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Curso de Finanças Públicas, Prof. Doutor Rui Teixeira Santos ULHT, 2011)

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Principios das Finanças Públicas Portuguesas. 2011.
Lei de Enquadramento Orçamental.
Programa de estabilização financeira com a Troika 2010-2011

Published in: Education
  • Finanças Públicas na Eurozona - ver em: http://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2017/01/30/Fiscal-Politics-in-the-Euro-Area-44601
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  • Glossário dos termos das Finanças Públicas em http://www.cfp.pt/wp-content/uploads/2015/04/Glossario-de-termos-das-Financas-Publicas.pdf
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  • LEGISLAÇÃO NACIONAL Lei no 53/2014, de 25 de agosto Lei n.o 1/2014, de 16 de janeiro - Procede à oitava alteração à Lei n.o 63 -A/2008, de 24 de novembro Lei no 73/2013, de 3 de setembro Lei n. o 4/2009, de 29 de janeiro (define o regime de proteção social convergente) Lei n.o 4/2007, de 16 de janeiro (Lei de Bases da Segurança Social) Decreto-Lei n.o 26/2002, de 14 de fevereiro (estabelece o regime jurídico dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas) Lei n.o 91/2001, de 20 de agosto (Lei de Enquadramento Orçamental) Conselho das Finanças Públicas Glossário de termos das Finanças Públicas (PT) | 45 Decreto-Lei n.o 232/97, de 3 de setembro Decreto-Lei n.o 171/94, de 24 de junho Decreto-Lei n.o 155/92, de 28 de julho LEGISLAÇÃO EUROPEIA Regulamentos n.o 472/2013 (relativo ao reforço da supervisão económica e orçamental dos Estados-Membros da área do euro), de 21 de maio Regulamento n.o 473/2013 (disposições comuns para o acompanhamento e a avaliação dos projetos de planos orçamentais e para a correção do défice excessivo dos Estados-Membros da área do euro), de 21 de maio Regulamento n.o 1173/2011 (relativo ao exercício eficaz da supervisão orçamental na área do euro), de 16 de novembro Regulamento n.o 1174/2011 (relativo às medidas de execução destinadas a corrigir os desequilíbrios macroeconómicos excessivos na área do euro), de 16 de novembro Regulamento n.o 1175/2011 (relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas), de 16 de novembro Regulamento n.o 1176/2011 (sobre prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos), de 16 de novembro Regulamento n.o 1177/2011 (relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos), de 8 de novembro Regulamento do Conselho no 1055/2005, de 27 de Junho Regulamento do Conselho no 1056/2005, de 27 de Junho Diretiva 2011/85/UE (que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-Membros), de 8 de novembro
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  • A Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) tem vindo a ser sucessivamente revista nos últimos anos. Em particular, em 2013, foi publicada a sétima alteração à LEO que permite transpor, para a ordem jurídica interna, a Diretiva n.o 2011/85/UE, do Conselho, de 8 de novembro, que dá cumprimento às disposições dos Tratado sobre a Estabilidade, a Coordenação e a Governação da União Económica e Monetária. Esta revisão, com as alterações decorrentes da proposta de lei que procede à 8.a alteração da LEO, enquadra-se nos cinco pilares em que se baseia esta Lei:
    Regras orçamentais: O saldo estrutural, que corresponde ao saldo orçamental das administrações públicas, definido de acordo com o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, corrigido dos efeitos cíclicos e líquido de medidas extraordinárias e temporárias, não pode ser inferior ao objetivo de médio prazo constante do Programa de Estabilidade e Crescimento, com um limite de défice estrutural de 0,5 % do produto interno bruto a preços de mercado.
    Quadro Plurianual de Programação Orçamental: Desde 2012, o Governo apresenta no Orçamento uma proposta de lei relativa ao Quadro Plurianual de Programação Orçamental, a qual define, para a Administração Central, os tetos de despesa financiada por receitas gerais para os quatro anos seguintes.
    Estes tetos são apresentados por programa orçamental para o ano n+1, para grupos de programas para o ano n+2 e para o total da despesa financiada por receitas gerais para os anos n+3 e n+4.
    Programas orçamentais: Desde 2012, o Orçamento do Estado é estruturado em Programas orçamentais, permitindo uma melhor perceção dos recursos afetos às diferentes políticas públicas. Este tipo de estrutura é um complemento a uma análise mais tradicional (orgânica e funcional).
    Contabilização de ativos e passivos: Com a institucionalização do Estado como entidade que orçamenta e relata, levando a que se defina o seu perímetro contabilístico, em termos de ativos, passivos, rendimentos e gastos, para a contabilidade financeira, e de receitas e despesas, para a contabilidade orçamental, promover-se-á uma maior transparência das contas públicas e a disponibilização de informação adicional para efeitos de gestão.
    Instituição de entidades independentes: Criação do Conselho de Finanças Públicas, em 2011.
    (DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2014-2018)
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  • 7ª alteração à Lei de Enquadramento Orçamental
    Comentario do Conselho das Finanças Públicas (22.02.2013)
    http://www.cfp.pt/wp-content/uploads/2013/02/CFP-APR-REVLEO-20130222.pdf

    Lei de execução orçamental de 2013
    http://www.crup.pt/images/documentos/Financiamento/Decreto-Lei_n._36-2013_de_11_de_maro.pdf
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Curso de Finanças Públicas, Prof. Doutor Rui Teixeira Santos ULHT, 2011)

  1. 1.   Universidade  Lusófona  de  Humanidades  e  Tecnologia  Escola  de  Administração  de  Lisboa       Curso  de  Verão   FINANÇAS  PÚBLICAS         Prof.  Doutor  Rui  Teixeira  Santos   SETEMBRO  DE  2011    
  2. 2. El  Pais.  Com   Primeira  pág.  de  3/4  de  Setembro  de  2011    EE  UU  reclama  28.000  millones  a  la  banca  por  las  hipotecas  basura  La  agencia  de  vivienda  acusa  a  17  grandes  enQdades  de  provocar  pérdidas  tras  vender  productos  bancarios  de  baja  calidad  por  105.000  millones  de  dólares    Los  mercados  caen  con  fuerza  por  el  miedo  a  una  segunda  recesión  El  paro  de  EE  UU  y  el  recrudecimiento  de  la  crisis  europea  hacen  estragos  en  las  Bolsas  y  en  la  deuda  de  la  UE      La  creación  de  empleo  se  estanca  en  Estados  Unidos      Las  dudas  sobre  Italia  y  Grecia  avivan  las  tormentas    El  FMI  advierte  del  riesgo  de  una  recesión  "inminente”  ChrisQne  Lagarde,  directora  del  organismo  internacional,  afirma  que  el  margen  de  maniobra  es  menor  que  en  2009.-­‐  El  Banco  Mundial  también  advierte  del  peligro  
  3. 3. Mercados  -­‐  5  set  2011  13.00        Nasdaq  2,480.33  -­‐65.71    -­‐2.58%      Dívida  Publica    a  3  anos  FTSE  100  5,181.73  -­‐110.30  -­‐2.08%      PT  13,922%  (+108,1pp)  IBEX    8,090.8      -­‐4,41%      Gr  50,376%  (+337,4pp)  DAX              -­‐3.92%    CAC              -­‐4.66%      Ackerman  (DB):  „as  condições    MIBTEL            -­‐4,26%      são  as  mesmas  que  em  2008”  –      interrupção  do  mercado  inter-­‐  STOXX600          -­‐3,86%      bancário.  STOXX  50          -­‐5,58%    KOSPI            -­‐4.39%    Nikkei  8,784.46  -­‐166.28    -­‐1.86%    TOPIX  755.82  -­‐13.96    -­‐1.81%    Hang  Seng  -­‐19,616.40-­‐596.51  -­‐2.95%      Oil  (WTI)    85.17  -­‐1.48%    Nasdaq      2,480.33    -­‐2.58%      U.S.  10-­‐year  1.986%  0.000    Dow    11,240.30    -­‐2.20%      Gold    1,900.8  +1.17%    S&P  500      1,173.97    -­‐2.53%      EUR  :  USD  1.4124  -­‐0.5716%    
  4. 4. A  maior  depressão…  •  “Main  recession  indicators  tend  to  support   the  claim  that  this  recession  could  be  the   most  severe  in  the  past  40  years.”    •  Charles  Gascom,  “The  Current  Recession:  How  Bad  Is  It?”  Federal  Reserve  Bank  of  St.  Louis  Economic  Synopses  4  (January  8,  2009):  2,  available  at   hup://research.  stlouisfed.org/publicaQons/es/09/ES0904.pdf.  •  “Black  Swan”,  Kalleb  Nassin  
  5. 5. Solução  Schaeuble  “Chegou  o  momento  de  mostrar  resultados”  (5set2011)  A  receita  é  tão  simples  como  divcil  de  por  em  práQca:    •  Aumento  das  receitas  •  Diminuição  das  despesas  •  Reformas  estruturais  
  6. 6. PILARES  DA  MODERNIDADE  •  O  fundador  da  Terceira  Via  e  reitor  da  London  School  of   Economics  and  PoliQcal  Science,  Antony  Giddens  procura   entender  o  quadro  geral  da  contemporaneidade.  Contra  a   leitura  pósmoderna  da  época  actual,  o  sociólogo  inglês   desenvolve  o  que  chama  de  "altamodernidade".  Nele,   cristaliza-­‐se  um  momento  de  passagem  no  qual  categorias   como  segurança  e  confiança  vão  dando  lugar  aos  conceitos   de  desalinhamento  e  risco.  A  aposta  actual  vai  em  direcção   à  realização  desta  "sociedade  de  risco"  que  ainda  se   anuncia.  De  certo  modo  a  corrupção  vai  permiQr  atenuar  o   risco    •  Giddens  define  a  Modernidade  anterior  como  um  modo  de   vida  adoptado  em  meados  do  século  XVI,  com  dois  pilares:   o  capitalismo  e  a  democracia  políQca;    
  7. 7. CRISE  •  A  influencia  duradoura  de  Keynes  na  poliQca  monetaria  dos  paises   desenvolvidos  com  base  na  ideia  errada  (largamente  refutada  no   século  XIX,  que  a  procura  agregada  (a  valor  constante  de  moeda  i.  é   sem  inflação)  esta  relacionada  com  o  desemprego  e  que  as  poliQcas   publicas  podem  por  via  da  procura  publica  (criando  progressiva   desvalorização  da  moeda,  ou  seja  inflação)  criar  emprego  (serviu   esta  teoria  apenas  como  poliQca  desQnada  a  combater  a  deflação   mas  já  não  servia  quando  a  inflação  era  uma  ameaça)  •  Transformação  do  “capitalismo  de  empresário”  no  “capitalismo  de   gestor”,  com  o  primeiro  ciclo  das  privaQzações  e  as  aplicações  dos   recursos  dos  fundos  de  pensões    •  O  desemprego  provocado  pelos  sindicatos  (Hayek)  •  O  desenvolvimento  do  “capitalismo  popular”  (Hayek  e  o  neo-­‐ monetarismo):  nós  conseguimos  produzir  para  alimentar  8  mil   milhões  de  pessoas  por  causa  de  um  mecanismo  expontaneo  que   processa  uito  mais  informação  que  um  Estado  centralizado   conseguiria  absorver.  Por  isso  o  Mercado  é  mais  eficiente.  
  8. 8. CRISE  •  A  nossa  sociedade  é  o  produto  de  crenças  simbálicas  que  não  tem   nenhum  fundamento  racional  •  Fracasso  do  socialismo  (parte  do  principio  impossível  que  todo  o   conhecimento  humano  –  de  milhões  de  pessoas  -­‐  pode  ser  usado   de  maneira  eficiente  por  uma  organização  centralizada,  por  um   comando  central  único.  Pegar  em  enormes  recursos  para  produzir   bens  centralmente  para  a  sociedade  é  um  absurdo.  O  que  diz  a   cada  um  o  que  deve  produzir  para  a  sociedade  (pessoas  que  nao   conhecemos)  é  o  lucro,  segundo  Hayek  e  Mises.  É  tb  um  problema   de  valores:  no  socialismo  prevalece  o  valor  da  distribuição.  Porém  é   simplesmente  impossivel  distribuir  sem  conhecer  todos  os  factos   sem  ter  toda  a  informação.  É  esse  o  problema  do  socialismo.)    •  Grupos  de  interesses  e  as  poliQcas  públicas  •  Queda  do  Muro  de  Berlim  –  segundo  ciclo  de  privaQzações  –  O   Estado  Mafioso    
  9. 9. Crescimento  do  Estado  •  Modelo  Totalitário-­‐Socialista:  Por  uma  falsa  ideia  de   jusQça  social  (sobre  a  qual  não  existe  unanimidade)   imposta  pela  burocracia  dominante  (CriQca  de  Mises  e   Keynes  –  o  erro  do  socialismo)  •  Modelo  DemocráQco-­‐Keynesiano:  em  momentos  de   crises  uQlizando  a  moeda/inflação  para  promover  o   crescimento/consumo  e  invesQmentos  publicos.   (CríQca  de  Hayek  –  trata-­‐se  de  um  erro!)  •  Modelo  DemocráQco-­‐Interesses  parQculares:  o  estado   é  sequestrado  pelos  lobbys  e  pequenos  grupos  de   interesses  que  definem  os  subsidios  e  condicionam  os   incenQvos  publicos  aos  seus  interesses    
  10. 10. A  crise  que  se  alimenta  da  crise  A  Grande  Crise  de  2007-­‐2009  não  foi  o  resultado  da  especulação,  da  desonesQdades,  da  excessiva  exposição  ao  crédito  do  sector  privado.  Foi  o  resultado  do  fracasso  da  políQca  dos  governos,  do  fracasso  das  suas  poliQcas  monetarias  e  no  caso  portugues,  pelo  fracasso  das  poliQcas  monetárias  do  BCE  e  dos  efeitos  preversos  da  adesão  ao  Euro  –  que  deu  aos  agentes  económicos  informações  erradas  sobre  a  situação  económica,  com  baixa  dos  juros  e    acesso  a  mecanismos  de  credito  ilimitado.  E  por  isso  quando  por  efeito  dos  derivados  do  subprime  (questão  moral  na  gestão  privada  é  fundamental  tb)  se  instalou  a  desconfiança  no  mercado  iterbancário  e  faltou  liquidez,  já  estavamos  perante  uma  consequencia  do  modelo  de  remoneração  dominante  no  capitalismo  de  gestor,  mas  também  diante  do  fracasso  dos  incenQvos  publicos.  E  depois  disso  temos  assisQdo  a  esta  crise  camaleónica  que  dura  desde  2007  e  que  provavelmente  empurra  a  Europa  para  mais  uma  decada  perdida:  •  Crise  do  subprime  •  Crise  de  crédito/bancária    •  Crise  económica  •  Crise  Orçamental  •  Crise  da  dívida  soberana  •  Recessão  •  Crise  bancária  •  Segunda  recessão?  •  Crise  bancária?  •  Crise  de  sustentabilidade  das  Finanças  Públicas:  défices?  •  Inflação?  
  11. 11. Recessão  e  QE  (impressão  de  moeda)  •  A  recessão  implica  sempre  um  desajustamento   no  mercado  de  mão  de  obra,  induzido  no  ciclo   inflacionário  anterior,  devidaos  erros  dos   empresários  provocada  pela  distorção  da  taxa  de   juro  causado  pela  expansão  monetária  e  do   crédito  bancário.  Mais  importante,  qualquer   tentaQva  de  curar  a  depressão  através  de  déficit   e  dinheiro  barato,  como  fez  José  Socrates  e  está   a  fazer  Obama  e  Dilma,  embora  possa  funcionar   temporariamente,  intensifica  a  má  alocação  de   recursos  e  apenas  adia  e  prolonga  o  ajuste   inevitável  
  12. 12. •  Keynes  supôs  erradamente  que  o  desemprego  normalmente  envolve  a   ociosidade  de  recursos  de  todos  os  Qpos  em  todas  as  fases  da  produção.    •  Neste  senQdo,  a  economia  keynesiana  deixa  de  fora  o  elemento  vital  da   escassez  de  recursos  reais,  a  base  dos  principios  económicos.  No  mundo   ilusório  Keynes  de  superabundância,  um  aumento  da  despesa  total  com   recursso  à  emissão  de  moeda  ou  do  endividamento  público  vai  realmente   aumentar  o  emprego  e  a  renda  real,  porque  todos  os  recursos  necessários   para  qualquer  processo  de  produção  estará  disponível  nas  proporções   corretas,  a  preços  correntes.    •  No  entanto,  no  mundo  real  de  escassez,  como  mostra  Hayek,  recursos   desempregados  serão  de  Qpos  específicos  e  em  setores  específicos,  por   exemplo  dos  trabalhadores  sindicalizados  na  mineração  ou  siderugia.   Nestas  circunstâncias,  um  aumento  das  despesas  pode  aumentar  o   emprego,  mas  apenas  porque    se  aumenta  os  preços  em  geral  o  que  torna     temporariamente  rentável  para  reempregar  esses  recursos  ociosos,   combinando-­‐as  com  recursos  de  outras  indústrias,  onde  eles  já  estavam   empregados.  Quando  os  custos  de  produção  mais  uma  vez  começarem  a   subir    dado  o  aumento  dos  preços  na  produção,  o  desemprego  voltará  a   aparecer,  mas  desta  vez  de  uma  forma  mais  grave  por  causa  da  má   alocação  de  recursos  adicionais.  O  governo  e  o  banco  central,  então,  mais   uma  vez,  enfrentarão  o  dilema  de  permiQr  mais  desemprego  ou  a   expansão  do  fluxo  monetário.  Isso  configura  as  condições  para  uma   inflação  monetária,  com  uma  acelerada  subida  dos  preços,  pontuada  por   períodos  de  agravamento  do  desemprego,  como  foi  o  caso  durante  o   Grande  Inflação  dos  anos  1970  e  início  de  1980.  
  13. 13. Os  recursos  são  escassos    •  Em  alternaQva  a  isso,  Hayek  argumenta  que  se  deve  evitar  a  inflação  monetária  e   permiQr  que  os  preços  dos  recursos  desempregados  se  reajustem  naturalmente   para  baixo,  para  níveis  que  sejam  sustentáveis  com  o  atual  nivel  de  rendimentos.   Neste  caso,  o  trabalho  de  desempregados  e  outros  recursos  serão  orientados  pelo   sistema  de  preços  em  processos  de  produção  que  sejam  sustentáveis  no  actual   nível  das  despesas  monetária.    •  PermiQndo  o  ajuste  de  mercado  as  taxas  dos  preços  e  dos  salários,  garante-­‐se   assim  uma  estrutura  de  emprego  de  recurso  coordenada  com  a  estrutura  da   procura  de  recursos.    •  Em  contraste,  aumentando  a  despesa  agregada  haverá  um  aumento  de  curto   prazo  no  emprego,  mas  isso  só  provoca  uma  distribuição  inadequada  de  recursos   cuja  inevitável  correção  implicará  uma  outra  depressão.  Tal  correção  pode  ser   adiada,  mas  nunca  evitada.  •  Aqueles  que  negam  a  análise  de  Hayek-­‐  como  todos  os  macroeconomistas   contemporâneo  dominante  e  os  políQcos  –  o  que  fazem  é  promover  cada  vez  mais   os  gastos  publicos  como  a  panacéia  para  nossa  crise  atual,  aumentando  ainda  mais   a  desigualdade    •   Eles  acabam  por  conQnuar  a  viver  na  fantasia  simplista  keynesiana  de  que  a   escassez  de  recursos  reais  foi  banida  e  em  que  a  escassez  de  moeda  e  de  crédito  é   a  única  restrição  à  aQvidade  econômica.  
  14. 14. Fundamentos  Morais  As  regras  morais  podem  ter  três  origens:  •  IntuiQvas:  as  regras  morais  vêm  da  convivência  com  as  pessoas  –  São   expontaneas.  As  pessoas  intuem  os  valores,  coo  por  exemplo  o  da   solidariedade  ou  da  igualdade.  •  Tradicionais:  Nascem  na  familia,  por  tradição  e  hábito:  como  o  valôr  da   livre  iniciaQva  ou  da  propriedade  privada,  sem  se  saber  bem  a  razões  –  os   conflitos  sociais  e  ideologicos  nascem  desta  visão  da  moral  •  Inteletuais  –  racionais,  nascida  dos  inteletuais.  Construções  académicas   como  a  ideia  de  mercado  compeQQvo    (Nada  pode  ser  feito  contra  o  colapso  de  uma  empresa,  com  todo  o  drama  social  a  não  ser  que  exista  mobilidade  laboral  –  todos  temos  que  perceber,  até  mesmo  como  trabalhadores  que  estamos  expostos  a  riscos,  e  que  a  inflexibilidade  laboral  e  os  sindicatos  são  portanto  geradores  de  ineficiencia  e  desemprego,  que  são  insustentáveis.)  
  15. 15. Fundamento  do  Altruismo  •  Quando  passamos  para  uma  Ordem  Social,  é  o  senQdo  do   lucro  que  vai  explicar  como  cada  um  serve  os  interesses  de   outros.  •  Altruismo  e  solidariedade  dominam  os  nossos  insQntos  por   causa  das  bases  tradicionais  da  moral  familiar  e  da   propriedade  privada.  •  O  Socialismo  pode  ser  sedutor  pois  promete  garanQas  de   segurança  às  pessoas.  Só  que  ha  um  problema:  uma   minoria  de  pessoas  não  pode  dar  segurança  a  todas  as   pessoas.  O    Estado  centralizado  nao  dispõe  da  informação   para  isso  e  portanto  é  impossivel  essa  alegada  segurança   que  o  Socialismo  alegadamente  garante…  
  16. 16. Âmbito  das  Finanças  Públicas  •  Finanças  Públicas  abarcam  principios  económicos  e  princípios   jurídicos.  •  Princípios  económicos  (Finanças  Públicas)   –  Teorias  liberais  do  Estado  minimo  (Locke,  Hume,  Adan  Smith)   –  Socialismo  utópico  (Saint-­‐Simon,  Fourier  e  Proudhon)   –  Doutrina  Social  da  Igreja  (Papa  Leão  XIII,  Rerun  Novarum)     –  Teorias  socialistas  (Karl  Marx,  Lenine,  Mao,  Rosa  Luxemburg)   –  Teorias  social-­‐fascistas  –  “socialização”(Benito  Mussolini  e  Nicola   Bombacci)   –  Teorias  intervencionistas  -­‐  John  Maynard  Keynes   –  Teonias  neo-­‐keynesianas/  neo-­‐desenvovimenQstas  –  Joseph  SQglitz,   Paul  Davison  (crescimento  económico  sustentável),  ou  Roubini   –  Teorias  neo-­‐monetaristas  (  F.  Hayek,  Ludwig  von  Mises,  Milton   Friedman  e  Ayn  Rand)  
  17. 17. Âmbito  das  Finanças  Públicas  •  Princípios  Jurídicos  (Direito  ConsQtucional  Financeiro,  Direito  Orçamental,   Direito  Fiscal,  Contabilidade  Publica,  Direito  Publico  Economico  e   Administração  Financeira  Orçamental)   –  ConsQtuição  da  República  Portuguesa  /1976  e  Tratado  de  UE  /Pacto  de   Estabilidade  e  Crescimento   –  ConsQtuição    do  Brasil  /1988  –  artº  165  a  169)   –  ConsQtuição  da  República  de  Angola/2010   –  Lei  de  Enquadramento  Orçamental  PT  (Lei  nº  91/2001,  de  20  de  Agosto,  na   republicação  da  Lei  nº  22/2011  de  20  de  Maio  de  2011)  e  Leis  Orgânicas  do   Governo  (Decreto-­‐Lei  nº  86-­‐A/2011  de  12  de  Julho)  e  do  Tribunal  de  Contas   –  Lei  de  princípios  financeiros  Brasileira  (Lei    4320/64)  e  Regimento  financeiro   (Lei  de  Responsabilidade  Fiscal  101/2000)   –  Lei  Quadro  do  OGE  (LQOGE),  Angola,  (Lei-­‐quadro  do  OGE,  Lei  Nº  09/97,  de  17   de  Outubro,  publicada  no  Diário  da  República  Nº  48  de  17/10.)     –  Acordos  de  assistência  financeira  internacionais  (MoU  com  a  Troika)  
  18. 18. Programa  INTRODUÇÃO  ÀS  FINANÇAS  PÚBLICAS      Aspectos  gerais  1.  As  Finanças  Públicas.  Questões  de  ordem  geral    2.  Fixação  de  terminologia  (Direito  Financeiro,  Economia  Pública,  Economia  Financeira,  Contabilidade  Pública,  PolíQca  Financeira)    3.  A  tradição  de  ensino  das  Finanças  Públicas.  Ideias  gerais    4.  Questões  metodológicas      4.1.  As  Finanças  Públicas  na  convergência  da  Economia  Pública  e  do  Direito  Financeiro      4.2.  As  ciências  auxiliares    5.  Finanças  Públicas  e  ÉQca  PolíQca  
  19. 19. Programa  O  Direito  Financeiro   Noção  de  Direito  Financeiro   A  autonomia  do  Direito  Financeiro   O  Direito  Financeiro  em  perspecQva  histórica   Divisões  do  Direito  Financeiro  5.  Relações  com  outros  ramos  do  Direito  Direito  Financeiro  e  Direito  Fiscal  Os  novos  rumos  do  Direito  Financeiro  A  ConsQtuição  Financeira  Portuguesa    8.1.  A  ConsQtuição  Financeira  formal    8.2.  A  ConsQtuição  Financeira  material    
  20. 20. A  AcQvidade  Financeira  do  Estado  •  O  Estado  tributa  e  como  contraparQda  presta   bens  públicos/  do  ponto  de  vista  orçamental  o   Estado  tem  Receitas  e  Despesas  Públicas  •  Critérios:  Bem  Comum/  Good  Governance/  Bom   Governo  •  Isto  significa  que  na  realização  do  Bem  Comum  o   Estado  tem  uma  acQvidade  financeira  tendo  em   vista  a  saQsfação  das  necessidades  publicas   (saúde,  jusQça,  segurança,  Educação,  combate  à   pobreza,  planeamento  económico,  etc.)  
  21. 21. AcQvidade  Financeira  como   Fenómeno  PolíQco  •   stado,  propõe-­‐se  à  saQsfação   A  AcQvidade  Financeira  do  E das  necessidades  colecQvas  e  concreQzada  em  receitas  e   despesas.  •  A  Ciência  das  Finanças  estuda  a  acQvidade  financeira,  isto   é,  uma  acQvidade  do  Estado  que  se  exprime  em  receitas  e   despesas  (Teixeira  Ribeiro).  •  A  Ciência  das  Finanças  desloca  agora  os  seus  estudos  para   o  exame  do  conjunto  de  processos  de  decisão  e  de   execução  que  possibilitam  considerar,  simultaneamente,   não  só  regras  jurídicas,  como  as  do  jogo  políQco  e  das   forças  sociais  e  burocráQcas,  mas  também  e  ainda  o  papel   económico  e  social  ou  real  –  que  cabe  aos  recursos   financeiros  uQlizados  pelo  Estado.  
  22. 22. Conceito  de  Finanças  Públicas    •  O  Estado  pretende  que  sejam  saQsfeitas  determinadas   necessidades  colecQvas;  para  tanto  propõe-­‐se  produzir   bens;  mas  a  produção  de  bens  implica  despesas;  o  Estado   precisa  portanto,  de  obter  receitas  para  cobrir  essas   despesas,  isto  é,  precisa  de  dinheiro,  de  meios  de   financiamento  (Teixeira  Ribeiro).  •  O  âmbito  do  objecto  de  Finanças  Públicas,  se  cingirá  a  duas   acQvidades  fundamentais:  a  de  gestão  dos  dinheiros   públicos,  ou  seja,  a  acQvidade  de  gestão  financeira  pública,   ou  simplesmente,  a  acQvidade  financeira  pública;  e  a  de   controlo  dos  dinheiros  públicos,  mais  precisamente,  a   acQvidade  de  controlo  financeiro  externo  (gestão  e   controlo  dos  dinheiros  públicos).  
  23. 23. Fenómeno  financeiro    •  Direito  Financeiro  PosiQvo,  não  se  deve  limitar  ao  “de  iure  condito”,  mas   avançar  também  para  os  caminhos  “de  iure  condendo”,  não  pode  hoje   prescindir  pelo  menos  em  domínios  relevantes,  dos  resultados,  do  valor   acrescido  que  as  vertentes  mais  economicistas  ou  sociológicas  que  hajam   dominado  a  ciência  das  finanças  tenham  trazido  à  luz  do  dia.  •  Os  meios  financeiros  têm  de  se  adquirir  e  servem  para  se  uQlizar  na   compra  de  produtos  e  serviços  ou  como  reserva  de  valor.  •  O  estudo  cien„fico  da  acQvidade  financeira  alargou,  nos  dias  de  hoje,  o   seu  campo  de  domínios  e  a  métodos  próprios  das  ciências  sociais,  o  que,   para  além  de  todas  as  vantagens  que  a  isso  se  aponta,  em  termos  de   aprofundamento  e  da  riqueza  da  nova  ciência  das  finanças,  também   demonstra  que  a  acQvidade  financeira,  enquanto  acQvidade  social,  não   pode  deixar  de  ser  analisada  na  perspecQva  complexa  e  mulQdisciplinar   própria  daquelas  ciências.  Finanças  Públicas  consQtuem  um  ramo   cien„fico  autónomo.  •     
  24. 24. Finanças,  doutrinas  e  sistemas  económicos  •  Três  vertentes  em  que  se  tem  sido  perspeQvado  o  objeto  da  Ciência   das  Finanças  Públicas:  jurídica,  económica  e  sociológica  ou  políQca.  •  O  primeiro  conceito  de  Ciência  das  Finanças,  que  se  impôs  nos   primórdios  do  séc.  XX,  pode  resumir-­‐se  na  seguinte  definição  de  G.   Jèze:  “o  estudo  dos  meios  pelos  quais  o  Estado  promove  a  obtenção   dos  recursos  necessários  à  cobertura  das  despesas  públicas  e   reparte  o  correspondente  encargo  pelos  cidadãos”.  •  O  estudo  cien„fico  da  acQvidade  financeira  alargou,  nos  dias  de   hoje,  o  seu  campo  a  domínios  e  a  métodos  próprios  das  ciências   sociais,  o  que,  para  além  de  todas  as  vantagens  que  a  isso  se   aponta,  em  termos  do  aprofundamento  e  da  riqueza  da  nova   ciência  das  finanças,  também  demonstra  que  a  acQvidade   financeira,  enquanto  acQvidade  social,  não  pode  deixar  de  ser   analisada  na  perspecQva  complexa  e  mulQdisciplinar  própria   daquelas  ciências.  
  25. 25. Segundo  Sousa  Franco,  Finanças  Públicas  podem  ser  uQlizada  em  três  senQdos  fundamentais:      •   Sen4do  Orgânico:  fala-­‐se  de  finanças  públicas  para  designar  o  conjunto  dos   órgãos  do  Estado  ou  de  outro  ente  público  (incluindo  a  parte  respecQva  da   Administração  Pública)  a  quem  compete  gerir  os  recursos  económicos  desQnados   à  saQsfação  de  certas  necessidades  sociais  (p.  ex.  Ministério  das  Finanças);  •  Sen4do  Objec4vo:  designa  a  acQvidade  através  da  qual  o  Estado  ou  outro  ente   público  afecta  bens  económicos  à  saQsfação  de  certas  necessidades  sociais:  •  Sen4do  Subjec4vo:  refere  a  disciplina  cien„fica  que  estuda  os  princípios  e  regras   que  regem  a  acQvidade  do  Estado  com  o  fim  de  saQsfazer  as  necessidades  que  lhe   estão  confiadas.      Para  Teixeira  Ribeiro  Finanças  Públicas  são  os  meios  ou  instrumentos  financeiros,  que  são  o  dinheiro  e  os  créditos;  ora  os  meios  financeiros  têm  de  se  adquirir  e  servem  para  se  uQlizar  na  compra  de  produtos  e  serviços  ou  como  reserva  de  valor.  Daí  que  o  objecQvo  das  Finanças  Públicas  seja  o  estudo  da  aquisição  e  uQlização  de  meios  financeiros  pelas  colecQvidades  públicas,  das  quais  sobressai  grandemente  o  Estado,  que  tem  as  suas  finanças  em  virtude  de  despesas  com  a  produção  de  bens,  aptos  para  a  saQsfação  de  necessidades.  A  explicação  das  finanças  públicas:  o  Estado  pretende  que  sejam  saQsfeitas  determinadas  necessidades  colecQvas,  para  tanto  propõe-­‐se  produzir  ou  comprar  os  bens;  mas  a  produção  de  bens  implica  despesa;  o  Estado  precisa,  portanto,  de  obter  receitas  para  cobrir  essa  despesa,  isto  é,  precisa  de  dinheiro,  de  meios  de  financiamento.  
  26. 26. Programa    Introdução  à  economia  pública   As  origens  da  expressão  economia  pública    A  intervenção  do  Estado  na  Economia  2.1.  As  razões  da  intervenção  do  Estado  segundo  Musgrave    2.1.1.  A  função  de  afectação    2.1.2.  A  função  de  redistribuição    2.1.3.  A  função  de  estabilização  económica    2.1.4.  Desenvolvimento  e  aperfeiçoamento  do  esquema  triparQdo        de  Musgrave       Os  bens  públicos  como  centro  da  acQvidade  económica  do  Estado    3.1.  CaracterísQcas  dos  bens  públicos    3.2.  Forma  de  provisão  de  bens  públicos    3.3.  As  externalidades   A  public  choice   A  nova  macroeconomia  clássica  
  27. 27. Programa  IV.  As  InsQtuições  Financeiras  Da  noção  de  insQtuição  financeira  Os  agentes  financeiros  2.1.  O  Parlamento   O  Governo   A  Administração  Pública   Outros  agentes  financeiros   Primeira  aproximação  aos  vários  subsectores   A  Administração  Autónoma   A  Segurança  Social   As  Regiões  Autónomas   As  Autarquias  Locais   O  sector  empresarial  do  Estado  Os  Tribunais  financeiros  As  insQtuições  de  enquadramento  4.1.  O  Orçamento  do  Estado  (remissão)   O  Património  do  Estado   O  Tesouro      
  28. 28. Programa  DA  DECISÃO  FINANCEIRA  EM  ESPECIAL    Decisão  financeira  Razões  da  autonomização  Os  problemas  económicos  da  decisão  financeira   Dimensões  do  Estado,  prioridades  de  actuações.  Relacionamento  com  o  sector  privado   A  tentaQva  de  nacionalização  da  decisão  financeira   A  economia  do  bem-­‐estar   As  aproximações  normaQvas.  De  Pareto  a  Rawls  e  Nozik  A  decisão  financeira  como  decisão  colecQva  A  impossibilidade  de  encontrar  uma  solução  através  dos  mecanismos    de  voto   Wicksell  e  a  regra  da  unanimidade     A  solução  de  Lindhal   O  teorema  da  impossibilidade  de  Arrow  Problemas  de  decisão  financeira:  a  public  choice       O  papel  dos  políQcos     O  papel  dos  burocratas   Os  grupos  de  interesse  O  consQtucionalismo  económico  Regras  escritas  versus  poder  discricionário      Desconcentração  e  Descentralização  Financeira  O  Estado,  agente  tradicional  de  decisão  financeira  A  emergência  de  novos  agentes  de  decisão  financeira  A  descentralização  financeira  e  o  fiscal  federalism   ObjecQvos,  modalidades  e  instrumentos   A  experiência  portuguesa.  Um  federalismo  financeiro  parcial     e  incompleto   Descentralização  da  despesa   Descentralização  da  receita  Os  problemas  de  coordenação  dos  vários  agentes  de  decisão      
  29. 29. Programa    Finanças  europeias  Finanças  supranacionais  Os  bens  públicos  globais  As  finanças  da  Comunidade  Europeia  Finanças  comunitárias  e  finanças  estaduais  O  Tratado  de  Maastricht  e  o  Pacto  de  Estabilidade  A  aplicação  do  Pacto  A  margem  de  manobra  financeira  dos  Estados  Calendário  Europeu  Fundo  de  Estabilização  Financeira  Europeia  Mecanismo  Europeu  de  Estabilização  financeira  
  30. 30. Programa  •  Do  Orçamento  Estadual  em  Especial  •  Noções  Introdutórias  •  O  Orçamento  do  Estado  •  Orçamento  e  figuras  afins  •  Aspectos  históricos  do  Orçamento   –  A  evolução  da  insQtuição  orçamental  em  Portugal   –  A  disciplina  jurídica  do  Orçamento  e  seus  desenvolvimentos  •  A  nova  lei  de  enquadramento  orçamental  e,  em  especial,  a   arQculação     do  Orçamento  do  Estado  com  os  restantes  orçamentos  públicos  •  Natureza  jurídica  do  Orçamento  
  31. 31. Falhas  de  Mercado  As  falhas  de  mercado  são  fenômenos  que  impedem  que  a  economia  alcance  o  óQmo  de  Pareto,  ou  seja,  o  estágio  de  welfare  economics,  ou  estado  de  bem  estar  social  através  do  livre  mercado,  sem  interferência  do  governo.    São  elas:  •  existência  dos  bens  públicos:  bens  que  são  consumidos  por  diversas  pessoas  ao   mesmo  tempo  (ex.  rua).  Os  bens  públicos  são  de  consumo  indivisível  e  não   excludente.  Assim,  uma  pessoa  adquirindo  um  bem  público  não  Qra  o  direito  de   outra  adquirí-­‐lo  também;    •  existência  de  monopólios  naturais:  monopólios  que  tendem  a  surgir  devido  ao   ganho  de  escala  que  o  setor  oferece  (ex.  água,  elergia).  O  governo  acaba  sendo   obrigado  a  assumir  a  produção  ou  criar  agências  que  impeçam  a  exploração  dos   consumidores;    •  as  externalidades:  uma  fábrica  pode  poluir  um  rio  e  ao  mesmo  tempo  gerar   empregos.  Assim,  a  poluição  é  uma  externalidade  negaQva  porque  causa  danos  ao   meio  ambiente  e  a  geração  de  empregos  é  uma  externalidade  posiQva  por   aumentar  o  bem  estar  e  diminuir  a  criminalidade.  O  governo  deverá  agir  no   senQdo  de  inibir  aQvidades  que  causem  externalidades  negaQvas  e  incenQvar   aQvidades  causadoras  de  externalidades  posiQvas;    •  desenvolvimento,  emprego  e  estabilidade:  principalmente  em  economias  em   desenvolvimento  a  ação  governamental  é  muito  importante  no  senQdo  de  gerar   crescimento  econômico  através  de  bancos  de  desenvolvimento,  criar  postos  de   trabalho  e  da  buscar  a  estabilidade  econômica.    
  32. 32. Funções  do  Estado  •  Funções  do  Estado:  um  governo  possui,  segundo  Musgrave,  funções  de   afetação  ou  alocaQvas,  distribuQvas  e  estabilizadoras.  •  função    de  afectação  ou  alocaQva:  relaciona-­‐se  à  alocação  de  recursos  por   parte  do  governo  a  fim  de  oferecer  bens  públicos  (ex.  estradas,   segurança),  bens  semi-­‐públicos  ou  meritórios  (ex.  educação  e  saúde),   desenvolvimento  (ex.  construção  de  usinas),  etc.;    •  função  distribuQva:  é  a  redistribuição  de  rendas  realizada  através  das   transferências,  dos  impostos  e  dos  subsídios  governamentais.  Um  bom   exemplo  é  a  desQnação  de  parte  dos  recursos  provenientes  de  tributação   ao  serviço  público  de  saúde,  serviço  o  qual  é  mais  uQlizado  por  indivíduos   de  menor  renda.    •  função  estabilizadora:  é  a  aplicação  das  diversas  políQcas  econômicas  a   fim  de  combater  a  inflação  e  promover  o  emprego,  o  desenvolvimento  e  a   estabilidade,  diante  da  incapacidade  do  mercado  em  assegurar  o   aQngimento  de  tais  objeQvos.    •  Regulação  de  conflitos  
  33. 33. Combate  à  pobreza  •  Visão  de  Rawls:  o  objecQvo  da  poliQca  pública  não  é  o   igualitarismo,  mas  o  combate  à  pobreza,  o   favorecimento  dos  mais  desprotegidos.  O  políQca   pública  deve  dar  ao  pobre  sem  Qrar  ao  mais  favorecido   –  usando  antes  o  resultado  do  crescimento  economico.    •  O  nivelamento  social  faz-­‐se  quase  sempre  por  via   cultural  :  o  filho  do  Bill  Gates  vai  aos  mesmo   espetáculos,  viaja,  fica  nas  mesmas  universidades  que   o  filho  da  classe  média-­‐alta  de  Lisboa  ou  de  S.  Paulo.   As  diferenças  económicas  não  se  refletem  a  nível   sócio-­‐económico.  
  34. 34. A  teoria  da  “Public  Choice”  •  Esta  teoria  (que  é  considerada  como  um  ramo  da  economia)  estuda  as  formas   como  as  autoridades  políQcas  competentes,  tomam  as  suas  decisões.  •  Veio  considerar  e  destacar  as  decisões  políQcas,  de  conteúdo  económico  e   financeiro  dos  governos  ou  dos  parlamentos,  estavam  sujeitas  a  um  conjunto  de   “poderes”,  reparQdos  por  diferentes  agentes,  que,  aliás,  desempenhavam  funções   disQntas  no  sistema  políQco;  os  quais,  sempre  e  todos,  interferiam,  de  qualquer   modo,  na  decisão  políQca,  sobretudo  na  financeira,  com  fundamento  na  lei  ou  de   facto.  •  Admite-­‐se  que  os  políQcos  agem  de  modo  a  maximizar  a  probabilidade  da  sua   eleição.  Esta  teoria  admite,  assim  que  os  representantes  eleitos,  os  políQcos,  são   maximizadores  de  votos.  Tal  como  as  empresas  são  maximizadoras  de  lucros.  •  No  âmbito  da  Teoria  da  Escolha  Pública  tem  sido  dado  parQcular  relevo  às   chamadas  “falhas  de  governo”,  ou  melhor,  dos  decisores  políQcos,  em  parQcular   no  campo  das  Finanças  Públicas  e  dos  seus  instrumentos,  com  destaque  para  o   Orçamento,  pretendendo-­‐se,  assim,  fazer  um  paralelo  expressivo  com  as   chamadas  “falhas  de  mercado”.  •  As  falhas  políQcas  ou  falhas  de  governo  surgem  quando  as  decisões  deste  e  as   acções  que  as  desenvolvem  ou  executam  não  conduzem  a  melhorias  da  eficiência   económica  ou  não  promovem  a  redistribuição  de  rendimento  de  forma  justa.  
  35. 35. A  economia  do  fenómeno  financeiro  •  Os  meios  pelos  quais  o  Estado  procurava,   simultaneamente,  conseguir  quer  a  cobertura   das  despesas  públicas,  quer  a  intervenção  nos   domínios  económico  e  social,  através  dos   recursos  públicos.  •  O  objecQvo  da  invesQgação  cien„fica  transferiu-­‐ se  do  estudo  dos  meios  de  cobertura  das   despesas  públicas  para  a  análise  das  formas  de   intervenção  do  Estado  através  da  despesa  e  da   receita.  
  36. 36. INTERVENÇÃO  PÚBLICA  A  intervenção  do  Estado  na  Economia  classicamente  jusQficou-­‐se  pelas  falhas  do  mercado  e  teve  várias  formas  desde  o  reconhecimento  jurídico  do  Estado  Moderno:  •  Estado  Policial  ou  Estado  Mínimo  com  funções  básicas   de  soberania  e  caracterizado  pelo  acto  e  regulamento   administraQvo  impositório;    •  Estado  Prestador  de  Serviços  Públicos  por  via   contratual  ou  o  Estado  dos  contratos  de  concessão;    •  Estado  Prestador  de  Serviços  Públicos  por   administração  directa  do  Estado  em  que  o  interesse   publico  é  subsQtuido  pelo  interesse  geral  na  economia  
  37. 37. INTERVENÇÃO  PÚBLICA  •  Estado  Regulador  e  programador  ou  de   Fomento  e  Planeador  •  Estado-­‐Garante  ou  Estado  de  GaranQa(depois   da  crise  de  2007/2008)  onde  a  acQvidade   „pica  é  a  acQvidade  de  garanQa  (garanQa  dos   depósitos,  garanQa  do  emprego,  etç)  e  seguro   (Cheque-­‐estudante,  voucher-­‐estudante,   cheque-­‐funcionário,  cheque-­‐seguro,  cheque-­‐ utente).  
  38. 38. Sectores  Económicos  Sector      Fins        Recursos    Gestão        Público      Públicos    Públicos      Pública  Privado      Privados  Privados    Privada  3º  Sector    Públicos    Privados    Privada  4º  Sector    Públicos    Públicos      Privada    
  39. 39. O  sector  público  financeiro     e  a  sua  estrutura    A  AcQvidade  Financeira  Pública,  não  é,  hoje  exclusiva  do  Administração  Central,  não  consQtuindo  também  uma  realidade  simples,  linear  e  homogénea,  mas  antes  uma  realidade  bem  complexa  e  heterogénea.  Quando  hoje  nos  referimos  às  Finanças  Públicas,  não  as  podemos  ligar  apenas  ao  Estado  central,  pois  temos  de  as  “desviar”  para  o  pluralismo  e  a  heterogeneidade  do  sector  público;  mesmo  se  o  Estado  não  pode  deixar  de  conQnuar  a  ser  considerado  como  paradigma  e  o  núcleo  essencial  do  sector  público.  Uma  estruturação  possível  do  sector  público  é  a  que  divide  em  dois  grandes  blocos,  a  saber:  a)          O  sector  público  AdministraQvo;  b)          O  sector  público  Empresarial.  Trata-­‐se  de  uma  estruturação  guiada  por  um  critério  económico-­‐financeiro,  que,  para  além  de  outras  vantagens,  apresenta,  no  quadro  do  estudo  das  Finanças  Públicas,  não  só  uma  fácil  visibilidade  e  rápida  compreensão  como  permite  a  uQlização  de  agregados  de  grandes  números,  disponíveis  em  publicações  oficiais.  
  40. 40. A  gestão  financeira  pública  como  acQvidade   comum  a  todo  o  sector  público                        Os  dinheiros  públicos  são  os  que  correm  no  SPA,  como  os  que  flúem  no  SPE,  bem  como  em  enQdades,  puramente  privadas  e  exteriores  ao  SPE,  cujas  acQvidades  são  financiadas,  em  parte  ou  no  todo,  por  dinheiros  públicos.                    Nesta  perspecQva  devemos  fazer  referência  à  acQvidade  de  gestão  dos  dinheiros  públicos  relaQvamente  aos  seguintes  subsectores:  I.  Administração  Publica  Direta  e  Indireta  A.          Administração  Pública  Central,  não  sem  que,  dentro  deste  subsector,    disQnguíssemos,  ainda,  como  centros  de  gestão  diferenciados,  os  seguintes:    a.          Administração  Central  Directa;    b.          Fundos  e  Serviços  Autónomos  (FSA)    c.          Segurança  Social  B.          Administração  Regional  (Açores  e  Madeira)  C.        Administração  Local  (autarquias  locais);  D.        Sector  Público  Empresarial,  consQtuído,  designadamente,  pelas:    a.          Empresas  Públicas  e  EnQdades  Públicas  Empresariais    b.          Sociedades  comerciais  de  capitais  públicos  e  de  economia  mista,  controladas    pela  maioria  do  capital  ou  pela  gestão.      (No  SPE  podemos  ainda  ter  em  conta  o  SPE  Regional  e  o  SPE  Local).  E.  Administração  Independente  ou  Reguladora  (BdP,  CMVM,  Aut.  da  Concorrência)  
  41. 41. A  gestão  financeira  burocráQca  e  a  de  mérito  –   dois  modelos  em  confronto  no  SPA                        A  gestão  financeira  pública  consubstancia-­‐se,  no  essencial,  na  acQvidade  conducente,  quer  à  obtenção,  quer  à  disponibilidade,  quer  à  afectação  ou  distribuição  dos  dinheiros  e  outros  valores  públicos  e  serve  de  meio  vital  à  realização  das  inúmeras  outras  acQvidades  do  Estado.                    Hoje  pode-­‐se  falar  de  dois  modelos  de  gestão  financeira  pública:  o  jurídico  e  formal  e  o  técnico  ou  de  mérito.                    O  primeiro  aponta  para  uma  gestão  financeira  que  se  substancia  numa  „pica  gestão  burocráQca  e  hierarquizada,  que  conduz  à  total  desresponsabilização  dos  gestores  financeiros  públicos,  cuja  acção  é  permanentemente  condicionada  por  leis,  normas,  circulares,  instruções  e  ordens  superiores.                    O  segundo,  dirige-­‐se  para  uma  gestão  financeira  pública  tecnocraQzada,  que  importa  progressivamente  ingredientes  próprios  da  gestão  privada,  deixando  de  ser  uma  gestão  autoritária,  para  passar  a  ser  uma  gestão  guiada  por  critérios  técnicos  e  preocupada  com  uma  determinada  filosofia  e  uma  certa  lógica  de  objecQvos.  
  42. 42. Funções  da  moderna  gestão  financeira  –   planeamento,  execução  e  controlo  interno.                      O  planeamento,  globalmente  considerado,  e  no  senQdo  que  aqui  lhe  atribuímos,  é  a  fase  em  que,  a  análise  global  da  situação  e  idenQficadas  as  situações  críQcas,  se  tomam  as  decisões  estratégicas,  fixando-­‐se  as  prioridades  quanto  á  acQvidade  financeira  a  desenvolver;  fundamentalmente  nas  suas  componentes  de  obtenção  e  afectação  ou  distribuição  de  recursos;  processa-­‐se,  tanto  a  médio  prazo,  isto  é,  para  um  ciclo  plurianual,  como  para  o  ciclo  anual;  é  a  fase  em  que  não  pode  deixar  de  se  proceder  à  previsão  e  à  programação  da  globalidade  da  acQvidade  financeira.                    No  que  toca  à  função  de  execução  ou  do  desenvolvimento  da  gestão  financeira  pública  vamos  considerar  toda  aquela  acQvidade  de  natureza  eminentemente  técnica  e  jurídica  desenvolvida,  em  regra,  anualmente,  pela  vasta  rede  dos  gestores  financeiros  públicos,  que  se  consubstancia  na  permanente  e  con„nua  realização  anual  da  receita  e  da  despesa,  ou  seja,  na  gestão  anual  dos  fluxos  financeiros  públicos;  dentro,  porém,  das  balizas  fixadas  pela  função  de  planeamento.                    O  que  avulta  nesta  função  é  a  subordinação  a  critérios  técnicos  de  boa  gestão  financeira,  mas  também,  porque  temos  que  ter  em  mente  o  SPA  a  critérios  de  legalidade  e  de  regularidade  financeira  públicas.                    O  controlo  interno  organiza-­‐se  e  funciona  no  interior  da  gestão  financeira  do  Sector  Público  em  regra  integrado  nas  respecQvas  estruturas  organizatórias  e  independente  dos  correspondentes  dirigentes.  No  plano  da  acQvidade  financeira  pública  o  controlo  interno  consQtui  um  dos  elementos,  uma  das  funções,  uma  das  componentes  internas  e  técnicas  da  moderna  gestão  financeira,  servindo  de  instrumento  de  apoio  à  sua  pilotagem  e  correcção.                    O  controlo  interno  organizado  no  interior  da  gestão  e  à  medida  das  necessidades  desta,  em  termos  de  promover  a  sua  mais  ampla  eficiência  e  eficácia,  bem  como  salvaguarda  de  princípios  como  os  da  legalidade  e  regularidade  financeira,  consQtui,  pis,  modernamente,  uma  função  indispensável  ao  rigor  da  gestão.  
  43. 43. Orçamento  de  Estado  Dentro  da  acQvidade  do  planeamento  do  Estado  temos  o  Orçamento  de  Estado,  que  é  feito  por  um  ano  fiscal.                      Sousa  Franco  refere  que  é  possível  definir  orçamento  como  “uma  previsão,  em  regra  anual,  das  despesas  a  realizar  pelo  Estado  e  dos  processos  de  as  cobrir,  incorporando  a  autorização  concedida  à  Administração  Financeira  para  cobrar  receitas  e  realizar  despesas  e  limitando  os  poderes  financeiros  da  Administração  em  cada  período  anual”.                      Para  Teixeira  Ribeiro,  qualquer  orçamento  tem  dois  elementos:  a  previsão  e  a  limitação  no  tempo;  o  OE  tem  um  elemento  próprio  que  é  a  autorização;  na  verdade,  prossegue,  “o  orçamento  é  sempre  um  mapa  de  previsão;  as  receitas  e  despesas  que  dele  constam  não  são  passadas,  nem  actuais,  mas  futuras”,  resumindo,  “é  o  documento  onde  se  prevêem  as  receitas  e  despesas  públicas  autorizadas  para  o  período  financeiro”.                      Já  Carlos  Moreno  refere  que  o  OE  é  o  quadro  geral  e  básico  da  acQvidade  de  gestão  financeira  anual  a  desenvolver  pela  Administração  Central,  sob  a  batuta  do  seu  órgão  de  cúpula,  o  Governo.  Por  outras  palavras  o  OE  é  o  resultado  concreto  da  função  de  planeamento  e,  bem  assim,  a  bíblia  anual  da  função  execução  da  acQvidade  de  gestão  financeira  pública,  a  cargo  da  Administração  Central.  
  44. 44. O  processo  orçamental                Por  processo  orçamental  entendemos  tudo  quanto,  em  termos  de  substância  e  de  forma  tenha  a  ver  com  o  OE;  não  só  directa  e  proximamente  como  indirectamente,  seja  a  montante  seja  a  jusante  daquele.                    O  processo  orçamental,  no  seu  conjunto,  é  denominado  por  três  fases  ou  funções:  a  de  planeamento,  a  de  execução  e  a  de  acompanhamento  ou  controlo.                    Dito  de  outro  modo,  seja  qual  for  a  vertente  ou  o  lado  de  que  olhemos  o  processo  orçamental,  deparamos  sempre,  ou  vamos  ter  a  todas  ou  a  cada  uma  daquelas  três  funções  ou  fases.    O  processo  orçamental  existe  tão  só  para  servir  a  correcta  gestão  de  dinheiros  públicos.  
  45. 45. Necessidade  de  Princípios  Orçamentais  •  Experiência  do  anos  70  •  Intervencionismo  e  tentaQva  de  sustentar  o  Estado   Social  e  o  Capitalismo  tardio  nos  paises  em   desenvolvimento    •  A  necessidade  de  regulamentar  o  endividamento   publico  •  O  choque  petrolifero  e  a  estagflação    provocaram   subida  nas  taxas  de  juros  e  o  desequilibrio  e  default  de   vários  países  como  os  casos  da  Moratória  do  México  e   do  Brasil  •  Necessidade  de  regras  orçamentais,  nomeadamnete  a   regra  do  Equilíbrio  Orçamental,  considerada  a  regra  de   ouro  das  Finanças  Públicas  
  46. 46. Lei  de  Enquadramento   Orçamental    (LOE)   Republicação  da  Lei  de  Enquadramento  do  Orçamento  do  Estado  (Lei  nº  91/2001,  de  20   de  Agosto)  –  quinta  alteração  republicada   na  Lei  22/2011  de  20  de  Maio    
  47. 47. Alteração  da  LEO  de  Agosto  de  2011  A  Assembleia  da  República  (AR)  aprovou  em  3  de  Agosto  de  2011  a  sexta  alteração  à  Lei  de  Enquadramento  Orçamental  que,  na  práQca,  permiQu  ao  governo  tapar  buracos  nas  despesas  de  funcionamento  dos  serviços  ministeriais  com  receitas  de  enQdades  como  a  Segurança  Social.  Com  esta  alteração  proposta  pelo  ExecuQvo,  o  Ministério  das  Finanças  ganha  um  instrumento  para  subir  indirectamente  tectos  de  despesa  de  funcionamento  do  Estado  sem  ter  de  fazer  um  Orçamento  RecQficaQvo  (passando  pela  Assembleia  da  República)  ou  de  gastar  a  dotação  de  emergência  para  despesas  imprevistas  (a  dotação  provisional).      A  mudança  integra  um  conjunto  de  alterações  de  mais  pormenor  à  Lei  de  Enquadramento  Orçamental  -­‐  que  define  as  regras  para  a  realização  do  Orçamento  do  Estado  -­‐  avançadas  pelo  governo.  Em  teoria,  o  governo  passa  a  poder  aumentar  as  despesas  de  invesQmento  dos  ministérios  (o  chamado  PIDDAC)  transferindo  receitas  dos  orçamentos  da  Segurança  Social  ou  dos  chamados  Serviços  e  Fundos  Autónomos  (enQdades  com  mais  autonomia  face  às  Finanças,  como  a  Saúde  ou  as  Universidades).  Até  aqui,  tal  transferência  só  podia  ser  feita  com  autorização  da  Assembleia.      A  medida  moQvou  críQcas  de  toda  a  oposição,  sobretudo  do  deputado  do  PCP  Honório  Novo.  "Esta  mudança  dá  a  possibilidade  ao  governo  de  decidir  sobre  aumentos  de  despesa  provenientes  de  receita  da  Segurança  Social  a  transferir  para  o  PIDDAC  (programa  de  despesas  de  invesQmento)  no  Orçamento  usurpando  uma  competência  da  Assembleia",  acusou.  Vítor  Gaspar,  ministro  das  Finanças,  confirmou  a  intenção  em  tom  irónico:  "Tenho  o  maior  gosto  em  reconhecer  que  a  questão,  tal  como  a  levantou,  é  mais  precisa  do  que  a  minha  versão.”  
  48. 48. Quais  as  consequências  da  mudança?    No  papel,  o  governo  ganha  a  possibilidade  de  desviar  receitas  para  subir  despesas  de  invesQmento.  Contudo,  na  práQca,  o  resultado  é  outro.  Primeiro  porque  dentro  das  despesas  do  PIDDAC  estão  vários  gastos  que  acabam  por  ser  de  funcionamento  do  Estado,  como  despesas  de  consultoria  para  um  determinado  projecto,  por  exemplo,  ou  pagamento  de  salários  de  pessoas  afectas  a  esse  projecto.  Assim,  a  receita  cobrada  para  fins  sociais  pode  acabar  por  pagar  um  técnico  que  está  a  fazer  uma  estrada,  passando  ao  lado  da  Assembleia  da  República.    Mas  há  um  impacto  maior.  Na  práQca,  o  governo  poderá  usar  esta  nova  opção  para  aumentar  os  tectos  de  despesa  de  funcionamento  dos  ministérios,  algo  que  hoje  só  pode  ser  feito  por  duas  vias:  ou  com  uso  da  dotação  provisional  (um  fundo  de  emergência  para  despesa  imprevista,  aprovado  previamente  pelo  Parlamento  com  a  lei  do  Orçamento)  ou  através  de  um  Orçamento  RecQficaQvo,  no  qual  pede  autorização  à  AR  para  gastar  mais.  Agora,  as  Finanças  ganham  legalmente  uma  terceira  via,  à  margem  do  Parlamento:  podem  transferir  receita  de  outros  lados  para  o  PIDDAC  e  libertar,  ao  mesmo  tempo,  caQvações  de  despesa  de  funcionamento  sem  ter  de  compensar  no  PIDDAC  (exemplo  ao  lado).      "O  governo  vai  passar  a  poder  usar  as  receitas  adicionais  da  Segurança  Social  e  dos  Fundos  e  Serviços  Autónomos  como  uma  segunda  dotação  provisional",  comentou  ao  i  um  ex-­‐responsável  pelas  contas  públicas  portuguesas.  "Consegue  gerir  o  orçamento  com  mais  flexibilidade  e  pedir  menos  autorizações  à  Assembleia  da  República.  Mas  reQra  transparência  ao  Orçamento  e  controlo  orçamental  à  Assembleia",  criQca.  A  margem  do  governo  vai  depender  só  da  existência  e  da  dimensão  do  excedente  da  Segurança  Social  e  de  outras  esferas.  Em  2009  não  houve  receita  adicional,  mas  em  2007  a  Segurança  Social  e  os  Fundos  e  Serviços  Autónomos  Qveram  receita  adicional  de  390  milhões  de  euros.    
  49. 49. Objecto,  âmbito  e  valor  da  LEO   Objecto    A  LEO  estabelece  no  arQgo  1º  que    •  a)  As  disposições  gerais  e  comuns  de  enquadramento  dos   orçamentos  e  contas  de  todo  o  sector  público  admi-­‐  nistraQvo;  •  b)As  regras  e  os  procedimentos  relaQvos  à  organização,  ela-­‐   boração,  apresentação,  discussão,  votação,  alteração  e  execu-­‐  ção   do  Orçamento  do  Estado,  incluindo  o  da  segurança  social,  e  a   correspondente  fiscalização  e  responsabilidade  orçamental;  •  c)  As  regras  relaQvas  à  organização,  elaboração,  apre-­‐  sentação,   discussão  e  votação  das  contas  do  Estado,  in-­‐  cluindo  a  da   segurança  social.  
  50. 50. Objecto,  âmbito  e  valor  da  lei     ArQgo  2º   Âmbito  1  —  A  presente  lei  aplica-­‐se  ao  Orçamento  do  Estado,  que  abrange,  dentro  do  sector  público  administraQvo,  os  or-­‐  çamentos  do  subsector  da  administração  central,  incluindo  os  serviços  e  organismos  que  não  dispõem  de  autonomia  administraQva  e  financeira,  os  serviços  e  fundos  autónomos  e  a  segurança  social,  bem  como  às  correspondentes  contas.  2  —  Os  serviços  do  Estado  que  não  disponham  de  au-­‐  tonomia  administraQva  e  financeira  são  designados,  para  efeitos  da  presente  lei,  por  serviços  integrados.  3  —  São  serviços  e  fundos  autónomos  os  que  saQsfa-­‐  çam,  cumulaQvamente,  os  seguintes  requisitos:  a)  Não  tenham  natureza  e  forma  de  empresa,  fundação  ou  associação  públicas,  mesmo  se  submeQdos  ao  regime  de  qualquer  destas  por  outro  diploma;  b)  Tenham  autonomia  administraQva  e  financeira;  c)  Disponham  de  receitas  próprias  para  cobertura  das  suas  despesas,  nos  termos  da  lei.  4  —  Dentro  do  sector  público  administraQvo,  entende-­‐se  por  subsector  da  segurança  social  o  sistema  de  soli-­‐  dariedade  e  segurança  social,  consQtuído  pelo  conjunto  dos  subsistemas  definidos  na  respecQva  lei  de  bases,  as  respecQvas  fontes  de  financiamento  e  os  organismos  res-­‐  ponsáveis  pela  sua  gestão.  5  —  Para  efeitos  da  presente  lei,  consideram-­‐se  integrados  no  sector  público  administraQvo,  como  serviços  e  fundos  autónomos,  nos  respecQvos  subsectores  da  administração  central,  regional  e  local  e  da  segurança  social,  as  enQdades  que,  independentemente  da  sua  natureza  e  forma,  tenham  sido  incluídas  em  cada  subsector  no  âmbito  do  Sistema  Europeu  de  Contas  Nacionais  e  Regionais,  nas  úlQmas  contas  sectoriais  publicadas  pela  autoridade  esta„sQca  nacional,  referentes  ao  ano  anterior  ao  da  apre-­‐  sentação  do  Orçamento.  6  —  Sem  prejuízo  do  princípio  da  independência  orçamental  estabelecido  no  n.o  2  do  arQgo  5.o,  são  aplicáveis  aos  orçamentos  dos  subsectores  regional  e  local  os  princípios  e  as  regras  conQdos  no  „tulo  II,  bem  como,  com  as  devidas  adaptações,  o  disposto  no  arQgo  17.o,  devendo  as  respecQvas  leis  de  enquadramento  conter  as  normas  adequadas  para  o  efeito.  
  51. 51. Objecto,  âmbito  e  valor  da  LEO     Valor  reforçado  LEO    O  disposto  na  presente  lei  prevalece,  nos  termos  do  nº  3  do  arQgo  112º  da  ConsQtuição,  sobre  todas  as  normas  que  estabeleçam  regimes  orçamentais  parQculares  que  a  contrariem.  (ArQgo  3º)    
  52. 52. Programa  •  Das  Regras  Orçamentais  em  Especial  •  As  regras  orçamentais  clássicas  •  Regras  orçamentais  clássicas  e  finanças  neutras  •  A  actualidade  das  regras  orçamentais  •  Da  regra  da  plenitude  em  especial   –  Plenitude  versus  desorçamentação   –  As  consequências  financeiras  da  desorçamentação   –  O  regresso  à  plenitude  orçamental   –  Orçamento  do  Estado  e  orçamentos  autónomos   –  Breve  referência  aos  vários  subsectores  públicos  •  Da  regra  do  equilíbrio  orçamental  em  especial   –  Equilíbrio  orçamental,  equilíbrio  financeiro  e  equilíbrio  económico   –  A  evolução  dos  critérios  de  equilíbrio  orçamental   –  O  equilíbrio  orçamental  numa  perspecQva  histórica   –  Os  efeitos  do  défice  orçamental   –  Défice  orçamental  e  compromissos  externos  •  As  novas  regras  de  estabilidade  orçamental    
  53. 53. Princípios  Clássicos    •  Anualidade  •  Plenitude:  Unidade  e  universalidade  •  Não  compensação  •  Não  Consignação  •  Especificação  
  54. 54. As  regras  orçamentais      Estas  regras  estão  tanto  formuladas  na  CRP  como  na  LEO.  Assim  as  regras  orçamentais,  consQtucionalmente  reQdas,  e  ou  acolhidas  na  lei  de  valor  reforçado,  que  é  a  LEO,  são  as  seguintes:  •  Anualidade  •  Plenitude,  ou  seja  o  somatório  das  regras  da  unidade  e  da   universalidade  •  Descriminação  que  engloba  as  regras  da  especificação,  da  não   compensação  ou  o  orçamento  bruto  e  da  não  consignação  •  Publicidade  •  Equilíbrio  orçamental  •  UQlização  do  POCP  •  Moralidade  que  está  expresso  nos  princípios  da  Transparência   Orçamental,  Probidade,  Solidariedade  intergeracional  e  da   Estabilidade  Orçamental  
  55. 55. Princípios  com  consagração  ConsQtucional   ArQgo  105.º   Orçamento  1.  O  Orçamento  do  Estado  contém:  a)  A  discriminação  das  receitas  e  despesas  do  Estado,  incluindo  as  dos  fundos  e  serviços  autónomos;    b)  O  orçamento  da  segurança  social.  2.  O  Orçamento  é  elaborado  de  harmonia  com  as  grandes  opções  em  matéria  de  planeamento  e  tendo  em  conta  as  obrigações  decorrentes  de  lei  ou  de  contrato.  3.  O  Orçamento  é  unitário  e  especifica  as  despesas  segundo  a  respecQva  classificação  orgânica  e  funcional,  de  modo  a  impedir  a  existência  de  dotações  e  fundos  secretos,  podendo  ainda  ser  estruturado  por  programas.  4.  O  Orçamento  prevê  as  receitas  necessárias  para  cobrir  as  despesas,  definindo  a  lei  as  regras  da  sua  execução,  as  condições  a  que  deverá  obedecer  o  recurso  ao  crédito  público  e  os  critérios  que  deverão  presidir  às  alterações  que,  durante  a  execução,  poderão  ser  introduzidas  pelo  Governo  nas  rubricas  de  classificação  orgânica  no  âmbito  de  cada  programa  orçamental  aprovado  pela  Assembleia  da  República,  tendo  em  vista  a  sua  plena  realização.      
  56. 56. Princípios  e  regras  orçamentais  na  LEO   ArQgo  4º   Anualidade  1  —  Os  orçamentos  dos  organismos  do  sector  público  administraQvo  são  anuais.  2  —  A  elaboração  dos  orçamentos  é  enquadrada  num  quadro  plurianual  de  programação  orçamental,  que  tem  em  conta  os  princípios  estabelecidos  na  presente  lei  e  as  obrigações  referidas  no  arQgo  17.o  3  —  Os  orçamentos  integram  os  programas,  medidas  e  projectos  ou  acQvidades  que  implicam  encargos  pluria-­‐  nuais,  os  quais  evidenciam  a  despesa  total  prevista  para  cada  um,  as  parcelas  desses  encargos  relaQvas  ao  ano  em  causa  e,  com  carácter  indicaQvo,  a,  pelo  menos,  cada  um  dos  três  anos  seguintes.  4  —  O  ano  económico  coincide  com  o  ano  civil.  5  —  O  disposto  no  número  anterior  não  prejudica  a  pos-­‐  sibilidade  de  exisQr  um  período  complementar  de  execução  orçamental,  nos  termos  previstos  na  lei.  
  57. 57. Princípios  e  regras  orçamentais  na  LEO   ArQgo  5º   Unidade  e  universalidade  1  —  O  Orçamento  do  Estado  é  unitário  e  compreende  todas  as  receitas  e  despesas  dos  serviços  integrados,  dos  serviços  e  fundos  autónomos  e  do  sistema  de  segurança  social.  2  —  Os  orçamentos  das  regiões  autónomas  e  das  autarquias  locais  são  independentes  do  Orçamento  do  Estado  e  compreendem  todas  as  receitas  e  despesas  das  administrações,  regional  e  local,  incluindo  as  de  todos  os  seus  serviços  e  fundos  autónomos.  3  —  O  Orçamento  do  Estado  e  os  orçamentos  das  regiões  autónomas  e  das  autarquias  locais  devem  apresentar,  nos  termos  do  arQgo  32º,  o  total  das  responsabilidades  financeiras  resultantes  de  compromissos  plurianuais,  cuja  natureza  impeça  a  contabilização  directa  do  respecQvo  montante  total  no  ano  em  que  os  compromissos  são  assu-­‐  midos  ou  os  bens  em  causa  postos  à  disposição  do  Estado.  
  58. 58. Regra  de  Plenitude  •  Esta  regra  e  os  seus  dois  desdobramentos  têm   subjacentes  objecQvos  compreensíveis,  quais   sejam  os  de  dar  transparência  à  gestão  dos   dinheiros  públicos,  isto  é,  às  respecQvas   obtenção  e  afectação;  isto  pelo  que  toca  à   unidade;  e,  pelo  que  concerne  à   universalidade,  a  grande  preocupação,  como   refere  textualmente  a  CRP,  é  a  de  impedir  a   “existência  de  dotações  e  fundos  secretos”.  
  59. 59. Regra  da  discriminação      Outra  das  regras  orçamentais  é  a  da  descriminação  orçamental,  entendida  como  o  agrupamento  das  regras  da  especificação,  da  não  compensação  e  da  não  consignação.                    Estas  regras  estão  consagradas,  pelo  que  toca  à  descriminação,  na  alínea  a)  do  art.º  105.º  /1  CRP,  no  tocante  à  especificação  no  art.º  105.º  /3  CRP  e  art.º  8.º  LEO,  consagra-­‐a  para  efeitos  de  receitas  e  despesas;  quanto  à  não  compensação  ou  regra  do  orçamento  bruto  está  a  mesma  esQpulada  no  art.º  6.º  da  LEO,  por  seu  turno,  a  da  não  consignação  está  conQda  no  art.º  7.º  da  LEO.                    A  descriminação  mais  não  visa  do  que  indicar,  com  rigor,  as  diversas  fontes  de  que  vão  brotar  os  recursos  financeiros  do  Estado,  especificar  significa  individualizar  com  suficiência,  sem  cair  no  exagero;  não  compensar  quer  dizer  inscrever  receitas  e  despesas  pelo  respecQvo  montante  bruto,  ou  seja,  sem  dedução,  quer  dos  encargos  de  cobrança  das  receitas,  quer  dos  originados  pela  realização  das  despesas;  não  consignar  traduz-­‐se  no  facto  de  todas  as  receitas  deverem  servir  para  cobrir  todas  as  despesas,  e,  portanto,  de  não  se  permiQr  que  certas  e  determinadas  receitas  vão  cobrir  certas  e  determinadas  despesas.  

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