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Fiscalização das Parcerias Publico-Privadas em Portugal (2013), PPP, Prof. Doutor Rui Teixeira Santos (ISG, Lisboa)

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PG em Administração Pública e Direito Público Económico
Instituto Superior de Gestão
Lisboa
2013

  • Maioria propõe reforço de poderes nos contratos de PPP

    por Texto da Lusa, publicado por Lina Santos a 5 de junho de 2014

    O projeto do PSD/CDS-PP para promover a transparência na contratação pública com recurso a parcerias público privadas (PPP) que hoje vai ser debatido no Parlamento prevê o reforço das obrigações do Governo, da Assembleia da República e da UTAO.
    Segundo o projeto de resolução, o Governo deve elaborar sempre o comparador do setor público para avaliar quanto custaria o contrato ao Estado (sem recurso a privados), bem como o estudo de viabilidade económico-financeiro dos projetos.
    Tendo em conta que os encargos destes projetos são normalmente elevados, a maioria PSD/CDS-PP propõe que sejam submetidas à Assembleia da República (AR) para discussão prévia e ainda a criação de um Observatório das PPP, que ficará sob a alçada da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO).
    O Observatório das PPP terá como missão avaliar todos os elementos sobre contratação, alterações contratuais, negociações, reequilíbrios financeiros e monitorização de contratos.
    O projeto de resolução, que inclui um conjunto de 23 medidas, pretende evitar que o recurso às PPP agrave as finanças públicas, lembrando que 'a utilização excessiva e pouco criteriosa deste instrumento de contratação pública não só acarretou encargos avultados para os contribuintes como também vinculou de forma gravosa as gerações futuras'.
    'Reconhecendo o esforço que o XIX Governo Constitucional tem feito na renegociação das PPP, a AR entende que existem ainda medidas importantes que devem ser asseguradas', refere o documento que vai ser discutido e que poderá ser votado em plenário.
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  • Novos contratos acima dos 100 milhões de euros terão de passar pela Assembleia, mas o veto não impede projectos de avançar
    As futuras Parcerias Público-Privadas (PPP) vão passar a ser avaliadas no parlamento. O projecto de resolução que a maioria já entregou na Assembleia da República (AR), e que deverá ser discutido ainda antes do Verão, prevê a criação de um 'Observatório das PPP', que funcionará na dependência da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO).

    Num primeiro momento, as eventuais novas contratações serão estudadas pelo observatório - que fará a avaliação técnica e de impacto financeiro dos investimentos nas contas públicas. Mas o objectivo dos partidos da maioria é que os novos projectos passem a ser votados em plenário por todos os deputados, à imagem do que acontece com qualquer diploma. Ainda que um veto da maioria dos deputados não bloqueie a concretização da parceria. 'Se a AR chumbar a proposta, o governo pode sempre realizar o contrato, porque essa é uma decisão executiva, mas ficará por sua conta e risco', explica Sérgio Azevedo (PSD).

    MAIOR CONTROLO O deputado do PSD, e um dos autores do projecto, reconhece que a legislação agora proposta pelos partidos da maioria teria 'sido mais proveitosa há 15 ou 20 anos', quando as primeiras PPP começaram a ser negociadas.

    Mas PSD e CDS querem agora reforçar o Estado na negociação - e renegociação - de contratos com privados. O parceiro público deverá, por isso, 'munir-se de quadros técnicos qualificados e com experiência' nestes contratos, ao mesmo tempo que estabelece um 'regime de incompatibilidades à contratualização de consultores'.

    Ao levar a discussão dos novos projectos para o parlamento, pretende-se 'evitar que a realidade seja deturpada', como aconteceu até há poucos anos, em que 'era recorrente que as dívidas resultantes destes contratos fossem escondidas e não entrassem nas contas públicas'.

    Há, no entanto, um valor mínimo para que a UTAO seja chamada a pronunciar-se. Em todas as parcerias orçamentadas em menos de 100 milhões de euros, o governo ficará isento de levar a sua apreciação aos deputados.

    Os chumbos na AR servirão como mero parecer, mas o diploma torna obrigatórias a 'comprovação da comportabilidade orçamental' dos novos projectos, o 'envio ao Tribunal de Contas de quaisquer alterações por renegociação' - para que, desta vez, a posição que dali saia 'seja levada a sério' -, tal como a 'apresentação anual da lei de programação das infraestruturas', com uma projecção a cinco anos.

    PORTAL DAS PPP Também em nome da transparência dos novos contratos, a maioria quer um portal online que garanta o acesso livre e universal a toda a documentação respeitante às PPP - futuras e passadas. 'Processos negociais, contratos, estudos, relatórios de reguladores, relatórios de fiscalizadores, pedidos de reequilíbrio financeiro das concessionárias', tudo o que seja documentação teria de ser publicado, refere o documento.

    Muita da documentação sobre as PPP está já disponível no site da Unidade Técnica de Apoio aos Projectos, que funciona na dependência do ministério das Finanças - que decide o que é ou não divulgado publicamente.

    O projecto do PSD/CDS deu entrada na Assembleia da República na semana passada. Até ao momento não houve conversas oficiais com o PS para a consensualização de posições, mas Sérgio Azevedo deixa clara a preferência por uma posição conjunta com os socialistas em matérias que 'afectam uma ou mesmo duas gerações'. O deputado social-democrata considera que 'é uma obrigação dos partidos do arco do governo proteger os contribuintes', tentando, com isso, puxar o PS para um acordo
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Fiscalização das Parcerias Publico-Privadas em Portugal (2013), PPP, Prof. Doutor Rui Teixeira Santos (ISG, Lisboa)

  1. 1. As Parcerias Público-Privadas Prof. Doutor Rui Teixeira Santos ISG – Instituto Superior de Gestão 30 de Junho de 2013 Pós-Graduação em Administração Pública e Direito Público Económico
  2. 2. O que são PPP? • Designam-se por Parcerias Público-Privadas (PPP) as diversas modalidades de envolvimento de entidades privadas em projectos de investimento de interesse público. • A sua definição encontra-se consagrada no artigo 2º do Decreto-Lei nº 86/2003, de 26 de Abril com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº 141/2006, de 27 de Julho, diploma que estabelece também as normas gerais aplicáveis à intervenção do Estado nas PPP.
  3. 3. DL 86/2003 de 26 de Abril republicado pelo DL 141/2006 de 27 de julho Artigo 2º Definição de parceria público-privada e âmbito de aplicação 1 — Para os efeitos do presente diploma, entende-se por parceria público-privada o contrato ou a união de contratos, por via dos quais entidades privadas, designadas por parceiros privados, se obrigam, de forma duradoura, perante um parceiro público, a assegurar o desen- volvimento de uma actividade tendente à satisfação de uma necessidade colectiva, e em que o financiamento e a responsabilidade pelo investimento e pela exploração incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro privado. (…)
  4. 4. 3—O presente diploma é igualmente aplicável a todas as parcerias em que o equivalente ao parceiro não público seja uma empresa pública, uma cooperativa ou uma instituição privada sem fins lucrativos.
  5. 5. Definição • Parceria público-privada é o contrato pelo qual o parceiro privado assume o compromisso de disponibilizar à administração pública ou à comunidade uma certa utilidade mensurável mediante a operação e manutenção de uma obra por ele previamente projetada, financiada e construída. Em contrapartida há uma remuneração periódica paga pelo Estado e vinculada ao seu desempenho no período de referência. Alguns exemplos de obras realizada por PPPs são vagas prisionais, leitos hospitalares, energia elétrica, autoestrada dentre outras.
  6. 6. Principais regras • Os últimos anos antes do Programa de Estabilização Financeira foram marcados por um aumento da colaboração entre setor público e o privado para o desenvolvimento e operação de infraestruturas para um leque alargado de atividades economicas. Assim os acordos das parcerias público-privadas (PPP) são guiados por limitações dos fundos públicos para cobrir os investimentos necessários, mas também dos esforços para aumentar a qualidade e a eficiência dos serviços públicos. • As quatro principais regras para o setor privado num esquema de PPP, são: • Providenciar capital adicional; • Fornecer capacidades alternativas de gestão e implementação; • Acrescentar valor ao consumidor e ao público em geral; • Melhorar a identificação das necessidades e a otimização dos recursos;
  7. 7. Segundo o livro verde da Comissão Europeia(COM327/2004) • Uma PPP pode ser definida como “a forma de cooperação entre as autoridades públicas e as empresas, tendo por objectivo assegurar o financiamento, a construção, a renovação, a gestão ou a manutenção de uma infra-estrutura ou a prestação de um serviço”. Subjacente ao seu desenvolvimento estão implícitos vários princípios (TC, 2006), designadamente a duração relativamente longa do projecto, podendo chegar a várias décadas, a satisfação de necessidades colectivas definidas pelo sector público, a obtenção de determinados objectivos (especificações exigenciais), o financiamento total ou parcial do projecto pelo sector privado e uma adequada partição dos riscos, devendo ser válida a regra da sua alocação a quem o consegue gerir melhor.
  8. 8. Vantagens das PPP • A opção por uma PPP, em detrimento dos modelos de contratação pública tradicional, apresenta várias vantagens, nas quais se salientam a partilha de riscos e a transferência de responsabilidades, a maior agilidade do financiamento desencadeando um número mais elevado de infra-estruturas construídas (maior dinamismo) e um custo global do projecto inferior ao prestado pela entidade pública, resultante de soluções mais inovadoras e dos ganhos de eficiência e eficácia obtidos pelo sector privado, o que conjuntamente com a melhor qualidade de serviço fornecida garante um melhor value for money na prestação de serviços públicos no modelo de PPP.
  9. 9. Riscos das PPP • As PPP requerem uma preparação muito cuidada dos concursos, sendo necessária a definição clara, rigorosa e exaustiva das necessidades e exigências de desempenho da infra-estrutura ou do serviço objecto da parceria que, por vezes, não são fáceis de integrar no processo de concurso (Williamson, 1976). • Os concursos exigem, muitas vezes, documentação desnecessária, que só complica a etapa de avaliação das propostas. • Dependência que as PPP (muitas vezes de envergadura nacional) têm, por vezes, de entidades externas ao seu objecto, condicionando ou, pelo menos, atrasando a sua instituição. Os parceiros públicos são, também com frequência, dotados de pessoal pouco qualificado e preparado para o envolvimento nestes projectos que, na maioria das vezes, são muito complexos. • Os contratos referentes às PPP são sempre incompletos por natureza (Williamson, 1986), podendo inclusivamente existir falhas no estabelecimento contratual que implique a reposição do equilíbrio económico-financeiro e que leve a penalizações relevantes para o parceiro público.
  10. 10. Necessidade de Avaliação • Cada projecto há que avaliar se a opção de PPP apresenta uma mais-valia real (fornece value for money do projecto) em relação às opções de contratação pública alternativas. Para tal, muito poderá contribuir a construção do comparador público, isto é, da determinação do custo público comparável de implementação do projecto, sendo certo que este deve também incluir os custos de natureza não financeira (sociais, ambientais,...). Neste contexto, a maioria das PPP em Portugal, tal como noutros países, não tem utilizado este instrumento e quando o emprega o mesmo é determinado de forma pouco rigorosa e adoptando cenários de ganhos de eficiência pessimistas ou pouco favoráveis (vide sobre o comparador Quiggin, 2004).
  11. 11. Os diferentes tipos de financiamento Enquanto a percepção que o sector público é responsável pelo fornecimento dos serviços básicos se mantém ainda profundamente interiorizada no seio de muitas sociedades, os métodos segundo os quais estes serviços são criados, procurados e distribuídos estão a mudar. Isto reflecte a maior necessidade e desejo do sector público trabalhar e aproveitar os benefícios que o sector privado incorpora. Podemos considerar que existem quatro tipos de modelo: • Modelo tradicional de contratação/concursos de sector público; • Modelo em que o sector público financia e repassa a operação para o sector privado; • Modelo mais utilizado, de concepção, construção, financiamento e exploração/operação, isto é, as concessões;. • Tudo pertence ao sector privado
  12. 12. Os diferentes tipos de financiamento • No primeiro modelo, o sector público assume toda a responsabilidade pelo financiamento, construção, operação e manutenção, assumindo todos os riscos associados. No outro extremo, o modelo quatro, o sector privado assume toda a responsabilidade. A maioria das PPP, caem numa situação intermédia, modelo três, com os riscos e responsabilidade, partilhadas entre o sector público e os seus parceiros privados de acordo com as suas forças e fraquezas. • Este fenómeno permite aos projectos de serem construídos com um pequeno nível suporte de garantia de programas de financiamento e a utilização de recursos públicos. • Ao limitarem a necessidade de investimento público, as PPP permitem também a implementação mais cedo de projectos, evitando assim a necessidade de aguardar cabimentação orçamental do Governo
  13. 13. Quem são os Parceiros? • São parceiros públicos o Estado, as entidades públicas estaduais, os Serviços e Fundos Autónomos e as entidades públicas empresariais. • Entre as características das PPP, distinguem-se a longa duração da relação entre os parceiros, o papel a desempenhar pelos parceiros na definição, concepção, realização, exploração e financiamento e a partilha de riscos entre os parceiros. • A relação que se estabelece envolve múltiplos parceiros, com interesses diversos na realização do projecto em causa.
  14. 14. Instrumentos de Regulação Constituem, entre outros, instrumentos de regulação jurídica das relações de colaboração entre entes públicos e entes privados: a) O contrato de concessão de obras públicas; b) O contrato de concessão de serviço público; c) O contrato de fornecimento contínuo; d) O contrato de prestação de serviços; e) O contrato de gestão; f) O contrato de colaboração, quando estiver em causa a utilização de um estabelecimento ou uma infra-es- trutura já existentes, pertencentes a outras entidades que não o parceiro público.
  15. 15. Excluem-se do âmbito das PPP: a) As empreitadas de obras públicas; b) Os arrendamentos; c) Os contratos públicos de aprovisionamento; d) Todas as parcerias público-privadas que envolvam, cumulativamente, um encargo acumulado actualizado inferior a 10 milhões de euros e um investimento inferior a 25 milhões de euros; e) Todos os outros contratos de fornecimento de bens ou de prestação de serviços, com prazo de duração igual ou inferior a três anos, que não envolvam a assunção automática de obrigações para o parceiro público no termo ou para além do termo do contrato.
  16. 16. Porque se lançam PPP? • Constituem finalidades essenciais das PPP o acréscimo de eficiência na afectação de recursos públicos e a melhoria qualitativa e quantitativa do serviço, sendo aplicável a projectos cujo desenvolvimento requer, da parte dos parceiros, elevadas capacidades financeira, técnica e de gestão de recursos e a manutenção de condições de sustentabilidade adequadas durante a vida do contrato.
  17. 17. Repartição de responsabilidades • No âmbito das parcerias público-privadas, incumbe ao parceiro público o acompanhamento e o controlo da execução do objecto da parceria, de forma a garantir que são alcançados os fins de interesse público sub- jacentes, e ao parceiro privado cabe, preferencialmente, o financiamento, bem como o exercício e a gestão da actividade contratada.
  18. 18. Partilha de riscos A partilha de riscos entre as entidades públicas e privadas deve estar claramente identificada contratualmente e obedece aos seguintes princípio: a) Os diferentes riscos inerentes à parceria devem ser repartidos entre as partes de acordo com a sua capacidade de gerir esses mesmos riscos; b) O estabelecimento da parceria deverá implicar uma significativa e efectiva transferência de risco para o sector privado; c) Deverá ser evitada a criação de riscos que não tenham adequada justificação na redução significativa de outros riscos já existentes; d) O risco de insustentabilidade financeira da parceria, por causa não imputável a incumprimento ou modificação unilateral do contrato pelo parceiro público, ou a situação de força maior, deve ser, tanto quanto possível, transferido para o parceiro privado.
  19. 19. Quais os passos a dar antes do lançamento duma PPP? • O lançamento e a contratação da parceria público-privada pressupõem uma clara enunciação dos objectivos da parceria, definindo os resultados pretendidos e permitindo uma adequada atribuição das responsabilidades das partes, bem como o desenvolvimento de estudos que evidenciem as vantagens relativamente a formas alternativas de alcançar os mesmos fins e que, simultaneamente apresente para os parceiros privados uma expectativa de obtenção de remuneração adequada aos montantes investidos e ao grau de risco em que incorrem. • Compete a uma Comissão de Acompanhamento nomeada para o efeito apreciar os pressupostos a que obedeceu o estudo apresentado e desenvolver e aprofundar a análise estratégica e financeira subjacente.
  20. 20. a) O cumprimento, quando for o caso, das normas relativas à programação financeira plurianual constantes da lei de enquadramento orçamental; b) A clara enunciação dos objectivos da parceria, definindo os resultados pretendidos e permitindo uma ade- quada atribuição das responsabilidades das partes; c) A configuração de um modelo de parceria que apresente para o parceiro público vantagens relativamente a formas alternativas de alcançar os mesmos fins, avaliadas nos termos previstos no nº 2 do artigo 19º da lei de enquadramento orçamental, e que, simultaneamente, apresente para os parceiros privados uma expectativa de obtenção de remuneração adequada aos montantes investidos e ao grau de risco em que incorrem; d) A prévia adequação às normas legais e demais instrumentos normativos, bem como a obtenção das autorizações e pareceres administrativos exigidos, tais como, entre outros, os de natureza ambiental e urba- nísticos, dos quais dependa o desenvolvimento do pro- jecto, de modo a permitir que todo o risco da execução seja ou possa ser transferido para o parceiro privado;
  21. 21. e) A concepção de modelos de parcerias que evitem ou menorizem, sempre que possível e salvo fundamentação adequada, a probabilidade da verificação de modificações unilaterais dos contratos determinadas pelo parceiro público ou quaisquer outros factos ou circunstâncias geradores ou potenciadores da obri- gação de reposição do equilíbrio financeiro, designadamente a indefinição das prestações contratuais, a imprevisibilidade da matéria, a extensão ou incer- teza quanto à duração do compromisso, bem como a assunção de termos e condições de reposição desse equilíbrio ou outros regimes indemnizatórios que sejam excessiva ou injustificadamente onerosos ou inadequados em face do perfil de risco efectivo da parceria; f) A adopção, na fase prévia à contratação, das diligências e a consagração das exigências que se revelem adequadas à obtenção de um resultado negocial economicamente competitivo; g) A identificação expressa da entidade pública que tem a responsabilidade de suportar os encargos decorrentes de pagamentos a realizar ao parceiro privado, quando se preveja que os mesmos venham a ter lugar, bem como a identificação da origem dos respectivos fundos.
  22. 22. 2 — Os estudos económico-financeiros de suporte ao lançamento da parceria utilizam os parâmetros macroeconómicos definidos por despacho do Ministro das Finanças, o qual determina, designadamente, a taxa de desconto, para efeitos de actualização, e as projecções de inflação. 3 — A verificação da conformidade do projecto de parceria com os pressupostos referidos no nº 1 deve ser realizada com o maior grau de concretização possível em função da fase em que o projecto se encontre. 4 — No que respeita, em especial, à declaração de impacte ambiental, quando exigível segundo a lei aplicável, deve a mesma ser obtida previamente ao lançamento da parceria.
  23. 23. Quais são os instrumentos de regulação jurídica duma PPP? • Constituem, entre outros, instrumentos de regulação jurídica das relações de colaboração entre entes públicos e entes privados, o contrato de concessão de obras públicas; o contrato de concessão de serviço público;o contrato de fornecimento contínuo; o contrato de prestação de serviços; o contrato de gestão e o contrato de colaboração. • Não se enquadram no quadro legal das parcerias público- privadas os contratos que envolvam, cumulativamente, um encargo acumulado actualizado inferior a 10 milhões de euros e um investimento inferior a 25 milhões de euros, bem como todos os outros contratos de fornecimento de bens ou de prestação de serviços, com prazo de duração igual ou inferior a três anos.
  24. 24. Que responsabilidades financeiras estão envolvidas? • O estabelecimento de uma parceria pressupõe uma partilha de riscos claramente identificada, devendo ser repartidos entre as partes de acordo com a sua capacidade de gerir os mesmos. • O modelo de financiamento subjacente a uma PPP envolve, por parte do parceiro privado um maior esforço financeiro na fase de construção, podendo recorrer a financiamentos bancários e beneficiar, nesta fase, de apoios públicos através de fundos comunitários, enquanto que a entidade pública deve garantir os pagamentos de disponibilidade e outros encargos inerentes que sejam da sua responsabilidade durante a vida do contrato.
  25. 25. Como intervém o Estado, para além da sua relação de parceiro? • A fiscalização e controlo da execução de uma parceria são exercidos por entidades ou serviços a indicar pelo ministro das Finanças e pelo ministro que tutela o sector. • Para além do acompanhamento, controlo e fiscalização por parte das entidades públicas competentes, o Estado também assegura as condições necessárias à regulação do sector de actividade em causa por parte de entidade independente.
  26. 26. • A limitação dos recursos públicos e os requisitos de qualidade de serviço, cada vez mais exigentes, têm conduzido à procura crescente da modalidade de contratação pública de parceria público-privada (PPP). Os princípios subjacentes à instituição das PPP validam, inequivocamente, a opção por este regime. No entanto, nem sempre o seu desenvolvimento alcança os objectivos pretendidos, esquecendo-se que, no essencial, uma PPP envolve uma relação comercial entre público e privado, onde se partilham os riscos, os benefícios e as responsabilidades.
  27. 27. Classificação das PPP As PPP podem ser classificadas de diferentes formas. No direito comunitário são vulgarmente escalonadas em: • 1 - PPP do tipo puramente contratual, em que a parceria entre os sectores público e privado assenta em relações exclusivamente contratuais; • 2 - PPP do tipo institucionalizado, implicando a cooperação entre os sectores público e privado numa entidade distinta.
  28. 28. Classificação segundo o tempo • A classificação das PPP é, por vezes, também associada à duração dos contratos, sendo denominadas, neste caso, de PPP de longa e de curta duração. Neste contexto, devem ser analisados os acontecimentos imprevisíveis, a incerteza do futuro e a transferência dos activos entre contratos sucessivos. Como os preços, a tecnologia de produção e a procura não são conhecidos com rigor e se alteram ao longo do tempo, e dado que as PPP, além da operação, envolvem também o investimento em activos de longa duração e irrecuperáveis (sunk), a duração do contrato é uma assunto controverso e da maior relevância (Posner, 1972).
  29. 29. Classificação segundo a função da fase do projecto • As PPP são também classificadas em função das fases de projecto, que incluem, entre outros modelos, o DBO (concepção, construção e operação), o BOO (construção, propriedade e operação), o BOOT (construção, propriedade, operação e transferência), o DBM (concepção, construção e manutenção) e o DFBO (concepção, construção, financiamento e operação, sendo a propriedade pública ou privada no período de delegação). Estes modelos têm apanágios distintos relativos à propriedade dos activos fixos, ao investimento, ao risco, à remuneração e à duração contratual (Marques, 2005).
  30. 30. Enquadramento regulamentar em Portugal • O Decreto-Lei nº 86/2003 de 26 de Abril veio regulamentar o regime de contratação pública baseado em PPP. Este diploma, horizontal a todos os sectores, tem por objecto a definição das normas gerais aplicáveis à intervenção do Estado na definição, concepção, preparação, concurso, adjudicação, alteração, fiscalização e acompanhamento global das PPP. Esta norma sofreu, passados três anos, várias alterações através do Decreto-Lei nº 141/2006 de 27 de Julho que procura a sua simplificação e o melhor acautelamento do interesse público, designadamente no que concerne à eficácia da partilha de riscos e dos benefícios alcançados, assim como esclareceu o direito a indemnização da entidade privada.
  31. 31. Os regimes sectoriais especiais referidos podem compreender: a) Princípios e regras económicos, financeiros e técnicos; b) Normas procedimentais específicas; c) A atribuição a uma entidade sob tutela sectorial das competências de identificação, preparação, avaliação prévia, acompanhamento e avaliação de constituição de projectos de parcerias.
  32. 32. Enquadramento regulamentar em Portugal • Em 2004, a Comissão entre outros documentos relevantes (vide CE, 2004a, b e 2005) lançou um livro verde intitulado “Parcerias público-privadas e o direito comunitário em matéria de contratos públicos e concessões (COM327/2004)”. Este documento, cujo objectivo visa o desenvolvimento das PPP em condições de concorrência efectiva e de clareza jurídica, fornece vários contributos relevantes, quer para as PPP puramente contratuais quer para as PPP institucionalizadas. A Directiva 2004/18/CEE, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços, estabeleceu regras para o diálogo concorrencial.
  33. 33. Enquadramento regulamentar em Portugal • O Código dos Contratos Públicos, introduz algumas novidades e mais-valias para a contratação pública em Portugal. No que concerne às PPP efectua poucas alterações, remetendo quase sempre para a regulação sectorial. De qualquer forma, melhora os procedimentos de avaliação das propostas e aumenta a transparência ao mesmo tempo que simplifica alguns processos, conduzindo a resultados positivos também no que concerne às PPP.
  34. 34. Preparação e estudo de parcerias • Os ministros das tutelas sectoriais que pretendam iniciar processos de parceria público-privada devem notificar o Ministro das Finanças, para efeitos de cons- tituição de uma comissão de acompanhamento da pre- paração e da avaliação prévia do projecto, apresentando o respectivo estudo estratégico e as minutas dos ins- trumentos jurídicos para a realização do procedimento prévio à contratação. • A comissão de acompanhamento é nomeada por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da tutela sectorial, no prazo de 15 dias após a notificação
  35. 35. Comissão de Acompanhamento Compete à comissão de acompanhamento apreciar os pressupostos a que obedeceu o estudo apresen- tado e desenvolver e aprofundar a análise estratégica e financeira subjacente, com vista à sua adequada inser- ção nos objectivos do Governo e a maximizar o seu impacte positivo na economia, bem como, especificamente: a) Promover uma eficaz articulação entre as entidades envolvidas, com vista a imprimir maior celeridade e eficácia à respectiva acção; b) Propor ao Governo as soluções e medidas que considere mais consentâneas com a defesa do interesse público; c) Propor os instrumentos jurídicos adequados ao lançamento e execução do projecto de parceria;
  36. 36. Comissão de Acompanhamento d) Apresentar, quando solicitado, o desenvolvimento e aprofundamento do estudo estratégico da parceria e a justificação do modelo a adoptar, demonstrando a inexistência de alternativas equiparáveis dotadas de maior eficiência técnica e operacional ou de maior racionalidade financeira; e) Demonstrar a comportabilidade orçamental da parceria; f) Colaborar com as entidades incumbidas da fiscalização e acompanhamento global das parcerias público-privadas.
  37. 37. Comissão de Acompanhamento • A comissão de acompanhamento tem poderes para solicitar a qualquer serviço e organismo do ministério da tutela sectorial ou às entidades a que se refere o nº 2 do artigo 2º do DL 86/2003, consoante o caso, a informação e o apoio técnico que se revelem necessários ao desen- volvimento e execução do projecto. • A comissão de acompanhamento deve envolver activamente no desenvolvimento do projecto as enti- dades que venham a assumir responsabilidades no acom- panhamento e controlo da execução do contrato de par- ceria a celebrar, de forma que estas possam proceder, de forma eficaz, a um acompanhamento e controlo da execução do referido contrato.
  38. 38. Nova redação do art.º 10-A da Res. Ass. Rep. 20/2004 • Artigo 10º - A (…) • e) Avaliação e acompanhamento dos contratos de Parceria Público Privados celebrados por qualquer en- tidade pública, nomeadamente os encargos decorrentes da sua celebração, processo de negociações e alterações contratuais e o seu cumprimento; • f) Avaliação e acompanhamento dos contratos de Concessão celebrados por qualquer entidade pública, nomeadamente os encargos decorrentes da sua celebra- ção, processo de negociações e alterações contratuais e o seu cumprimento; • g) Avaliação e acompanhamento dos contratos de Reequilíbrio Financeiro celebrados por qualquer enti- dade pública, nomeadamente os encargos decorrentes da sua celebração, processo de negociações, alterações contratuais e o seu cumprimento; (…)
  39. 39. Fonte sobre PPP em Portugal • Relatório de Auditoria nº 15/2012 — 3.a Secção do Tribunal de Contas e do Relatório de «Estudo de 36 Contratos de Parcerias Público Privadas do Estado Português» da Ernst & Young.
  40. 40. Lançamento da Parceria • O lançamento da parceria é feito segundo o procedimento adjudicatório aplicável, nos termos da legislação relativa à contratação pública.
  41. 41. PPP em Portugal Em Portugal o desenvolvimento de inúmeros projectos estruturantes tem sido, e perspectiva-se que continue a ser levado a efeito mediante a celebração de contratos com a iniciativa privada, sob diversas modalidades, que vão desde a mera concessão de serviço público a modelos mais complexos envolvendo concepção de projectos, construção, financiamento e exploração do serviço associado. No âmbito do Ministério das Obras Públicas (MOPTC) destaca-se o recurso a PPP para a construção e exploração de infra-estruturas públicas nos sectores rodoviário e ferroviário, onde às várias parcerias contratadas até este momento, acrescem outras cujo lançamento se encontra em curso. Tais como: Novas Concessões Rodoviárias; • EP-Estradas de Portugal • Rede de Alta Velocidade; • RAVE • Terceira Travessia do Rio Tejo; • Ministério das Obras Públicas • Novo Aeroporto de Lisboa; • NAER
  42. 42. Fiscalização das parcerias • Fiscalização Jurisdicional compete ao Tribunal Contas e pode ser prévia, concomitante e aposteriori (LEO) • A Fiscalização Política compete ao Parlamento • A Fiscalização Administrativa compete à administração pública e ao Governo nos termos da do DL 86/2003 de 27 de Julho, que determina que esses poderes de fiscalização e controlo da execução das parcerias sejam exercidos por entidade ou serviço a indicar pelo Ministro das Finanças para as matérias económicas e financeiras e pelo ministro da tutela sectorial para as demais.
  43. 43. Acompanhamento global das parcerias 1 — Incumbe aos Ministros das Finanças e da tutela sectorial proceder ao acompanhamento permanente das parcerias tendo por objectivo avaliar os seus custos e riscos e melhorar o processo de constituição de novas parcerias. 2 — Os Ministros das Finanças e da tutela sectorial tomam as providências necessárias para uma eficaz divulgação dos conhecimentos adquiridos pelas entida- des incumbidas do acompanhamento das parcerias, bem como para uma crescente colaboração entre elas.
  44. 44. Acompanhamento global das parcerias 3 — O Ministro das Finanças designa, mediante des- pacho, a entidade que lhe presta apoio técnico no acom- panhamento global das parcerias e à qual podem ser atribuídas, designadamente, as seguintes funções: a) Emitir pareceres e recolher e disponibilizar infor- mação relativa aos custos, riscos e impacte financeiro das parcerias; b) Receber, em nome do Ministro das Finanças, os pedidos de constituição de comissões previstas no decreto-lei 86/2003; c) Receber, em nome do Ministro das Finanças, as comunicações previstas no citado decreto-lei que aquele indicar;
  45. 45. Acompanhamento global das parcerias d) Indicar, quando tal lhe seja solicitado pelo Ministro das Finanças, a identificação de membros para comis- sões previstas no citado decreto-lei; e) Prestar apoio técnico às comissões previstas no citado decreto- lei; f) Proceder ao acompanhamento dos processos em curso nos tribunais arbitrais, prestando apoio técnico ao parceiro público quando tal lhe seja determinado pelo Ministro das Finanças; g) Proceder ao arquivo e registos de elementos relacionados com as parcerias.
  46. 46. Acompanhamento global das parcerias 4 - Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, quando a complexidade, o valor ou o interesse público da parceria o justifiquem, os Ministros das Finanças e da tutela sectorial podem designar uma comissão de acompanhamento da fase inicial da exe- cução do contrato em causa, mediante despacho con- junto, que fixa o âmbito da missão atribuída à respectiva comissão.
  47. 47. Alteração das PPP • Compete à comissão de negociação representar o parceiro público nas negociações que venham a ocorrer com o parceiro privado, bem como elaborar o correspondente relatório, submetendo-o à apreciação do órgão máximo do serviço do Estado que deu origem ao início do processo de alteração da parceria ou do órgão de gestão do respectivo parceiro público, quando se trate de entidade com personalidade jurídica.
  48. 48. Equilíbrio financeiro e novas actividades • 1 — Pode haver lugar à reposição do equilíbrio finan- ceiro do respectivo contrato quando ocorra uma alte- ração significativa das condições financeiras de desen- volvimento da parceria, nomeadamente nos casos de modificação unilateral, imposta pelo parceiro público, do conteúdo das obrigações contratuais do parceiro pri- vado ou das condições essenciais de desenvolvimento da parceria. • 2 — O parceiro público tem direito à partilha equi- tativa com o parceiro privado dos benefícios financeiros que decorram para este do desenvolvimento da parceria, nomeadamente nos casos de melhoria das condições de financiamento da parceria por via da renegociação ou substituição dos contratos de financiamento.
  49. 49. Acréscimo de encargos Sem prejuízo da observância do regime jurídico relativo à realização de despesas públicas, carece de despacho prévio de concordância dos Ministros das Finanças e da tutela sectorial, a emitir no prazo de 30 dias, findo o qual se presume tacitamente emitido, a realização, redução ou alteração de obras não previstas ou programadas em contrato de parceria já celebrado ou qualquer outra decisão susceptível de, no âmbito da execução do respectivo contrato e das condições aí fixadas, gerar um acréscimo dos encargos previstos para o parceiro público ou para o Estado, excepto se o respectivo valor não exceder, em termos acumulados anuais, E 1 000 000.
  50. 50. Modelo de contratação pública de PPP • Uma forma de prestação publica a par da prestação directa de Serviço Público ou da prestação de Serviço Público por concessão. • Há vantagens e desvantagens: ver o caso das PPP rodoviarias e das Aguas
  51. 51. Propostas a implementar em Portugal • Criação de um Observatório das PPP bem como de um auditor permanete no Parlamento para as questões financeiras • Deverá ser sempre estimado o comparador público. Esta ferramenta encontra-se já prevista desde do DL 86/2003, mas nem sempre tem sido aplicada, como é o caso do sector da água. • O processo de concurso deve incluir uma minuta do contrato, definindo-se concretamente quais as cláusulas que são ou não negociáveis.
  52. 52. Propostas a implementar em Portugal Recomenda-se que sejam fixados, nos documentos do concurso ou numa fase prévia de admissibilidade, de forma rigorosa e imperativa, os requisitos técnicos mínimos a assegurar, promovendo o seu respeito a critério de exclusão de propostas. Só assim se evitará que sejam seleccionadas propostas desajustadas e se poderá conferir à avaliação um cariz preponderantemente financeiro, com benefícios para a sua objectividade e transparência. Neste particular deve ser desmistificada a ideia de que a transferência de risco e a responsabilidade têm de ser acompanhadas de uma total liberdade de concepção, devendo ser definida claramente a linha entre o planeamento e o projecto, nem que para o efeito se substitua o termo “concepção” por “projecto” no objecto dos contratos.
  53. 53. Propostas a implementar em Portugal • As PPP não podem ser lançadas se não estiver definido e dimensionado a priori quem vai efectuar a monitorização e controlo da PPP, procurando-se que a gestão do contrato seja a mais profissionalizada possível. • Avaliação das PPP em curso com base no mandato da troika • Suspensão de novas PPP até à consolidação das Finanças Públicas em Portugal
  54. 54. Propostas a implementar em Portugal Em face da insustentabilidade das PPP em Portugal que custam cerca de 2,5 mil milhões por ano, num total que se estima supeior a 50 mil milhões de euros de responsabilidades financeiras para os proximos 20 anos, há que equacionar as seguintes saídas: • Desenvolvimento das Parcerias Público-Sociais; • Nacionalização das PPP; • Renegociação com maior partilha do risco.
  55. 55. Legislação Orçamental LEI DE ENQUADRAMENTO ORÇAMENTAL • Lei n.o 37/2013 de 14 de junho que procedeu à sétima alteração e à republicação da lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.o 91/2001, de 20 de agosto LEI ORGÂNICA DO TRIBUNAL DE CONTAS E LEGISLAÇÃO COMPLEMENTAR • LEI Nº 5/96 Orgânica do Tribunal de Contas • DECRETO 23/01 Aprova o Regulamento do Tribunal de Contas • DECRETO Nº 24/01 Aprova o Regime e a Tabela de Emolumentos Do Tribunal de Contas
  56. 56. Fiscalização do Tribunal de Contas • Nenhum contrato superior a 950 mil euros pode ser adjudicado (nem obra nem pagamento) sem visto prévio do Tribunal de Contas, entre 350 mil e 950, sem visto prévio podem iniciar as obras mas não podem fazer-se pagamentos. (desde 2011). Na duvida devem ser enviados ao TC os atos e contratos para visto (não é uma competência de consultadoria mas um julgamento). Os atos e contratos adicionais não estão sujeitos a visto do TC (o controlo passou a ser mais efetivo e a dar lugar a multas, na fiscalização concomitante). • O Tribunal de Contas tem 30 dias para decidir o Visto prévio (com suspensão ao fim de semana e quando é devolvida). • (De notar que a recusa de visto não podia impedir o pagamento de obra feita pois haveria enriquecimento sem causa) • O Tribunal de Contas na segunda secção fiscaliza os pagamentos das PPP e dos contratos em geral • O Tribunal de Contas em Portugal tem a exclusividade ou completa em matéria de jurisdição financeira (ao contrario do que acontece em França) • Garantias do TC: colegialidade e aleatoriedade (garantia que de que é impossível saber quem é o juiz que tem o processo) e o recursos (no qual os juízes de primeira instancia não intervém).
  57. 57. Fiscalização do Tribunal de Contas • O Tribunal de Contas tem um plano trianal secreto sobre as auditorias. • Ha cooperação com a IGF para evitar que existem varias entidades a fazerem auditorias no mesmo serviço. • Principio de Atualidade: por razões de eficiencia • Publicidade: todas as auditorias são objeto de publicidade (em matéria de defesa o TC articula com o Governo e o Parlamento) • Declaração de Voto dos Juízes são públicas (para a acta ou de decisão).
  58. 58. Recomendações do TC Recusa de Visto: Deve recorrer-se ou não? Em algumas casos a recusa é tão evidente que é perda de tempo. Neste caso há outras formas. Recomendações: tem sido cada vez mais importante, até pela presença do Ministério Publico e do facto do Juiz ter passado a ter competências jurisdicionais (trata-se uma infração financeira aplicando sanções (multas ao funcionário responsável financeiro) se as recomendações não forem cumpridas). O infrator da recomendação pode recorrer para terceira secção. (Regime das recomendações) Recomendações da auditoria do TC ( Nov. 2005) às PPP: 1. Não diabolizar as PPP que sao um instrumento de política publica 2. Cumprir o Código dos Contratos Públicos (previsão dos encargos, transparência e salvaguarda dos interesses públicos)
  59. 59. Lei de enquadramento orçamental Artigo 10.o Equidade intergeracional 1 — O Orçamento do Estado subordina-se ao princípio da equidade na distribuição de benefícios e custos entre gerações. 2 — A apreciação da equidade intergeracional incluirá necessariamente a incidência orçamental: a) Das medidas e ações incluídas no mapa XVII; b) Do investimento público; c) Do investimento em capacitação humana, cofinan- ciado pelo Estado; d) Dos encargos com a dívida pública; e) Das necessidades de financiamento do setor empre- sarial do Estado; f) Das pensões de reforma ou de outro tipo.
  60. 60. Lei de Enquadramento Orçamental Artigo 16.o Despesas obrigatórias 1 — No Orçamento do Estado serão inscritas obriga- toriamente: a) As dotações necessárias para o cumprimento das obrigações decorrentes de lei ou de contrato; b) As dotações destinadas ao pagamento de encargos resultantes de sentenças de quaisquer tribunais; c) Outras dotações determinadas por lei. 2 — As dotações correspondentes a despesas obrigató- rias de montante certo, conhecidas à data da apresentação da proposta de lei do Orçamento do Estado, serão devida- mente evidenciadas nessa proposta.
  61. 61. LEO SECÇÃO I Orçamento por programas Artigo 18.o Regime 1 — Sem prejuízo da sua especificação de acordo com as classificações orgânica, funcional e económica, as des- pesas inscritas nos orçamentos que integram o Orçamento do Estado estruturam-se por programas, nos termos pre- vistos na presente lei.
  62. 62. Artigo 19.o Programas orçamentais 1 — O programa orçamental inclui as despesas corres- pondente a um conjunto de medidas que concorrem, de forma articulada e complementar, para a concretização de um ou vários objetivos específicos, relativos a uma ou mais políticas públicas, dele fazendo necessariamente parte integrante um conjunto de indicadores que permitam ava- liar a economia, a eficiência e a eficácia da sua realização. 2 — A avaliação da economia, da eficiência e da eficácia de programas com recurso a parcerias dos setores público e privado tomará como base um programa alternativo visando a obtenção dos mesmos objetivos com exclusão de financiamentos ou de exploração a cargo de entidades privadas, devendo incluir, sempre que possível, a estima- tiva da sua incidência orçamental líquida. 3 — O Governo define agrupamentos de programas de acordo com as respetivas áreas de atuação. 4 — O programa orçamental pode ser executado por uma ou várias entidades pertencentes: a) Ao mesmo título; b) Ao mesmo ou a diferentes subsetores da administração central. 5 — Cada programa orçamental divide-se em medidas, podendo existir programas com uma única medida. 6 — Os programas orçamentais com financiamento comunitário devem identificar os programas comunitários que lhes estão associados.
  63. 63. LEO Artigo 21.o-E Enquadramento orçamental da orçamentação de base zero Para além dos elementos informativos referidos no ar- tigo 37.o da presente lei de enquadramento orçamental, nos anos em que o orçamento de base zero seja aplicado, o Governo deve incluir na proposta de lei do Orçamento do Estado as informações relevantes relacionadas com a apresentação de cada programa sujeito a esta regra orçamental.
  64. 64. CAPÍTULO II Lei do Orçamento do Estado Artigo 30.o Conteúdo formal e estrutura A lei do Orçamento do Estado contém o articulado e os mapas orçamentais. Artigo 31.o Articulado 1 — O articulado da lei do Orçamento do Estado con- tém, designadamente: a) A aprovação dos mapas orçamentais; b) As normas necessárias para orientar a execução or- çamental; c) A indicação do destino a dar aos fundos resultantes dos eventuais excedentes dos orçamentos dos serviços integrados e dos serviços e fundos autónomos; d) A eventual indicação das verbas inscritas no orça- mento que, para assegurar a consecução de objetivos de política orçamental, ficam cativas até o Governo autorizar a sua utilização, total ou parcial, nos casos em que a evolução da execução orçamental o permita; e) A determinação do montante máximo do acréscimo de endividamento líquido e as demais condições gerais a que se deve subordinar a emissão de dívida pública fundada pelo Estado, através do Governo, e pelos serviços e fundos autónomos, durante o ano económico; f) A determinação dos montantes suplementares ao acréscimo de endividamento líquido autorizado, nos casos
  65. 65. em que se preveja o recurso ao crédito para financiar as despesas com as operações a que se refere a antecedente alínea d) ou os programas de ação conjuntural; g) A determinação das condições gerais a que se devem subordinar as operações de gestão da dívida pública legalmente previstas; h) A determinação do limite máximo das garantias pes- soais a conceder pelo Estado, através do Governo, e pelos serviços e fundos autónomos, durante o ano económico; i) A determinação do limite máximo dos empréstimos a conceder e de outras operações de crédito ativas, cujo prazo de reembolso exceda o final do ano económico, a realizar pelo Estado, através do Governo, e pelos serviços e fundos autónomos; j) A determinação do limite máximo das antecipações a efetuar, nos termos da legislação aplicável; l) A determinação do limite máximo de eventuais compromissos a assumir com contratos de prestação de serviços em regime de financiamento privado ou outra forma de parceria dos setores público e privado;
  66. 66. m) A determinação dos limites máximos do endivida- mento das regiões autónomas, nos termos previstos na respetiva lei de finanças; n) A eventual atualização dos valores abaixo dos quais os atos, contratos e outros instrumentos geradores de des- pesa ou representativos de responsabilidades financeiras diretas ou indiretas ficam isentos de fiscalização prévia pelo Tribunal de Contas; o) O montante global máximo de autorização financeira ao Governo para satisfação de encargos com as prestações a liquidar referentes a contratos de investimento público no âmbito da Lei de Programação Militar, sob a forma de locação; p) As demais medidas que se revelem indispensáveis à correta gestão financeira dos serviços integrados, dos ser- viços e fundos autónomos e do sistema de segurança social no ano económico a que respeita a lei do Orçamento. 2 — As disposições constantes do articulado da lei do Orçamento do Estado devem limitar-se ao estritamente necessário para a execução da política orçamental e fiinanceira.
  67. 67. Artigo 37.o Elementos informativos 1 — A proposta de lei do Orçamento do Estado é acom- panhada, pelo menos, pelos seguintes elementos infor- mativos: a) Indicadores financeiros de médio e longo prazos; b) Programação financeira plurianual; c) Memória descritiva das razões que justificam o re- curso a parcerias dos setores público e privado face a um programa alternativo elaborado nos termos do n.o 2 do artigo 19.o; d) Informação individualizada sobre despesas anuais e plurianuais com parcerias público-privadas; e) Estimativa do orçamento consolidado do setor pú- blico administrativo, na ótica da contabilidade pública e da contabilidade nacional; f) Memória descritiva das razões que justificam as dife- renças entre os valores apurados, na ótica da contabilidade pública e da contabilidade nacional; g) Orçamento consolidado dos serviços integrados e dos serviços e fundos autónomos e orçamento consolidado do Estado, incluindo o da segurança social; h) Situação do endividamento global do conjunto das administrações públicas e das empresas públicas, das em- presas de capitais públicos, das parcerias público- privadas, das empresas regionais e das empresas municipais;
  68. 68. i) Situação da dívida pública, das operações de tesouraria e das contas do Tesouro; j) Situação financeira e patrimonial do subsetor dos serviços integrados; l) Situação financeira e patrimonial do subsetor dos serviços e fundos autónomos; m) Situação financeira e patrimonial do sistema de solidariedade e de segurança social; n) Transferências financeiras entre Portugal e o exterior com incidência na proposta de orçamento; o) Transferências orçamentais para as regiões autónomas; p) Transferências orçamentais para os municípios e freguesias; q) Transferências orçamentais para as empresas públicas e outras instituições não integradas no setor público administrativo; r) Elementos informativos sobre os programas orça- mentais; s) Justificação das previsões das receitas fiscais, com discriminação da situação dos principais impostos; t) Benefícios tributários, estimativas das receitas cessantes e sua justificação económica e social; u) Despesas cruzadas pelas diversas classificações orçamentais; v) Identificação de medidas destinadas à cobertura da receita cessante que resulte da criação ou alargamento de quaisquer benefícios fiscais. 2 — A apresentação dos elementos informativos sobre a situação patrimonial dos serviços e fundos autónomos depende da aplicação a cada um do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP).
  69. 69. Auditoria do Tribunal de Contas às PPP da Saúde • Uma auditoria do Tribunal de Contas (TC) aos encargos com as Parcerias Público Privadas (PPP) de quatro hospitais concluiu que não estão a ser contabilizados cerca de 6.000 milhões de euros relativos a 20 anos de serviços clínicos. • Esta análise do Tribunal de Contas incidiu sobre os encargos com as Parceiras Público Privadas (PPP) dos hospitais de Braga, Vila Franca de Xira, Cascais e Loures, bem como as PPP do Centro de Medicina Física e Reabilitação do Sul e do Centro de Atendimento do Serviço Nacional de Saúde.
  70. 70. Inquérito às parcerias público-privadas • Inquérito às parcerias público-privadas • O relatório da comissão de inquérito às parcerias público-privadas em Portugal, entregue em Junho de 2013 no Parlamento arrasa as decisões tomadas por membros do Governo de José Sócrates • As conclusões do relatório começam por apontar a utilização massiva de PPP em Portugal como forma de financiamento do Estado desvirtuou o seu objectivo fundamental: reduzir custos para o Estado e melhor satisfazer as necessidades públicas. • Um dos principais problemas identificados pela comissão foi o facto de os estudos encomendados pelo Estado para suportar a celebração destes contratos assentarem “em cenários inflacionados e pouco realistas”. Mas a comissão vai mais longe e afirma que “o recurso excessivo às PPP teve por base a necessidade de os agentes políticos realizarem obra sem formalmente se endividarem”, por via de um “aproveitamento político pernicioso” que resultou do facto de este tipo de encargos não ter impacto na dívida pública, naquela altura.
  71. 71. Inquérito às parcerias público-privadas • As maiores críticas são direccionadas aos contratos feitos no sector rodoviário, com destaque para a Lusoponte, que a comissão classifica como “um dos piores exemplos”. Neste caso, o relatório indica que os acordos de reequilíbrio financeiro desta concessão já custaram aos contribuintes portugueses quase 847 milhões de euros. • É, porém, na parte destinada às antigas auto-estradas sem custos para o utilizador (SCUT) que surgem as mais duras acusações aos responsáveis políticos, especialmente no que diz respeito às renegociações ocorridas em 2010, durante o Governo de José Sócrates. A comissão considera inaceitável que o Governo à época tenha assumido e aceite crescimentos elevados de tráfego que não eram de todo previsíveis” e que, não se concretizando, obrigaram à compensação financeira dos concessionários .
  72. 72. Recomendação • As contratações em regime de parceria público-privada "devem ser sempre validadas pela Assembleia da República", tendo em conta os "elevados encargos" destes projetos e o facto de, na sua maioria, "serem assumidos pelas gerações futuras". A recomendação é de Sérgio Azevedo, deputado do PSD encarregue de elaborar o relatório da comissão de inquérito parlamentar às PPP. • De notar que o "recurso excessivo" às PPP, teve por base a necessidade dos agentes políticos "fazerem obra sem formalmente se endividarem", na medida em que houve um "aproveitamento pernicioso" do facto da Comissão Europeia e do Eurostat não considerarem estes contratos como dívida pública.
  73. 73. Propostas no Parlamento • O Partido Socialista propôs que os projectos de concessão e parcerias público-privadas (PPP) com investimentos, receitas concessionadas ou encargos superiores a 100 milhões de euros sejam submetidos ao Parlamento, fazendo passar pelo crivo dos deputados a avaliação dos fundamentos, encargos e a forma de financiamento dos contratos. • Socialistas defendeu a criação de Observatório das PPP no âmbito da UTAO. • Relatório final é votado na quinta-feira, dia 6 de julho de 2013 no Parlamento.
  74. 74. Controlo Parlamentar como parecer (Maio 2014) • As futuras Parcerias Público-Privadas (PPP) vão passar a ser avaliadas no parlamento. • Num primeiro momento, as eventuais novas contratações serão estudadas pelo observatório - que fará a avaliação técnica e de impacto financeiro dos investimentos nas contas públicas. Mas o objectivo dos partidos da maioria é que os novos projectos passem a ser votados em plenário por todos os deputados, à imagem do que acontece com qualquer diploma. Ainda que um veto da maioria dos deputados não bloqueie a concretização da parceria. "Se a AR chumbar a proposta, o governo pode sempre realizar o contrato, porque essa é uma decisão executiva, mas ficará por sua conta e risco"
  75. 75. Maioria propõe reforço de poderes nos contratos de PPP O projeto do PSD/CDS-PP para promover a transparência na contratação pública com recurso a parcerias público privadas (PPP) que foi debatido no Parlamentoa 5 de junho de 2014 prevê o reforço das obrigações do Governo, da Assembleia da República e da UTAO. Segundo o projeto de resolução, o Governo deve elaborar sempre o comparador do setor público para avaliar quanto custaria o contrato ao Estado (sem recurso a privados), bem como o estudo de viabilidade económico-financeiro dos projetos. Tendo em conta que os encargos destes projetos são normalmente elevados, a maioria PSD/CDS-PP propõe que sejam submetidas à Assembleia da República (AR) para discussão prévia e ainda a criação de um Observatório das PPP, que ficará sob a alçada da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO). O Observatório das PPP terá como missão avaliar todos os elementos sobre contratação, alterações contratuais, negociações, reequilíbrios financeiros e monitorização de contratos. O projeto de resolução, que inclui um conjunto de 23 medidas, pretende evitar que o recurso às PPP agrave as finanças públicas, lembrando que 'a utilização excessiva e pouco criteriosa deste instrumento de contratação pública não só acarretou encargos avultados para os contribuintes como também vinculou de forma gravosa as gerações futuras'. 'Reconhecendo o esforço que o XIX Governo Constitucional tem feito na renegociação das PPP, a AR entende que existem ainda medidas importantes que devem ser asseguradas', refere o documento que vai ser discutido e que poderá ser votado em plenário.
  76. 76. Legislação • PPP's - Legislação • Diplomas legislativos relativos às parcerias público- privadas • I - De carácter geral • Decreto-Lei n.º 18/2008, de 2008-01-29 (na redacção conferida pelo Decreto-Lei n.º 278/2009, de 2009-10- 02) Código dos Contratos Públicos • Decreto-Lei n.º 141/2006, de 2006-07-27 Primeira alteração ao Decreto-Lei n. º 86/2003, de 26 de Abril, revendo o regime jurídico aplicável à intervenção do Estado na definição, concepção, preparação, concurso, adjudicação, alteração, fiscalização e acompanhamento global de parcerias público- privadas.
  77. 77. PPP's - Legislação • Decreto- Lei n. º 86/2003, de 2003-04-26 Define normas especiais aplicáveis às parcerias público-privadas. • Despacho n.º 13208/2003 (2ª série), da Ministra das Finanças, de 2003-07-07 Ao abrigo do disposto n.º 2 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de Abril, é fixada em 4% a taxa de desconto real a ser usada na avaliação dos projectos de parcerias público-privadas. • Despacho Normativo n.º 35/2003, de 2003-08-20 Trata-se de um despacho que veio incumbir a PARPÚBLICA de prestar apoio ao Ministro das Finanças no contexto dos procedimentos de definição, concepção, preparação, concurso, adjudicação, alteração e acompanhamento global das parcerias público-privadas, reguladas no Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de Abril • Despacho n.º 13940/2003 (2ª série), da Ministra das Finanças, de 2003-07-17 Atribui à Inspecção-Geral de Finanças, quanto às matérias económico-financeiras, os poderes de fiscalização e controlo da execução das parcerias público-privadas previstos no artigo 12º do Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de Abril. • Decreto-Lei n.º 267/97, de 1997-10-02 Estabelece o regime de realização de concursos públicos internacionais para a concessão da concepção, construção e exploração em regime de portagens sem cobrança aos utilizadores (SCUT) de lanços de auto-estradas da rede rodoviária nacional
  78. 78. PPP's - Legislação • II – De natureza orçamental • Lei n.o 37/2013 de 14 de junho que procedeu à sétima alteração à lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.o 91/2001, de 20 de agosto, e transpõe para a ordem jurídica interna a Diretiva n.o 2011/85/UE, do Conselho, de 8 de novembro, que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados membros. • Lei de enquadramento orçamental. No que se refere às parcerias público-privadas, interessa especialmente a disciplina fixada nos artigos 10º 16º 18.º, 19.º, 31.º e 37.º.
  79. 79. Bibliografia Cabral, Nazaré da Costa, (2009) As Parcerias Público Privadas, Cadernos IDEFF/Nº9, Almedina, Coimbra. CE (2004a). Livro verde sobre as parcerias público-privadas e o direito comunitário em matéria de contratos públicos e concessões. COM (2004) 327. Bruxelas: Comissão Europeia. Disponível em http://eur-lex.europa.eu/. CE (2004b). Resource book on PPP case studies. Bruxelas: Comissão Europeia. Disponível em http://ec.europa.eu/regional_policy/. CE (2005c). Public-private partnerships and community law on public procurement and concessions. COM(2005) 569. Bruxelas: Comissão Europeia. Disponível em http://ec.europa.eu/ regional_policy/. Guasch, J. (2003) Concessions: bust or boom? An empirical analysis of fifteen years of experience in concessions in Latin America and Caribbean. Washington D. C.: Banco Mundial. Marques, R. (2005). A regulação de serviços públicos. Lisboa: Ed. Sílabo Marques, R. (2006). “A yardstick competition model for Portuguese water and sewerage services regulation”. Utilities Policy, V. 14, n.o 3, pp. 175-184. Marques, R. & Witte, D. (2008). “Toward a benchmarking paradigm in drinking water sector”. Public Money & Management (forthcoming). Posner, R. (1972). “The appropriate scope of regulation in the cable television industry”. Bell Journal of Economics and Management Science, V. 3, n.o 1, pp. 98-129. Quiggin, J. (2004). “Risk, PPPs and the public sector comparator”. Australian Accounting Review, V. 14, n.o 2, pp. 51-61.
  80. 80. BibliografiaTC (2003). Auditoria às concessões rodoviária em regime de portagem SCUT. Relatório n.o 14/03 – 2a Secção, Lisboa: Tribunal de Contas. Disponível em https://www.tcontas.pt/. TC (2005a). Encargos do Estado com as parcerias público privadas: Concessões rodoviárias e ferroviárias. Relatório de Auditoria n.o 33/05, Lisboa: Tribunal de Contas. Disponível em https://www.tcontas.pt/. TC (2005b). Concessões rodoviárias em regime de portagem SCUT. Follow-up. Relatório n.o 34/05 – 2a Secção, Lisboa: Tribunal de Contas. Disponível em https://www.tcontas.pt/. TC (2006). O controlo externo das parcerias público-privadas. A experiência portuguesa. In IV Assembleia Geral da Organização das ISC da CPLP, Maputo, 19 a 21 de Julho. Williamson, O. (1976). “Franchising bidding for natural monopolies – in general and with respect to CATV”. Bell Journal of Economics, V. 7, n.o 1, pp. 73-104. Williamson, O. (1985). The economic institutions of capitalism: Firms, markets and relational contracting. Nova Iorque: Free Press.

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