Legislacion laboral

2. INSTITUCIONES DEL RÉGIMEN LABORAL PÚBLICO
© César Abanto Revilla y Javier Paitán Martínez
© Gaceta Jurídica S.A.
Primera edición: diciembre 2020
2160 ejemplares
Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional Del Perú
2020-05571
ISBN: 978-612-311-745-0
REGISTRO DE PROYECTO EDITORIAL
31501222000413
Prohibida su reproducción total o parcial derechos reservados
D. Leg. Nº 822
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Lima - Perú
Diciembre 2020
Publicado: diciembre 2020
“Un servicio civil [antes denominado, empleo público] tiene como principal objetivo satisfacer las necesidades de los
ciudadanos de manera oportuna y adecuada. No es posible entenderlo, en la actualidad, sin esa conexión con los
ciudadanos, y sin la búsqueda constante de generar confianza en ellos. Asimismo, está presente de manera constante la
profesionalización de los servidores civiles y la mejora de sus derechos. Piedra angular es, en este contexto, la meritocracia,
que es la expresión en el ámbito público del principio de igualdad recogido en la Constitución”.
Juan Carlos Cortés C.
“No podemos concebir a los servidores públicos [ni a las servidoras públicas] como entes sin alma. De su laboriosidad y de
la que pongan en el ejercicio de su cargo, dependerá, en gran parte, el éxito de la misión que desempeñan y aun el prestigio
del Gobierno”.
Pedro Patrón F.
Para Víctor Revilla, Efraín Abanto y Alcibiades Ibargüen, ejemplos eternos y referentes personales de trabajo,
responsabilidad y honestidad. Un abrazo al cielo... hasta más vernos.
César Abanto
A la Decana de América (UNMSM), por ser el perpetuo claustro que me permite mejorar como persona y profesional.
Y para aquel –perenne y entrañable– compañero sanmarquino (OAAV), por sus enseñanzas humanas y de literatura clásica.
Javier Paitán
RESEÑA

3. César ABANTO REVILLA
• Abogado y Maestro en Derecho por la Universidad de San Martín de Porres (USMP).
• Socio del Estudio Rodríguez Angobaldo Abogados.
• Profesor en las Maestrías de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Pontificia Universidad Católica del
Perú (PUCP), la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM) y la USMP.
• Vocal del Tribunal del Servicio Civil.
• Miembro de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.
• Árbitro del CECONAR de SUSALUD.
• Exjefe de la Oficina General de Asesoría Jurídica del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
• Exprocurador Público del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
• Exprocurador Público de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL).
• Miembro del Comité Consultivo de la revista Soluciones Laborales.
• Miembro del Comité Consultivo de la revista Gaceta Constitucional.
• Autor de casi un centenar de artículos sobre Derecho Previsional.
• Autor de dos libros previos sobre Derecho de la Seguridad Social y coautor en dos libros de Derecho Laboral Público.
Javier PAITÁN MARTÍNEZ
• Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM).
• Candidato a magíster de la Maestría en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Pontificia Universidad
Católica del Perú (PUCP).
• Miembro principal del Círculo de Estudios Laborales y de la Seguridad Social (CELSS) de la UNMSM.
• Adjunto de docencia en los cursos “Instituciones de la Seguridad Social” y “Tendencias jurisprudenciales en materia
previsionalˮ de la Maestría en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la PUCP.
• Especialista en Seguridad Social por el Centro Interamericano de Estudios de la Seguridad Social (CIESS), México
D.F.
• Exasociado del Estudio Rodríguez Angobaldo Abogados (2018).
• Exasociado del Estudio Gonzáles Hunt Abogados Laboralistas, member of Littler Global (2015-2016).
• Autor de varios artículos sobre Derecho Laboral y Derecho de la Seguridad Social.
• Coautor de varios libros sobre Derecho Laboral Público y de Derecho de la Seguridad Social.

4. PRÓLOGO
Es antiguo el debate sobre el área del Derecho a la que le corresponde la regulación de las relaciones laborales entre el
Estado y sus servidores: el Derecho Administrativo o el Derecho del Trabajo. La primera posición fue asumida por la tesis
unilateralista del empleo público, según la cual el vínculo se constituye y se extingue con las resoluciones de nombramiento
y cese, respectivamente, y se rige por las reglas que establezca el Estado. En esta lógica, se refuerzan los derechos
individuales y se proscriben los colectivos. El Decreto Ley N° 11377, de 1950, Estatuto y Escalafón del Servicio Civil, se
inscribe en esa tendencia: de un lado, reconoce una estabilidad laboral absoluta, veinte años antes de que la obtuvieran los
trabajadores de la actividad privada; pero, del otro, prohíbe la constitución y funcionamiento de los sindicatos. La tesis
contractualista, por el contrario, sujeta la relación al Derecho del Trabajo, aunque no necesariamente al mismo ordenamiento
para los trabajadores públicos y privados. Es claro que la Constitución de 1979, como la de 1993, adopta esta postura,
especialmente tal como ha interpretado a esta última el Tribunal Constitucional: todos los derechos laborales fundamentales,
entre ellos los colectivos, se aplican a la totalidad de trabajadores, independientemente del régimen público o privado al que
estén sometidos. El Decreto Legislativo N° 276, de 1984, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones
del Sector Público, transita en esa dirección, al igual que la Ley Marco del Empleo Público y la Ley del Servicio Civil.
El imperio de la normativa laboral en las relaciones entre el Estado y sus servidores no significa el otorgamiento pleno
a los trabajadores públicos de todos los derechos reconocidos por la Constitución. Hay, por lo menos, dos importantes
excepciones: la participación en las utilidades y la negociación colectiva sobre condiciones económicas. En el primer caso,
solo la perciben los trabajadores de entidades o empresas que generan utilidades, mas no los de la administración pública
propiamente dicha. En el segundo, no hay duda tras las sentencias del Tribunal Constitucional que declaran la
inconstitucionalidad de las restricciones al contenido salarial de la negociación colectiva establecidas en las Leyes de
Presupuesto y la Ley del Servicio Civil, y que los sindicatos de trabajadores públicos tienen derecho a negociar
remuneraciones; pero tampoco la hay en el sentido de que dicho derecho debe armonizarse con la búsqueda de un
presupuesto equilibrado, ya que ambos son bienes constitucionalmente protegidos. Se requiere, pues, un delicado balance
entre ambos, que no ha observado el Decreto de Urgencia N° 014-2020, claramente sesgado en beneficio del presupuesto y
en perjuicio del derecho.
Hoy existen diversos regímenes laborales –e, incluso, no laborales– que se aplican a los trabajadores del Estado. Los
laborales son tres: el público, el privado y el contrato administrativo de servicios. El primero tiene, a su vez, dos
subregímenes: el del Decreto Legislativo N° 276 y el de la Ley del Servicio Civil. Este último debió absorber a todos los
otros, pero como el tránsito hacia él fue voluntario, terminó constituyéndose en un régimen más. El privado está regulado
por el Decreto Legislativo N° 728 y otras normas complementarias. Y el contrato administrativo de servicios nació como un
régimen no laboral, sino administrativo, pero el Tribunal Constitucional lo calificó como régimen laboral especial y la ley
posterior recogió ese criterio. Se suponía que este último sería excepcional y transitorio, pero no viene siendo así. Lo peor es
que ha resurgido un régimen no laboral, desprovisto por tanto de mínimos derechos, como los antiguos servicios no
personales, contra los que se justificó la creación del contrato administrativo de servicios, conocido como terceros, que
también viene extendiéndose. La jurisprudencia debería considerarlos como relaciones laborales encubiertas, en virtud del
principio de la primacía de la realidad, como hizo con los servicios no personales.
En materia remunerativa hay un desorden enorme, que es indispensable corregir, consolidando conceptos, sin recortar
derechos. Parece haber voluntad política de avanzar en esa dirección.
Pues bien, toda esta trascendental cuestión está muy bien abordada en el completo estudio que tengo la satisfacción de
prologar. Sus autores son dos prestigiosos investigadores que, ya en anteriores publicaciones, nos han brindado valiosos
aportes para la mejor comprensión del Derecho del Trabajo y la Seguridad Social. César Abanto Revilla es profesor en la
Pontificia Universidad Católica del Perú, la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y la Universidad de San Martín de
Porres. Javier Paitán Martínez es adjunto de docencia en la Pontificia Universidad Católica del Perú. No dudo de que este
libro, Instituciones del Régimen Laboral Público, será una herramienta de gran utilidad tanto en el ámbito académico como
en el profesional. También, por cierto, para los gestores y trabajadores púbicos.
Lima, noviembre de 2020
Javier NEVES MUJICA
Profesor Principal de la
Pontificia Universidad Católica del Perú
Ex Ministro de Trabajo

5. INTRODUCCIÓN
La historia de la administración pública y sus trabajadores (servidores y funcionarios) es una suma de idas y
venidas… de avances, pausas y retrocesos. Es una historia de frustraciones, de viejos ideales, de mitos y de poca realidad.
En efecto, desde el Estado gendarme o policía, de corte liberal, la administración pública avanzó, en un giro positivo,
hacia el Estado social y democrático de derecho, en nuestra Constitución Política de 1979 y la vigente, de 1993. Este modelo
postula la interrelación e integración de la relación entre el empleo público y el Derecho del Trabajo, al punto de incidir en
la laboralización de la administración pública, generando así una suerte de huida del Derecho Administrativo, con la
convergencia entre las teorías contractualistas y estatutarias, con una hegemonía de esta última.
La relación entre la administración pública y el personal a su servicio, que pone en marcha la maquinaria del Estado,
constituye lo que conocemos como “empleo público”. Este es definido como el conjunto de relaciones laborales que
vinculan al Estado, en su posición de empleador, con sus trabajadores públicos sujetos al régimen de carrera o bajo el
régimen laboral privado, trabajadores de empresas públicas, tal como lo sostiene Miranda(1)
; sin que ello implique considerar
a los trabajadores como recursos, aunque humanos, puesto que deben prevalecer las consideraciones humanistas y sociales
sobre cualquier otra.
En dicho escenario, será desde la Constitución que se perfilarán las líneas maestras de esta rama del Derecho Público,
recogiéndose una serie de menciones sobre el empleo público y la función pública (básicamente, los artículos 39 al 42)(2)
. El
ejercicio de esta función pública –por parte de los trabajadores estatales– permite garantizar la prestación de los servicios
públicos, dejando clara la diferencia en la pertenencia al sector público (artículo 42) y al sector privado (artículo 28). Esta
separación ha sido tradicional y sigue siendo profunda, pues obedece a razones de tradición histórica y jurídica, recogida,
sustentada y reforzada en la actual Carta Magna(3)
, pero no es excluyente del todo.
Paradójicamente, la noción de empleo público ha introducido –como se ha mencionado– una tensión dialéctica entre
lo laboral y lo administrativo, que al menos en la coyuntura actual se salda con la creciente penetración de la lógica
publicista de intervencionismo unilateral en el orden iuslaboralpúblico y en un modelo de utilización de la contratación
laboral (a nivel mundial) que podría conducir hacia la precarización del empleo(4)
, lo que actualmente no parece presentarse
en el Perú. Si bien, desde sus orígenes, el empleo público ha presentado problemas de diversa índole, tales como de
estructuras institucionales, organizacionales y funcionales, estos siempre han tenido repercusiones en el personal.
Justamente fue por la precarización del empleo público laboral, aunada a otros factores de índole administrativa y de
gestión, que desde la década de los noventa se empezó a discutir sobre la reestructuración de la administración pública, tanto
en sus aspectos de orden operativo y, en especial, en lo laboral. Entre los antecedentes históricos de la reforma del empleo
público (denominada, desde el 2008, servicio civil), encontramos hasta cuatro etapas: primera (1990-1992), segunda (1995-
1997), tercera (2000-2006) y cuarta (2008 a la actualidad), que serán analizadas más adelante.
Hablar de la reforma del empleo público es, para muchos, hurgar en un viejo ideal; para otros, desempolvar un mito (o
quimera). Sin embargo, podemos afirmar que un cambio real se ha empezado a gestar desde el 2008, siendo concretado (al
menos formalmente) en el 2013, con la entrada en vigencia de un nuevo y único régimen laboral en la administración
pública: el servicio civil, regulado por la Ley N° 30057, que refleja la persistencia de la influencia del Derecho del Trabajo
en el seno de la cosa pública, lo cual no significa en ningún sentido su privatización, sino la influencia de algunas
instituciones de naturaleza colectiva en los postulados clásicos de la teoría estatutaria(5)
, sobre todo en materia de
negociación colectiva.
Esta reforma era necesaria, sin duda alguna. Según la Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR (ente rector del
Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos), en el diagnóstico del empleo público peruano, se determinó –
entre otra data– que laboran para la administración pública más de 1,4 millones de trabajadores estatales en los tres niveles
de gobierno (nacional, regional y local), cuyo universo está representado, hasta el año 2018, por los hombres y mujeres en un
porcentaje del 52 % y 48 %, respectivamente (de cada 10 servidores públicos, 5 son mujeres). Y, cada año ingresan más de
50 mil nuevos servidores, incrementando la planilla pública en más de mil millones de soles por año, lo cual representa un
considerable gasto para el país.
Además, SERVIR reconoce que existen más de 500 normas sobre empleo público, una planilla con más de 400
conceptos de pago y una administración en la que coexisten diferentes regímenes de contratación de personal. Sobre el
particular, Bonifaz y Martínez advierten que existe una “multiplicidad de regímenes, reglas y fuentes normativas”, puesto
que tenemos más de “15 formas distintas de vinculación con el Estado. Cada una de ellas supone distintos derechos y
deberes para las personas, a pesar de que pueden estar realizando funciones o actividades equivalentes. La complejidad es
tan grande que podría decirse que el sistema es desordenado e incluso caótico”(6)
.

6. En efecto, en la administración tenemos diversos regímenes laborales generales, como el Decreto Legislativo N° 276,
el Decreto Legislativo N° 728 y el Decreto Legislativo N° 1057, que coexisten con los regímenes de carreras especiales:
profesorado y magisterio, de los docentes universitarios, de los profesionales de la salud, de los magistrados, de los fiscales,
de los diplomáticos, de los servidores penitenciarios, de los militares y policías y de los trabajadores judiciales. A ello, hay
que agregar las otras modalidades de contratación, como son: (i) el régimen de los Gerentes Públicos, creado por el Decreto
Legislativo N° 1024; (ii) el régimen del Fondo de Apoyo Gerencial al Sector Público (FAG), creado por el Decreto Ley
N° 25650 y habilitado por la Ley N° 29806; (iii) el régimen del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD); y, (iv) el régimen del contratación de Personal Altamente Calificado en el Sector Público (PAC), regulado por la
Ley 29806 y su reglamento, Decreto Supremo N° 016-2012-EF.
A diciembre de 2016, según SERVIR, los servidores del Decreto Legislativo N° 1057 representaron el 22% del
empleo público sujeto a un régimen laboral. Por su parte, los servidores bajo los regímenes laborales de los Decretos
Legislativos N° 276 y N° 728 concentraron el 21% y el 13% del empleo público, respectivamente; mientras que la
participación de servidores civiles en las carreras especiales representó el 44% (el segundo más numeroso después de los
servidores CAS)(7)
. Este grupo en conjunto representa alrededor del 89% del empleo formal en el sector público frente al
11% aproximadamente del personal que trabaja bajo la informalidad (locadores de servicios). La elevación de la
informalidad –así como de los servidores CAS– es una realidad innegable hasta el 2020, y no se detendrá en los siguientes
años hasta que las entidades públicas no transiten al nuevo régimen del servicio civil.
Producto de la coexistencia de estos regímenes, los trabajadores cumplen reglas diferentes, tienen condiciones
diferentes –“en cuanto al ingreso al servicio, estabilidad en el empleo, despido y disciplina” –, perciben beneficios
desiguales y poseen distintas obligaciones que, en la práctica, originan inequidades para los trabajadores del Estado,
generando así un desvalor en el ejercicio de la función pública. Para un grupo de trabajadores existe una “excesiva rigidez” y
para otros una “mayor flexibilidad”. “Así, tenemos que el actual sistema dificulta e impide prescindir de personal
evidentemente ineficiente o inmoral y, simultáneamente, facilita el abuso, dada la discrecionalidad que puede existir en las
designaciones, nombramientos y contrataciones”(8)
.
Es por ello que, cumplir con ordenar la planilla pública, mejorar la calidad del servicio y revalorar la función pública,
a través de la profesionalización del empleo público otorgando equitativamente mejores y mayores condiciones a los
trabajadores, sobre la base de la meritocracia, es el objetivo central (y el norte) de esta reforma. Y, con ello, se brindarán
servicios más eficientes y de mejor calidad por parte de la administración pública, a favor de toda la ciudadanía.
No toda reforma del empleo público siempre generará, de manera inmediata, mayores y mejores beneficios y
condiciones de trabajo o el reconocimiento pleno de ciertos derechos que por su naturaleza laboral fundamental tienen
ciertas limitaciones en el régimen de los funcionarios y servidores públicos. Pero no es justificable ni muchos menos
comprensible que, en un modelo de Estado social y democrático de derecho al cual se adscribe el Perú, la Ley del Servicio
Civil, a pesar de conceder mejoras en derechos laborales individuales de los trabajadores públicos, se haya pretendido
desconocer un derecho laboral fundamental de corte colectivo, como es el derecho a la negociación colectiva. “De vez en
cuando hay que recordar al Estado que su subordinación es solo jurídica y no ideológica [menos restrictiva de derechos
laborales fundamentales]. Este será, sin duda, un camino largo por transitar, pero donde todos los ciudadanos somos
responsables de que prime siempre un Estado social de derecho”(9)
.
Bajo esta lógica publicista de intervencionismo unilateral en la ordenación iuslaboral del empleo público (postulado
clásico de la teoría estatutaria), resulta ser frustrante e innegable el reconocimiento de dicho derecho colectivo en el modelo
de relación laboral de empleo público que reconoce la Constitución vigente. Es por ello que esta situación de precarización
del empleo público con recorte de derechos laborales fundamentales, mereció un pronunciamiento por parte del Tribunal
Constitucional (“Caso Ley del Servicio Civil 1”), el cual ratificó el reconocimiento del derecho de la negociación colectiva
en el sector público, lo que se concretaría –aunque restrictivamente todavía– con la promulgación del Decreto de Urgencia
N° 014-2020, publicada en el diario oficial El Peruano el 23 de enero de 2020.
Asimismo, dentro de este lento camino de reforma del servicio civil y fenómeno de precarización laboral, en la misma
fecha antes señalada, se publicó el Decreto de Urgencia N° 016-2020, que establece medidas en materia de los recursos
humanos del sector público, con el fin de regular el ingreso de los servidores y garantizar una correcta gestión y
administración de la Planilla Única de Pago (artículo 1). La norma, sin embargo, toca diversos temas que van desde lo
general (reglas de ingreso, supuestos de mandatos judiciales, contratación de Procuradores Públicos, etc.) a lo especial
(regulación para los docentes y profesores del Ministerio de Defensa, adecuación de cargos del Sector Salud, beneficio de
jubilación en la Ley N° 27803, etc.), cuyos parámetros han sido cuestionados por algunos autores(10)
.
Superada esta frustración y distorsión del empleo público, desde la entrada en vigencia, tanto de la Ley del Servicio
Civil (5 de julio de 2013) como de sus tres reglamentos (14 de junio de 2014) y demás normas que pretenden
complementarla (como es el caso de los decretos de urgencia antes referidos), que buscan la reforma integral, progresiva y
voluntaria del empleo público (ahora denominado servicio civil), se puede advertir un gran cambio, no solo en los beneficios
y las condiciones laborales –aunque con limitaciones– de los trabajadores estatales de la administración pública, donde

7. primaría la meritocracia; sino también en la modernización –estructural y paramétrica– de un Estado más eficiente, el mismo
que se reflejará en los servicios que se brinde a los ciudadanos con eficiencia, calidad y su debida oportunidad.
Es seguro que los frutos de esta reforma se reflejarán efectivamente con la implementación real del nuevo régimen del
servicio civil en las entidades de la administración pública de los diferentes niveles de gobierno (nacional, regional y local).
Así, en la actualidad, de las más de 300 entidades que se encontraron en proceso de tránsito, desde que este se inició hasta el
2020, solo 6 –entre las cuales estáSERVIR(11)
– se encuentran en el nuevo régimen, al haber concluido, en parte, el proceso de
tránsito, puesto que todavía está pendiente la incorporación de los servidores públicos a este régimen, previa la convocatoria
de concursos.
Siguiendo a Sanguineti, también es evidente entonces que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de la Corte
Suprema viene contribuyendo de manera significativa –y muchas veces de manera (re)constructiva– en la afirmación de los
derechos laborales y principios de ordenación de las relaciones de trabajo contenidos en la norma fundamental, centrándose
–en el caso que mencionamos– en el ámbito de las relaciones colectivas del empleo público. Esta jurisprudencia está
teniendo un impacto muy importante sobre los alcances y delimitación de la nueva legislación del empleo público (tanto en
el plano individual como en el colectivo), que contribuye a reformularla desde bases constitucionales algunos componentes
más emblemáticos y a colmar algunas de sus más llamativas lagunas(12)
.
Por lo expuesto, y sin duda alguna, para efectos de superar el viejo ideal sobre el mito de la reforma del empleo
público –sin más que justificar, pero quedando abierta la posibilidad de cuestionar algunos ajustes y cambios en el aspecto
individual y colectivo de las relaciones de trabajo en el nuevo servicio civil, los cuales pueden ser corregidos por los órganos
jurisdiccionales–, podemos señalar que este es el modelo de empleo público que se esperaba, por ser producto de una política
pública. Dicho modelo no solo fue aguardado por parte de la administración pública o los trabajadores a su servicio, sino
también por los ciudadanos y el propio Estado. Estos, en conjunto, en una u otra condición, se constituyen como los actores,
gestores y beneficiarios de la función pública por medio de la cual se garantiza la prestación de servicios en favor de toda la
nación.
No obstante, debemos enfatizar que al ser los trabajadores públicos el potencial humano que pone en marcha la
maquinaria administrativa –enalteciendo sus condiciones humana y sociolaborales–, se debe prestar atención y conciliar los
intereses laborales de estos con los del Estado (interés general), pues la mejor forma de inversión en un país está en la fuerza
humana trabajadora, la cual constituye una inversión más cualitativa que cuantitativa. Es así que, en la configuración o
reforma del reconocimiento de los derechos laborales, será imprescindible la compatibilización entre el interés general de la
administración pública (meritocracia y eficiencia) y el interés individual y colectivo de los trabajadores del Estado (mejores
y mayores beneficios laborales), con base siempre en el diálogo social y concertado.
Así pues, en un Estado social y democrático de derecho se hace hincapié en que no se debe tener una concepción
reduccionista o limitativa del Estado, menos mercantilista, tratando de someter sus actuaciones y eficiencia a
consideraciones de costo-beneficio o de índole similar, exclusivamente. Debe centrarse en la mejor y mayor inversión en los
trabajadores públicos, así como en la calidad e intensidad de los servicios que se brinda a la población, para atender sus
demandas y necesidades, con una administración y gestión pública moderna y de compromisos cualitativos –más que
cuantitativos–.
Es por tal motivo que, en el presente libro titulado Instituciones del Régimen Laboral Público, se ofrece un
tratamiento completo, accesible y riguroso sobre el marco de regulación (constitucional y legal) del instituto jurídico del
“empleo público” (ahora denominado “servicio civil”), respecto de la regulación de las relaciones de trabajo en la
administración pública, sus orígenes y su configuración jurídica general.
Esto es, se aborda un estudio integral del régimen jurídico laboral de los funcionarios y trabajadores al servicio de la
administración pública, respecto de su regulación, organización y estructura, en el que coexisten los regímenes laborales del
empleo público o servicio civil –conformado por: (i) el régimen laboral de la carrera administrativa (Decreto Legislativo N°
276); (ii) el régimen laboral de la actividad privada (Decreto Legislativo N° 728); (iii) el régimen especial de contratación
administrativa de servicios (Decreto Legislativo N° 1057)– con el nuevo régimen del servicio civil (Ley N° 30057); así
como con los regímenes de carreras especiales (docentes universitarios, diplomáticos, servidores penitenciarios, militares y
políticos, entre otros); otros regímenes de contratación (Gerentes Públicos, FAG, PAC y PNUD) y los que se encuentran
excluidos de los regímenes antes señalados (locadores de servicios, practicantes, entre otros).
Así, la presente obra se abocará al estudio de los diferentes aspectos del régimen laboral público, a saber: el análisis
del empleo público en la regulación de las relaciones de trabajo en el Estado; la configuración y tratamiento a nivel
legislativo del servicio civil y su diagnóstico actual; y las reformas por las que ha atravesado la referida institución jurídica
hasta llegar al nuevo régimen del servicio civil, que originó la (re)estructuración de la gestión de los recursos humanos en el
sector público y la entrada en vigencia de diversas disposiciones de aplicación común y transversal (principios, instrumentos
de gestión, gestión de capacitación y gestión de evaluación de rendimiento).

8. Seguidamente, el presente libro también estudiará las principales instituciones jurídicas que integran el régimen
jurídico de las relaciones individuales de trabajo (tipología del personal, acceso e incorporación, tiempo de trabajo,
capacitación, evaluación de desempeño, progresión, remuneración, descansos remunerados, acciones de desplazamiento,
licencias, permisos, término o extinción de la relación laboral, protección adecuada contra el despido arbitrario, defensa y
asesoría legal, y el régimen jurídico de las relaciones colectivas de trabajo en el empleo público (libertad sindical,
negociación colectiva y huelga), tanto los regulados en los D. Leg. N°s 276, 728, 1057 como en la Ley N° 30057, resaltando
que esta última introduce nuevos derechos individuales al régimen laboral público (tales como, el teletrabajo, la asesoría y
defensa legal, entre otros).
Todo lo expuesto hasta aquí, será estudiado en los siete (7) capítulos que presenta el libro, con el propósito de poner
de relieve la trascendencia que tiene el empleo público o servicio civil como una disciplina jurídica autónoma e
independiente del Derecho Público y, con ello, lograr su mejor entendimiento y comprensión en la teoría (doctrina) y en la
práctica (gestión pública). Para tal efecto, se tendrá en consideración, según corresponda en dichos apartados, los principales
pronunciamientos del Tribunal Constitucional, del Poder Judicial, del Tribunal del Servicio Civil y, en mayor medida, las
opiniones –algunas de carácter vinculante– contenidas en los informes legales y técnicos emitidos por SERVIR(13)
, así como
los lineamientos establecidos en las diferentes directivas que delimitan los alcances de los diferentes subsistemas del Sistema
Administrativo de Gestión de Recursos Humanos.
Por último, es inevitable decir que, tanto los que laboran o dejaron de laborar en la administración pública siempre
deben recordar que el ejercer –o haber ejercido– función pública tiene un valor –más que material– que sobrepasa las
fronteras de los intereses particulares que pueda tener cada persona. Pues servir al Estado es laborar con vocación de servicio
civil, responsabilidad, respeto y disciplina, lo que entraña un impacto individual y, sobre todo, colectivo, aunque este último
sea mínimo.
Con el transcurrir de los años, ello enorgullecerá y enaltecerá a cada uno de los que todavía son o dejaron de ser
trabajadores del Estado, como sucedió en el caso de Aníbal Hernández, al cumplir 25 años de servicios como empleado
público en el área de copias fotostáticas en la vieja sede del Ministerio de Educación (actual Edificio Javier Alzamora
Valdez, utilizado como una de las sedes del Poder Judicial), tal cual nos relata –desde la ficción (París, 1967)– el escritor
peruano Ribeyro(14)
:
“Aníbal se detuvo un momento ante la fachada del Ministerio de Educación y contempló, conmovido, los veintidós
pisos de ese edificio de concreto y vidrio. Los ómnibus que pasaban rugiendo por la avenida Abancay le impidieron
hacer la menor invocación nostálgica y, limitándose a emitir un suspiro, penetró rápidamente por la puerta principal. A
pesar de ser las nueve y media de la mañana, el gran hall de la entrada estaba atestado de gente que hacía cola delante
de los ascensores. Aníbal cruzó el tumulto, tomó un pasadizo lateral, y en lugar de coger alguna de las escaleras que
daban a las luminosas oficinas de los altos, desapareció por una especie de escotilla que comunicaba al sótano.
(…)
–¿Me permiten unas breves palabras? –dijo Aníbal, sorbiendo el corcho de su champán– . No se trata de un discurso.
Yo he sido siempre un mal orador. Solo unas palabras emocionadas de un hombre humilde.
(…)
–Solo dos palabras –insistió Aníbal–. Con el permiso de ustedes, quiero decirles algo que llevo aquí en el corazón;
quiero decirles que tengo el orgullo, la honra, mejor dicho, el honor imperecedero, de haber trabajado veinticinco años
aquí… Mi querida esposa, en paz descanse, quiero decir la primera, pues mis colegas saben que enviudé y contraje
segundas nupcias, mi querida esposa siempre me dijo: Aníbal, lo más seguro es el ministerio. De allí no te muevas.
Pase lo que pase. Con terremoto, con revolución. No ganarás mucho, pero al fin de mes tendrás tu paga fija, con que,
con que…
(…)
–Ahora termino –prosiguió Aníbal–. A todos va mi humilde, mi amistosa palabra. Por eso es que, emocionado,
levanto mi copa y digo: ese ha sido uno de los más bellos días de mi vida. Aníbal Hernández, un hombre honrado,
padre de seis hijos, se lo dice con toda sinceridad. Si tuviera que trabajar veinte años más acá, lo haría con gusto.
Si volviera a nacer, también. Si Cristo recibiera en el Paraíso a un pobre pecador como yo y le preguntara, ¿qué
quieres hacer?, yo le diría: trabajar en el servicio de copias del Ministerio de Educación. ¡Salud, compañeros!”
(el énfasis es agregado).
De ahí que determinados grupos de la sociedad y quienes gestionan y operan en la administración pública deben notar
la trascendencia insospechada de trabajar para el Estado, cuyas repercusiones se manifiestan, principalmente, en la
satisfacción de haber servido a la nación y aportado, aunque sea con un solo grano y sin importar el cargo asumido, a la

9. construcción de una administración pública moderna, eficiente y eficaz al servicio de la ciudadanía, es decir, de todos los que
formamos parte de la sociedad.
Por ello, este libro está concebido –en la medida de lo posible– en un lenguaje simple para facilitar su lectura.
Intencionalmente, no contiene sino lo indispensable sobre el régimen jurídico laboral de los funcionarios y trabajadores
públicos al servicio del Estado, cuyo interés no solo debe ser de dicho personal sino también de los jueces, litigantes,
académicos y estudiantes en general, puesto que en conjunto son los actores que aportan en la consolidación y
(re)configuración constante de esta trascendental disciplina jurídica: el Régimen Laboral Público.
Lima, 24 de noviembre de 2020
César ABANTO REVILLA
Javier PAITÁN MARTÍNEZ
(1) MIRANDA HURTADO, Guillermo. “Instituciones y perspectivas del Derecho Laboral Público”. Revista Derecho & Sociedad, N° 23, Lima, 2004, PUCP,
p. 62. Por su parte, Hintze refiere que el empleo público, bajo la denominación de “servicio civil”, es aquel “instrumento que emplean las burocracias
para proveer los recursos humanos necesarios para garantizar que dichas estructuras tengan una cierta cuota de razonabilidad técnica”. Vid.:
SIKLODI, Isabel. Servicio civil en América Latina y el Caribe. CEPAL, Santiago de Chile, 2014, p. 13.
(2) ROMERO CÁRDENAS, María José. Relaciones laborales en el empleo público. 2ª edición, Ibídem Ediciones, Madrid, 1996, p. 17.
(3) PASCO COSMÓPOLIS, Mario. “Consideraciones acerca del Contrato Administrativo de Servicios”. Revista Laborem N° 9, Lima, 2009, SPDTSS, p. 113.
(4) MONEREO PÉREZ, José L. “Las reestructuraciones en el Sector Público y su incidencia en el empleo público laboral”. En: VV.AA. Reestructuración de
las administraciones públicas: Aspectos administrativos y laborales. Comares, Granada, 2015, p. 214.
(5) CANTERO MARTÍNEZ, Josefa. El empleo público: entre estatuto funcionarial y contrato laboral. Cuenca, 2001: Universidad de Castilla-La Mancha,
Marcial Pons, Madrid, p. 23.
(6) BONIFAZ, José L. y MARTÍNEZ, Juan J. Reforma del servicio civil: Momento de implementación. CIES, Lima, 2016, p. 8.
(7) Según Bonifaz y Martínez, a inicios del año 2015, “del total de servidores que prestaban servicios para el Estado, 47% pertenecía a los Gobiernos
regionales, 14% a los locales y 39% al Gobierno nacional. Por otro lado, sin contar las carreras especiales, de cada 10 servidores que laboran para el
Estado, cuatro pertenecen al régimen CAS, cuatro al régimen de carrera administrativo (Decreto Legislativo 276) y dos al régimen privado (Decreto
Legislativo 728)”. Vid.: BONIFAZ, José L. y MARTÍNEZ, Juan J. Reforma del servicio civil: Momento de implementación. CIES, Lima, 2016, p. 6.
(8) BONIFAZ, José L. y MARTÍNEZ, Juan J. Reforma del servicio civil: Momento de implementación. CIES, Lima, 2016, p. 9.
(9) NEVES, Javier; ARCE, Elmer; y LEDESMA, Carlos. “Trabajador público: Entre Derecho Administrativo y Derecho Laboral”. En: NEVES, Javier;
ARCE, Elmer; y LEDESMA, Carlos. Código de Derecho Laboral: Régimen laboral del Sector Público. Volumen II, Palestra, Lima, 2012, p. 32.
(10) TOLEDO TORIBIO, Omar. “Decreto de Urgencia N° 016-2020: Los principios del Derecho del Trabajo no pueden soslayarse”. LALEY.PE. Consulta: 28
de enero de 2020. <https://laley.pe/art/9134/decreto-de-urgencia-n-016-2020-los-principios-del-derecho-del-trabajo-no-pueden-soslayarse>.
(11) Así también se encuentran las siguientes entidades: El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), la Oficina de Normalización
Previsional (ONP), el Ministerio de Energía y Minas (MINEM), el Ministerio de Ambiente (MINAM) y la Comisión Nacional para el Desarrollo y
Vida sin Drogas (DEVIDA).
(12) SANGUINETI RAYMOND, Wilfredo. Derecho Constitucional del Trabajo. Relaciones de trabajo en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Gaceta Jurídica, Lima, 2007, pp. 61-62.
(13) Los informes técnicos que expide SERVIR tienen por finalidad emitir una opinión general –en algunos casos vinculantes– acerca de determinados temas
de su competencia, puesto que dicha entidad, como ente rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos; por lo que, no
corresponde a ninguna entidad del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos determinar la inaplicabilidad de las opiniones emitidas
por Servir en su calidad de ente rector de dicho sistema. “Afortunadamente, ante la abundancia legislativa con la coexistencia de varios regímenes en
la Administración Pública corresponde un avance significativo los pronunciamientos de […] [SERVIR], que están contenidos en sus informes legales
e informes técnicos y, por tanto, estos expresan los criterios (vinculantes en algunos casos y en otros no) respecto al sentido y alcance de la normativa
del sistema antes referido y el Servicio Civil peruano, que deben ser considerados en las actuaciones de los operadores jurídicos y administrativos de
todas las entidades públicas, indistintamente del nivel al que pertenezcan y del régimen laboral al cual están adscritos.” Vid.: ABANTO, César y
PAITÁN, Javier. Guía del Régimen del Servicio Civil. Gaceta Jurídica, Lima, 2018, p. 7 [presentación elaborada por GONZALES HUNT, César]
(14) RIBEYRO, Julio Ramón. “Espumante en el sótano”. En: La palabra del mundo (antología). Epublibre, 1994, pp. 143-152

10. CAPÍTULO I
El empleo público en la regulación de las relaciones de trabajo
en la administración pública. Configuración y organización
I. CONFIGURACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1. La regulación constitucional del empleo público y las normas internacionales
Como lo hemos señalado anteriormente, en el Capítulo IV, denominado “De la Función Pública” de la Carta Magna de
1993, se fijan las bases de lo que hoy entendemos por función pública y, consecuentemente, por empleo público o servicio
civil (inclusive por el nuevo servicio civil regulado por la Ley N° 30057).
En primer lugar, el artículo 39 establece el reconocimiento de un vínculo de tipo laboral entre los funcionarios y
trabajadores públicos, cuyo contenido en derechos puede variar de acuerdo a la importancia del cargo. En ese sentido, la
remoción de un ministro sería más sencilla que la de un servidor civil que trabaje bajo el Contrato Administrativo de
Servicios (CAS) en una unidad orgánica.
Por su parte, el artículo 40 se encarga de la carrera administrativa, sin embargo, ejecuta un uso poco exacto de las
definiciones, puesto si bien opta por la aparente distinción clásica entre “funcionarios” y “servidores” (públicos), luego alude
a los trabajadores de las empresas del Estado para excluirlos de la función pública, diferenciando (al interior del concepto
funcionarios públicos) a los altos funcionarios, para fines de la publicación periódica de los ingresos que perciben.
No obstante, desarrolla cuatro aspectos que son básicos para el desarrollo normativo posterior:
- La reserva de ley en materia de regulación de la carrera administrativa, y de derechos, deberes y responsabilidades de
los servidores públicos.
- La distinción constitucionalmente relevante entre el régimen jurídico aplicable a los funcionarios y servidores
públicos, y el régimen jurídico aplicable a la relación laboral propia de la actividad privada.
- La necesaria unidad de la carrera administrativa para los servidores del Estado.
- La configuración constitucional de la carrera administrativa como una institución jurídica indispensable para el
funcionamiento de la administración pública(15)
.
El artículo 41 establece la obligación que tienen los funcionarios y servidores públicos, que señala la ley o que
administran o manejan fondos del Estado o de organismos sostenidos por este, de presentar su declaración jurada de bienes y
rentas al tomar posesión de sus cargos, durante su ejercicio y al cesar en los mismos, mecanismo de control administrativo
destinado a garantizar la transparencia de los funcionarios y servidores públicos.
En mérito al citado artículo, ante la presunción de enriquecimiento ilícito, el Fiscal de la Nación puede intervenir
formulando cargos ante el Poder Judicial. Dicho accionar puede ser motivado por una denuncia de terceros o de oficio.
Asimismo, se delega a la ley la facultad de configuración de la responsabilidad de los funcionarios y servidores
públicos, así como el plazo de su inhabilitación(16)
.
Finalmente, el artículo 42 de la Carta Magna reconoce los derechos de sindicación y huelga solamente para los
servidores públicos que vienen siendo reconocidos desde la Constitución Política de 1979, quedando excluidos los
funcionarios del Estado con poder de decisión, los que desempeñan cargos de confianza, así como los miembros de las
Fuerzas Armadas y la Policía Nacional.
Se observa que las exclusiones realizadas son necesarias, pues tales acciones ejecutadas por un funcionario o servidor
que desempeñe cargos de confianza podrían afectar la representatividad o el funcionamiento de la gestión de las entidades.
Peor aún sería en el caso de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, en cuyo caso se pondría en peligro la defensa de
nuestras fronteras y el orden interno, respectivamente.
Por el lado de las normas internacionales, debemos señalar en primer lugar al Convenio N° 151 de la OIT, orientado a
proteger el derecho de sindicación de los empleados públicos, protegiéndolos contra todo acto de discriminación
antisindical(17)
y de todo acto de injerencia por parte de la autoridad pública en su constitución, funcionamiento o

11. administración; dejando a la legislación nacional la labor de determinar hasta qué punto las garantías previstas en el citado
convenio se aplican a los empleados de alto nivel(18)
.
También se establece la concesión de facilidades que permitan a los miembros de organizaciones de empleados
públicos desempeñarse de manera rápida y eficaz de sus funciones durante sus horas de trabajo o fuera de ellas, sin
perjudicar el funcionamiento de la administración.
Además, se indica que deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar
el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las
organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo; para ello se da impulso a los mecanismos de
negociación, según la legislación nacional.
Se encuentra también la Carta Iberoamericana de la Función Pública(19)
, aprobada por el Estado peruano, cuyos
objetivos son: a) definir las bases que configuran un sistema profesional y eficaz de función pública(20)
, pieza clave para la
gobernabilidad democrática de las sociedades contemporáneas y para una buena gestión pública; b) configurar un marco
genérico de principios rectores, políticas y mecanismos de gestión llamado a constituir un lenguaje común sobre la función
pública en los países de la comunidad iberoamericana; y, c) servir como fuente de inspiración para las aplicaciones
concretas, regulaciones, desarrollos y reformas que en cada caso resulten adecuadas para la modernización de los sistemas
nacionales de función pública en dicho ámbito.
No podemos dejar de mencionar el acuerdo de Promoción Comercial celebrado entre el Perú y Estados Unidos, por el
cual se planteó la reforma del servicio civil como un tema esencial para el proceso de modernización del Estado, como lo
refleja la parte considerativa del Decreto Legislativo N° 1023, por el cual se crea Servir; lo cual se concretaría con la
promulgación de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil y de sus Reglamentos.
2. Noción del empleo público
Hemos señalado que el potencial humano es el principal factor que pone en marcha la maquinaria operativa del Estado
y, por ende, de la administración pública en sus diferentes niveles (gobierno nacional, gobierno regional y gobierno local).
Desde la antigüedad hasta la modernidad, el Estado “siempre ha necesitado de brazos para ejecutar sus acciones”, esto
es, el potencial humano encargado de poner en movimiento la maquinaria administrativa del Estado. “De allí las grandes
construcciones en la Mesopotamia, Egipto, Grecia, Roma, etc., y, en la actualidad, en la prestación de importantes servicios
públicos indispensables para la supervivencia de las sociedades. Estos son los trabajadores o servidores del Estado, que
prestan su trabajo al llamado Leviatán, bajo una relación de dependencia, llamada “régimen del empleo público” que tiene
algunas características particulares”(21)
.
Es así que, “[l]a doctrina ha denominado como empleo público al conjunto de funciones y actividades esenciales y
propias de la administración pública, que son realizadas por los empleados públicos. En suma, desde un punto de vista
amplio, el funcionario y servidor público es toda persona que realiza o ejecuta las funciones esenciales del Estado”(22)
,
determinando, regulando y manifestando su voluntad.
Asimismo, Miranda define al empleo público como “el conjunto de relaciones laborales que vinculan al Estado en su
posición de empleador, con sus trabajadores o servidores públicos. Es relación de trabajo aquella que tiene los siguientes
elementos: prestación de servicios, remuneración y subordinación (elemento tipificador)”. Siendo que, “[d]entro de este
concepto amplio se ubican los funcionarios públicos y trabajadores sujetos al régimen de carrera o bajo el régimen laboral
privado, trabajadores de empresas públicas, entre otros”(23)
.
Por su parte, Díaz(24)
enfatiza que el empleo público es una disciplina jurídica autónoma, al tener una amplitud
suficiente, por la cual “se alude a la complejidad que genera la vasta legislación que se analiza”; y, poseer doctrinas
homogéneas, con relación “a la profusa actividad académica que se haya generado mediante tesis, escuelas y aproximaciones
académicas”.
Según lo precisa el citado, “el empleo público cuenta con tres grandes regímenes laborales a los que se ha añadido uno
de aplicación progresiva (el del servicio civil)”, al que se adicionan los regímenes de “carreras especiales y otros métodos
alternativos de acceso a la función pública”. Por ello, “se justifica la organización de un cuerpo legal independiente y único
que regule el empleo público. No obstante, se requiere que el legislador defina las zonas de intersección o colisión con las
otras ramas del Derecho que le son afines: Derecho Administrativo y Derecho del Trabajo”; así como, “se sugiere que el
Tribunal Constitucional empiece a delimitar la autonomía del empleo público en los casos que resuelva”.
En ese sentido, en nuestra opinión, se denomina empleo público a la relación jurídica que existe entre el Estado y sus
servidores públicos, a través de un vínculo de naturaleza dual: laboral y administrativo, que presenta ciertas particularidades

12. para la prestación de servicios públicos a la nación y en el cual se establece una corriente recíproca de obligaciones y
derechos entre las partes (Estado y empleados públicos).
Dichas particularidades se reflejan en la observancia (otros prefieren llamarlo adhesión) de determinadas normas
estatutarias que inciden de alguno u otra forma en la regulación de las relaciones de trabajo en el empleo público. Ello
implica que, además de la existencia de los tres elementos esenciales que caracterizan a una relación laboral (prestación
personal, remuneración y subordinación), esta se materializa con el ejercicio de la “función pública”, que implica el
desempeño de funciones en las entidades públicas del Estado.
II. ORGANIZACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1. Modelo de sistema de empleo público en la organización de la función pública
La aparición de las primeras civilizaciones implicó el surgimiento de una clase burocrática destinada a administrar el
poder y los territorios obtenidos por la fuerza. Esta burocracia en los Estados monárquicos era elegida y estaba al servicio del
Rey y en condición de súbditos. Posteriormente, en los Estados modernos, la burocracia se pone al servicio del pueblo y se
vincula jurídicamente con el Estado(25)
.
Cabe anotar que la burocracia, una vez instaurada en su plenitud, constituye una de las estructuras sociales más
difíciles de destruir. La burocracia es el medio de transformar la “acción comunitaria” en una “acción societal” organizada
racionalmente. Por esto, la burocracia, como instrumento de “societalización” de las relaciones de poder, ha sido y es un
instrumento de poder de gran importancia para quien controle el aparato burocrático. En igualdad de condiciones, una
“acción societal”, dirigida y organizada con método, prevalece sobre toda resistencia de una “acción de masas” o incluso
“comunal”. Y con la total burocratización de la administración, queda establecida una forma de poder prácticamente
inamovible(26)
.
Balzac, según Patrón F., “decía, refiriéndose a la influencia que la burocracia tiene sobre la marcha de los Estados: ‘es
una fuerza formidable puesta en movimiento por enanos’. Además, es una verdad evidente, que sin una buena burocracia, las
mayores conquistas sociales y políticas de nada sirven. Sin un buen conjunto de servidores para los múltiples servicios
públicos, no hay buena administración; y sin una buena administración, el Estado se tambalea. Porque si no funcionan
eficientemente los organismos básicos, no puede existir un Estado útil para la colectividad y para la realización de sus fines
esenciales”(27)
.
La prestación de servicios por parte del personal en la administración pública es una actividad como cualquier otra
que se desempeña en la actividad privada, con algunas particularidades, tales como adicionar a dicha prestación el ejercicio
de la función pública.
Sin embargo, la incorporación de dicho personal no siempre se ha dado de la misma forma, puesto que ello se efectuó
dependiendo de la forma de organización de la función pública, como lo expresan diversos autores sobre la materia(28)
,
quienes han distinguido dos modelos clásicos de función pública: a) el modelo abierto, y b) el modelo cerrado.
1.1. Modelo de empleo público abierto
Denominado también como “sistema de botín” o de “clientelismo político”. Se caracteriza porque existe una libre
designación (o contratación), libre remoción (o despido) y una ausencia de una organización de grupos de carrera con niveles
para ascender (no hay carrera, solo hay un puesto de trabajo).
El modelo de empleo público abierto nació en el siglo XIX, en los Estados Unidos, y fue la característica principal del
gobierno de dicho país desde el inicio de la República.
Como enfatiza Haro, “este modelo no reconoce la existencia de una clase burocrática: es el gobierno de turno el que
tiene las atribuciones de elegir libremente al personal público. Este sistema de patronazgo tenía su fundamento, aunque hoy
eso no pueda ser entendido así, en la propia noción del sistema democrático por el cual el gobierno de turno debe ocupar
todos los empleos públicos con el fin de poner en marcha el plan por el que el pueblo ha votado”.
La intención de este modelo es mantener una organización partidista activa que opere la maquinaria administrativista
del Estado de manera sencilla y contratando personal deliberadamente, bajo la sujeción de ciertos matices partidarios.
No obstante, frente a las necesidades de contar con una administración sustentada en el mérito y la capacidad de sus
trabajadores públicos, con una organización que aliente su permanencia y su progresión, se inicia un proceso de reforma con
aspiraciones hacia un sistema de empleo público cerrado, que se originó también a finales del siglo XIX, en Estados Unidos.

13. 1.2. Modelo de empleo público cerrado
Este modelo también es denominado sistema estatutario, el cual se originó en la Francia napoleónica
(posrevolucionaria), caracterizado por que el ingreso al empleo público se realiza mediante un concurso público sustentado
en los principios de mérito y capacidad, donde se garantiza una estabilidad absoluta y que se asemeja en una lógica militar
del servicio civil.
La idea de este sistema es “poner en pie instituciones estables, permanentes y duraderas, situadas al margen de las
luchas políticas, por contraposición a las convulsiones del periodo revolucionario, es lo que sostiene esta concepción de la
función pública que, por lo demás, enlaza con ideas y regulaciones ya presentes en el antiguo régimen y es perfectamente
coherente con la nueva estratificación social y el predominio absoluto de la burguesía que surge de la revolución”(29)
.
Asimismo, el personal que ingresa a la administración pública, previamente al cumplimiento de los requisitos y
condiciones requeridos, goza de una estabilidad absoluta en el empleo público, pero sujeto a estatuto específico y un régimen
de carrera y de ascensos, de carrera y un régimen de jubilación.
En efecto, la característica principal del sistema de empleo público cerrado, es que el ingreso del personal,
imprescindiblemente, tiene que realizarse mediante un proceso de selección con un concurso público, en el que se evalúe el
mérito y la capacidad, para que posteriormente se sujete a un estatuto y carrera, divididos en categorías a las que se va
ascendiendo, y garantizándose una estabilidad laboral absoluta (propiedad del cargo). El estatuto y la carrera son
considerados como los elementos esenciales de este sistema.
Mientras el estatuto contiene el conjunto de reglas específicas por las que se deben regir los empleados públicos, en
cuanto a sus derechos y obligaciones, la carrera implica que el ingreso a la administración pública es para desempeñarse en
sucesivos puestos de trabajo, desde uno menor hasta los más elevados y, por tanto, con mayores y mejores remuneraciones.
Hay una propiedad del cargo del personal, desde su ingreso hasta su jubilación, en la administración pública.
Es por ello que, con este sistema, se busca librar al régimen laboral público, en cada gobierno, “de los compromisos
políticos que dañan su prestigio, restringen su independencia y perjudican gravemente al país”, con el cumplimiento estricto
de uno de los principios de la función pública: “buscarse los hombres para los puestos, y no crearse los puestos para los
hombres”(30)
.
2. Modelo de la relación de empleo público en el Derecho Administrativo y en el Derecho Laboral
La regulación de las relaciones de trabajo en el empleo público, tal como lo señala Miranda, para algunos implica la
adhesión a un régimen estatutario (donde impera las reglas del Derecho Administrativo) y, para otros, a un régimen laboral
(donde impera las reglas del Derecho del Trabajo). En este último, se advierte la “huida” del Derecho Administrativo para
aplicar el régimen laboral privado en el empleo público, el cual en sobremanera supuso un espacio de reflexión para
el iuslaboralismo(31)
.
El mismo autor destaca que, mientas que en Europa continental el empleo público ha sido un campo de encuentro para
las dogmáticas laboralistas y administrativistas, en el Perú ambos derechos (y sus doctrinas) no han confluido en dicho
escenario. La ausencia de doctrina sobre el tema ha dejado un terreno libre para el legislador y la judicatura, lo que ha
producido resultados incoherentes sin una adecuada valoración de los intereses concurrentes.
En términos generales, según Miranda(32)
, el legislador ha mostrado su proclividad por fórmulas del Derecho
Administrativo, en donde se siente más cómodo para imponer condiciones, y ha “huido a los textos normativos de Derecho
Laboral Privado” (laboralismo formal), cuando este Derecho Administrativo contradictoriamente ralentizaba o volvía rígido
su proceso de toma de decisiones, aunque dicha “huida” fue para refugiarse imponiendo sus condiciones de autoridad,
muchas veces contradictorias con el Derecho del Trabajo. Por su parte la judicatura, pese a ser fiel seguidora de la ley,
cuando ha tenido que definir situaciones no reguladas, ha resuelto usualmente aplicando solo criterios de Derecho del
Trabajo, despreocupándose de otros intereses generales concurrentes distintos a los laborales.
Así, la naturaleza jurídica de la vinculación del personal en la administración pública en uno u otro régimen, además
de la necesidad de diferenciarlos, por parte del legislador y la judicatura, resulta de gran importancia, en cuanto al
reconocimiento y goce de los derechos y obligaciones laborales que tiene dicho personal, en su condición de trabajador
público.
2.1. La teoría estatutaria o unilaterista
Esta teoría se sustenta en el hecho de que la naturaleza jurídica de la relación de trabajo en el empleo público es
unilateral, surgida por exclusiva voluntad de la administración, cuyo contenido, por lógica consecuencia, es también

14. determinado solamente por el Estado empleador(33)
.
Haro(34)
manifiesta que la teoría estatutaria fue defendida por importantes autores franceses como Maurice Hauriou,
Gastón Jèze y Duguit, quienes manifestaban que el estatuto legal tiene un acto unilateral de autoridad del Estado en el que
para nada interviene la voluntad del funcionario o empleado, a no ser para aceptar el cargo, en cuyo caso no es otra cosa que
la adhesión a un hecho consumado. En efecto, la relación unilateral habilita al Estado como empleador para imponer al
funcionario vinculaciones jerárquicas y disciplinarias, necesarias para mantener la eficacia de la maquinaria administrativa,
pero colocándolo en un “estado de libertad restringida”, en virtud del cual una parte de sus derechos fundamentales queda
subordinada a las necesidades del servicio.
Advierte el citado autor que tales limitaciones puede imponerlas la administración incluso al margen de la ley (según
la teoría más clásica), pues el dominio de la ley es solo de las relaciones generales (de poder, de sujeción, de libertad y de
garantía de la propiedad) entre el Estado y los ciudadanos en dicha condición.
En la teoría estatutaria existen cinco postulados fundamentales(35)
: (i) una imposibilidad de acuerdo contractual, debido
a la desigual posición jurídica de las voluntades en juego (voluntad pública-voluntad privada); (ii) la incomerciabilidad del
objeto del contrato; (iii) la regulación mediante Ley del contenido de la relación de empleo público; (iv) una posición de
supremacía de la administración pública una vez iniciada la relación jurídica; y, (v) la retroactividad de los efectos de la
relación al momento del acto de nombramiento.
En esa misma línea Edgardo Balbín(36)
señala lo siguiente:
“[E]l ingreso del ciudadano en la organización administrativa lo inserta en una relación de desequilibrio radical
determinada por los sagrados fines a los que sirve. En suma, la sacralización de la que es objeto la función que
desarrolla el dependiente estatal transforma su prestación en una labor altamente cualificada, que posterga el factor
trabajo en régimen de subordinacióncomo criterio determinante para la estructuración de un régimen jurídico
particular”. Enfatiza el citado autor que, “el empleado se constituyó en un servidor altamente devoto del servicio, con
mayores obligaciones y motivación de las que podría resultar en un sistema de libre contratación en el mercado. El
desarrollo de la función pública importaba un especial apego a la organización, basado en valores espirituales antes
que materiales, que incluso llegaba a calificar de sediciosa cualquier conducta destinada a la asociación o agrupación
debido simplemente a que el ejercicio de la función pública no debía existir más interés predominante que el de la
propia organización administrativa”.
Como se puede advertir, el Derecho Administrativo, en defensa del interés de la administración pública, regula la
mayoría de los aspectos del empleo público, manteniendo una relación desequilibrada entre los trabajadores públicos y el
Estado como empleador.
Así, se entiende por “Derecho de la función o empleo público” como “[a]quella parte del Derecho Público y, por ende,
del Derecho Administrativo, que determina de forma unilateral y general los derechos y deberes esenciales de los servidores
públicos, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de su relación de empleo, así como las condiciones esenciales de
prestación de los servicios con el fin de asegurar el correcto funcionamiento de estos”(37)
.
En el caso peruano, la teoría estatutaria se aplicó para que el Estado, a través de sus actos unilaterales, disponga las
acciones de los empleados públicos, quienes solo obedecían a dichos mandatos. Dicho personal tampoco poseía capacidad
para negociar colectivamente y si lo tenían, esta se ejercía de manera restringida o con muchas limitaciones.
2.2. Teoría contractualista o de laboralización
Esta teoría sostiene que la relación en el empleo público es de naturaleza laboral y, por tanto, nace de un contrato
bilateral, en el que el Estado ocupa la posición de empleador.
La colocación de la relación dentro del ámbito del Derecho Laboral o del Trabajo, tiene entre otras implicancias
reconocer a la autonomía privada como fuente de Derecho en el empleo público(38)
. La desintervención del Derecho
Administrativo y la aplicación del Derecho Laboral en las relaciones de trabajo en el empleo público produce fenómeno
denominado “laboralización” de la administración pública, o lo que la doctrina ha denominado “tendencia hacia la
laboralización” de la función pública(39)
.
El término “laboralización” tiene dos vertientes bien diferenciadas. Por un lado, se utiliza para referirse a la
incorporación a la administración pública de personal que no va a estar sometido al Derecho Administrativo. Por otro lado,
para hacer referencia al proceso de desnaturalización del régimen jurídico público tradicional de la función pública. Este
proceso de “despublificación” de la función pública se ha producido esencialmente por la inclusión en su régimen tradicional
de elementos o instituciones que provienen claramente del Derecho Laboral(40)
.

15. Por su parte, Parada(41)
refiere que con el término “laboralización” se pretende básicamente poner de manifiesto la
desvirtuación de los elementos cardinales de un sistema de función pública y que se centran básicamente en la organización
de los funcionarios en cuerpos jerarquizados según grados personales.
Por ello, la aplicación de la teoría contractualista genera un constante y persistente enfrentamiento entre el Derecho
Administrativo y el Derecho Laboral. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que, en el modelo social y democrático del
Estado determina la superación absoluta del unilateralismo, como técnica de gobierno de las relaciones laborales en la
organización administrativa por los basados en la gama de valores y principios previstos en el Derecho del trabajo. La
esencia del contrato laboral no se desvirtúa con la imposición del interés público, la que solo adicionará algunas
particularidades, de allí que plantea la plena funcionalidad del derecho de la negociación colectiva en la relación del empleo
público(42)
.
Esta laboralización contenida en la propuesta de Ley apunta a la vigencia de derechos constitucionales laborales y de
aquellos reconocidos en los convenios colectivos internacionales adoptados por el Perú, además a un desarrollo normativo
que equilibre y matice estos derechos profesionales con el interés público (razón de ser de la administración pública). Esto
no significa entonces la aplicación del actual régimen laboral de la actividad privada (normas de jerarquía primaria), sino
más bien se trata de la construcción de un Derecho que regule el empleo público considerando las materias que deben ser
referidas por la norma estatal, tales como las categorías de empleados públicos, reglas de acceso y de salida, régimen de
responsabilidades, temas sobre los cuales las normas tendrán el carácter de indisponibles(43)
Por ello, es importante reconocer al empleo público como una disciplina jurídica autónoma, “[y]a sea para resolver
controversias (en sede administrativa, judicial o arbitral) o para facilitar la actividad legislativa (…). Compartimentar el
derecho en áreas especiales termina siendo funcional para los operadores del derecho y, por tanto, para la seguridad
jurídica”(44)
.
3. Modelo mixto del sistema y de la relación de trabajo en el empleo público peruano
Como ya lo mencionamos, en el modelo del empleo público abierto prima la discrecionalidad del gobierno para la
selección y gestión del personal de la administración pública; mientras que, en el modelo del empleo público cerrado, se
desarrolla una carrera administrativa en función del mérito y capacidad, no son aplicados en puridad en un determinado
Estado.
Teniendo en cuenta ello, la función pública de los diferentes países presenta una mezcla de dichos modelos, con una
preponderancia de uno u otro modelo, dependiendo de cada realidad, tradición y matices propios del Estado.
El modelo optado por la administración pública del Perú ha sido mixto, puesto que coexiste el modelo abierto o de
confianza política con el modelo cerrado o de carrera, pero siempre con la primacía de esta última.
En efecto, desde la promulgación del Decreto Ley Nº 11377, Estatuto y Escalafón del Servicio Civil, del Decreto
Legislativo N° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, y de la Ley Nº
28175, Ley Marco del Empleo Público, se ha optado por un modelo mixto, “en el que el acceso se realiza a grupos
ocupacionales, a partir de los cuales se ocuparán diversos puestos de trabajo a lo largo de la carrera administrativa. Por lo
tanto, se ha perfilado una dicotomía entre un acceso a través de cuerpos (modelo cerrado) y una carrera administrativa a
través de puesto de trabajo (modelo abierto), que tiene como consecuencia que se genere un equilibro inestable en el que se
supone que los conocimientos y aptitudes que se exigen para el ingreso al grupo ocupacional no son específicos para la
ocupación de un puesto concreto”(45)
.
Respecto de la naturaleza jurídica de las relaciones de trabajo en el empleo público peruano, debemos advertir que en
un primer momento existía una hegemonía de la teoría estatutaria con el Estatuto y Escalafón del Servicio Civil.
Posteriormente, la teoría contractualista se incorporó en la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones
del Sector Público, conviviendo con algunos rezagos de la teoría estatutaria, sobre todo en lo que se refiere al ingreso de
funcionario público; quien se encuentra sujeto únicamente al Estado con determinadas reglas especiales y particulares de la
que tiene el empleado público común.
Entonces, en la administración pública peruana, se advierte la existencia de una relación bilateral entre el Estado y sus
trabajadores, con el reconocimiento de los derechos y obligaciones propios del Derecho Laboral. La aplicación de este
último derecho en el empleo público descansa en el desarrollo del modelo de Estado social y democrático de derecho, cuya
forma de gobierno está prevista en el artículo 43 de la Constitución, que expresa lo siguiente: “La República del Perú es
democrática, social, independiente y soberana. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y
descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes”.
Es pues tarea del Estado, a través de la administración pública como gestora pública, conforme a lo establecido por el
artículo 44 de la Constitución, promover y garantizar el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo

16. integral y equilibrado de la Nación. Para ello, se “debe emplear todos los medios legítimos y razonables que se encuentren a
su alcance, limitando, condicionando, regulando, fiscalizando y sancionando las actividades de los particulares hasta donde
tenga competencias para ello, sea que éstas se realicen de forma independiente o asociada” (STC N° 00048-2004-AI/TC,
fundamento 38).
Siguiendo a Miranda, podemos concluir que en un Estado social y democrático por el que opta nuestra Constitución
Política (artículo 43), la teoría estatutaria, en la configuración como en la regulación del contenido de la relación de trabajo,
debe descartarse. Ello, debe interpretarse en el sentido de que el Derecho Administrativo no debe regular determinados
aspectos del empleo público; por el contrario, este derecho debe ser entendido como un instrumento de organización del
empleo público, mientras que el Derecho Laboral y Constitucional tienen una naturaleza institucional para el sistema
jurídico(46)
.
En consecuencia, como lo enfatiza el citado autor, entre la relación del empleo público con la actuación de la
administración pública, confluyen de manera directa e indirecta diversos intereses sectoriales; sin duda, el interés de los
trabajadores, pero también el interés de otros grupos de la sociedad que requieren la prestación continua y regular de los
servicios públicos, el equilibrio de las cuentas públicas, el ejercicio imparcial de funciones públicas, entre otros. Dicha
concurrencia de intereses, que eventualmente podrían entrar en conflicto, origina que la aplicación del Derecho del Trabajo
en el empleo público deba considerar ciertas modulaciones que permitan componer razonablemente dichos intereses;
respetando los contenidos esenciales de los derechos fundamentales e instituciones jurídicas del Derecho del Trabajo(47)
.
III. SISTEMA DE FUENTES DEL EMPLEO PÚBLICO
1. Consideraciones generales
El término fuente del Derecho designa todo lo que contribuye a crear el conjunto de reglas jurídicas aplicables dentro
de un Estado en un momento dado.
Al respecto, Arévalo(48)
sostiene que las fuentes del Derecho del empleo público, para fines didácticos, “pueden
clasificarse en cuatro grandes grupos: fuentes legales, fuentes internacionales, fuentes jurisprudenciales y fuentes
particulares”; siendo que las primeras, “constituye la fuente más importante del Derecho del Empleo Público y están
conformadas por las normas jurídicas escritas, dictadas por los órganos competentes del Estado con sujeción a las
disposiciones constitucionales y legales que regulan su formulación, aprobación y puesta en vigencia”.
Ahora bien, en el derecho del empleo público, teniendo en consideración lo regulado en el V del Título Preliminar de
la Ley N° 28175, Ley Marco del Empleo Público (LMEP), “las fuentes legales están constituidas por la Constitución Política
del Estado, la ley, el decreto legislativo, el decreto ley, el decreto de urgencia, la resolución legislativa, los reglamentos y los
actos administrativos”(49)
.
2. Clasificación de fuentes
2.1. La Constitución como fuente normativa del empleo público
La Constitución es la norma básica y máxima de todo ordenamiento jurídico, “es el instrumento jurídico y social que
convierte a una colectividad desorganizada en una colectividad jurídicamente institucionalizada”. “[Al] proceder de la
decisión del poder constituyente (pueblo soberano), (…) no está sujeta a límite temporal ni material alguno. Su vocación de
permanencia excluye cualquier límite temporal. Y su libertad para regular cualquier materia deja en claro que no existen
restricciones en ese sentido”(50)
. En cuanto al empleo público se refiere, la Constitución Política ha marcado un antes y un
después de dos etapas radicalmente opuestas respecto a la configuración del Estado como empleador, reflejada notoriamente
en la contratación laboral de los servidores públicos.
En ese sentido, en la primera etapa del Estado como empleador no se reconocía relación de naturaleza laboral entre
este y sus servidores. El empleador tenía total dominio de la configuración del vínculo con sus servidores. Se aprecia, por lo
tanto, el acogimiento de la teoría unilateralista.
El cambio llega con la Constitución Política de 1979, que plasma la tesis contractualista(51)
. Ello se evidencia en que
introduce el Capítulo VI (De la Función Pública) y que, por medio de su artículo 62, se reconoce los derechos de
sindicalización y de huelga de los servidores públicos.
Cabe señalar, que la percepción del empleo público tuvo un cambio al adoptarse la teoría contractualista de dicha
actividad, que supone olvidar la concepción tan desigual que existía en las “relaciones laborales estatales”, para adoptar una
concepción más tuitiva al plantearse que este tipo de relaciones jurídicas no dejan de ser relaciones contractuales sujetas a
los valores y principios del Derecho del Trabajo. Ello, indudablemente origina una mayor tutela en los derechos y bienestar a

17. los trabajadores públicos, negando esa visión de “sacrificio que imprimía el unilateralismo a la relación jurídica con el
estado”(52)
.
Actualmente, la Constitución Política de 1993 contiene un capítulo denominado “De la Función Pública”, y en el
artículo 39 hace alusión a los trabajadores públicos al servicio de la nación, reconociendo la tesis “contractualista”.
Al respecto, el artículo 51 de la Constitución, según la STC N° 00008-2005-PI/TC (fundamento 8), “consagra el
principio de jerarquía normativa y supremacía normativa de la Constitución, y dispone que la Constitución prevalece sobre
toda norma legal y la ley sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. Del mismo modo, el inciso 4 del
artículo 200 de la Constitución establece las normas que, en el sistema de fuentes normativas diseñado por ella, tienen rango
de ley: las leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de
carácter general y ordenanzas”. Por tal regulación constitucional, la Constitución es considerada la fuente de fuentes o la
fuente suprema, de lo cual se desprende lo siguiente, detallado en la STC N° 00047-2004-AITC (fundamento 11): (i) Crea
los órganos encargados de la producción normativa; (ii) otorga competencias materiales; (iii) determina los procedimientos
para la elaboración normativa; (iv) establece los límites materiales para la elaboración normativa; e, (v) impone los
contenidos normativos.
A la luz de lo antes señalado, en el caso del empleo estatal hablamos de “una relación que vincula al Estado como
empleador y a las personas que le prestan servicios remunerados bajo subordinación (Ley N° 28175, artículo 1). Es decir,
estamos ante una relación laboral conforme a su definición clásica; pero en la que el empleador no es una persona natural o
jurídica cualquiera, sino es el Estado”(53)
.
2.2. Los tratados internacionales y convenios aprobados y ratificados
Los tratados son “acuerdos escritos celebrados entre sujetos internacionales, que crean derechos y obligaciones
regidos por el Derecho Internacional. Pueden celebrarse entre Estados, entre estos y organizaciones internacionales o entre
estas, en forma bilateral o multilateral. Los primeros están regidos por la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados de 1969 y, los demás, por la 1986. También pueden consistir en decisiones adoptadas en el seno de organizaciones
internacionales”(54)
.
Se aprecia que, para su constitución, deben cumplir una triple exigencia: i) ser imputados a entes con subjetividad
internacional; ii) originar derechos y obligaciones jurídicas entre las partes; iii) su marco regulador es el Derecho
Internacional. Todos estos requisitos son aplicables a las nomenclaturas que tienen los tratados: acuerdos, convenios, actos,
pactos, protocolos, entre otros(55)
.
Conviene señalar a los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) como las normas internacionales
que por excelencia regulan las relaciones de trabajo entre las partes que las suscriben. Entre dichos convenios resalta en esta
materia el Nº 151 “Sobre las relaciones de Trabajo en la Administración Pública”, ratificado por nuestro país el 27 de
octubre de 1980.
Dicho convenio se aboca en forma exclusiva a garantizar un marco de protección adecuada contra todo acto de
discriminación antisindical en relación con su empleo sobre la cual los estados que suscribientes podrán regular.
A pesar de que el Convenio Nº 151 sea el único –ratificado por el Perú– que haga referencia a los derechos laborales
de los empleados públicos, ello no significa que el Servicio Civil no pueda verse inspirado por otros convenios que no estén
necesariamente enfocados en dicha materia, como, por ejemplo, el Convenio Nº 1, relativo a las horas de trabajo.
Como puede apreciarse, según lo ha señalado el Tribunal Constitucional en el Exp. N° 00047-2004-AITC
(fundamento 22), “nuestro sistema de fuentes normativas reconoce que los tratados de derechos humanos sirven para
interpretar los derechos y libertades reconocidos por la Constitución”. Es así que, “tales tratados constituyen parámetro de
constitucionalidad en materia de derechos y libertades. Estos tratados no solo son incorporados a nuestro derecho nacional –
conforme al artículo 55 de la Constitución– sino que, además, por mandato de ella misma, son incorporados a través de la
integración o recepción interpretativa”.
2.3. La Ley y demás normas con el mismo rango
Dentro del grupo de las normas con rango de Ley –que son el segundo rango dentro de la legislación nacional
correspondiente al gobierno central, por debajo de la Constitución Política– la ley encabeza la lista(56)
.
Con relación a la fuente normativa denominada ley, en sentido material, deben tenerse presentes dos puntos, según la
STC N° 00008-2005-PI/TC (fundamento 9):

18. “En primer lugar, su expedición corresponde al Congreso de la República conforme al inciso 1 del artículo 102 de
la Constitución, que establece que es atribución del Congreso dar leyes. Atribución que descansa en los principios de
soberanía política, consagrado en el artículo 45 de la Constitución, que establece que el Poder emana del pueblo, y
en el principio representativo reconocido en el artículo 43 de la Constitución. Y en segundo lugar, que para
la Constitución la fuente normativa denominada ley comprende a las leyes ordinarias, las leyes orgánicas, las leyes de
desarrollo constitucional y las que tienen una denominación asignada directamente por la Constitución y cuyas
diferencias no radican en su jerarquía ni en el órgano que las expide, sino en su procedimiento de aprobación y en las
materias que regulan”.
La producción de la ley requiere de la facultad legislativa del Congreso, establecida en el artículo 102 de la
Constitución Política(57)
, no obstante las propuestas legislativas pueden tener diversos orígenes, no solo el Congreso, como
por ejemplo la ciudadanía o el Poder Ejecutivo.
Así, entre las principales leyes que conforma el sistema de fuentes del empleo público (así como la función pública),
según la Casación N° 11169-2014-La Libertad (considerando sétimo), tenemos las siguientes:
- Ley N° 24041, Ley que establece que los servidores públicos contratados para labores de naturaleza permanente, que
tengan más de un año ininterrumpido de servicios, no pueden ser cesados ni destituidos sino por causas previstas en el
Capítulo V del Decreto Legislativo Nº 276 y con sujeción al procedimiento establecido en él, publicada con fecha 28
de diciembre de 1994 (dicha norma fue derogada por el Decreto de Urgencia N° 016-2020).
- Ley N° 26771, Ley que establece la prohibición de ejercer la facultad de nombramiento y contratación de personal en
el Sector Público, en casos de parentesco, publicada el 15 de abril de 1997.
- Ley N° 27556, Ley que crea el Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores Públicos, publicada el 23 de
noviembre de 2001.
- Ley N° 27588, Ley que establece prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y servidores públicos, así como
de las personas que presten servicios al Estado bajo cualquier modalidad contractual, publicada el 13 de diciembre de
2001.
- Ley N° 27594, Ley que regula la participación del Poder Ejecutivo en el nombramiento y designación de funcionarios
públicos, publicada el 14 de diciembre de 2001.
- Ley N° 27619, Ley que regula la Autorización de Viajes al Exterior de Servidores y Funcionarios Públicos, publicada
el 5 de enero de 2002.
- Ley N° 27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública, publicada el 13 de agosto de 2002.
- Ley N° 28212, Ley que regula los ingresos de los Altos Funcionarios y Autoridades del Estado, publicada el 27 de
abril de 2004.
- Ley N° 29806, Ley que regula la contratación de personal altamente calificado en el Sector Público y otras
disposiciones, publicada el 24 de noviembre de 2011.
- Ley N° 29849, Ley que establece la eliminación progresiva del régimen especial del Decreto Legislativo N° 1057 y
otorga derechos laborales, publicada el 6 de abril de 2012.
- Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, publicada el 4 de julio de 2013.
- Ley N° 30161, Ley que regula la presentación de declaración jurada de ingresos, bienes y rentas de los funcionarios y
servidores públicos del Estado, publicada el 28 de enero de 2014 (Decreto Supremo N° 080-2001-PCM, el
Reglamento de la Ley N° 27482, sigue vigente conforme a la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria de
la Ley N° 30161).
Actualmente, la norma principal del empleo público o servicio civil en el Perú es la Ley N° 30057(58)
. Dicha norma no
tiene como objeto establecer un régimen único y exclusivo para las personas que prestan servicios en las entidades públicas
del Estado, así como para las encargadas de su gestión, del ejercicio de sus potestades y de la prestación de servicios a cargo
de estas; con la finalidad de que las entidades públicas alcancen mayores niveles de eficacia y eficiencia, prestando servicios
de calidad a través de un mejor servicio civil y promoviendo el desarrollo de las personas que lo integran, dejándose claro lo
que el ordenamiento espera de la organización formada por personas y lo que las personas esperan de la organización(59)
.
En ese sentido las disposiciones de la referida ley están destinadas a lograr, entre otras cosas: la mejora de las
condiciones económicas de los servidores civiles; el establecimiento de una carrera basada en el mérito; la progresión en la
carrera; entre otros aspectos.

19. Cabe señalar que en el pasado se dictaron otras normas con rango de Ley, destinadas a regular el Servicio Civil o
empleo público, tales como la Ley Nº 11377, Estatuto y Escalafón del Servicio Civil.
2.4. Los decretos legislativos
Al respecto, según la STC N° 00047-2004-AITC (fundamento 25), los decretos legislativos constituyen fuente con
rango de ley. Así:
“la regulación a través de este tipo normativo, el decreto legislativo, está limitada directamente por la Constitución y
también por la ley autoritativa. Podía darse el caso de que el Congreso de la República delegue una materia prohibida,
con lo cual no sólo será inconstitucional la ley autoritativa, sino también el decreto legislativo que regula la materia en
cuestión. De otro lado, también puede darse el caso de que la ley autoritativa delegue una materia permitida por la
Constitución y, sin embargo, el decreto legislativo se exceda en la materia delegada, con lo cual, en este caso también
se configurará un supuesto de inconstitucionalidad por vulneración del artículo 104 de la Constitución”.
Entre las normas con rango de ley se encuentra el decreto legislativo, que de acuerdo con el numeral 1 del artículo 11
de la Ley Nº 29158, es una norma que emana de autorización expresa y facultad delegada por el Congreso al Poder Ejecutivo
y se circunscribe a una materia específica, debiendo ser dictado dentro del plazo determinado por ley.
Ahora bien, entre los principales decretos legislativos que conforma el sistema de fuentes del empleo público (así
como la función pública), según la Casación N° 11169-2014-La Libertad (considerando sétimo), tenemos los siguientes:
- Decreto Legislativo N° 276, Ley de Base de la Carrera Administrativa y Remuneraciones del Sector Público,
promulgado el 6 de marzo de 1984 y publicado en el diario oficial El Peruano el 24 de marzo de 1984.
- Decreto Legislativo N° 847, que dispone que las escalas remunerativas y reajustes de remuneraciones, bonificaciones,
beneficios y pensiones del Sector Público se aprueben en montos de dinero, publicado el 25 de setiembre de 1996.
- Decreto Legislativo N° 1023, que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, entidad rectora del sistema
administrativo de gestión de recursos humanos, publicado el 21 de junio de 2008.
- Decreto Legislativo N° 1024, que crea y regula el cuerpo de gerentes públicos, publicado el 21 de junio de 2008.
- Decreto Legislativo N° 1026, que establece un régimen facultativo para los gobiernos regionales y locales que deseen
implementar procesos de modernización institucional general, publicado el 21 de junio de 2008.
- Decreto Legislativo N° 1057, que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios, publicado el
28 de junio de 2008.
Las normas antes citadas conforman la fuente del servicio civil, siendo una de las más importantes el Decreto
Legislativo N° 1023, que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir), rectora del Sistema Administrativo de
Gestión de Recursos Humanos; conformada por el Consejo Directivo, la Gerencia General y el Tribunal del Servicio Civil.
El decreto citado ha dotado a Servir de facultades normativas(60)
, supervisoras, sancionadoras, interventoras y de
resolución de controversias (ejercidas por el Tribunal del Servicio Civil); a fin de lograr de lograr efectividad en el desarrollo
de sus funciones.
2.5. Los decretos de urgencia
Otra fuente del empleo público comprendida en el grupo de las normas que tienen rango de Ley es el Decreto de
Urgencia, que de acuerdo con el numeral 2 del artículo 11 de la Ley Nº 29158, es el dispositivo mediante el cual se dictan
medidas extraordinarias en materia económica y financiera (salvo en lo tributario) y se expide cuando así lo requiere el
interés nacional. Además, dicho dispositivo se fundamenta en la urgencia de normar situaciones extraordinarias e
imprevisibles.
En el grupo de los decretos de urgencia que son fuentes del empleo público en el Perú, se encuentran los siguientes:
- Decreto de Urgencia N° 014-2019, que aprueba el Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2020, publicado
en el diario oficial El Peruano el 22 de noviembre de 2019.
- Decreto de Urgencia N° 039-2019, que establece reglas sobre los ingresos correspondientes a los recursos humanos
del Sector Público, publicado en el diario oficial El Peruano el 27 de diciembre de 2019.

20. - Decreto de Urgencia N° 014-2020, que regula disposiciones generales necesarias para la negociación colectiva en el
Sector Público, publicado el 23 de enero de 2020.
- Decreto de Urgencia N° 016-2020, que establece medidas en materia de recursos humanos del Sector Público,
publicado el 23 de enero de 2020.
- Decreto de Urgencia N° 020-2020, que modifica el Decreto Legislativo N° 1071, Decreto Legislativo que norma el
arbitraje, publicado el 24 de enero de 2020.
- Decreto de Urgencia N° 026-2020, que establece diversas medidas excepcionales y temporales para prevenir la
propagación del coronavirus (COVID-19) en el territorio nacional (se regula el trabajo remoto y el otorgamiento de la
licencia con goce de haber con compensación posterior), publicado el 15 de marzo de 2020.
- Decreto de Urgencia N° 029-2020, que dicta medidas complementarias destinadas al financiamiento de la micro y
pequeña empresa y otras medidas (precisiones sobre el trabajo remoto y el otorgamiento de la licencia con goce de
haber con compensación posterior), para reducir el impacto del COVID-19 en la economía peruana, publicado el 20
de marzo de 2020.
- Decreto de Urgencia N° 031-2020, que dicta medidas complementarias para reforzar los sistemas de prevención,
control, vigilancia y respuesta sanitaria para la atención de la emergencia producida por el COVID-19 (contratación de
personal de salud), publicado el 23 de marzo de 2020.
- Decreto de Urgencia N° 032-2020, que dicta medidas extraordinarias destinadas a garantizar la respuesta sanitaria
para la atención de la emergencia producida por el COVID-19 (mayor contratación de personal de salud), publicado el
25 de marzo de 2020.
- Decreto de Urgencia N° 033-2020, que establece medidas para reducir el impacto en la economía peruana, de las
disposiciones de prevención establecidas en la declaratoria de estado de emergencia nacional ante los riesgos de
propagación del COVID-19 (suspensión de pago de aportes previsionales a AFP de trabajadores privados y públicos),
publicado el 27 de marzo de 2020.
Asimismo, como otros ejemplos de dichas normas en el ámbito del empleo público, podemos citar al Decreto de
Urgencia Nº 090-96 que otorgó una bonificación especial a los servidores de la administración pública de los sectores
Educación, Salud, Seguridad Nacional, Servicio Diplomático y Personal Administrativo del Sector Público(61)
; al Decreto de
Urgencia Nº 073-97, que otorgó una bonificación especial a los trabajadores de la administración pública; y, el Decreto de
Urgencia Nº 011-99, que otorgó una bonificación especial a favor del personal del Sector Público.
2.6. Los decretos supremos (reglamentos)
De acuerdo con el numeral 8 del artículo 118 de la Constitución Política, el decreto supremo es una norma expedida
por el Poder Ejecutivo que “cumple con ejecutar los mandatos legales sin transgredirlos ni desnaturalizarlos. Ello implica
que no puede contradecir la ley ni la Constitución Política, así como tampoco puede ir más allá de lo señalado en la ley”(62)
.
En el grupo de las normas reglamentarias que son fuentes del empleo público en el Perú, según la Casación N° 11169-
2014-La Libertad (considerando sétimo), se encuentran las siguientes:
- Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, Reglamento de la Carrera Administrativa, publicado el 18 de enero de 1990.
- Decreto Supremo N° 075-2008-PCM, que aprueba el Reglamento del Decreto Legis lativo N° 1057, que regula el
régimen especial de contratación administrativa de servicios, publicado el 25 de noviembre de 2008.
- Decreto Supremo N° 030-2009-PCM, que aprueba el Reglamento del Régimen Laboral de los Gerentes Públicos
creado por el Decreto Legislativo N° 1024, publicado el 17 de mayo de 2009.
- Decreto Supremo N° 108-2009-EF, que aprueba la Política Remunerativa de los Gerentes Públicos, publicado el 17 de
mayo de 2009.
- Decreto Supremo N° 008-2010-PCM, que aprueba el Reglamento del Tribunal del Servicio Civil, publicado el 14 de
enero de 2010.
- Decreto Supremo N° 009-2010-PCM, que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1025 sobre Normas de
Capacitación y Rendimiento para el Sector Público, publicado el 17 de enero de 2010.

21. - Decreto Supremo N° 016-2012-EF, Reglamento de las Ley N° 29806, Ley que Regula la Contratación de Personal
Altamente Calificado en el Sector Público y otras disposiciones, publicado el 24 de enero de 2012.
- Decreto Supremo N° 007-2013-EF, que regula el otorgamiento de viáticos para viajes en comisión de servicios en el
territorio nacional, publicado el 23 de enero de 2013.
- Decreto Supremo N° 056-2013-PCM, que modifica los artículos 5 y 6 del Decreto Supremo N° 047-2002-PCM, que
aprueba normas reglamentarias sobre autorización de viajes al exterior de servidores y funcionarios públicos,
publicado el 19 de mayo de 2013.
- Decreto Supremo N° 135-2013-PCM, que modifica el Reglamento del Tribunal del Servicio Civil, publicada el 28 de
diciembre de 2013.
- Decreto Supremo N° 010-2014-EF, que aprueba las normas reglamentarias para que las entidades públicas realicen
afectaciones en la Planilla Única de Pagos, publicada el 16 de enero de 2014.
- Decreto Supremo N° 023-2014-EF, que aprueba los montos por concepto de Compensaciones Económicas a
Funcionarios Públicos de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, publicado el 8 de febrero de 2014.
- Decreto Supremo N° 026-2014-EF, que modifica el Decreto Supremo N° 016-2012-EF, mediante el cual se aprobó el
Reglamento de la Ley N° 29806, Ley que regula la contratación de personal altamente calificado en el Sector Público
y dicta otras disposiciones; publicado el ocho de febrero de 2014.
- Decreto Supremo N° 040-2014-EF, que aprueba el Reglamento General de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil;
publicado el 13 de junio de 2014.
- Decreto Supremo N° 041-2014-PCM, que aprueba el Reglamento del Régimen Especial para Gobiernos Locales;
publicado el 13 de junio de 2014.
- Decreto Supremo N° 138-2014-EF, Reglamento de Compensaciones de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil;
publicado el 13 de junio de 2014.
2.7. Las sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional y el Poder Judicial
Constituyen fuentes del empleo público las sentencias que fijan principios jurisprudenciales emitidas por las
autoridades jurisdiccionales sobre las normas relativas a la administración pública.
Por ello, es importante recalcar que la jurisprudencia constituye fuente normativa del Derecho, tal como lo ha
establecido el Tribunal Constitucional en el Exp. N° 00047-2004-AITC (fundamento 34), en los siguientes términos:
“Consecuentemente, en nuestro sistema jurídico la jurisprudencia también es fuente de derecho para la solución de los
casos concretos, obviamente dentro del marco de la Constitución y de la normatividad vigente.
Esta afirmación se confirma cuando la propia Constitución, en el inciso 8 del artículo 139, reconoce el principio de no
dejar de administrar justicia por vacío o deficiencia de la ley. No requiere de una disposición normativa expresa toda
vez que dicha fuente deriva directamente de la función inherente a los órganos jurisdiccionales que la Constitución
configura. En efecto, es inherente a la función jurisdiccional la creación de derecho a través de la jurisprudencia. Por
ejemplo, para el caso de la jurisprudencia constitucional, este colegiado ha establecido que: La noción jurisprudencia
constitucional se refiere al conjunto de decisiones o fallos constitucionales emanados del Tribunal Constitucional,
expedidos a efectos de defender la superlegalidad, jerarquía, contenido y cabal cumplimiento de las normas
pertenecientes al bloque de constitucionalidad. En ese orden de ideas, el precedente constitucional vinculante es
aquella regla jurídica expuesta en un caso particular y concreto que el Tribunal Constitucional decide establecer como
regla general; y, que, por ende, deviene en parámetro normativo para la resolución de futuros procesos de naturaleza
homóloga. El precedente constitucional tiene por su condición de tal[es] efectos similares a una ley. Es decir, la regla
general externalizada como precedente a partir de un caso concreto se convierte en una regla preceptiva común que
alcanzar a todos los justiciables y que es oponible frente a los poderes públicos. En puridad, la fijación de un
precedente constitucional significa que ante la existencia de una sentencia con unos específicos fundamentos o
argumentos y una decisión en un determinado sentido, será obligatorio resolver los futuros casos semejantes según los
términos de dicha sentencia [Caso Municipalidad Distrital de Lurín, Exp. Nº 0024-2003-AI/TC, consideraciones
previas].
En ese sentido, debe enfatizarse que del artículo 103 de la Constitución se deriva que las sentencias de
inconstitucionalidad expedidas por el Tribunal Constitucional tienen rango de ley”.