1.
ANÁLISISCRÍTICODELPLAN
NACIONALCONTRALATRA
T
A
DEPERSONAS2011-2016
Con la finalidad de que se evidencie la continuidad entre el presente V1 1nforme
Alternativo y las ediciones anteriores, en este apartado, se hará un recuento de las
principales deficiencias del plan anterior, el PNAT
2011-2016. Esta secci6n se basa en dicho plan y en los cinco 1nformes Alternativos
producidos por la sociedad civil especializada en el tema para vigilar y evaluar sus
resultados.

2.
Es importante distinguir dos aspectos que pueden ser confundidos. En primer
lugar, al senalar los términos limitaciones y problemas del plan, puede
entenderse, por un lado, la evaluaci6n del PNAT 2011-2016 en relaci6n con
su coherencia interna, su adecuaci6n a la realidad del momento, la viabilidad
de sus objetivos, y el realismo de las actividades planificadas, de los
resultados esperados y de los indicadores. Por otro lado, estas limitaciones y
problemas pueden también referirse al análisis de la voluntad y la capacidad
de los distintos agentes involucrados en cumplir con lo que el PNAT 2011-
2016 requería de ellos.

3.
Al elaborar el PNAT 2011-2016, no existía un conocimiento suficientemente detallado
y profundo del problema de la trata de personas en el Perú. Se contaba con un
marco conceptual sobre el fen6meno específico — elaborado sobre base del
conocimiento internacional del problema—; se habían identificado también las
principales modalidades de trata de personas al interior del país; y existía un
bosquejo del origen y destino de las víctimas, y de las rutas por las cuales
transitaban, entre otros aspectos importantes. Sin embargo, no había aún materia
crítica suficiente de informaci6n cuantificable que sirviera como línea de base s6lida
y representativa.

4.
Asimismo, se habría requerido un balance mucho más realista sobre las capacidades
del Estado para poner en
práctica los objetivos del PNAT 2011-2016; no es casual que la línea conductora de
los 1nformes Alternativos sea la constataci6n de que las responsabilidades
específicas asignadas a distintos sectores del Estado no se hayan cumplido a
cabalidad por múltiples problemas; entre estos, se encuentran falta de
asignaciones presupuestales específicas, de capacidad para ubicar el problema en
un marco más amplio y de voluntad política.

5.
Coordinar y concertar acciones en la lucha contra la trata de personas en el
Perú para alcanzar un país organizado y preparado en su abordaje integral. Un
Estado con acciones visualizadas e implementadas a la prevenci6n, la persecuci6n
de los tratantes, así como la protecci6n y asistencia a las víctimas de trata de
personas al 2016.
Por ello, el Grupo de Trabajo Multisectorial Permanente, como expresi6n de todos los
sectores del Estado y de
la sociedad involucrados, no pudo realizar una evaluaci6n peri6dica conjunta de los
avances del PNAT 2011-
2016. Debe indicarse, además, que tampoco se cont6 con dicha herramienta de
gesti6n para la elaboraci6n del PNAT 2017-2021.

6.
Como se senal6 al inicio del apartado anterior, en esta parte, se elabora un análisis
de la puesta en práctica del PNAT 2011-2016, de manera complementaria al
elaborado anteriormente sobre el contenido de este documento. Se hace esta
evaluaci6n sobre la base de las observaciones de los cinco 1nformes Alternativos de
la sociedad civil.
No hubo en el PNAT 2011-2016 una previsi6n específica sobre la necesidad de
que, en el Presupuesto General de la República, se especificaran asignaciones
para las responsabilidades de cada uno de los sectores. En todos los 1nformes
Alternativos, se ha manifestado, primero, la preocupaci6n por la falta de
asignaci6n específica y, después, por lo poco significativa que era, considerando
la magnitud del problema y de los objetivos del plan. Por ejemplo, en el 1
1
1nforme Alternativo, se sintetiza el inconveniente de la siguiente manera:

7.
Algunas pretensiones del PNAT 2011-2016 no se ajustaban a la realidad; es decir, su
cumplimiento era muy difícil de lograr. Las razones de esta imposibilidad eran
diversas: el alcance esperado, la falta de integralidad y enfoque sistémico, y el
reducido financiamiento.
En 2013, se verific6 que solamente se dispuso de S/ 1 000 600 para la prevenci6n y
persecuci6n
de la trata de personas en el país, así como para la asistencia y protecci6n de las
víctimas de este delito. Ese monto representaba el 0,0015 % del Presupuesto General
de la República.

8.
En 2013, se verific6 que solamente se dispuso de S/ 1 000 600 para la
prevenci6n y persecuci6n
de la trata de personas en el país, así como para la asistencia y protecci6n de
las víctimas de este delito. Ese monto representaba el 0,0015 % del
Presupuesto General de la República.
El PNAT 2011-2016, con buen criterio, senalaba la importancia de la
descentralizaci6n del esfuerzo a través de los gobiernos regionales y locales.
Sin embargo, esta orientaci6n no logr6 significativos resultados de
cumplimiento por parte de los actores regionales y locales.

9.
No todos los sectores del Estado cumplieron sus obligaciones con el PNAT
2011-2016 con la misma responsabilidad y compromiso. Hubo muchos retrasos
en la entrega de los informes de cumplimiento; algunos sectores, incluso, no los
elaboraron. Además, pocos sectores cumplieron con la asignaci6n presupuestal
específica para el desarrollo de las actividades que les correspondían contra la
trata de personas. Por su parte, muchas actividades que sí se realizaron no
fueron acompanadas de planes de gesti6n que permitieran evaluar los
resultados y garantizar su continuidad. Asimismo, existieron escasos espacios
de coordinaci6n interestatal; uno de ellos fue la coordinaci6n entre el M1MP y el
M1NEDU.
Finalmente, es preciso destacar que no se pudo avanzar de forma homogénea
en todos los ejes estratégicos
de fondo. En términos generales, hubo más actividades desarrolladas en el Eje
Estratégico de Prevenci6n y, luego, en el de Sanci6n. El de Protecci6n fue el eje
menos desarrollado durante el período de ejecuci6n del primer PNAT
.

10.
El modelo conceptual del PNAT 2017-2021 considera 4 grandes causas de la
existencia y persistencia de
la trata de personas en el Perú: débil institucionalidad del Estado, tolerancia
social, relaciones de poder y
el factor estructural de pobreza. Lo innovador de este modelo es la incorporaci6n
del Eje de Gobernanza
1nstitucional, cuyo objetivo es garantizar estrategias para una mejor organizaci6n
del Estado con el fin de
adoptar políticas públicas y movilizar recursos con eficiencia y
eficacia.
Para analizar el avance de este eje estratégico, se solicit6 informaci6n a través del
envío de cartas a 9
ministerios, 4 OCA, 25 gobiernos regionales y 196 municipalidades provinciales. Han
enviado sus respuestas
las siguientes entidades:

11.
gobiernos locales provinciales (de 77): Bagua, Luya, Huarmey, Huaylas,
Luzuriaga, Pallasca, Abancay,
Caravelí, Castilla, Huamanga, Condesuyos,Fajardo, Cajamarca, Cajabamba,
Chota, Jaén, Cusco,Acomayo, Canchis, Chumbivilcas, Angaraes, Churcampa,
Prado, Huancayo, Tarma, Yauli, Trujillo, Pacasmayo, Virú, Cajatambo,
Ucayali, Oxapampa, Sullana, Chucuito, Lampa, Moho, Y
unguyo, Moyobamba,
Lamas, San Román, Dorado, Picota, Lima y San Miguel
gobiernos locales distritales de la provincia de Lima: Barranco, Brena,
Carabayllo, Comas, Jesús
María, La Victoria, Lince, Magdalena del Mar, Miraflores, Puente
Piedra, San Juan de Miraflores, San
Luis, San Miguel, Santa Anita, Santa María del Mar y Villa El Salvador.

12.
De acuerdo con el PNAT 2017-2021, las acciones senaladas en el Eje de
Gobernanza pertenecientes al segmento de fortalecimiento de la articulaci6n
interinstitucional tienen como objetivo “Fortalecer las capacidades e
institucionalizar las instancias de gesti6n y articulaci6n en los tres niveles de
gobierno para luchar contra la trata de personas y sus formas de explotaci6n”
(acci6n 1.1.1.). Luego, en la acci6n 1.1.2., se anade: “Aprobar e implementar los
planes regionales y locales de acci6n contra la trata de personas y sus formas de
explotaci6n que aborden las características particulares del fen6meno en cada
zona del país considerando sexo, edad, orientaci6n sexual, identidad cultural,
discapacidad y otros factores de discriminaci6n”.
Respecto del logro de los objetivos antes mencionados, la CMNPTP-T1M
informa que se ha avanzado con
las metas determinadas en el PNAT para 2018 en relaci6n con este objetivo
inmediato. En 2017, funcion6 un Grupo de Trabajo de Atenci6n, Protecci6n y
Reintegraci6n de Víctimas, instalado el 20 de julio. El 9 de marzo de 2018, se
instal6 el Grupo de Trabajo de Fiscalizaci6n y Persecuci6n, y el 16 de marzo
del mismo ano se instal6 el Grupo de Trabajo de Prevenci6n e 1nformaci6n. En
la actualidad, los tres grupos se encuentran en funcionamiento. Además, estos
mantienen sesiones mensuales de manera regular, aunque las convocatorias
son esporádicas (preocupa que desde junio de 2018 no se convoque al Grupo de
Atenci6n); de esta manera, se fortalece el trabajo intersectorial. Sobre la sesi6n
descentralizada, en 2018 se organiz6 la primera sesi6n de la CMNPTP-T1M en
la regi6n de Madre de Dios.

13.
La Direcci6n de Políticas de Ninas, Ninos y Adolescentes del M1MP se
encuentra trabajando en el resultado
esperado 14 del Plan Nacional de Acci6n por la 1nfancia y la Adolescencia 2012-
2021 (PNA1A 2012-2021): “Las y los adolescentes no son objeto de explotaci6n
sexual”. En este, se discuten estrategias para prevenir y atender a las víctimas
de explotaci6n sexual de ninas, ninos y adolescentes (ESNNA). Las reuniones
se organizan una vez al mes y acuden de manera regular instituciones como
M1NCETUR, M1MP
, M1NSA, M1NEDU, 1NAB1F, Consejo Nacional para la
1ntegraci6n de la Persona con Discapacidad (CONAD1S), M1NJUSDH y
organizaciones de la sociedad civil, entre las que están CESV1, Movimiento El
Pozo, CHS Alternativo, Teatrovivo, Acci6n por los Ninos y G1N. Luego de
diversas coordinaciones, se ha logrado que pr6ximamente Migraciones se sume
al trabajo articulado para lograr este resultado
Otro espacio de coordinaci6n multisectorial, que ha dejado de funcionar, es la
Subcomisi6n del resultado 17
del PNA1A 2012-2021: “Ninas, ninos y adolescentes están protegidos
integralmente ante situaciones de trata
(sexual, laboral, mendicidad)”. Los responsables son el M1N1NTER y el M1MP.

14.
En lo relacionado con los sistemas de monitoreo en regiones, 6 gobiernos regionales
(Amazonas, Cajamarca,
Moquegua, Tumbes, Ucayali y Cusco) refieren contar con un comité de monitoreo
en funcionamiento y tan solo 4 refieren disponer de un plan de monitoreo (La
Libertad, Moquegua, Ucayali y Huancavelica). De las municipalidades distritales de
Lima, 5 tienen sistemas de monitoreo (La Victoria, Magdalena del Mar, Miraflores,
Puente Piedra y San Juan de Miraflores; solo esta última refiere contar con un plan de
monitoreo). Para planificar y programar acciones en estos espacios, es indispensable
poseer un sistema de monitoreo y evaluaci6n que permita medir los cambios y
logros; por ello, contar con pocos o no contar con ninguno representa un gran
impedimento de mejora y cambio. Se recomienda que la CMNPTP-T1M, como parte de
su labor de seguimiento a la implementaci6n del PNAT por parte de los gobiernos
regionales y locales, incida en la priorizaci6n de la problemática, a través de la
incorporaci6n de metas presupuestales para llevar a cabo acciones que coadyuven a
la consecuci6n de los objetivos del PNAT 2017-2021.
En la regi6n Loreto, se ha implementado el sistema de monitoreo regional; uno de los
retos es la formulaci6n
de una línea de base. La mayor parte de los gobiernos locales está al margen de la
problemática de la trata de personas, excepto la Municipalidad Distrital de San Juan
Bautista, que lleva a cabo algunas acciones y está en proceso de darle viabilidad a un
proyecto de inversi6n pública para fortalecer a la DEMUNA. Otras de las provincias
que muestra interés en priorizar y elaborar su plan operativo es la Mesa Provincial de
Loreto-Nauta y Requena.

15.
De acuerdo con el PNAT 2017-2021, entre las acciones senaladas en el Eje de
Gobernanza para la promoci6n de la gesti6n del conocimiento con el fin de formular
e implementar la política pública, se indica “Elaborar una Línea de Base Nacional”
(acci6n 1.2.2.). Acerca de este punto, el M1N1NTER reporta que el 26 de marzo se
emiti6 la orden de servicio mediante la cual se contrata a una consultora para
elaborar la Línea de Base del PNAT
2017-2021. Actualmente, ya se han elaborado las fichas de informaci6n, se han
remitido a las instituciones, gobiernos regionales y locales, y se está trabajando
con ellos para el llenado. La Línea de Base estaría lista para el mes de julio de
2018.
Asimismo, se senala “Promover y elaborar estudios e investigaciones sobre
enfoques, experiencias,
lecciones aprendidas y buenas prácticas de prevenci6n, persecuci6n, protecci6n
y reintegraci6n en materia de trata y sus formas de explotaci6n” (acci6n 1.3.1.).
Al respecto, se evidencian esfuerzos para la elaboraci6n de estudios y la
sistematizaci6n de prácticas. Por ejemplo, el M1N1NTER está desarrollando
un estudio sobre los 10 anos de la línea gratuita de atenci6n, el cual consta de
un diagn6stico de su funcionamiento, los principales hallazgos y los
resultados (2017-2018). Además, se reporta la elaboraci6n de diferentes
investigaciones, como las siguientes: