Tesi whistleblowing

Matricola n. 0000929429
ALMA MATER STUDIORUM
UNIVERSITÀ DI BOLOGNA
DIPARTIMENTO DI SCIENZE GIURIDICHE
CORSO DI LAUREA
GIURISTA PER LE IMPRESE
E PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
WHISTLEBLOWING:
LA TUTELA DEL BUON ANDAMENTO E
DELL'IMPARZIALITÀ
NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
E NEL SETTORE PRIVATO
alla luce della l. 197/2012
e della dir. eu. 1937/2019
Tesi di laurea in DIRITTO DEL LAVORO PUBBLICO
Relatore Presentata da
Prof. Davide Casale Roberto Reggi
Sessione Unica
Anno Accademico 2021/2022
1

Indice
Indice generale
Introduzione......................................................................................................................3
1. Definizione e caratteristiche del whistleblowing.........................................................4
2. Primi accenni nel diritto internazionale......................................................................6
3. Tutele di base nella normativa italiana........................................................................7
3.1. Tutela del buon andamento, art 97 cost...................................................................................7
3.2. Tutela della libertà di espressione, art. 21 cost........................................................................8
3.3. Tutela dell'onore, art. 595 c.p..................................................................................................9
3.4. Obbligo di fedeltà e segretezza, art. 2105 c.c. e 326 c.p.......................................................10
4. Legge 190/2012............................................................................................................13
4.1. Testo......................................................................................................................................13
4.2. Ambito di applicazione..........................................................................................................14
4.3. A chi segnalare......................................................................................................................14
4.4. Tutela dell'anonimato............................................................................................................14
4.5. Tutela da ripercussioni...........................................................................................................14
5. Legge 179/2017............................................................................................................16
5.1. Testo......................................................................................................................................16
5.3. A chi segnalare......................................................................................................................21
6. Direttiva europea 1937/2019.......................................................................................24
6.1. Indice sintetico.......................................................................................................................24
6.3. A chi segnalare......................................................................................................................26
7. Ricezione della direttiva europea...............................................................................28
7.1. Indice sintetico.......................................................................................................................29
7.3. A chi segnalare......................................................................................................................30
8. Ambiti specifici: Scuola e Chiesa...............................................................................34
8.1. Il CCNL scuola del 2018.......................................................................................................34
8.2. Vos estis lux mundi del 2019.................................................................................................34
Conclusioni......................................................................................................................36
Bibliografia e sitografia..................................................................................................37
2

Introduzione
Il whistleblowing, cioè la segnalazione di illeciti all'interno della pubblica
amministrazione e del settore privato, è un tema da alcuni anni oggetto di un
intenso dibattito pubblico e giuridico.
L'apice di questo dibattito si è avuto a inizio degli anni 2010 quando sono
esplosi a livello mondiale i casi “WikiLeaks” in vari ambiti, soprattutto attinenti
a problematiche governative e militari statunitensi, che hanno visto sotto i ri-
flettori (e sotto processo) in particolare Assange e l'ex militare Snowden (vedi
in particolare Di Salvo, 2019).
Il whistleblowing però non è connesso solo a intrighi e coperture interna-
zionali. Si tratta di un fenomeno che può avere ricadute positive semplici e
immediate nella vita lavorativa di tutti i giorni, aiutando enti e imprese pubblici
e privati a dotarsi di anticorpi gestionali e giuridici per migliorare clima e pro-
duttività, prevenendo ed eliminando i vari fenomeni di maladministration, fino
alla corruzione vera e propria. Garantire leve di azione più corte e immediate,
senza dover necessariamente ricorrere alle Forze dell'Ordine e all'Autorità
giudiziaria, permette meccanismi di azione più efficaci ed efficienti.
In particolare però nel panorama sociale e culturale italiano, la positività
della segnalazione di illeciti convive spesso con una visione e una valutazio-
ne diametralmente opposta del fenomeno: il whistleblower è facile infatti ven-
ga additato come una spia, un impiccione che non si fa i fatti suoi e che va in
cerca di guai.
Serve dunque il coraggio di farsi avanti, di accettare il rischio di essere
etichettati come “spioni” e di subire possibili ritorsioni, sfidando silenzio,
omertà, mentalità del farsi i fatti propri (sulla necessita di un cambio di men-
talità e cultura, vedi in particolare Varricchio e Iannone, 2021).
3

1. Definizione e caratteristiche del whistleblowing
Il termine inglese "whistleblower" indica letteralmente colui che soffia nel
fischietto compiendo l'azione del "whistleblowing". Si tratta di un termine
originariamente gergale e con connotazione negativa, sinonimo di "traitor", in
questo affine a termini italiani come "spifferare", "fare una soffiata", "cantare".
In italiano il soggetto agente è, sempre gergalmente e negativamente,
indicabile come "spia", "delatore", "talpa", "informatore" o anche
"spifferatore", "soffiatore". Si tratta di termini che rimandano a concezioni di
segretezza, anonimato, slealtà, tradimento, che fanno pensare a un qualche
tipo di tornaconti, interessi e vantaggi personali.
In inglese però c'è stata un'evoluzione semantica positiva negli ultimi
decenni. Nel 1986 l’Oxford English Dictionary introduce il termine whistle-
blower, prima assente, descrivendolo con termini neutri e non negativi: "Una
persona che informa l'autorità o il pubblico che l'impresa dove lavora sta
facendo qualcosa di sbagliato o illegale".1
Similmente, secondo l'Accademia della Crusca, il termine inglese
attualmente indica "una persona che lavorando all’interno di
un’organizzazione, di un’azienda pubblica o privata si trova ad essere
testimone di un comportamento irregolare, illegale, potenzialmente dannoso
per la collettività e decide di segnalarlo all’interno dell’azienda stessa o
all’autorità giudiziaria o all’attenzione dei media, per porre fine a quel
comportamento". Dunque secondo la Crusca un termine italiano
corrispondente potrebbe essere "denunciante" o "segnalante
anticorruzione". La it.wiki al momento titola la voce "segnalatore d'illeciti".
Proseguendo questa linea semantica positivia, in francese sembrano già
diffusi "lanceur d’alerte" (così anche la fr.wiki), "denonciateur", "informateur";
1
"A person who informs people in authority or the public that the company they work for
is doing something wrong or illegal" (voce "whistle-blower" su
oxfordlearnersdictionaries.com).
4

in spagnolo "alertador" (così la es.wiki), "denunciante"; in tedesco
sembrerebbe più frequente il ricorso all’anglismo whistleblower (così la
de.wiki), pur essendo attestata la forma "informant".
In sintesi. Il termine inglese "whistleblowing" ha in origine una
connotazione negativa simile all'italiano "spifferare". Recentemente ha avuto
però un mutamento verso una connotazione positiva indicando il segnalare
illeciti nell'amministrazione a vantaggio della collettività. Nelle normative
italiane non viene usato il termine inglese, popolare in ambito divulgativo e
giornalistico, ma si ricorre all'espressione "segnalatore d'illeciti" o equivalenti.
In queste pagine la forma inglesse e italiana sono usate come sinonimi.
5

2. Primi accenni nel diritto internazionale
La prima normativa in materia è ravvisabile negli Stati Uniti d'America nel
1863. Il c.d. False Claims Act, con le successive modifiche e integrazioni,
prevedeva anche una ricompensa a chi segnalava, se questo permetteva di
risparmiare soldi a vantaggio della collettività, con una quota tra il 15-30% sul
denaro effettivamente risparmiato o recuperato.
Nel Regno Unito viene pubblicato nel 1998 il Public Interest Disclosure
Act.
Tra gli atti legislativi internazionali ratificati anche dall'Italia si segnalano
la Convenzione sulla lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri
nelle operazioni economiche internazionali (OCSE, 17 dicembre 1997); la
Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione o Convenzione di Meri-
da (ONU, 31 ottobre 2003); Convenzione penale sulla corruzione (Consiglio
d’Europa, 27 gennaio 1999) e Convenzione civile sulla corruzione (Consiglio
d’Europa, 4 novembre 1999).
6

3. Tutele di base nella normativa italiana
3.1. Tutela del buon andamento, art 97 cost.
Motivazione principale e teleologicamente segnante dell'operato del whi-
stleblower è il ritorno positivo, sia dal punto di vista funzionale che d'immagi-
ne, per l'organizzazione pubblica o privata nella quale si trova inserito. È
questo il principale discrimine con le fisiologiche “chiacchiere tra colleghi” che
si verificano nei luoghi di lavoro, come anche con le gratuite critiche negative
e distruttive a singole persone o alla stessa organizzazione che possono tal-
volta accadere.
Questo valore positivo è tutelato dalla Costituzione: “I pubblici uffici sono
organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il
buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione” (art. 97 cost.). L'artico-
lo riguarda esplicitamente i pubblici uffici, cioè la pubblica amministrazione, e
non è direttamente applicabile alle imprese e organizzazioni private. Per
esse un parallelo può essere trovato nell'art. 41 cost.: “L'iniziativa economica
privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo
da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla di-
gnità umana. La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché
l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a
fini sociali e ambientali”.
Per entrambi i settori, il pubblico e il privato, l'azione del whistleblower
può essere inquadrata all'interno dell'art. 46 cost. che recita: “Ai fini della ele-
vazione economica e sociale del lavoro e in armonia con le esigenze della
produzione, la Repubblica riconosce il diritto dei lavoratori a collaborare, nei
modi e nei limiti stabiliti dalle leggi, alla gestione delle aziende”.
In negativo, il buon andamento della pubblica amministrazione è tutelato
dalla sezione “Dei delitti contro la pubblica amministrazione”, libro secondo,
7

titolo II, del Codice penale. In particolare gli artt. 3182
e 3193
del c.p. punisco-
no la corruzione del pubblico ufficiale; l'art. 3284
punisce l'omissione di atti
d'ufficio; gli artt. 3615
e 3626
puniscono il pubblico ufficiale per l’omessa de-
nuncia di un reato del quale è venuto a conoscenza nello svolgimento delle
sue funzioni.
Va evidenziato che la corruzione in senso proprio come intesa dal c.p.
(che punisce anche concussione, induzione indebita, abuso d'ufficio, pecula-
to), cioè ricevere utilità indebite per fare o non fare il proprio lavoro, nel corso
degli ultimi anni ha subito un notevole ampliamento semantico, venendo a in-
dicare in senso lato “un cattivo funzionamento dell’amministrazione” (Corte di
Cassazione, sezione penale, sentenza 9047 del 27 febbraio 2018), indipen-
dentemente dalla ricezione o dal conseguimento di utilità indebite.
3.2. Tutela della libertà di espressione, art. 21 cost.
Da un punto prettamente formale, indipendentemente dagli scopi proso-
2
C.p. 318: “Il pubblico ufficiale, che, per l'esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri,
indebitamente riceve, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità, o ne accetta la promessa,
è punito con la reclusione da tre a otto anni”.
3
C.p. 319: “Il pubblico ufficiale, che, per omettere o ritardare o per aver omesso o ritardato
un atto del suo ufficio, ovvero per compiere o per aver compiuto un atto contrario ai doveri di
ufficio, riceve, per sé o per un terzo, denaro od altra utilità, o ne accetta la promessa, è
punito con la reclusione da sei a dieci anni”.
4
C.p. 328: “Il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio, che indebitamente rifiuta
un atto del suo ufficio che, per ragioni di giustizia o di sicurezza pubblica, o di ordine
pubblico o di igiene e sanità, deve essere compiuto senza ritardo, è punito con la reclusione
da sei mesi a due anni”.
5
C.p. 361: "Il pubblico ufficiale, il quale omette o ritarda di denunciare all’Autorità giudiziaria,
o ad un’altra Autorità che a quella abbia obbligo di riferirne, un reato di cui ha avuto notizia
nell’esercizio o a causa delle sue funzioni, è punito con la multa da € 30 a € 516".
6
C.p. 362: "’L'incaricato di un pubblico servizio, che omette o ritarda di denunciare
all’Autorità indicata nell’articolo precedente un reato del quale abbia avuto notizia
nell’esercizio o a causa del servizio, è punito con la multa fino a € 103".
8

ciali sopra indicati, la legittimità dell'azione di segnalazione del whistleblower
è inquadrabile nel più ampio diritto alla libertà di espressione. Il diritto è san-
cito dall'art. 21 cost.: “Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio
pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione”.
Si tratta di un diritto fondamentale riconosciuto in normative di altre na-
zioni e accolto anche da normative sovranazionali, per esempio: Dichiarazio-
ne universale dei diritti umani (ONU, 10 dicembre 1948, art. 19); Convenzio-
ne europea dei diritti dell’uomo (Consiglio d'Europa, 4 novembre 1950, art.
10); Convenzione Internazionale sui diritti civili e politici (ONU, 16 dicembre
1966, art. 19); Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, o Carta di
Nizza (UE, 7 dicembre 2000, art. 11): “Ogni persona ha diritto alla libertà di
espressione. Tale diritto include la libertà di opinione e la libertà di ricevere o
di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da
parte delle autorità pubbliche e senza limiti di frontiera”.
Più nello specifico, va evidenziato come la Raccomandazione del Consi-
glio d’Europa “protection of whistleblowers“ del 30 aprile 20147
sottolinea il
diretto legame tra whistleblowing e libertà di espressione. Similmente, la Di-
rettiva 1937/2019 (v. dopo) nel considerando 31 afferma: "Coloro che segna-
lano minacce o pregiudizi al pubblico interesse di cui sono venuti a cono-
scenza nell’ambito delle loro attività professionali esercitano il diritto alla li-
bertà di espressione”.
3.3. Tutela dell'onore, art. 595 c.p.
La segnalazione di illeciti operata dal whistleblower, permessa e consi-
7
CM/Rec (2014)7, art. 1 dell'Explanatory memorandum allegato: “Il Consiglio d’Europa
riconosce il valore del whistleblowing nello scoraggiare e prevenire illeciti e nel rafforzare la
responsabilità delle istituzioni democratiche e la trasparenza. Il whistleblowing è un aspetto
fondamentale della libertà di espressione e della libertà di coscienza ed è importante nella
lotta contro la corruzione e la gestione grossolana della mala amministrazione nel settore
pubblico e privato” (traduzione libera dell'originale inglese).
9

gliata per le motivazioni suddette, ha però un limite che funge da contraltare:
il divieto di ledere la buona fama altrui, in particolare attribuendo al presunto
corrotto fatti non veri. Questo segna il discrimine tra la positività del segnala-
tore di illeciti e la negatività del delatore, che può agire per tornaconto perso-
nale, invidia, ripicca.
Il Codice penale tutela l'onore punendone la lesione in forma diretta (in-
giuria, art. 5948
depenalizzata a illecito civile nel 2016)9
, indiretta verso terzi
(diffamazione, art. 595),10
indiretta verso l'Autorità (simulazione di reato, art.
367;11
calunnia, art. 368).12
3.4. Obbligo di fedeltà e segretezza, art. 2105 c.c. e 326 c.p.
Un aspetto particolare del rapporto tra norme preesistenti e whisteblo-
wing riguarda l'obbligo di fedeltà e segretezza che i dipendenti devono per
legge alle loro imprese. Infatti per la tutela del buon andamento e della libertà
8
C.p. 594: "Chiunque offende l'onore o il decoro di una persona presente è punito con la
reclusione fino a sei mesi o con la multa fino a € 516".
9
D. lgs. 7/2016 art. 4: "1. Soggiace alla sanzione pecuniaria civile da € 100 a € 8.000: a) chi
offende l'onore o il decoro di una persona presente, ovvero mediante comunicazione
telegrafica, telefonica, informatica o telematica, o con scritti o disegni, diretti alla persona
offesa".
10
C.p. 595: "Chiunque, fuori dei casi indicati nell'articolo precedente, comunicando con più
persone, offende l'altrui reputazione, è punito con la reclusione fino a un anno o con la multa
fino a € 1.032".
11
C.p. 367: “Chiunque, con denuncia, querela, richiesta o istanza, anche se anonima o sotto
falso nome, diretta all’Autorità Giudiziaria o ad altra Autorità che a quella abbia obbligo di
riferirne, afferma falsamente essere avvenuto un reato, ovvero simula le tracce di un reato,
in modo che si possa iniziare un procedimento penale per accertarlo, è punito con la
reclusione da uno a tre anni”.
12
C.p. 368: "Chiunque, con denuncia, querela, richiesta o istanza, anche se anonima o sotto
falso nome, diretta all'Autorità giudiziaria o ad un'altra Autorità che a quella abbia obbligo di
riferirne o alla Corte penale internazionale, incolpa di un reato taluno che egli sa innocente,
ovvero simula a carico di lui le tracce di un reato, è punito con la reclusione da due a sei
anni".
10

di espressione, il whisteblowing ne è una logica e legittima applicazione,
sempre che riguardi illeciti fondati e non accuse infondate e diffamatorie. Non
è così per la tutela della fedeltà e della segretezza a favore dell'impresa, tu-
telata dagli artt. 326,13
622,14
62315
c.p. e dall'art. 2105 c.c.16
Il caso di segna-
lazioni di illeciti tramite canali esterni va in immediato contrasto con queste
norme. Nelle norme a tutela del whistoblowing, il legislatore ha scelto di ride-
finire e limitare gli obblighi di segreto e riservatezza che ricadono sul lavora-
tore dipendente, a favore del complessivo interesse e integrità delle imprese.
Sempre però fermi restando i limiti della fondatezza delle segnalazioni e della
non divulgazione di notizie che non siano utili per l'accertamento, la preven-
zione e la repressione degli illeciti (v. in particolare art. 3 della 179/2017; art.
20 dello schema di decreto legislativo di accoglimento della Direttiva UE at-
tualmente sottoposto a parere parlamentare).
In sintesi. Nelle fonti normative primarie sono contenuti i presupposti per
incentivare il whistleblowing, favorendo il buon andamento, garantendo la li-
bertà di espressione e condannando al contempo gli eventuali eccessi diffa-
13
C.p. 326: "Il pubblico ufficiale o la persona incaricata di un pubblico servizio, che, violando
i doveri inerenti alle funzioni o al servizio, o comunque abusando della sua qualità, rivela
notizie di ufficio, le quali debbano rimanere segrete, o ne agevola in qualsiasi modo la
conoscenza, è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni [...]".
14
C.p. 622: "Chiunque, avendo notizia, per ragione del proprio stato o ufficio, o della propria
professione o arte, di un segreto, lo rivela, senza giusta causa, ovvero lo impiega a proprio o
altrui profitto, è punito, se dal fatto può derivare nocumento, con la reclusione fino a un anno
o con la multa da euro 30 a euro 516 [...]".
15
C.p. 623: "Chiunque, venuto a cognizione per ragione del suo stato o ufficio, o della sua
professione o arte, di segreti commerciali o di notizie destinate a rimanere segrete, sopra
scoperte o invenzioni scientifiche, li rivela o li impiega a proprio o altrui profitto, è punito con
la reclusione fino a due anni [...]".
16
C.c 2105: "Il prestatore di lavoro non deve trattare affari, per conto proprio o di terzi, in
concorrenza con l'imprenditore, né divulgare notizie attinenti all'organizzazione e ai metodi di
produzione dell'impresa, o farne uso in modo da poter recare ad essa pregiudizio".
11

matori. Inoltre le normative sulla tutela del segnalatore operano, in disconti-
nuità con la normativa previgente, una limitazione al diritto alla segretezza e
alla fedeltà che i dipendenti devono alle imprese, limitazione che deve però
essere caratterizzata da una giusta causa, dal bene complessivo delle stesse
imprese e che deve operare su canali esterni solo dopo che il ricorso al ca-
nale interno aziendale si è dimostrato impossibile o inutile.
12

4. Legge 190/2012
La prima legge in Italia che direttamente facilitava e tutelava il whistleblo-
wer è la c.d. legge Severino (legge 190/2012 “Disposizioni per la prevenzio-
ne e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministra-
zione”, 6 novembre 2012). In un ampio e articolato quadro (2 articoli di 83+2
commi) dedicato all'anticorruzione in senso proprio e in senso lato, con l'art.
1 comma 51 modifica il D. lgs. 30 marzo 2001 n. 165 (TU Pubblico impiego)
inserendo l'art. 54-bis.
È stata implicitamente abrogata dalla successiva L. 179/2017.
4.1. Testo
«Art. 54-bis. - (Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti). -
1. Fuori dei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo
stesso titolo ai sensi dell'articolo 2043 del codice civile, il pubblico dipendente che de-
nuncia all'Autorità giudiziaria o alla Corte dei conti, ovvero riferisce al proprio superiore
gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di
lavoro, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discrimina-
toria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati di-
rettamente o indirettamente alla denuncia.
2. Nell'ambito del procedimento disciplinare, l'identità del segnalante non può essere
rivelata, senza il suo consenso, sempre che la contestazione dell'addebito disciplinare
sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione. Qualora la
contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l'identità può essere
rivelata ove la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell'in-
colpato.
3. L'adozione di misure discriminatorie è segnalata al Dipartimento della funzione pub-
blica, per i provvedimenti di competenza, dall'interessato o dalle organizzazioni sinda-
cali maggiormente rappresentative nell'amministrazione nella quale le stesse sono
state poste in essere.
4. La denuncia è sottratta all'accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7
agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni».
13

4.2. Ambito di applicazione
Si applica solo ai dipendenti pubblici e non a quelli privati che segnalano
condotte illecite (comma 1).
4.3. A chi segnalare
Destinatari della segnalazione sono l'autorità giudiziaria, la Corte dei
conti, il proprio superiore gerarchico (comma 1).
4.4. Tutela dell'anonimato
Viene garantito l'anonimato del segnalatore, a meno che la sua identità
sia fondamentale per la difesa dell'accusato (comma 2), e la sua segnalazio-
ne è sottratta al diritto di accesso agli atti (comma 4).
Tuttavia il mantenimento dell'anonimato è possibile nel caso di procedi-
menti amministrativi e civili. Nel caso l'illecito abbia risvolti penali, il segnalan-
te non può rimanere anonimo, con o senza il suo permesso, cf. 333 c.p.p.:
“Delle denunce anonime non può essere fatto alcun uso”.
4.5. Tutela da ripercussioni
Il segnalatore viene formalmente tutelato da ripercussioni per il fatto di
aver segnalato (comma 1): “non può essere sanzionato, licenziato o sottopo-
sto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle con-
dizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denun-
cia”. Tuttavia non era previsto un meccanismo attivo di tutela: il segnalatore
vittima di ripercussioni o i sindacati di riferimento potevano informare il Dipar-
timento della funzione pubblica (comma 3) ma la sua difesa doveva essere
conseguita tramite ricorso autonomo al giudice del lavoro, con spese e rischi
propri.
In sintesi. La legge 190/2012 fornisce un primo inquadramento del pro-
blema nell'ambito pubblico, garantisce l'anonimato del segnalatore e lo tutela
14

a livello di principio da possibili ripercussioni lavorativa, ma di fatto lo abban-
dona a se stesso.
15

5. Legge 179/2017
La legge 179/2017, “Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni
di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rap-
porto di lavoro pubblico o privato” (30 novembre 2017) si presenta come mol-
to più ampia della precedente 190/2012, che implicitamente abroga.
È composta da 3 articoli di 1+1+3 commi sottoarticolati. Il primo modifica
l'art 54-bis del TU Pubblico impiego, sostituendo la modifica della precedente
190/2012; il secondo articolo integra l'art. 6 del D.Lgs. 231/2001 che aveva
introdotto la “Disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giu-
ridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità
giuridica”; il terzo articolo applica alle segnalazioni di illeciti la pratica del se-
greto d'ufficio.
5.1. Testo
Art. 1. Modifica dell'articolo 54-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
in materia di tutela del dipendente o collaboratore che segnala illeciti
L'articolo 54-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, è sostituito dal
seguente:
«Art. 54-bis (Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti).
1. Il pubblico dipendente che, nell'interesse dell'integrità della pubblica
amministrazione, segnala al Responsabile della prevenzione della corruzione e della
trasparenza di cui all'articolo 1, comma 7, della legge 6 novembre 2012, n. 190,
ovvero all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), o denuncia all'autorità giudiziaria
ordinaria o a quella contabile, condotte illecite di cui è venuto a conoscenza in ragione
del proprio rapporto di lavoro non può essere sanzionato, demansionato, licenziato,
trasferito, o sottoposto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o
indiretti, sulle condizioni di lavoro determinata dalla segnalazione. L'adozione di
misure ritenute ritorsive, di cui al primo periodo, nei confronti del segnalante è
comunicata in ogni caso all'ANAC dall'interessato o dalle organizzazioni sindacali
maggiormente rappresentative nell'amministrazione nella quale le stesse sono state
16

poste in essere. L'ANAC informa il Dipartimento della funzione pubblica della
Presidenza del Consiglio dei ministri o gli altri organismi di garanzia o di disciplina per
le attività e gli eventuali provvedimenti di competenza.
2. Ai fini del presente articolo, per dipendente pubblico si intende il dipendente delle
amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, ivi compreso il dipendente di
cui all'articolo 3, il dipendente di un ente pubblico economico ovvero il dipendente di
un ente di diritto privato sottoposto a controllo pubblico ai sensi dell'articolo 2359 del
codice civile. La disciplina di cui al presente articolo si applica anche ai lavoratori e ai
collaboratori delle imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore
dell'amministrazione pubblica.
3. L'identità del segnalante non può essere rivelata. Nell'ambito del procedimento
penale, l'identità del segnalante è coperta dal segreto nei modi e nei limiti previsti
dall'articolo 329 del codice di procedura penale. Nell'ambito del procedimento dinanzi
alla Corte dei conti, l'identità del segnalante non può essere rivelata fino alla chiusura
della fase istruttoria. Nell'ambito del procedimento disciplinare l'identità del segnalante
non può essere rivelata, ove la contestazione dell'addebito disciplinare sia fondata su
accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione, anche se conseguenti alla
stessa. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione e
la conoscenza dell'identità del segnalante sia indispensabile per la difesa
dell'incolpato, la segnalazione sarà utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare
solo in presenza di consenso del segnalante alla rivelazione della sua identità.
4. La segnalazione è sottratta all'accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della
legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni.
5. L'ANAC, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, adotta apposite linee
guida relative alle procedure per la presentazione e la gestione delle segnalazioni. Le
linee guida prevedono l'utilizzo di modalità anche informatiche e promuovono il ricorso
a strumenti di crittografia per garantire la riservatezza dell'identità del segnalante e per
il contenuto delle segnalazioni e della relativa documentazione.
6. Qualora venga accertata, nell'ambito dell'istruttoria condotta dall'ANAC, l'adozione
di misure discriminatorie da parte di una delle amministrazioni pubbliche o di uno degli
enti di cui al comma 2, fermi restando gli altri profili di responsabilità, l'ANAC applica al
responsabile che ha adottato tale misura una sanzione amministrativa pecuniaria da
5.000 a 30.000 euro. Qualora venga accertata l'assenza di procedure per l'inoltro e la
gestione delle segnalazioni ovvero l'adozione di procedure non conformi a quelle di cui
17

al comma 5, l'ANAC applica al responsabile la sanzione amministrativa pecuniaria da
10.000 a 50.000 euro. Qualora venga accertato il mancato svolgimento da parte del
responsabile di attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute, si applica al
responsabile la sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 50.000 euro. L'ANAC
determina l'entità della sanzione tenuto conto delle dimensioni dell'amministrazione o
dell'ente cui si riferisce la segnalazione.
7. È a carico dell'amministrazione pubblica o dell'ente di cui al comma 2 dimostrare
che le misure discriminatorie o ritorsive, adottate nei confronti del segnalante, sono
motivate da ragioni estranee alla segnalazione stessa. Gli atti discriminatori o ritorsivi
adottati dall'amministrazione o dall'ente sono nulli.
8. Il segnalante che sia licenziato a motivo della segnalazione è reintegrato nel posto
di lavoro ai sensi dell'articolo 2 del decreto legislativo 4 marzo 2015, n. 23.
9. Le tutele di cui al presente articolo non sono garantite nei casi in cui sia accertata,
anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale del segnalante per i reati
di calunnia o diffamazione o comunque per reati commessi con la denuncia di cui al
comma 1 ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o
colpa grave».
Art. 2. Tutela del dipendente o collaboratore che segnala illeciti nel settore
privato
1. All'articolo 6 del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, dopo il comma 2 sono
inseriti i seguenti:
«2-bis. I modelli di cui alla lettera a) del comma 1 prevedono: a) uno o più canali che
consentano ai soggetti indicati nell'articolo 5, comma 1, lettere a) e b), di presentare, a
tutela dell'integrità dell'ente, segnalazioni circostanziate di condotte illecite, rilevanti ai
sensi del presente decreto e fondate su elementi di fatto precisi e concordanti, o di
violazioni del modello di organizzazione e gestione dell'ente, di cui siano venuti a
conoscenza in ragione delle funzioni svolte; tali canali garantiscono la riservatezza
dell'identità del segnalante nelle attività di gestione della segnalazione;
b) almeno un canale alternativo di segnalazione idoneo a garantire, con modalità
informatiche, la riservatezza dell'identità del segnalante;
c) il divieto di atti di ritorsione o discriminatori, diretti o indiretti, nei confronti del
segnalante per motivi collegati, direttamente o indirettamente, alla segnalazione;
18

d) nel sistema disciplinare adottato ai sensi del comma 2, lettera e), sanzioni nei
confronti di chi viola le misure di tutela del segnalante, nonchè di chi effettua con dolo
o colpa grave segnalazioni che si rivelano infondate.
2-ter. L'adozione di misure discriminatorie nei confronti dei soggetti che effettuano le
segnalazioni di cui al comma 2-bis può essere denunciata all'Ispettorato nazionale del
lavoro, per i provvedimenti di propria competenza, oltre che dal segnalante, anche
dall'organizzazione sindacale indicata dal medesimo.
2-quater. Il licenziamento ritorsivo o discriminatorio del soggetto segnalante è nullo.
Sono altresì nulli il mutamento di mansioni ai sensi dell'articolo 2103 del codice civile,
nonchè qualsiasi altra misura ritorsiva o discriminatoria adottata nei confronti del
segnalante. È onere del datore di lavoro, in caso di controversie legate all'irrogazione
di sanzioni disciplinari, o a demansionamenti, licenziamenti, trasferimenti, o
sottoposizione del segnalante ad altra misura organizzativa avente effetti negativi,
diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro, successivi alla presentazione della
segnalazione, dimostrare che tali misure sono fondate su ragioni estranee alla
segnalazione stessa.».
Art. 3. Integrazione della disciplina dell'obbligo di segreto d'ufficio, aziendale,
professionale, scientifico e industriale
1. Nelle ipotesi di segnalazione o denuncia effettuate nelle forme e nei limiti di cui
all'articolo 54-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e all'articolo 6 del
decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, come modificati dalla presente legge, il
perseguimento dell'interesse all'integrità delle amministrazioni, pubbliche e private,
nonchè alla prevenzione e alla repressione delle malversazioni, costituisce giusta
causa di rivelazione di notizie coperte dall'obbligo di segreto di cui agli articoli 326, 622
e 623 del codice penale e all'articolo 2105 del codice civile.
2. La disposizione di cui al comma 1 non si applica nel caso in cui l'obbligo di segreto
professionale gravi su chi sia venuto a conoscenza della notizia in ragione di un
rapporto di consulenza professionale o di assistenza con l'ente, l'impresa o la persona
fisica interessata.
3. Quando notizie e documenti che sono comunicati all'organo deputato a riceverli
siano oggetto di segreto aziendale, professionale o d'ufficio, costituisce violazione del
relativo obbligo di segreto la rivelazione con modalità eccedenti rispetto alle finalità
dell'eliminazione dell'illecito e, in particolare, la rivelazione al di fuori del canale di
comunicazione specificamente predisposto a tal fine.
19

La presente legge, munita del sigillo dello Stato, sarà inserita nella Raccolta ufficiale
degli atti normativi della Repubblica italiana. È fatto obbligo a chiunque spetti di
osservarla e di farla osservare come legge dello Stato.
L'art. 1.2 garantisce protezione al dipendente pubblico, inteso come
dipendente delle amministrazioni pubbliche, dipendente di un ente pubblico
economico e dipendente di un ente di diritto privato sottoposto a controllo
pubblico. Inoltre sono compresi i lavoratori di imprese esterne alla P.A. Che
lavorano per la P.A.
L'articolo 2 garantisce protezione anche ai dipendenti del settore privato
che segnalano illeciti nelle proprie imprese o enti.
Non sono tutelati i rappresentanti di organizzazioni sindacali, stagisti e
tirocinanti.
Le condotte illecite segnalabili non sono dettagliate nel testo della norma,
come anche nella 190/2012. Questo permette un'interpretazione
estremamente ampia: non solo gli atti di corruzione in senso proprio e quelli
contro la P.A. inclusi nel C.P., ma qualunque atto riconducibile alla
malamministrazione. Le Linee guida 2021 dell'ANAC (Delibera n. 469 del 9
giugno 2021) presentano come elenco esemplificativo (p. 13): casi di sprechi;
nepotismo; ripetuto mancato rispetto dei tempi procedimentali; assunzioni
non trasparenti; irregolarità contabili; false dichiarazioni; violazione delle
norme ambientali e di sicurezza sul lavoro. Il modulo segnalazioni ad esse
allegato elenca gli items: corruzione e cattiva amministrazione, abuso di
potere; cattiva gestione delle risorse pubbliche e danno erariale; incarichi e
nomine illegittime, anche in violazione del d.lgs n. 39/2013; appalti illegittimi;
concorsi illegittimi; conflitto di interessi; mancata attuazione della disciplina
anticorruzione; adozione di misure discriminatorie da parte
dell’amministrazione o dell’ente; assenza di procedure per l’inoltro e la
20

gestione delle segnalazioni o adozione di procedure non conformi a quelle di
cui al comma 5 dell’art. 1 della l. n. 179/2017.
Il segnalatore nel settore pubblico si può rivolgere al Responsabile della
prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT, istituito nel 2012),
all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC, istituita nel 2014), all'autorità
giudiziaria ordinaria o a quella contabile (Corte dei conti). Non viene conside-
rata la segnalazione al superiore gerarchico del lavoratore.
Nel privato, la segnalazione degli illeciti va fatta all'ente/impresa tramite
canali (internet, numero verde) che garantiscano l'anonimato e che l'impresa
deve autonomamente implementare, sul modello dell'esperienza già attuata
nel settore bancario. Maccani, Polidori (2021, p. 96) evidenzia però che a
fine 2019 solo il 12% delle imprese avevano attivato tali canali. Organismo
naturalmente deputato a gestire le segnalazioni è l'Organismo di vigilanza, la
cui presenza nell'impresa è prevista dal D.Lgs. 231/2001 per il (facoltativo)
MOG (Modello di organizzazione e gestione). Se la segnalazione riguarda un
membro dell'OdV, deve essere inviata al Responsabile per la Prevenzione
della Corruzione che deve garantire sulla procedura. Nelle società quotate
l'organismo di riferimento è il Collegio sindacale, oppure l'OdV che deve fare
comunque riferimento al Collegio sindacale.
La segnalazione di misure ritorsive per aver segnalato va fatta all'Ispetto-
rato nazionale del lavoro.
La segnalazione deve essere sempre nominativa, cioè deve contenere
dati che permettano di identificare il segnalatore. Nel caso di segnalazioni
anonime, secondo le indicazioni dell'ANAC (27 aprile 2017), queste sono
ipso facto archiviate, a meno che non riguardino fatti di particolare rilevanza
o gravità che devono comunque essere vagliati e verificati per altra via.
21

L'art. 1.3, come la precedente 190/2012, prevede che la segnalazione
non sia accessibile con richiesta degli atti e che l'identità del segnalatore non
venga rivelata, a meno che questa non sia fondamentale per permettere la
difesa dell'accusato e che la rivelazione avvenga col consenso del whistle-
blower.
Rimane la precisazione fatta sopra: nel caso di risvolti penali l'identità del
segnalante deve emergere.
L'art. 1.1, in maniera del tutto simile alla 190/2012 e con la previsione ag-
giuntiva del demansionamento e del trasferimento, prevede che il segnalato-
re “non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sotto-
posto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti,
sulle condizioni di lavoro determinata dalla segnalazione”.
Un notevole passo avanti si concretizza nelle modalità di fronteggiamen-
to della ritorsione (art. 1.7): prima il segnalatore punito doveva difendersi da
solo e dimostrare al Tribunale del lavoro che la punizione era conseguenza
della segnalazione, informando al più il Dipartimento della funzione pubblica;
ora il segnalatore può rivolgersi all'ANAC che può agire sull'amministrazione,
la quale ha l'onere di dimostrare che la misura contro il segnalatore è indi-
pendente dalla segnalazione.
Inoltre il responsabile della misura punitiva viene punito con una sanzio-
ne amministrativa pecuniaria da 5.000 a 30.000 € (art 1.6), la misura punitiva
viene dichiarata nulla (art. 1.7) e nel caso di licenziamento il segnalatore è
reintegrato con risarcimento pieno del mancato guadagno (1.8).
In sintesi. La legge 179/2017 amplia l'ambito di applicazione della tutela
del whistleblower estendendolo anche al settore privato, garantisce l'anoni-
mato del segnalatore e soprattutto, nel caso di misure punitive nel settore
22

pubblico, con ruolo attivo dell'ANAC impone la nullità di esse, il pieno reinte-
gro lavorativo con risarcimento danno per il mancato guadagno, una sanzio-
ne amministrativa per il responsabile della punizione.
23

6. Direttiva europea 1937/2019
La Direttiva 1937/2019 sulla “Protezione degli individui che segnalano
violazioni del diritto dell'Unione” del 23 ottobre 2019 ha segnato altri passi
avanti sul tema. Come noto le direttive europee, diversamente dai
regolamenti, per essere efficaci devono essere recepite nelle singole
normative nazionali. Il termine per la trasposizione della direttiva era il 17
dicembre 2021 (cf. art. 26), termine non rispettato dall'Italia e altri stati.
6.1. Indice sintetico
Il testo è molto ampio e si compone di 110 "considerando" preliminari, 29
articoli e 1 allegato.
Capo I. Ambito di applicazione, definizioni e condizioni di protezione
1 - Scopo
2 - Ambito di applicazione materiale
3 - Relazione con altri atti dell'Unione e con le disposizioni nazionali
4 - Ambito di applicazione personale
5 - Definizioni
6 - Condizioni per la protezione delle persone segnalanti
Capo II. Segnalazione interna e seguito
7 - Segnalazione attraverso canali di segnalazione interni
8 - Obbligo di istituire canali di segnalazioni interni
9 - Procedure per la segnalazione interna e relativo seguito
Capo III. Segnalazione esterna e relativo seguito
10 - Segnalazione attraverso canali di segnalazione esterni
11 - Obbligo di istituire canali di segnalazione esterna e di seguito alle segnalazioni
12 - Progettazione di canali di segnalazione esterna
13 - Informazioni sul ricevimento delle segnalazioni e relativo seguito
14 - Riesame delle procedure da parte delle autorità competenti
Capo IV. Divulgazioni pubbliche
15 - Divulgazioni pubbliche
Capo V. Disposizioni applicabili alle segnalazioni interne ed esterne
16 - Obbligo di riservatezza
24

17 - Trattamento dei dati personali
18 - Conservazione della documentazione inerente alle segnalazioni
Capo VI. Misure di protezione
19 - Divieto di ritorsione
20 - Misure di sostegno
21 - Misure di protezione dalle ritorsioni
22 - Misure per la protezione delle persone coinvolte
23 - Sanzioni
24 - Divieto di rinuncia ai diritti e ai mezzi di ricorso
Capo VII. Disposizioni finali
25 - Trattamento più favorevole e clausola di non regressione
26 - Recepimento e periodo transitorio
27 - Relazioni, valutazione e revisione
28 - Entrata in vigore
29 - Destinatari
La tipologia di persone tutelate dalla direttiva (art. 4) è notevolmente più
ampia di quelle della 179/2017. Oltre ai segnalatori di illeciti che lavorano nel
settore pubblico e privato, sono inclusi anche i lavoratori autonomi, "gli
azionisti e i membri dell’organo di amministrazione, direzione o vigilanza di
un’impresa, compresi i membri senza incarichi esecutivi, i volontari e i
tirocinanti retribuiti e non retribuiti", e ancora qualsiasi persona che lavora
sotto la supervisione e la direzione di appaltatori, subappaltatori e fornitori.
Vengono anche tutelate le persone il cui rapporto di lavoro non è ancora
iniziato, per violazioni occorse nelle fasi precontrattuali, e coloro per le quali
nel frattempo è terminato.
Altro ampliamento rispetto alla normativa italiana riguarda la
segnalazione di "violazioni che non sono ancora state commesse ma molto
verosimilmente potrebbero esserlo" (considerando 43).
25

La direttiva impone l'obbligo di istituire canali di segnalazione interni
all'ente-impresa (artt. 7-9) ed esterni (artt. 10-14) alle rispettive autorità
nazionalmente competenti. In questo è simile alla normativa italiana vigente:
vedi l'interno Responsabile della prevenzione della corruzione e della
trasparenza (RPCT) e l'esterna Autorità nazionale anticorruzione (ANAC).
Viene previsto un terzo canale di comunicazione, le divulgazioni
pubbliche (art. 15), lecite allorquando siano già state presentate segnalazioni
interne ed esterne alle quali però non sono seguite adeguate risposte.
Simile alla normativa italiana è la tutela dell'identità della persona
segnalante (artt. 16-18).
La Direttiva amplia ed esplica notevolmente le tipologie di ritorsione dalle
quali il whistleblower ha diritto a protezione rispetto alla 179/2017. Infatti oltre
a licenziamento, sanzionamento, demansionamento, trasferimento, aggiunge
in un lungo elenco (art. 19):
“sospensione o misure equivalenti; la retrocessione di grado o la mancata
promozione; il mutamento di funzioni, il cambiamento del luogo di lavoro, la riduzione
dello stipendio, la modifica dell’orario di lavoro; la sospensione della formazione; note
di merito o referenze negative; l’imposizione o amministrazione di misure disciplinari,
la nota di biasimo o altra sanzione, anche pecuniaria; la coercizione, l’intimidazione, le
molestie o l’ostracismo; la discriminazione, il trattamento svantaggioso o iniquo; la
mancata conversione di un contratto di lavoro a termine in un contratto di lavoro
permanente, laddove il lavoratore avesse legittime aspettative di vedersi offrire un
impiego permanente; il mancato rinnovo o la risoluzione anticipata di un contratto di
lavoro a termine; danni, anche alla reputazione della persona, in particolare sui social
media, o la perdita finanziaria, comprese la perdita di opportunità economiche e la
perdita di reddito; l’inserimento nelle liste nere sulla base di un accordo settoriale o
industriale formale o informale, che possono comportare l’impossibilità per la persona
26

di trovare un’occupazione nel settore o nell’industria in futuro; la conclusione
anticipata o l’annullamento del contratto per beni o servizi; l’annullamento di una
licenza o di un permesso; la sottoposizione ad accertamenti psichiatrici o medici”.
Una vera e propria rivoluzione copernicata rispetto alla situazione italiana
attuale si ha però con le misure che la Direttiva chide di implementare a
difesa del segnalatore. All'art. 20 dispone che questi abbia accesso gratuito a
informazioni e consulenze esaustive e indipendenti sulle procedure e i mezzi
di ricorso disponibili, ad assistenza efficace da parte di autorità competenti,
fino all’assistenza legale e patrocinio a spese dello Stato. Ha diritto anche a
un sostegno finanziario e psicologico nell’ambito dei procedimenti giudiziari.
All'art. 23 impone inoltre agli Stati di prevedere sanzioni per le persone
fisiche e giuridiche che ostacolano o tentano di ostacolare le segnalazioni e
attuano atti di ritorsione contro i segnalatori.
In sintesi. La Direttiva europea 1937/2019 amplia notevolmente la
categoria di persone che devono essere tutelate in caso di segnalazioni di
illeciti, fino a comprendere qualunque persona che entra a contatto con enti
pubblici o privati. Viene presentato un dettagliato elenco di tipologie di
ritorsioni vietate. Viene previsto pieno sostegno da parte dello stato al
segnalatore, fino anche al patrocinio dell'Avvocatura di stato, che al
momento invece spetta al dirigente pubblico che ha emanato il
provvedimento ritorsivo.
27

7. Ricezione della direttiva europea
La Direttiva europea 1937/2019 avrebbe dovuto essere recepita, per
diventare efficace anche sul territorio nazionale, entro il 17 dicembre 2021,
termine ampiamente superato.
La Legge di delegazione europea 2021 (4 agosto 2022, n. 127) per il
recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri atti normativi
dell'Unione europea, all'art. 13 include la normativa sul whistleblowing,
impegnando il Governo a recepirla entro il 10 dicembre 2022.
Il 9 dicembre 2022 è stato depositato dal Governo alla Camera uno
"schema di decreto legislativo recante attuazione della direttiva (UE)
2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2019,
riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto
dell'Unione e recante disposizioni riguardanti la protezione delle persone che
segnalano violazioni delle disposizioni normative nazionali".17
L'11 gennaio 2023 il Garante per la protezione dei dati personali ha dato
parere positivo al testo.18
In particolare rileva che l'art. 20, che armonizza il
testo alla normativa vigente sulla segretezza aziendale, introduce
"un’esimente generale (che esclude anche la responsabilità civile e
amministrativa, oltre a quella penale) in favore del soggetto che effettui la
segnalazione".
Se il testo non subirà radicali trasformazioni, quando entrerà in vigore
recepirà interamente la normativa europea, abrogando interamente la
179/2017 sia nella parte relativa l'impiego pubblico (che aveva inciso sul
Testo Unico del Pubblico impiego all'art. 54 bis) che privato (che aveva inciso
17
Testo pdf disponibile su https://www.anticorruzione.it/-/newsletter-n.-18-del-21-dicembre-
2022#p7
18
"Parere su uno schema di decreto legislativo recante attuazione della direttiva (UE)
2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2019, riguardante la
protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione (cd. direttiva
whistleblowing) - 11 gennaio 2023".
28

sulla 231/2001 all'art. 6), riconducendo dunque la trattazione del
whistleblowing a un'unica norma organica.
7.1. Indice sintetico
Capo I. Ambito di applicazione e definizioni
1 - Ambito di applicazione oggettivo
2 - Definizioni
3 - Ambito di applicazione soggettivo
Capo II - Segnalazioni interne, segnalazioni esterne, obbligo di riservatezza e divulga-
zioni pubbliche
4 - Canali di segnalazione interna
5 - Gestione del canale di segnalazione interna
6 - Condizioni per l’effettuazione della segnalazione esterna
7 - Canali di segnalazione esterna
8 - Attività di ANAC
9 - Informazioni sulle segnalazioni esterne e sul relativo seguito
10 - Adozione di Linee guida
11 - Disposizione relativa al personale ANAC ed alla piattaforma informatica
12 - Obbligo di riservatezza
13 - Trattamento dei dati personali
14 - Conservazione della documentazione inerente alle segnalazioni
15 - Divulgazioni pubbliche
Capo III - Misure di protezione
16 - Condizioni per la protezione della persona segnalante
17 - Divieto di ritorsione
18 - Misure di sostegno
19 - Protezione dalle ritorsioni
20 - Limitazioni della responsabilità
21 - Sanzioni
22 - Rinunce e transazioni
Capo IV - Disposizioni finali
23 - Abrogazioni di norme
24 - Disposizioni transitorie e di coordinamento
25 - Disposizioni finanziarie
29

L'ambito di applicazione oggettivo, riguardante i fatti o situazioni oggetto
della segnalazione, è indicato con una dicitura molto ampia in
"comportamenti, atti od omissioni che ledono l’interesse pubblico o l’integrità
dell’amministrazione pubblica o dell’ente privato", in particolare "illeciti
amministrativi, contabili, civili o penali" (art. 2). Sono ulteriormente indicati
settori specifici nei quali possono aver luogo illeciti e che rivestono una
particolare importanza a livello collettivo, e sono ripresi quelli della Direttiva:
"appalti pubblici; servizi, prodotti e mercati finanziari e prevenzione del
riciclaggio e del finanziamento del terrorismo; sicurezza e conformità del
prodotti; sicurezza dei trasporti; tutela dell’ambiente; radioprotezione e
sicurezza nucleare; sicurezza degli alimenti e dei mangimi e salute e
benessere degli animali; salute pubblica; protezione dei consumatori; tutela
della vita privata e protezione dei dati personali e sicurezza delle reti e dei
sistemi informativi", oltre a violazioni a danno dell'Unione europea.
L'ambito di applicazione soggettivo, riguardante le persone che saranno
tutelate, riprende l'estensione già segnalata nella Direttiva (art. 3): sono
inclusi i segnalatori di illeciti che lavorano nel settore pubblico e privato;
lavoratori autonomi; liberi professionisti e consulenti; volontari e tirocinanti;
azionisti e persone con funzioni di amministrazione, direzione, controllo,
vigilanza e rappresentanza; facilitatori; parenti entro il quarto grado e colleghi
del segnalatore. Anche l'ambito temporale è dilatato: vengono tutelate anche
le persone il cui rapporto di lavoro non è ancora iniziato, per violazioni
occorse nelle fasi precontrattuali, e coloro per le quali nel frattempo è
terminato.
Il destinatario della segnalazione di illeciti rappresenta una notevole novi-
tà della norma in discussione, vedendo notevolmente accresciuto il ruolo del-
l'ANAC.
30

Quanto al settore pubblico, la 179/2017 indicava come destinatari alter-
nativamente il RPCT, o l'ANAC, o l'Autorità giudiziaria. L'attuale norma, la-
sciando libero il ricorso all'AG, indica il ricorso (orale, scritto, informatico) al
canale interno del RPCT come prioritario (art. 4) e lascia in seconda istanza il
ricorso al canale esterno che fa riferimento all'ANAC (artt. 6-10) se il primo ri-
corso non è stato possibile o è stato inutile.
Quanto al settore privato, il canale interno va ricondotto a persone e uffici
autonomi e dedicati e con personale formato, o avvalendosi della collabora-
zione di soggetti esterni specializzati (art. 4). Non è presente, come non lo
era nella 179/2017, un riferimento all'Organismo di vigilanza o al Collegio sin-
dacale, che dunque non sono esclusi dalla gestione delle segnalazioni. In se-
conda istanza, quanto al canale esterno, il riferimento è ancora all'ANAC in
maniera omologa a quanto avviene nel settore pubblico. Il riferimento all'I-
spettorato del lavoro, in precedenza competente per le ritorsioni alle segnala-
zioni presentate nel settore privato, rimane ma in subordine e in collaborazio-
ne all'ANAC, al quale devono essere indirizzate le segnalazioni di ritorsioni
sia nel settore pubblico che privato (art. 19).
L'accrescimento delle competenze dell'ANAC è sottolineato dall'accre-
sciuta dotazione di personale e di risorse economiche (art. 11).
Oltre al canale interno ed esterno, è previsto un terzo canale di segnala-
zione rivolto direttamente al pubblico (i.e. stampa e internet), considerato le-
cito (cioè meritevole di tutele contro ritorsioni) solo dopo che sono state in-
tentati gli altri due canali (art. 15).
L'art. 12 concerne la garanzia dell'anonimato del segnalatore e non ap-
porta novità rispetto alla situazione previgente. L'anonimato è garantito du-
rante l'eventuale procedimento disciplinare, a meno che l'identità non sia ne-
cessaria per la difesa e ci sia il consenso del segnalatore. Invece in caso di
procedimento penale l'identità si conforma alla procedura penale, cioè l'accu-
31

sato ha diritto di conoscere (per una sua maggiore garanzia) l'identità dell'ac-
cusante.
L'art. 17 vieta ritorsioni nei confronti di persone o enti che hanno presen-
tato segnalazioni. Nel caso siano stato oggetto di un qualche provvedimento
di tipo peggiorativo, spetta a chi ha inflitto il provvedimento l'onere della pro-
va nel dimostrare che il provvedimento è motivato da ragioni estranee alla
segnalazione presentata. La tipologia di provvedimenti considerati potenzial-
mente ritorsivi è estremamente ampia:
“il licenziamento, la sospensione o misure equivalenti; la retrocessione di grado o la
mancata promozione; il mutamento di funzioni, il cambiamento del luogo di lavoro, la ri-
duzione dello stipendio, la modifica dell’orario di lavoro; la sospensione della formazio-
ne o qualsiasi restrizione dell’accesso alla stessa; le note di merito negative o le refe-
renze negative; l’adozione di misure disciplinari o di altra sanzione, anche pecuniaria; la
coercizione, l’intimidazione, le molestie o l’ostracismo; la discriminazione o comunque il
trattamento sfavorevole; la mancata conversione di un contratto di lavoro a termine in
un contratto di lavoro a tempo indeterminato, laddove il lavoratore avesse una legittima
aspettativa a detta conversione; il mancato rinnovo o la risoluzione anticipata di un con-
tratto di lavoro a termine; i danni, anche alla reputazione della persona, in particolare
sui social media, o i pregiudizi economici o finanziari, comprese la perdita di opportunità
economiche e la perdita di redditi; l’inserimento in elenchi impropri sulla base di un ac-
cordo settoriale o industriale formale o informale, che può comportare l’impossibilità per
la persona di trovare un’occupazione nel settore o nell’industria in futuro; la conclusione
anticipata o l’annullamento del contratto di fornitura di beni o servizi; l’annullamento di
una licenza o di un permesso; la richiesta di sottoposizione ad accertamenti psichiatrici
o medici”.
Nel caso siano avvenuti provvedimenti ritorsivi nei confronti del segnala-
tore, sia nel settore pubblico che privato, questi ha diritto affinché il provvedi-
mento sia annullato, e per questo può ricorrere all'ANAC (art. 19) che può
avvalersi anche dell'Ispettorato della funzione pubblica e dell'Ispettorato na-
zionale del lavoro. Oltre al ripristino della situazione precedente a favore del
32

segnalante, l'ANAC può anche disporre una sanzione all'ente tra 5.000-
30.000 (art. 21).
33

8. Ambiti specifici: Scuola e Chiesa
Al di fuori delle normative primarie sopra indicate attinenti il whistleblo-
wing, tra il 2018 e il 2019 sono stati pubblicate norme di rango secondario at-
tinenti gli ambiti specifici della scuola (a livello italiano) e della Chiesa cattoli-
ca (a livello universale, cioè mondiale). Elemento comune tra le due normati-
ve sono le segnalazioni circa comportamenti impropri nei confronti dei minori.
8.1. Il CCNL scuola del 2018
Il Contratto collettivo nazionale per il comparto istruzione e ricerca è stato
pubblicato il 19 aprile 2018, in sostituzione del precedente CCNL del 2007.
La parte disciplinare e quella economica sono indicate con valore retroattivo
al 1° gennaio 2016 e, sebbene con termine al 31 dicembre 2018, da allora
sono state tacitamente prorogate.
Quanto alla parte disciplinare, rispetto al precedente CCNL scuola sono
state aggiunte due fattispecie attinenti sia il personale ATA (art. 13.8.c-d) che
il personale docente (art 29.3), che prevedono il licenziamento-destituzione
nel caso di comportamenti o molestie a carattere sessuale negli confronti
degli studenti, e anche nel caso di dichiarazioni falsi o mendaci da parte del
personale che abbiano l'effetto di ottenere a chi le rende vantaggi nella
mobilità territoriale o professionale.
Come evidente, le due misure non attengono direttamente il
whistleblowing, ma la seconda misura può punire i segnalatori d'illeciti che
segnalano falsamente i colleghi per vantaggi propri, una possibile
motivazione latente e impropria dei segnalatori di illeciti.
8.2. Vos estis lux mundi del 2019
Da inizio anni 2000 è emersa una notevole attenzione mediatica ai casi di
abusi su minori all'interno della Chiesa Cattolica, abusi spesso risalenti agli
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anni della rivoluzione sessuale (anni '60-70) e nel contesto statunitense ma
fisiologicamente possibili come in qualunque contesto educativo. Per una pa-
noramica sulle prime misure messe in atto per contrastare gli abusi e facilita-
re le segnalazioni, vedi Licastro in Della Bella, Zorzetto (a cura di, 2020, pp.
387-407).
È però soprattutto la lettera apostolica di papa Francesco Vos estis lux
mundi (Voi siete la luce del mondo, 7 maggio 2019) che affronta a vario rag-
gio il problema degli abusi su minori in ambito ecclesiastico.
Nel caso di abusi effettivamente avvenuti, confermando il diritto canonico
previgente, impone sanzioni ai responsabili fino alla riduzione allo stato laica-
le (cioè sono “spretati”). Per contrastare l'omertà nelle segnalazioni e nella
presa di provvedimenti verso gli abusatori, all'art. 4 (Tutela di chi presenta la
segnalazione) vieta pregiudizi, ritorsioni o discriminazioni “per il fatto di avere
presentato una segnalazione”, e anzi il responsabile ecclesiastico che attua
provvedimenti ritorsivi può essere sanzionato al pari dell'abusatore.
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Conclusioni
In conclusione, questa rapida carrellata permette di evidenziare come il
whistleblowing, in anni relativamente recenti, abbia fatto la sua importante
comparsa anche nella giurisprudenza italiana. Dalla legge 190/2012 alla leg-
ge 179/2017, passando per la Direttiva UE 1937/2019 fino al recente (dicem-
bre 2022) e attuale schema parlamentare di ricezione della Direttiva, è un
passo di soli 10 anni ma è anche un grande salto che ha visto un quadro giu-
ridico e strutturale notevolmente raffinato e ampliato.
Propriamente, queste normative non fanno altro che sviluppare i presup-
posti al whistleblowing già implicitamente presenti nel quadro normativo ita-
liano: la tutela del buon andamento e della libertà di mercato, nei limiti della
tutela dell'onore, della segretezza e della fedeltà.
La tutela della segretezza all'interno del luogo di lavoro, che prime facie
può apparire violata dalle segnalazioni di illeciti verso l'esterno una volta che
segnalazioni interne non hanno dato risultati, è comunque garantita dai previ-
sti canali di segnalazioni formalizzati e stabiliti. In questi casi in particolare il
Garante per la privacy (11 gennaio 2023), dando un parere positivo al testo
in discussione, ha rilevato che fornisce "un’esimente generale in favore del
soggetto che effettui la segnalazione" nella misura in cui questa avviene con
le finalità e le modalità indicate.
Similmente, l'obbligo di fedeltà al datore di lavoro non è violato dal se-
gnalatore d'illeciti, nella misura in cui la segnalazione sia fondata e finalizzata
al buon andamento dell'ente o impresa: non è infedele chi segnala un illecito,
ma chi l'illecito l'ha compiuto o chi eventualmente ha punito il segnalatore per
aver fatto il suo dovere a servizio dell'ente o impresa.
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Bibliografia e sitografia
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