de Tributação em A Smith"No primeiro livro desta investigação mostrei que o rendimento privado dos indivíduos advém, em última análise, detrês fontes distintas: lucro, renda e salários. Todo impostodeve, em última análise, ser pago sobre um ou outro dessestrês tipos de rendimentos ou sobre todos eles"(Smith, 1983, Vol. II, pag.247). Smith inicia sua reflexãodemonstrando estar cônscio de que as fontes de renda arcamcom o peso do imposto, mesmo sendo a base tributáriadiretamente não relacionada aos rendimentos. Este pon to é ocentro de sua preocupação tanto em seus princípios quantona análise dos impostos reais, pois os efeitos dos impostossobre cada rendimento pode na visão ideal afetar a harmoniasocial e, de outro lado, na visão real afetar a acumulação decapital.
  48. 48. Os quatro princípios de tributação de Smith1. Equidade"Os súditos de cada Estado devem contribuir o máximo possível para amanutenção do governo, em proporção a suas respectivascapacidades, isto é, em proporção ao rendimento de que cada umdesfru ta sobre a proteção do Estado. As despesas de governo, emrelação aos indivíduos de uma grande nação, são como as despesas deadministração em re lação aos rendeiros associados de uma grandepropriedade, os quais são obrigados a contribuir em proporção aosrespectivos interesses que tem na propriedade. E na observância ounãoobservância desse princípio que consiste o que se denomina deequidade ou falta de equidade da tributação. Impor ta observar, umavez por todas, que todo imposto que, em última análise recaiexclusivamente sobre um dos três tipos de rendimentos énecessariamen- te não equitativo, na medida em que não afeta␣ osdois tipos de rendimentos".
  49. 49. Os quatro princípios de tributação de Smith• 2. Certeza"O imposto que cada indivíduo é obrigado apagar de vê ser fixo e não arbitrário. A data dorecolhimento, a forma de recolhimento, a somaa pagar, devem ser claras e evidentes para ocontribuinte e para qualquer outra pessoa".
  50. 50. Os quatro princípios de tributação de Smith3.Conveniência de pagamento"Todo o imposto deve ser recolhido nomomento e da maneira que, com maiorprobabilidade, forem mais convenientes para ocontribuinte”.
  51. 51. Os quatro princípios de tributação de A. Smith4. Economia no recolhimento "Todo o imposto deve ser planejado de talmodo, que retire e conserve fora do bolso das pessoas o mini mo possível,além da soma que ele carreia para os cofres do Estado. Há quatro maneirasde fazer com que um imposto retire ou então conserve for a do bolso daspessoas muito mais do que aquilo que ele carreia para os cofres públicos:• 4.1 - O recolhimento do imposto pode exigir um grande número de funcionários.• 4.2 - O imposto pode dificultar a iniciativa das pessoas e desestimulá-las de aplicar em certos sectores de negócios que poderiam dar sustento em emprego a grandes multidões.• 4.3 - Um imposto pouco criterioso representa uma grande tentação para o contrabando (ou sonegação). O imposto, por sujeitar as pessoas às visi- tas frequentes e à odiosa inspeção dos coletores, pode expô-las a muitos incômodos, vexames e opressões desnecessárias. E devido a um ou outro desses quatro modos inadequados de impor ou recolher tributos , que estes muitas vezes acarretam muito mais incômodos para as pessoas do que benefícios para o soberano" (Smith, 1984, Vol. II, págs. 247, 248 e 249).
  52. 52. Regras administrativasOs três últimos princípios tratam de problemas deadministração dos impostos e são de uma aceitaçãogeral. O segundo problema relacionado por Smithna quarta máxima indica uma preocupação nãoeminentemente administrativa, mas com o impactodo imposto sobre a vida econômica e seu possíveldesestimulo sobre determina das atividades. Oseconomistas neoclássicos irão desenvolver esteponto ao darem importância a neutralidade dosimpostos, isto é, que os impostos não afetem aalocação de recursos orientada pelo mercado.
  53. 53. AS REGRAS DE ADAM SMITH (A Riqueza das Nações – 1796)2 - CERTEZA - A QUOTA DE CADA CONTRIBUINTE DEVESER CERTA E NÃO ARBITRÁRIA. A ÉPOCA, O MODO, OLOCAL, O QUANTUM, TUDO DEVE ESTAR CLARO EPRECISO, TANTO PARA O CONTRIBUINTE, COMOM PARAQUALQUER OUTRA PESSOA – A LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIADVE OBSERVAR A MÁXIMA CLAREZA, ESTABELECENDOCOM NITIDEZ TODAS AS CIRCUNSTÂNCIASRELACIONADAS COM O IMPOSTO3 - COMODIDADE - TODO IMPOSTO DEVE SERARRECADADO EM ÉPOCA E MODO EM QUE SEJA MAISCÔMODO PARA O CONTRIBUINTE4 - ECONOMIA - TODO IMPOSTO DEVE SER INTITUIDO DEMANEIRA A RETIRAR DO CONTRIBUINTE O MENOSPOSSÍVEL PARA COBRIR AS DESPESAS DO ESTADO
  54. 54. Controvérsia sobre a equidadeA controvérsia sobre tributação encontra-se sobre ainterpretação do princípio da equidade formuladopor Smith. As duas abordagens que dominam adiscussão acadêmica sobre os tributos, aabordagem do benefício e a abordagem dacapacidade de pagamento, consideram-seseguidoras e fiel interpretadoras da noçãosmithiana da justiça tributária. A discussão doprincípio de equidade teve mais impacto nasdiscussões posteriores realizadas por diversosautores do que no prosseguimento da reflexão deSmith.
  55. 55. AS REGRAS DE ADAM SMITH (A Riqueza das Nações – 1796)1 – JUSTIÇA/EQUIDADE - OS CIDADÃOS DEVEMCONTRIBUIR NA MAIOR ESCALA POSSÍVEL EMPROPORÇÃO À RENDA POR ELES AUFERIDA -SACRIFÍCIO IGUAL PARA TODOS (nivelamento porcima)• DECORREM DESSE PRINCÍPIO – GENERALIDADE - O IMPOSTO DEVE ABRANGER TODOS - POIS É DESTINADO A CUSTEAR OS SERVIÇOS QUE BENEFICIAM A TODOS – UNIFORMIDADE - TRATAMENTO EQUÂNIME - A MEDIDA EM QUE CADA QUAL DEVE SER TAXADO
  56. 56. Tributação real sobre a terraAdam Smith afirma que os impostos incidem, em última análise, sobreas três fontes de rendimentos. Sendo assim, ele passa a analisar osimpostos que incidem sobre cada fonte de renda e depois analisa osimpostos indiretos que devem recair indiferentemente sobre cadarendimento, como imposto de capitação e sobre os bens de consumo.Seguiremos a ordem de Smith, fazendo um resumo e uma crítica desuas observações sobre a tributação sobre a renda da terra, oslucros, salários, os impostos de capitação e consumo.O artigo referente a tributação sobre a renda da terra inicia com umaavaliação sobre os critérios de aferição da base do imposto. A renda deterra pode ser estimada por um critério invariável que estipula oimposto com base no valor da propriedade, supondo que a rendaadvinda da exploração da terra é uma percentagem fixa em relação aovalor da propriedade. (…)
  57. 57. Tributação real analisada por A. Smith• Diferentemente dos impostos que recaem sobre o salário e o lucro, Smith não vislumbra possibilidade de transferência do imposto sobre a renda da terra. Considera, portanto, que tal tributo não afeta o nível de produção, nem o nível de preços. Smith não apresenta argumentos que sustentem esta conclusão, isto depois será feito por Ricardo, que formulou uma teoria de determinação do nível de renda mais consistente. Assim, considera que o único inconveniente do imposto sobre a renda da terra para o proprietário e para a economia capitalista é o inevitável ônus de ser obrigado ao pagamento do imposto.
  58. 58. Equidade na tributação em concreto (na análise de A Smith)• A respeito da tributação sobre os lucros ou sobre os rendimentos provenientes do capital, Smith inicialmente esclarece a sua noção sobre este rendimento. Para ele o lucro oriundo do capital divide-se em dois componentes: o que paga os juros e o excedente, considerado como o lucro após o pagamento do juro. Ap este esclarecimento, é incisivo quanto a impossibilidade de tributar o excedente:• "Evidentemente, este último componente é um item não possível de tributação direta. E a compensação, e na maioria dos casos não passa de uma compensação modesta, pelo risco e pelo trabalho de aplicar o capital. O aplicador precisa ter essa compensação, sem o que não pode continuar com este negócio, sob pena de comprometer seu próprio interesse". (Smith, 1983, pag. 265).• Ao considerar a inviabilidade de redução do lucro para a manutenção de seu interesse na atividade empresarial; o capitalista, ao se deparar com o imposto que atinge seus lucros, se vê abri gado a aumentar sua taxa de lucro acima da taxa natural. Smith aceita, assim, que o peso do imposto sobre o lucro é transferido pa ra os demais rendimentos. No caso do capital agrícola, o aumento da taxa de lucro significaria uma diminuição no valor do arrendamento, e, portanto, o proprietário da terra arcaria com o pagamento do imposto. No caso de capital empregado no comércio ou na manufatura haveria um aumento de preços, quando os consumidores pagariam o imposto, ou uma diminuição do pagamento de juros.
  59. 59. AS REGRAS DE ADAM SMITH (A Riqueza das Nações – 1796)VIERAM COMPLETAR AS REGRAS DE ADAM SMITH (SISMONDI, RENÉSTOURM E WAGNER):1. O IMPOSTO DEVE INCIDIR SOBRE O RENDIMENTO E NÃO SOBRE O CAPITAL2. NÃO DEVE CONFUNDIR O PRODUTO BRUTO ANUAL (COMO, P.E., O PAGAMENTO DE SALÁRIOS E OUTROS CUSTOS)3. NÃO DEVE ATINGIR PARTE DO RENDIMENTO NECESSÁRIO Á SOBREVIVÊNCIA DO CONTRIBUINTE4. NÃO DEVE TER O EFEITO DE AFUGENTAR A RIQUEZA QUE ELE TRIBUTA5. DEVEMSER EVITADOS CONTATOS MUITO CONSTANTES ENTRE AGENTES DO FISCO E CONTRIBUINTES6. O IMPOSTO GANHA EM SER ANTIGO O IMPOSTO NÃO DEVE SER MAIS QUE UM FORNECEDOR PARA O TESOURO
  60. 60. Finalidade Fiscal na Teoria ClássicaA Finalidade Fiscal constitui o principal objetivo do Imposto e dois gruposde teorias buscam explicar sua natureza:• 1. TEORIA DO LUCRO - imposto é a contribuição que os cidadãos pagam aos Estado em troca de lucros e serviços que recebem em decorrência da ação do Poder Público (Mirabeau e Turgot, Montesquieu, Rousseau, Adam Smith e Proudhon).• 2. TEORIA DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA - o imposto é o resultado de laços que unem o indivíduo ao Estado (Soberania) e o sacrifício exigido será conforme a capacidade contributiva de cada contribuinte – O PRIVILÉGIO (Stuart Mill) - o sacrifício deve ser ideal, ou seja, determinado segundo a utilidade relativa do capital e do rendimento de cada contribuinte, de sorte que o pagamento do imposto não altere a posição econômica que desfrutava antes do pagamento (princípio da igualdade relativa – o imposto deve “representar” para cada contribuinte o mesmo valor) – MENOR OBSTÁCULO (Benthan) - o sacrifício exigível, pela capacidade contributiva deve ser o menor possível de maneira a obter a maior igualdade na repartição do imposto pelos cidadãos, sem criar obstáculos ao crescimento da produção.
  61. 61. Finanças Intervencionistas• Inspiradas pelos keynesianos• Despesa publica mais elevada• Maior intervenção do Estado na economia (o Estado mínimo é substituído pelo Estado Ótimo)• Diversificação das receitas publicas• Progressivo abandono do principio do equilíbrio orçamental (o endividamento ao lado das receitas fiscais e patrimoniais passa a ser considerado como um a receita publica• Enquanto finanças ativas ou funcionais ha uma integração entre economia e finanças públicas• Maior intervenção/ordenação por parte do estado e complexização do fenómeno financeiro, o que conduz à maior complexidade e dimensão do Governo
  62. 62. Eficiência e Equidade• A questão da racionalidade económica da gestão publica• Estado de bem Estar: afetação de receitas na prossecução do ótimo social e na procura de medidas para um mercado mais eficiente e justo
  63. 63. Eficiência• Teorema da Economia de Bem Estar: sob certas condições, mercados competitivos em equilíbrio caracterizam-se por uma afetação de recursos eficiente (Pareto), ou seja o mercado concorrencial garante eficiência• O segundo teorema da Economia de bem estar diz que se as curvas de indiferença forem convexas, se houver informação e for possível levara efeito transferências e tributações de soma-fixa (lump- sum), então qualquer das possíveis afetações de recursos ótimas, em termos de Pareto, pode ser alcançada através de um equilíbrio de concorrência, desde que se concretizem adequadamente aquelas transferências de impostos• A Intervenção do Estado visaria portanto garantir a eficiência do mercado (função de alocação/afetação de recursos de Musgrave) - correção das falhas do mercado.
  64. 64. Justiça• Afetação de recursos com equidade• Função de redistribuição• A função de estabilização do mercado atraves de politicas publicas vizando combater o desempre o e a inflação• Pressuposto de justiça e eficiencia
  65. 65. Problemas jurídicos e dogmáticos que suscita a lei do orçamento• (i) exigência de conformidade da lei orçamental com os princípios materiais da justiça fiscal, quer quanto à justiça horizontal (igual tributação para igual capacidade contributiva), quer quanto à justiça vertical (a tributação dos rendimentos mais alto deve ser ajustada por comparação com os rendimentos mais baixos);• (ii) exigências de coerência sistémica, pois mesmo tendo em conta sugestões feitas no sentido da incensurabilidade de normativização de fins extrafiscais e de cláusulas tipicizadoras, sempre resta a inadmissibilidade de aumento desproporcional de imposto com fins puramente fiscais;• (iii) mesmo que o aumento de imposto seja uma condição indispensável para a consolidação das finanças públicas no âmbito de acordos internacionais, isso não legitima o jogo de efeitos camuflados, conducente a uma tributação confiscatória (sejam ou não as pensões consideradas como propriedade ou como posições prestacionais jusfundamentais).
  66. 66. Falhas de MercadoAs falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o ótimode Pareto, ou seja, o estágio de welfare economics, ou estado de bem estar socialatravés do livre mercado, sem interferência do governo.São elas:• existência dos bens públicos: bens que são consumidos por diversas pessoas ao mesmo tempo (ex. rua). Os bens públicos são de consumo indivisível e não excludente. Assim, uma pessoa adquirindo um bem público não tira o direito de outra adquirí-lo também;• existência de monopólios naturais: monopólios que tendem a surgir devido ao ganho de escala que o setor oferece (ex. água, elergia). O governo acaba sendo obrigado a assumir a produção ou criar agências que impeçam a exploração dos consumidores;• as externalidades: uma fábrica pode poluir um rio e ao mesmo tempo gerar empregos. Assim, a poluição é uma externalidade negativa porque causa danos ao meio ambiente e a geração de empregos é uma externalidade positiva por aumentar o bem estar e diminuir a criminalidade. O governo deverá agir no sentido de inibir atividades que causem externalidades negativas e incentivar atividades causadoras de externalidades positivas;• desenvolvimento, emprego e estabilidade: principalmente em economias em desenvolvimento a ação governamental é muito importante no sentido de gerar crescimento econômico através de bancos de desenvolvimento, criar postos de trabalho e da buscar a estabilidade econômica.
  67. 67. Funções do EstadoFunções do Estado: um governo possui, segundo Musgrave, funções deafetação ou alocativas, distributivas e estabilizadoras.• função de afectação ou alocativa: relaciona-se à alocação de recursos por parte do governo a fim de oferecer bens públicos (ex. estradas, segurança), bens semi-públicos ou meritórios (ex. educação e saúde), desenvolvimento (ex. construção de usinas), etc.;• função distributiva: é a redistribuição de rendas realizada através das transferências, dos impostos e dos subsídios governamentais. Um bom exemplo é a destinação de parte dos recursos provenientes de tributação ao serviço público de saúde, serviço o qual é mais utilizado por indivíduos de menor renda.• função estabilizadora: é a aplicação das diversas políticas econômicas a fim de combater a inflação e promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, diante da incapacidade do mercado em assegurar o atingimento de tais objetivos.• Regulação de conflitos
  68. 68. Combate à pobreza• Visão de Rawls: o objectivo da politica pública não é o igualitarismo, mas o combate à pobreza, o favorecimento dos mais desprotegidos. O política pública deve dar ao pobre sem tirar ao mais favorecido – usando antes o resultado do crescimento economico.• O nivelamento social faz-se quase sempre por via cultural : o filho do Bill Gates vai aos mesmo espetáculos, viaja, fica nas mesmas universidades que o filho da classe média-alta de Lisboa ou de S. Paulo. As diferenças económicas não se refletem a nível sócio- económico.
  69. 69. A teoria da “Public Choice”• Esta teoria (que é considerada como um ramo da economia) estuda as formas como as autoridades políticas competentes, tomam as suas decisões.• Veio considerar e destacar as decisões políticas, de conteúdo económico e financeiro dos governos ou dos parlamentos, estavam sujeitas a um conjunto de “poderes”, repartidos por diferentes agentes, que, aliás, desempenhavam funções distintas no sistema político; os quais, sempre e todos, interferiam, de qualquer modo, na decisão política, sobretudo na financeira, com fundamento na lei ou de facto.• Admite-se que os políticos agem de modo a maximizar a probabilidade da sua eleição. Esta teoria admite, assim que os representantes eleitos, os políticos, são maximizadores de votos. Tal como as empresas são maximizadoras de lucros.• No âmbito da Teoria da Escolha Pública tem sido dado particular relevo às chamadas “falhas de governo”, ou melhor, dos decisores políticos, em particular no campo das Finanças Públicas e dos seus instrumentos, com destaque para o Orçamento, pretendendo-se, assim, fazer um paralelo expressivo com as chamadas “falhas de mercado”.• As falhas políticas ou falhas de governo surgem quando as decisões deste e as acções que as desenvolvem ou executam não conduzem a melhorias da eficiência económica ou não promovem a redistribuição de rendimento de forma justa.
  70. 70. A economia do fenómeno financeiro• Os meios pelos quais o Estado procurava, simultaneamente, conseguir quer a cobertura das despesas públicas, quer a intervenção nos domínios económico e social, através dos recursos públicos.• O objectivo da investigação científica transferiu- se do estudo dos meios de cobertura das despesas públicas para a análise das formas de intervenção do Estado através da despesa e da receita.
  71. 71. INTERVENÇÃO PÚBLICAA intervenção do Estado na Economia classicamentejustificou-se pelas falhas do mercado e teve várias formasdesde o reconhecimento jurídico do Estado Moderno:• Estado Policial ou Estado Mínimo com funções básicas de soberania e caracterizado pelo acto e regulamento administrativo impositório;• Estado Prestador de Serviços Públicos por via contratual ou o Estado dos contratos de concessão;• Estado Prestador de Serviços Públicos por administração directa do Estado em que o interesse publico é substituido pelo interesse geral na economia
  72. 72. INTERVENÇÃO PÚBLICA• Estado Regulador e programador ou de Fomento e Planeador• Estado-Garante ou Estado de Garantia(depois da crise de 2007/2008) onde a actividade típica é a actividade de garantia (garantia dos depósitos, garantia do emprego, etç) e seguro (Cheque-estudante, voucher- estudante, cheque-funcionário, cheque- seguro, cheque-utente).
  73. 73. Função de criar mercado depois da função de “regular o mercado” (Função de afetação)• Nas Políticas Publicas modernas o Estado pode regular o mercado. Mas com o “mandato individual”(proposto pelo Presidente Obama em 2011) mediante o qual o Governo americano para garantir que todos os americanos têm proteção na saúde o Governo manda todos os americanos a comprarem um seguro de saúde. A discussão sobre a inconstitucionalidade chegou ao Supremo Tribunal dos EUA (2012), com os democratas a argumentarem que o Estado legislar embora isso modifique inevitavelmente a relação entre o Estado e os Cidadãos.• Antecedente: “milicia act” que para a defesa do País mandava toda a população entre os 18 e os 45 anos comprara uma arma. Nunca chegou a ser implementada.• O debate pode colocar-se no futuro no SNS europeu, por razões financeiras, com a eventual obrigação de consumir medicamentos genéricos ou na obrigação dos cidadãos de fazerem exercício físico, para a prevenção de saúde.
  74. 74. Sectores EconómicosSector Fins Recursos GestãoPúblico Públicos Públicos PúblicaPrivado Privados Privados Privada3º Sector Públicos Privados Privada4º Sector Públicos Públicos Privada
  75. 75. O sector público financeiro e a sua estruturaA Atividade Financeira Pública, não é, hoje exclusiva do AdministraçãoCentral, não constituindo também uma realidade simples, linear ehomogénea, mas antes uma realidade bem complexa e heterogénea.Quando hoje nos referimos às Finanças Públicas, não as podemos ligarapenas ao Estado central, pois temos de as “desviar” para o pluralismo e aheterogeneidade do sector público; mesmo se o Estado não pode deixar decontinuar a ser considerado como paradigma e o núcleo essencial do sectorpúblico.Uma estruturação possível do sector público é a que divide em dois grandesblocos, a saber:a) O sector público Administrativo;b) O sector público Empresarial.Trata-se de uma estruturação guiada por um critério económico-financeiro,que, para além de outras vantagens, apresenta, no quadro do estudo dasFinanças Públicas, não só uma fácil visibilidade e rápida compreensão comopermite a utilização de agregados de grandes números, disponíveis empublicações oficiais.
  76. 76. A gestão financeira pública como actividade comum a todo o sector público Os dinheiros públicos são os que correm no SPA, como os que flúem no SPE, bemcomo em entidades, puramente privadas e exteriores ao SPE, cujas actividades sãofinanciadas, em parte ou no todo, por dinheiros públicos. Nesta perspectiva devemos fazer referência à actividade de gestão dos dinheirospúblicos relativamente aos seguintes subsectores:I. Administração Publica Direta e IndiretaA. Administração Pública Central, não sem que, dentro deste subsector, distinguíssemos, ainda, como centros de gestão diferenciados, os seguintes: a. Administração Central Directa; b. Fundos e Serviços Autónomos (FSA) c. Segurança SocialB. Administração Regional (Açores e Madeira)C. Administração Local (autarquias locais);D. Sector Público Empresarial, constituído, designadamente, pelas: a. Empresas Públicas e Entidades Públicas Empresariais b. Sociedades comerciais de capitais públicos e de economia mista, controladas pela maioria do capital ou pela gestão. (No SPE podemos ainda ter em conta o SPE Regional e o SPE Local).E. Administração Independente ou Reguladora (BdP, CMVM, Aut. da Concorrência)
  77. 77. A gestão financeira burocrática e a de mérito – dois modelos em confronto no SPA A gestão financeira pública consubstancia-se, no essencial, na actividadeconducente, quer à obtenção, quer à disponibilidade, quer à afectação oudistribuição dos dinheiros e outros valores públicos e serve de meio vital àrealização das inúmeras outras actividades do Estado. Hoje pode-se falar de dois modelos de gestão financeira pública: ojurídico e formal e o técnico ou de mérito. O primeiro aponta para uma gestão financeira que se substancia numatípica gestão burocrática e hierarquizada, que conduz à totaldesresponsabilização dos gestores financeiros públicos, cuja acção épermanentemente condicionada por leis, normas, circulares, instruções eordens superiores. O segundo, dirige-se para uma gestão financeira pública tecnocratizada,que importa progressivamente ingredientes próprios da gestão privada,deixando de ser uma gestão autoritária, para passar a ser uma gestão guiadapor critérios técnicos e preocupada com uma determinada filosofia e umacerta lógica de objectivos.
  78. 78. Funções da moderna gestão financeira: planeamento, execução e controlo interno O planeamento, globalmente considerado, e no sentido que aqui lhe atribuímos, é a faseem que, a análise global da situação e identificadas as situações críticas, se tomam as decisõesestratégicas, fixando-se as prioridades quanto à atividade financeira a desenvolver;fundamentalmente nas suas componentes de obtenção e afectação ou distribuição de recursos;processa-se, tanto a médio prazo, isto é, para um ciclo plurianual, como para o ciclo anual; é afase em que não pode deixar de se proceder à previsão e à programação da globalidade daatividade financeira. No que toca à função de execução ou do desenvolvimento da gestão financeira públicavamos considerar toda aquela atividade de natureza eminentemente técnica e jurídicadesenvolvida, em regra, anualmente, pela vasta rede dos gestores financeiros públicos, que seconsubstancia na permanente e contínua realização anual da receita e da despesa, ou seja, nagestão anual dos fluxos financeiros públicos; dentro, porém, das balizas fixadas pela função deplaneamento. O que avulta nesta função é a subordinação a critérios técnicos de boa gestãofinanceira, mas também, porque temos que ter em mente o SPA a critérios de legalidade e deregularidade financeira públicas. O controlo interno organiza-se e funciona no interior da gestão financeira do Sector Públicoem regra integrado nas respectivas estruturas organizatórias e independente doscorrespondentes dirigentes. No plano da atividade financeira pública o controlo interno constituium dos elementos, uma das funções, uma das componentes internas e técnicas da modernagestão financeira, servindo de instrumento de apoio à sua pilotagem e correção. O controlo interno organizado no interior da gestão e à medida das necessidades desta, emtermos de promover a sua mais ampla eficiência e eficácia, bem como salvaguarda de princípioscomo os da legalidade e regularidade financeira, constitui, pois, modernamente, uma funçãoindispensável ao rigor da gestão.
  79. 79. Orçamento de EstadoDentro da atividade do planeamento do Estado temos o Orçamento de Estado, que éfeito por um ano fiscal.Sousa Franco refere que é possível definir orçamento como “uma previsão, em regraanual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporandoa autorização concedida à Administração Financeira para cobrar receitas e realizardespesas e limitando os poderes financeiros da Administração em cada períodoanual”. Para Teixeira Ribeiro, qualquer orçamento tem dois elementos: a previsão e alimitação no tempo; o OE tem um elemento próprio que é a autorização; naverdade, prossegue, “o orçamento é sempre um mapa de previsão; as receitas edespesas que dele constam não são passadas, nem atuais, mas futuras”, resumindo, “éo documento onde se preveem as receitas e despesas públicas autorizadas para operíodo financeiro”. Já Carlos Moreno refere que o OE é o quadro geral e básico da atividade degestão financeira anual a desenvolver pela Administração Central, sob a batuta doseu órgão de cúpula, o Governo. Por outras palavras o OE é o resultado concreto dafunção de planeamento e, bem assim, a bíblia anual da função execução da atividadede gestão financeira pública, a cargo da Administração Central.
  80. 80. O processo orçamental Por processo orçamental entendemos tudo quanto, emtermos de substância e de forma tenha a ver com o OE; não sódirecta e proximamente como indirectamente, seja amontante seja a jusante daquele. O processo orçamental, no seu conjunto, é denominadopor três fases ou funções: a de planeamento, a de execução ea de acompanhamento ou controlo. Dito de outro modo, seja qual for a vertente ou o lado deque olhemos o processo orçamental, deparamos sempre, ouvamos ter a todas ou a cada uma daquelas três funções oufases. O processo orçamental existe tão só para servir acorrecta gestão de dinheiros públicos.
  81. 81. Necessidade de Princípios Orçamentais• Experiência do anos 70• Intervencionismo e tentativa de sustentar o Estado Social e o Capitalismo tardio nos países em desenvolvimento• A necessidade de regulamentar o endividamento publico• O choque petrolífero e a estagflação provocaram subida nas taxas de juros e o desequilíbrio e default de vários países como os casos da Moratória do México e do Brasil• Necessidade de regras orçamentais, nomeadamente a regra do Equilíbrio Orçamental, considerada a regra de ouro das Finanças Públicas• Pacto Orçamenta de 2012 que veio estabelecer a regra do equilíbrio orçamental independentemente do ciclo económico, dentro do conceito da Escola Económica de Viena de que a intervenção publica é que causa os ciclos económicos e sobretudo agrava as desigualdades.
  82. 82. História das Finanças Públicas Portuguesas• Finanças Mediavais• Finanças Estamentais• Finanças Liberais• Finanças Intervencionistas• Finanças Pós-Modernas (de acordo com o Pacto Orçamental de 2012)
  83. 83. Soluções IntervencionistasCrédito à habitação ajuda a estabilizar a classe média e os regimespolíticos: – Modelo Europeu: arrendamento de imóveis construídos pelo Estado (caso do salazarismo com a utilização dos excedentes da Segurança Social para a construção de habitação para arrendamento a funcionários e à classe média) – Modelo Americano do New Deal: crédito hipotecário para as classes médias (Fannie Mae e Freddie Mac) – Modelo Americano e Europeu da Terceira Via (Socialismo Liberal ou a utilização dos mecanismos de crédito para a realização de politicas sociais) e ciclo pós 9/11: crédito sem documentos contra hipoteca de imóveis. É este mecanismo que vai levar em 2007 à crise do subprime por causa dos mercado dos derivados. (Pós-crise 9/11 e ciclo da grande depressão: credit crunsh e alteração de objetivos do crédito como aconteceu na crise de 1929.)
  84. 84. New Deal• A intervenção pública prolongou a crise de 1929, e agravou a situação de tal maneira que mergulhou o mundo numa segunda recessão em 1937.• De um modo geral todas as políticas falharam porque os bancos na concediam crédito• O governo acabou por ter apenas dois sucessos: o apaoio às PME e a politica de reanimação do mercado imobiuliário através da criação de duas instituições vocacionadas para o o crédito hipotecário às classes médias: Fannie Mae e Freddie Mac .
  85. 85. Fannie Mae• Fannie Mae foi criada como uma agência governamental, em 1938, como parte do New Deal de Franklin Delano Roosevelt, a fim de dar liquidez ao mercado de hipotecas. Nos trinta anos seguintes, Fannie Mae deteve o virtual monopólio do mercado secundário de hipotecas nos Estados Unidos.• Em 1968, foi convertida em empresa privada,[6] deixando de ser avalista das hipotecas geradas pelo governo. Essa responsabilidade passou à nova Government National Mortgage Association (Ginnie Mae).• Em 1995, Fannie Mae começou a aceitar créditos habitacionais subprimes. Segundo The New York Times, a empresa estava sendo pressionada pela administração Clinton para facilitar a concessão de empréstimos hipotecários à população de baixa e média renda.• Fannie Mae foi colocada sob intervenção do governo dos Estados Unidos em 7 de Setembro de 2008.
  86. 86. Reformas Fiscais Portuguesas do Século XX1922: fiscal e financeira de âmbito mitigado, tipo idealista, com umabase tributária celular, visa a justiça distributiva, tem baixa eficiência eas receitas destinam-se à Administração central. Fraca correção dasdesigualdades.1929: Fiscal e financeira, de âmbito alargado, pragmática, visando umajustiça redistributiva moderada, celular com imposto de sobreposição(complementar), de eficiência elevada e com verbas destinadas aoEstado Central. Fraca correção das desigualdades.1965: Fiscal, de âmbito mitigado, de tipo pragmático, visando umajustiça redistributiva moderada, celular com imposto de sobreposição(complementar), de eficiência elevada e com verbas destinadas aoEstado Central. Fraca correção das desigualdades.1989: Fiscal, de âmbito alargado, de tipo idealista, visando uma justiçaredistributiva moderada, celular com imposto de sobreposição(complementar), de eficiência elevada e com verbas destinadas aoEstado Central, Governos regionais e Locais. Fraca correção dasdesigualdades.
  87. 87. Constituição da Republica Portuguesa de 1976• A Constituição vai consagrar os principais princípios da elaboração, execussão, controlo e fiscalizaçao do Orçamento de Estado em Portugal.• Optou-se por um unico orçamento a partir de 1982, subsituindo o modelo dual da constituição de 1933 (Lei de Meios aprovado pela Assembleia Nacional e Orçamento Geral do Estado elaborado por DL do governo.
  88. 88. Novo modelo “quase-dual” com o calendário europeu• Com o novo calendário europeu acordado pelo Conselho Europeu em 2011 há um regresso ao modelo dual em que uma espécie de lei de meios (as linhas de orientação do novo Orçamento de Estado, são elaborados pelo Governo e apresentadas em Bruxelas até maio de cada ano, aprovadas em Conselho Europeu conforme parecer da Comissão Europeia até setembro do ano fiscal e consubstanciadas na proposta de Lei de Orçamento de Estado apresentada pelo Governo à Assembleia da República até ao dia 15 de Outubro. A Assembleia da República aprova habitualmente a Lei do Orçamento de Estado até ao dia 15 de dezembro.
  89. 89. Artigo 103.º da CRP
Sistema fiscal1. O sistema fiscal visa a satisfação das necessidadesfinanceiras do Estado e outras entidades públicas e umarepartição justa dos rendimentos e da riqueza.2. Os impostos são criados por lei, que determina aincidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias doscontribuintes.3. Ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que nãohajam sido criados nos termos da Constituição, quetenham natureza retroativa ou cuja liquidação e cobrançase não façam nos termos da lei.
  90. 90. Artigo 104.ºda CRP Impostos1. O imposto sobre o rendimento pessoal visa adiminuição das desigualdades e será único eprogressivo, tendo em conta as necessidades e osrendimentos do agregado familiar.2. A tributação das empresas incide fundamentalmentesobre o seu rendimento real.3. A tributação do património deve contribuir para aigualdade entre os cidadãos.4. A tributação do consumo visa adaptar a estrutura doconsumo à evolução das necessidades dodesenvolvimento económico e da justiça social, devendoonerar os consumos de luxo.
  91. 91. Artigo 105.º da CRP
Orçamento1. O Orçamento do Estado contém:a) A discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundose serviços autónomos; 
b) O orçamento da segurança social.2. O Orçamento é elaborado de harmonia com as grandes opções em matériade planeamento e tendo em conta as obrigações decorrentes de lei ou decontrato.3. O Orçamento é unitário e especifica as despesas segundo a respectivaclassificação orgânica e funcional, de modo a impedir a existência dedotações e fundos secretos, podendo ainda ser estruturado por programas.4. O Orçamento prevê as receitas necessárias para cobrir as despesas,definindo a lei as regras da sua execução, as condições a que deverá obedecero recurso ao crédito público e os critérios que deverão presidir às alteraçõesque, durante a execução, poderão ser introduzidas pelo Governo nas rubricasde classificação orgânica no âmbito de cada programa orçamental aprovadopela Assembleia da República, tendo em vista a sua plena realização.
  92. 92. Artigo 106.º da CRP
Elaboração do Orçamento1. A lei do Orçamento é elaborada, organizada, votada eexecutada, anualmente, de acordo com a respectiva lei deenquadramento, que incluirá o regime atinente à elaboração e execução dosorçamentos dos fundos e serviços autónomos.2. A proposta de Orçamento é apresentada e votada nos prazos fixados nalei, a qual prevê os procedimentos a adoptar quando aqueles não puderemser cumpridos.3. A proposta de Orçamento é acompanhada de relatórios sobre:a) A previsão da evolução dos principais agregados macroeconómicos cominfluência no Orçamento, bem como da evolução da massa monetária e suascontrapartidas; 
b) A justificação das variações de previsões das receitas edespesas relativamente ao Orçamento anterior; 
c) A dívida pública, asoperações de tesouraria e as contas do Tesouro; 
d) A situação dos fundos eserviços autónomos; 
e) As transferências de verbas para as regiõesautónomas e as autarquias locais; 
f) As transferências financeiras entrePortugal e o exterior com incidência na proposta do Orçamento; 
g) Osbenefícios fiscais e a estimativa da receita cessante.
  93. 93. Artigo 107.º da CRP
FiscalizaçãoA execução do Orçamento será fiscalizada(jurisdicionalmente) pelo Tribunal de Contas e pelaAssembleia da República, que, precedendo parecerdaquele tribunal (o TC é tambem constitucionalmente umorgão consultivo da AR), apreciará e aprovará a ContaGeral do Estado, incluindo a da segurança social.(A criação do Conselho das Finanças Publicas veio criarum novo órgão de matriz anglo-saxónica para afiscalização da execução orçamental junto do parlamentoque acumula com o Tribunal de Contas de tradiçãofrancesa)
  94. 94. Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) Republicação da Lei de Enquadramento doOrçamento do Estado (Lei nº 91/2001, de 20de Agosto) – sexta alteração republicada na Lei 52/2011 de 13 de Outubro
  95. 95. Natureza Para-Constitucional da LEO• O legislador constituinte mandata o legislador constitucional para que elabore uma Lei de Enquadramento Orçamental (artºs. 105º e 106º da CRP), pelo que a LEO deve ser em nosso entender considerada uma lei para- constitucional (ainda que aprovada por maioria simples) e a sua violação deverá ser considerada uma inconstitucionalidade indireta.• A questão dos défice de 0,5% acordado no EU Fiscal Compact definido no Conselho Europeu de 9 de Dezembro de 2011 e aprovado no Conselho Europeu de 15 de Fevereiro: estas regras já estão na ultima versão da LEO pelo que a sua violação deve ser considerada uma inconstitucionalidade material indireta.
  96. 96. 6ª alteração da LEO de 3 de Agosto de 2011A Assembleia da República (AR) aprovou em 3 de Agosto de 2011 a sexta alteração à Lei deEnquadramento Orçamental (Lei 52/2011 de 13 de outubro) que, na prática, permitiu aogoverno tapar buracos nas despesas de funcionamento dos serviços ministeriais com receitasde entidades como a Segurança Social. Com esta alteração proposta pelo Executivo, oMinistério das Finanças ganha um instrumento para subir indiretamente tectos de despesa defuncionamento do Estado sem ter de fazer um Orçamento Rectificativo (passando pelaAssembleia da República) ou de gastar a dotação de emergência para despesas imprevistas (adotação provisional).A mudança integra um conjunto de alterações de mais pormenor à Lei de EnquadramentoOrçamental - que define as regras para a realização do Orçamento do Estado - avançadas pelogoverno. Em teoria, o governo passa a poder aumentar as despesas de investimento dosministérios (o chamado PIDDAC) transferindo receitas dos orçamentos da Segurança Social oudos chamados Serviços e Fundos Autónomos (entidades com mais autonomia face àsFinanças, como a Saúde ou as Universidades). Até aqui, tal transferência só podia ser feitacom autorização da Assembleia.A medida motivou críticas de toda a oposição, sobretudo do deputado do PCP Honório Novo."Esta mudança dá a possibilidade ao governo de decidir sobre aumentos de despesaprovenientes de receita da Segurança Social a transferir para o PIDDAC (programa dedespesas de investimento) no Orçamento usurpando uma competência daAssembleia", acusou. Vítor Gaspar, ministro das Finanças, confirmou a intenção em tomirónico: "Tenho o maior gosto em reconhecer que a questão, tal como a levantou, é maisprecisa do que a minha versão.”
  97. 97. Quais as consequências da mudança?No papel, o governo ganha a possibilidade de desviar receitas para subir despesas de investimento. Contudo, naprática, o resultado é outro. Primeiro porque dentro das despesas do PIDDAC estão vários gastos que acabampor ser de funcionamento do Estado, como despesas de consultoria para um determinado projeto, por exemplo,ou pagamento de salários de pessoas afectas a esse projeto. Assim, a receita cobrada para fins sociais podeacabar por pagar um técnico que está a fazer uma estrada, passando ao lado da Assembleia da República.Mas há um impacto maior. Na prática, o governo poderá usar esta nova opção para aumentar os tectos dedespesa de funcionamento dos ministérios, algo que hoje só pode ser feito por duas vias: ou com uso dadotação provisional (um fundo de emergência para despesa imprevista, aprovado previamente pelo Parlamentocom a lei do Orçamento) ou através de um Orçamento Rectificativo, no qual pede autorização à AR para gastarmais. Agora, as Finanças ganham legalmente uma terceira via, à margem do Parlamento: podem transferirreceita de outros lados para o PIDDAC e libertar, ao mesmo tempo, cativações de despesa de funcionamentosem ter de compensar no PIDDAC .O Governo passou a poder usar as receitas adicionais da Segurança Social e dos Fundos e Serviços Autónomoscomo uma segunda dotação provisional. Consegue gerir o orçamento com mais flexibilidade e pedir menosautorizações à Assembleia da República. Mas retira transparência ao Orçamento e controlo orçamental àAssembleia. A margem do governo vai depender só da existência e da dimensão do excedente da SegurançaSocial e de outras esferas. Em 2009 não houve receita adicional, mas em 2007 a Segurança Social e os Fundos eServiços Autónomos tiveram receita adicional de 390 milhões de euros.Em 2011 houve a integração dos fundos do sector bancário que gerou um excedente de mais de 2 mil milhõesde euros, que o governo pôde usar em 2012 para pagar dividas a fornecedores do SNS (depois da terceiraavaliação da Troika, em Fevereiro de 2012 e na sequencia do novo OE Retificativo de 2012, que incluirá a regrade que não haverá a possibilidade de constituir dividas sem cabimento orçamental, independentemente dociclo, conforme acordo com a Troika e o novo Tratado Europeu.
  98. 98. Objecto, âmbito e valor da LEO ObjectoA LEO estabelece no artigo 1º quea) As disposições gerais e comuns de enquadramento dos orçamentose contas de todo o sector público administrativo;b)As regras e os procedimentos relativos à organização, ela-boração, apresentação, discussão, votação, alteração e execu- ção doOrçamento do Estado, incluindo o da segurança social, e acorrespondente fiscalização e responsabilidade orçamental;c) As regras relativas à organização, elaboração, apre-sentação, discussão e votação das contas do Estado, incluindo a dasegurança social.
  99. 99. Objecto, âmbito e valor da lei Artigo 2º Âmbito1 — A presente lei aplica-se ao Orçamento do Estado, que abrange, dentro do sector públicoadministrativo, os orçamentos do subsector da administração central, incluindo os serviços eorganismos que não dispõem de autonomia administrativa e financeira, os serviços e fundosautónomos e a segurança social, bem como às correspondentes contas.2 — Os serviços do Estado que não disponham de autonomia administrativa e financeira sãodesignados, para efeitos da presente lei, por serviços integrados.3 — São serviços e fundos autónomos os que satisfaçam, cumulativamente, os seguintes requisitos:a) Não tenham natureza e forma de empresa, fundação ou associação públicas, mesmo se submetidosao regime de qualquer destas por outro diploma;b) Tenham autonomia administrativa e financeira;c) Disponham de receitas próprias para cobertura das suas despesas, nos termos da lei.4 — Dentro do sector público administrativo, entende-se por subsector da segurança social o sistema desolidariedade e segurança social, constituído pelo conjunto dos subsistemas definidos na respectiva leide bases, as respectivas fontes de financiamento e os organismos responsáveis pela sua gestão.5 — Para efeitos da presente lei, consideram-se integrados no sector público administrativo, comoserviços e fundos autónomos, nos respectivos subsectores da administração central, regional e local eda segurança social, as entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sidoincluídas em cada subsector no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nasúltimas contas sectoriais publicadas pela autoridade estatística nacional, referentes ao ano anterior aoda apresentação do Orçamento.6 — Sem prejuízo do princípio da independência orçamental estabelecido no n.o 2 do artigo 5.o, sãoaplicáveis aos orçamentos dos subsectores regional e local os princípios e as regras contidos no título II,bem como, com as devidas adaptações, o disposto no artigo 17.o, devendo as respectivas leis deenquadramento conter as normas adequadas para o efeito.
  100. 100. Objecto, âmbito e valor da LEO Valor reforçado LEOO disposto na presente lei prevalece, nos termosdo nº 3 do artigo 112º da Constituição, sobretodas as normas que estabeleçam regimesorçamentais particulares que a contrariem.(Artigo 3º)
  101. 101. Programa• Das Regras Orçamentais em Especial• As regras orçamentais clássicas• Regras orçamentais clássicas e finanças neutras• A atualidade das regras orçamentais• Da regra da plenitude em especial – Plenitude versus desorçamentação – As consequências financeiras da desorçamentação – O regresso à plenitude orçamental – Orçamento do Estado e orçamentos autónomos – Breve referência aos vários subsectores públicos• Da regra do equilíbrio orçamental em especial – Equilíbrio orçamental, equilíbrio financeiro e equilíbrio económico – A evolução dos critérios de equilíbrio orçamental – O equilíbrio orçamental numa perspectiva histórica – Os efeitos do défice orçamental – Défice orçamental e – externos• As novas regras de estabilidade orçamental
  102. 102. Princípios Clássicos• Anualidade• Plenitude: Unidade e universalidade• Não compensação• Não Consignação• Especificação
  103. 103. As regras orçamentaisEstas regras estão tanto formuladas na CRP como na LEO.Assim as regras orçamentais, constitucionalmente retidas, e ouacolhidas na lei de valor reforçado, que é a LEO, são as seguintes:• Anualidade• Plenitude, ou seja o somatório das regras da unidade e da universalidade• Descriminação que engloba as regras da especificação, da não compensação ou o orçamento bruto e da não consignação• Publicidade• Equilíbrio orçamental• Utilização do POCP• Moralidade que está expresso nos princípios da Transparência Orçamental, Probidade, Solidariedade intergeracional e da Estabilidade Orçamental
  104. 104. Princípios com consagração Constitucional Artigo 105.º
Orçamento1. O Orçamento do Estado contém:a) A discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos eserviços autónomos; 
b) O orçamento da segurança social.2. O Orçamento é elaborado de harmonia com as grandes opções em matéria deplaneamento e tendo em conta as obrigações decorrentes de lei ou de contrato.3. O Orçamento é unitário e especifica as despesas segundo a respectiva classificaçãoorgânica e funcional, de modo a impedir a existência de dotações e fundossecretos, podendo ainda ser estruturado por programas.4. O Orçamento prevê as receitas necessárias para cobrir as despesas, definindo a leias regras da sua execução, as condições a que deverá obedecer o recurso ao créditopúblico e os critérios que deverão presidir às alterações que, durante aexecução, poderão ser introduzidas pelo Governo nas rubricas de classificaçãoorgânica no âmbito de cada programa orçamental aprovado pela Assembleia daRepública, tendo em vista a sua plena realização.
  105. 105. Princípios e regras orçamentais na LEO Artigo 4º Anualidade1 — Os orçamentos dos organismos do sector público administrativosão anuais.2 — A elaboração dos orçamentos é enquadrada num quadroplurianual de programação orçamental, que tem em conta osprincípios estabelecidos na presente lei e as obrigações referidas noartigo 17º3 — Os orçamentos integram os programas, medidas e projectos ouactividades que implicam encargos pluria- nuais, os quais evidenciam adespesa total prevista para cada um, as parcelas desses encargosrelativas ao ano em causa e, com carácter indicativo, a, pelo menos,cada um dos três anos seguintes.4 — O ano económico coincide com o ano civil.5 — O disposto no número anterior não prejudica a pos- sibilidade deexistir um período complementar de execução orçamental, nos termosprevistos na lei.
  106. 106. Princípios e regras orçamentais na LEO Artigo 5º Unidade e universalidade1 — O Orçamento do Estado é unitário e compreende todas as receitase despesas dos serviços integrados, dos serviços e fundos autónomose do sistema de segurança social.2 — Os orçamentos das regiões autónomas e das autarquias locais sãoindependentes do Orçamento do Estado e compreendem todas asreceitas e despesas das administrações, regional e local, incluindo asde todos os seus serviços e fundos autónomos.3 — O Orçamento do Estado e os orçamentos das regiões autónomas edas autarquias locais devem apresentar, nos termos do artigo 32º, ototal das responsabilidades financeiras resultantes de compromissosplurianuais, cuja natureza impeça a contabilização direta do respectivomontante total no ano em que os compromissos são assumidos ou osbens em causa postos à disposição do Estado.
  107. 107. Regra de Plenitude• Esta regra e os seus dois desdobramentos têm subjacentes objectivos compreensíveis, quais sejam os de dar transparência à gestão dos dinheiros públicos, isto é, às respectivas obtenção e afectação; isto pelo que toca à unidade; e, pelo que concerne à universalidade, a grande preocupação, como refere textualmente a CRP, é a de impedir a “existência de dotações e fundos secretos”.
  108. 108. Regra da discriminaçãoOutra das regras orçamentais é a da descriminação orçamental, entendidacomo o agrupamento das regras da especificação, da não compensação e danão consignação. Estas regras estão consagradas, pelo que toca à descriminação, na alíneaa) do art.º 105.º /1 CRP, no tocante à especificação no art.º 105.º /3 CRP eart.º 8.º LEO, consagra-a para efeitos de receitas e despesas; quanto à nãocompensação ou regra do orçamento bruto está a mesma estipulada no art.º6.º da LEO, por seu turno, a da não consignação está contida no art.º 7.º daLEO. A descriminação mais não visa do que indicar, com rigor, as diversasfontes de que vão brotar os recursos financeiros do Estado, especificarsignifica individualizar com suficiência, sem cair no exagero; não compensarquer dizer inscrever receitas e despesas pelo respectivo montante bruto, ouseja, sem dedução, quer dos encargos de cobrança das receitas, quer dosoriginados pela realização das despesas; não consignar traduz-se no facto detodas as receitas deverem servir para cobrir todas asdespesas, e, portanto, de não se permitir que certas e determinadas receitasvão cobrir certas e determinadas despesas.
  109. 109. Princípios e regras orçamentais Artigo 6º Não compensação1 — Todas as receitas são previstas pela importância integralem que foram avaliadas, sem dedução alguma para encargosde cobrança ou de qualquer outra natureza.2 — A importância integral das receitas tributáriascorresponde à previsão dos montantes que, depois deabatidas as estimativas das receitas cessantes em virtude debenefí- cios tributários e os montantes estimados parareembolsos e restituições, serão efectivamente cobrados.3 — Todas as despesas são inscritas pela sua importânciaintegral, sem dedução de qualquer espécie.4 — (Revogado.)5 — O disposto nos n.os 1 e 3 não se aplica aos activosfinanceiros.
  110. 110. 6 — As operações de gestão da dívida pública directa do Estado sãoinscritas nos correspondentes orçamentos que integram o Orçamentodo Estado nos seguintes termos:a) As despesas decorrentes de operações de derivados financeiros sãodeduzidas das receitas obtidas com as mes- mas operações, sendo orespectivo saldo sempre inscrito em rubrica da despesa;b) As receitas de juros resultantes de operações associadas à emissãoe gestão da dívida pública directa do Estado e ou à gestão daTesouraria do Estado são abatidas às despesas da mesma natureza;c) As receitas de juros resultantes das operações associadas àaplicação dos excedentes de Tesouraria do Estado, assim como asassociadas aos adiantamentos de tesoura- ria, são abatidas àsdespesas com juros da dívida pública directa do Estado.
  111. 111. 7 — O disposto nas alíneas do número anterior não dispensa o registocontabilístico individualizado de todos os fluxos financeiros, ainda quemeramente escriturais, as- sociados às operações nelas referidas, nema apresentação de todos eles na Conta Geral do Estado.8 — A inscrição orçamental dos fluxos financeiros decorrentes deoperações associadas à gestão da carteira de activos dos fundos sobadministração do Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização daSegurança Social, I. P., é efectuada de acordo com as seguintes regras:a) As receitas obtidas em operações de derivados financeiros sãodeduzidas das despesas decorrentes das mesmasoperações, sendo orespectivo saldo sempre inscrito em rubrica de receita;b) Os juros corridos recebidos nas vendas de valores representativosde dívida são deduzidos dos juros corridos pagos na aquisição domesmo género de valores, sendo o respectivo saldo sempre inscritoem rubrica de receita
  112. 112. Princípios e regras orçamentais Artigo 7.o Não consignação (não está na CRP sendo exclusiva da LEO)1 — Não pode afectar-se o produto de quaisquer receitas à cobertura dedeterminadas despesas.2 — Exceptuam-se do disposto no número anterior:a) As receitas das reprivatizações;b) As receitas relativas aos recursos próprios comunitários tradicionais;c) As receitas do orçamento da segurança social afectas ao financiamento dosdiferentes subsistemas;d) As receitas que correspondam a transferências provenientes da União Europeia, deorganizações internacionais ou de orçamentos de outras instituições do sector públicoadministrativo que se destinem a financiar, total ou parcialmente, determinadasdespesas;e) As receitas que correspondam a subsídios, donativos ou legados departiculares, que, por vontade destes, devam ser afectados à cobertura dedeterminadas despesas;f) As receitas que resultem da disponibilização efectiva ou presumível de um bem ouserviço público quando essa disponibilização é realizada em regime de concorrênciacom o sector privado podem, por expressa estatuição legal, ser afectas à cobertura dacorrespondente despesa;g) As receitas afectas ao financiamento da segurança social, nos termos legais.
  113. 113. • A regra da não-consignação — regra que postula que «todas as receitas devem servir para cobrir todas as despesas» — não tem consagração constitucional, tendo conhecido «múltiplas exceções, que derivam da existência de situações de autonomia financeira, em que as receitas de determinados organismos são afetadas à cobertura das suas despesas no âmbito da sua administração própria, e, também, de expressas determinações da lei, no sentido de que certas despesas só podem ser efetuadas se forem cobradas receitas que as cubram (consignação de receitas, em sentido estrito: exige-se então duplo cabimento da despesa, na verba da despesa e na verba da receita que a financia)» – (A. Sousa Franco, ob. cit., p. 325; no sentido de que a regra orçamental da não- consignação não tem consagração constitucional, vejam-se, além deste autor, a pp. 327 e segs., J. J. Teixeira Ribeiro, «Os Poderes Orçamentais da Assembleia da República», in Boletim de Ciências Económicas, Coimbra, vol. xxx, 1987, p. 181, e Lições de Finanças Públicas, 3.ª ed., Coimbra, 1990, p. 83, e, na jurisprudência do Tribunal Constitucional, embora incidentalmente, o Acórdão n.º 452/87, que versa uma questão da afetação ou consignação em sentido amplo de receitas municipais a despesas municipais determinada pelo Estado, a qual apenas foi tida por inconstitucional por constar de diploma do Governo, sem dispor de autorização legislativa).• Porém no que toca ao Orçamento do Estado, a regra da não-consignação está prevista na lei de Enquadramento do Orçamento.
  114. 114. Decorre do princípio da não consignação que “as diversasreceitas orçamentais devem fundir-se numa massa única derecursos que, sem qualquer distinção, serve para financiar oconjunto das despesas inscritas no orçamento”.Este princípio assume relevo constitucional, na medida em que “a cedência à consignação de receitas, com ligação de váriosimpostos a despesas específicas, acabaria por levar aque, tendencialmente, grupos particulares de contribuintesfinanciassem determinadas categorias de despesas”, o que seafiguraria problemático à luz dos valores e princípiosconstitucionais que informam o Estado de direitodemocrático, como sejam a solidariedade, a democraciaeconómica, social e cultural, a universalidade, a igualdade, acapacidade contributiva, a coerência e a racionalidade. Em facedestes princípios, a não consignação de receitas é umaexpressão do princípio da igualdade perante os encargospúblicos, aplicado à receita (todos pagam) e à despesa (todos

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