Successfully reported this slideshow.
We use your LinkedIn profile and activity data to personalize ads and to show you more relevant ads. You can change your ad preferences anytime.

Factsheet uitvoerbaarheidtoets

470 views

Published on

Factsheet over uitvooebaarheidtoetsen (ook uitvoeringstoetsen genoemd).

Published in: Education
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

Factsheet uitvoerbaarheidtoets

  1. 1. Factsheet Uitvoerbaarheidtoets ©Rob van Hees 2010 In deze factsheet wordt uitgelegd wat een uitvoerbaarheidtoets is, waarom en wat we toetsen en welke aanpak daarbij het beste gevolgd kan worden.
  2. 2. Uitvoerbaarheidtoets De uitvoerbaarheidtoets die ook wel uitvoeringstoets genoemd, heeft als primaire doel het toetsen van de uitvoerbaarheid van voorgenomen beleid (ex ante), doch wordt in de praktijk ook als beleidstoets (ex nunc / ex post) ingezet. Historisch perspectief In het verleden waren overheidsorganen voor zowel beleid als voor de uitvoering verantwoordelijk. Sinds de jaren tachtig worden in Nederland overheidsorganisaties verzelfstandigd, vaak in de vorm van een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO). New Public Management is een managementstroming die in het begin van de jaren tachtig massaal werd omarmd door overheden, zo ook in Nederland. Het op afstand zetten van de uitvoering van beleid is gebaseerd op de premisse dat marktwerking in de publieke sector zou leiden tot een efficiënte , creatieve en innovatieve overheid Het New Public management is voor een belangrijk deel gebaseerd op het boek Reinventing government van David Osborne & Ted Gaebler. Zij hebben tien regels ontwikkeld om de publieke sector te verbeteren: 1. Sturen in plaats van roeien 2. Betrek burgers bij oplossingen 3. Stimuleer concurrentie 4. Visie & missie boven regels 5. Stuur op resultaten van beleid 6. Klachtgerichtheid 7. Zuinige overheid 8. Problemen oplossen bij de bron 9. Decentralisatie 10. Maak gebruik van de private sector Het hoogtepunt van de verzelfstandigheidsgolf vond plaats tijden de grote efficiency operatie (GEO) in 1990. Door de verzelfstandiging van uitvoering vindt een scheiding plaats met beleid. Dit gedachtegoed is gebaseerd op het New Public Management. Over de auteur: Rob van Hees is procesmanager. In zijn werk heeft hij regelmatig te maken met de uitvoerbaarheid van beleid. De fundamentele kritieken op deze verzelfstandiging in rapporten van de Algemene Rekenkamer (1995) en van de Commissie Sint (1994) geven aan dat verzelfstandiging geen instant succes was en leidden indirect tot de kaderwet zelfstandige bestuursorganen per 1 februari 2007. Vóór de verzelfstandiging van de uitvoering stond beleid veel hoger aangeschreven binnen de ministeries. Aanvankelijk bleef deze ongelijkwaardigheid bestaan. De overheid legde het falen van beleid neer bij de uitvoerder, terwijl de uitvoerders juist de uitvoerbaarheid van het beleid als grootste knelpunt zagen. De huidige praktijk is dat beleid en uitvoering in toenemende mate de dialoog aangaan en de beleidsmaker ex ante zijn beleid aan een uitvoerbaarheidtoets onderwerpt. De uitvoerder beschikt vaak over expertise en kengetallen die de beleidsmaker ontbeert. De positie van de uitvoerder is daarmee opgewaardeerd tot een gelijkwaardige. Ook bij incidenten of kamervragen rondom de uitvoering, houden uitvoeringsinstanties en beleidsmakers van het kerndepartement intensief overleg. Immers het ministerie verwoordt het antwoord van de bewindsman maar heeft daar informatie voor nodig van de uitvoerder. Daarnaast hebben uitvoerders een taak in het aanleveren van informatie in het kader van de jaarlijkse cyclus van begroting (Prinsjesdag) en verantwoording aan de tweede kamer over de effecten over het gevoerde beleid (VBTB).
  3. 3. Doel uitvoerbaarheidtoets Zoals eerder aangegeven is primaire doel van een uitvoerbaarheidtoets het toetsen van de operationaliseerbaarheid van beleid. In de praktijk blijkt de rol breder te zijn. Zo kan de uitvoerbaarheidtoets vanuit de opdrachtnemer worden gezien als onderdeel van het spel van onderhandeling met de opdrachtgever, feitelijk als een offerte voor wat betreft budget en invoerdatum. Voor de opdrachtgever, is de uitvoerbaarheidtoets een contra-expertise en daarmee een middel om beleid te verbeteren. Deze spiegelfunctie kan er voor zorgen dat beleidsmakers niet steeds voor de dezelfde interventies kiezen; het gaat uiteindelijk om het effect van beleid. Voor zover van toepassing, wordt de impact van het beleid op individuele burgers getoetst. De toets heeft daarnaast politiek nut omdat slechte uitvoering tot politieke schade of imagoschade voor de staatssecretaris of minister kan leiden. Beleidsopstapeling is het stapelen van beleid op beleid zonder de effecten te toetsen en zonder beleid te kans te geven zich te bewijzen. Vaak met slechts kleine variaties op de gekozen interventies. Beleidsopstapeling wordt in de hand gewerkt doordat het feit dat de beleidsmedewerkers in ministeries vaak jarenlang voor hetzelfde dossier verantwoordelijk zijn. Uiteindelijk kan beleidsopstapeling leiden tot een uitvoerbaarheidinfarct maar tevens tot een beleidsinfarct omdat de gevolgen van wijzigingen onvoorspelbaar worden Uitvoeringsparadox Beleidsmakers bevinden zich in een spagaat. Uitvoerders willen dat beleid zo veel mogelijk wordt dichtgeregeld, omdat dit leidt tot duidelijkheid bij de uitvoering. De beleidsmaker is gebaat met enige vaagheid. Het volledig expliciteren en dichtregelen van beleid blijkt in de praktijk te leiden tot wetgeving die in de tweede kamer en door belangengroepringen wordt aangevallen en kan leiden tot amendementen die de uitvoerbaarheid juist verkleinen. Tijdens de uitvoerbaarheidtoets moet met behulp van risicoanalyse worden bepaald welke mate van onduidelijkheid voor de uitvoeringsorganisatie aanvaardbaar is en deze zal daar vervolgens uitvoeringsbeleid op maken. Loopt men tijdens de uitvoering van het beleid alsnog op tegen hiaten in het beleid dan kan dit leiden tot aanpassingen in de wet- en regelgeving. Het departement wordt hierbij gevoed door de uitvoering. Plaats in de beleidscyclus De beleidscyclus van de overheid kan worden ingedeeld in de volgende fases: 1. Agendering 2. Beleidsontwikkeling (beleidsnota) 3. Besluitvorming (wetsvoorstel) 4. Beleidsuitvoering 5. Beleidsevaluatie en aanpassing 6. Beleidsterminatie Uitvoerbaarheid ex ante dient te worden getoetst in de fase van besluitvorming. In de praktijk worden uitvoerbaarheidtoetsen ook al tijdens de fase beleidsontwikkeling gevraagd, ten behoeve van de weging van alternatieven. Bij toetsing tijdens de uitvoering van beleid spreken we van een uitvoerbaarheidtoets ex nunc en bij het achteraf toetsen van beleid spreken we van een uitvoerbaarheidtoets ex post. Inhoud uitvoerbaarheidtoets De inhoud van toetsen onderling kan sterk verschillen. Die verschillen ontstaan onder meer door de fase binnen de beleidscyclus waarin de toets plaatsvindt. Daarnaast zijn er onderlinge verschillen in de vraagstelling tussen de departementen. Sommige departementen willen de toets bewust ‘beleidsarm’ houden en uitsluitend focussen op het uitvoeringsaspect. Ook de mate waarin de uitvoeringsorganisatie bij de ontwikkeling van het beleid is betrokken
  4. 4. maakt dat de opbouw en inhoud van elke toets uniek is. De volgende hoofdstukindeling kan worden gezien als een cherry pick lijst waaruit een uitvoeringsorganisatie kan kiezen om te komen tot een uitvoerbaarheidtoets. 1. Inleiding 2. Managementsamenvatting 3. Beleidsmatige context 4. Doeltreffendheid beleid 5. Publiek draagvlak 6. Operationaliseerbaarheid 7. Financieel 8. Tijdspad invoering. 9. Advies 10. Bijlagen Inleiding Het is uiterst belangrijk om het doel en reikwijdte van de uitvoerbaarheidtoets goed te omschrijven en af te stemmen met de opdrachtgever. Eventueel kan de onderzoekmethodiek worden toegelicht. Managementsamenvatting Samenvatting van het rapport met het advies, de belangrijkste risico’s en te nemen maatregelen. Beleidsmatige context In dit hoofdstuk wordt het wettelijk kader geschetst, van de te toetsen uitvoering. Dit kan een wetsvoorstel zijn, maar ook aanpalende wetgeving of circulaires. Hoe eerder in de beleidscyclus de uitvoerbaarheidtoets plaatsvindt, des te vager het juridisch kader is en des te meer aannames er moeten worden gedaan. Doeltreffendheid beleid In dit hoofdstuk worden de volgende aspecten belicht: Doelen en haalbaarheid We maken onderscheid naar metadoelen, tussendoelen en einddoelen. Het metadoel is het achterliggende doel, met andere woorden het gewenste maatschappelijk effect (bijvoorbeeld CO2 reductie) terwijl het tussen- en einddoel aangeven hoe dat bereikt wordt (bijvoorbeeld 2,5% van de Nederlanders in 2013 en 5% in 2015 heeft zonnepanelen op het dak). Wordt het metadoel het meest gediend met het gekozen einddoel of zijn er alternatieven? Effect individuele burger Afhankelijk van het soort beleid kan onderzocht worden wat het financiële effect op individuele burgers is. Interventies Welk instrument wordt ingezet om het beleid uit te voeren (denk aan subsidie, voorlichting of fiscalisering). Is dit het juiste instrument, zijn er alternatieven. Meetbaarheid Zijn het te behalen einddoel en metadoel meetbaar en is het meetinstrument bepaald. Publiek draagvlak In hoofdstuk worden de resultaten van het onderzoek naar draagvlak voor het uit te voeren beleid en de gekozen instrumenten weergegeven. Het woord draagvlak is feitelijk niet meer dan een containerbegrip en mede daarom moeilijk te meten. Het publieke draagvlak is opgebouwd uit : • Maatschappelijk draagvlak: burgers en belangenorganisaties. • Bestuurlijk draagvlak: de politiek en de ambtenaren. Er kan gebruik worden gemaakt van draagvlakanalyses en stakeholderanalyses voor het onderzoek en voor het tonen van de resultaten bijvoorbeeld een thermometer. Onvoorwaardelijke weerstand Voorwaardelijke weerstand Voorwaardelijke steun Neutraal Onvoorwaardelijke steun Publiek draagvlak
  5. 5. Operationaliseerbaarheid In hoofdstuk wordt de analyse beschreven van wat er (minimaal) moet gebeuren om het beleid uit te kunnen voeren. Wat moet er organisatorisch gebeuren, welke communicatie er noodzakelijk is, wat is er qua automatisering nodig is, welke gegevens moeten beschikbaar zijn, welke ketenpartijen zijn bij de uitvoering betrokken, etc. Is er huisvesting noodzakelijk. Eventuele risico’s, maatregelen en randvoorwaarden worden in dit hoofdstuk opgenomen. Voor uitvoerbaarheidtoetsen wordt soms gebruik gemaakt van de zogenaamde COPAFIJTH analyse . Dit is een praktisch model om de impact van een verandering binnen een organisatie in kaart te brengen. COPAFIJTH staat voor: • Commercie & Communicatie • Organisatie • Personeel • Administratieve organisatie • Financiën • Informatievoorziening • Juridisch • Technologie • Huisvesting Financieel In dit hoofdstuk worden de financiële aspecten van het beleid gekwantificeerd. In essentie gaat het hierbij om de volgende paragraven: • Invoeringskosten. Dit betreft de eenmalige kosten voor de invoering van het beleid. Denk bijvoorbeeld aan communicatie, automatisering, etc. • Apparaatskosten. Dit betreft de jaarlijkse kosten voor de uitvoering van het beleid. • Programmakosten. Dit betreft de totale kosten (bijvoorbeeld subsidie) en/of opbrengst (bijvoorbeeld innen eigen bijdrage) van het beleid. Door de programmakosten (budget van het departement) en de apparaatskosten (budget van de uitvoeringsorganisatie) te consolideren worden de integrale kosten van het beleid zichtbaar. Indien van toepassing kunnen de kosten of baten bovendien worden afgezet tegen het geplande of beschikbare budget dan wel de geschatte opbrengsten. Tijdspad invoering Hoeveel voorbereidingstijd is noodzakelijk voor succesvolle invoering. Welke taken en activiteiten liggen er op het kritieke pad om de gevraagde inwerkingtreding te halen. Hierbij valt te denken aan goedkeuring eerste en tweede kamer, benodigde tijd voor aanpassing geautomatiseerde systemen, ketenpartijen, aanpassen organisatie, etc. Advies Uiteindelijk leidden de voorafgaande hoofdstukken tot een advies met betrekking tot uitvoerbaarheid. Indien gebruik wordt gemaakt van een gewogen score kan de uitvoerbaarheid worden uitgedrukt in een slagingskans, waarbij de schrijver pleit voor de volgende gradaties: Kans Omschrijving 0 tot 5 procent Onwaarschijnlijk 5 tot 25 procent Mogelijk 25 tot 50 procent Waarschijnlijk 50 tot 75 procent Vrijwel zeker 75 tot 100 procent Geen probleem Hoe kleiner de slagingskans, des te meer maatregelen noodzakelijk zullen zijn. Er kunnen ook meerdere invoeringscenario’s met een afwijkende kostenplaat, datum inwerkingtreding en slagingskans worden gemaakt.
  6. 6. Bijlagen In de eerste bijlage wordt de aanvraag voor de uitvoeringtoets integraal opgenomen. In de tweede bijlage wordt het relevante cijfermateriaal opgenomen. Verdere bijlagen zijn afhankelijk van de aanvraag. Ervaring met uitvoerbaarheidtoetsen Bij het opstellen van een uitvoerbaarheidtoets hebben beleidsmaker en uitvoerder elk hun eigen rol. In de praktijk is die rol nog niet altijd duidelijk voor de partijen. Het gevolg daarvan is dat verwachtingen en realisatie uit elkaar kunnen lopen. Verzoeken worden soms mondeling gedaan door de beleidsmaker en vervolgens weer bijgesteld via een e- mail. Dat leidt dan vervolgens weer tot bijstellingen van de toets. Het is daarom verstandig om eerst een heldere omschrijving van het doel te maken en van de inhoud van de toets. Ook moet duidelijk zijn voor wie deze opdracht is bestemd en wie de contactpersonen zijn voor beide partijen. Daarnaast is de verwachte opleverdatum belangrijk. De uiteindelijke aanvraag dient te worden gedaan in de vorm van een formeel schriftelijke verzoek, waarin al deze elementen terugkomen, aan de uitvoerder. Voor uitvoerders en ministeries is genoemde problematiek aanleiding geweest om de samenwerking te professionaliseren en uit oogpunt van doelmatigheid een protocol uitvoerbaarheidtoets op te stellen, waarin verantwoordelijkheden, rollen en de wederzijdse verwachtingen van de betrokkene partijen duidelijk en smart zijn omschreven. Nawoord Werden beleid en uitvoering in de jaren tachtig nog als antagonisten gezien, in de jaren negentig vond de eerste, toen nog voorzichtige, toenadering plaats. Het huidige samenwerkingsmodel op basis van gelijkwaardigheid zorgt ervoor dat het beleid stevig is verankerd in de uitvoering en visa versa. De politiek heeft de uitvoerbaarheidtoets omarmd als een belangrijk instrument voor zowel de beleidsmakers, de tweede kamer als de bewindslieden. Voor de uitvoeringsorganisaties is het een geweldig middel om invloed uit te oefenen op de uiteindelijke wetgeving en daarmee op de uitvoerbaarheid. Voor de burger biedt het toetsen van de uitvoerbaarheid van beleid niet de zekerheid dat er nooit meer paarse krokodillen worden bedacht in het Haagse pluche, maar het maakt de kans erop wel kleiner. Voor meer informatie, zie de website: http://uitvoerbaarheidtoets.weebly.com/ Rob van Hees

×