Universidad de MálagaMáster Oficial en Cooperación Internacional y Políticas de                       Desarrollo          ...
Lista de siglas y abreviaturas:AFTA – Asian Free Trade Area (Área de Libre Comercio Asiática)ASEAN – Association of South ...
INTRODUCCIÓN:A la hora de realizar esta tesina, tenemos como objetivo profundizar en las cuestionesde calidad y de eficaci...
pues la ayuda oficial al desarrollo no es más que una pequeña parte en un océano deflujos de capitales, transacciones econ...
(Séptimo y octavo capítulo). Finalmente realizamos una Propuesta de InvestigaciónCientífica en la que pretendemos estudiar...
INDICE                               BLOQUE I: MARCO TEÓRICO1. Propuesta de un concepto de desarrollo para una cooperación...
7.3. Estrategias de desarrollo actuales y lucha contra la pobreza 108       7.4. El régimen político y de gobierno de Viet...
BLOQUE I: MARCO TEÓRICO                   1. Propuesta de un concepto de desarrollo para una cooperación al               ...
Con el paso del tiempo, la teoría del crecimiento ha avanzado hacia una mayorcomplejidad en la explicación de la dinámica ...
En el horizonte temporal se han aplicado teorías y políticas de desarrollo distintas. Así,el problema del subdesarrollo se...
Williamson en su libro Latin American Adjustment: How much has happened? el cual recoge la corriente de pensamiento domina...
b) reestructuración del sector productivo para que éste pueda sostenerse más          sobre la actividad económica a peque...
año 1990. En este informe se señala a la             Sede de las Naciones Unidas en Nueva población como la base de la riq...
incluyen regulación financiera, (buena) gobernanza y anticorrupción, reformas legales yadministrativas, flexibilidad en el...
desarrollo paliativo, el cual descansa en iniciativas individuales descoordinadas.(Chang, 2009)La única dimensión explícit...
Fuente: http://www.undp.org/spanish/mdg/goal8.shtmlSegún analiza Chang, este sistema pro-desarrollo se reduce a un sistema...
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estado antes en la senda del error y no haber alcanzado hasta ahora el conocimiento de la verdad.” (List, 1955)Esta drásti...
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políticas de salud pública que faciliten la calidad y longevidad en la vida y políticasdirigidas a alfabetizar y formar a ...
estratégica de la cooperación al desarrollo que supere la visión táctica y de corto plazoque ha caracterizado a la coopera...
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Hasta mediados de los años 70, un 52 por ciento del total de la ayuda proveniente de laOCDE consistía en ayuda por proyect...
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cual los prestamistas deberán suministrar la totalidad del alivio de la deuda prometido en el punto de decisión. Fuente: h...
2.2. Los avances conseguidos mediante la Declaración de París:Fruto del creciente debate a nivel mundial sobre la eficacia...
será más robusta si se realiza democráticamente. La apropiación es la toma deconciencia de la necesidad de la eficacia de ...
El principio de alineación es uno de los más importantes, teniendo en cuenta que lospaíses socios (países receptores de ay...
El Consenso Europeo sobre Desarrollo de la UE identifica las estrategias dedesarrollo de los países socios con el Document...
Este tema se vuelve más serio en el momento en que la ayuda al desarrollo se planteasostener compromisos de gasto en el la...
La agenda de armonización de la ayuda trata de coordinar a los donantes y unificar losprocedimientos, de tal forma que la ...
Internacionales y Estratégicos, 2004] Los nuevos instrumentos de cooperación a los que hace referencia son aquellos que pe...
El indicador 7 muestra si la ayuda ha sido desembolsada según lo planificado y si estácorrectamente registrada en los sist...
El indicador 12 es el punto de referencia mediante el cual medir la aplicación de esteprincipio. La cuestión que debe plan...
3.1.   Los enfoques basados en programas:En los ejercicios de evaluación (de la calidad de la ayuda) los enfoques basados ...
relación con el indicador 9. La dificultad radica precisamente en que el EBP no es unamodalidad (o instrumento) de ayuda s...
Las misiones conjuntas:El indicador 10a se centra en la proporción de misiones conjuntas llevadas a cabo pordos o más dona...
En esta misma línea, la comunidad de donantes ha desarrollado el concepto decooperación delegada como estadio avanzado de ...
3.3.     El papel de la Unión Europea como facilitador de la armonización de la ayuda:La Unión Europea tiene un papel muy ...
El Código de Conducta para la división del trabajo en políticas de desarrollo determinauna serie de medidas encaminadas a ...
El Código de Conducta profundiza además en el concepto de complementariedad yhace un recorrido por las diversas dimensione...
 Principio guía 1: concentrar las actividades en terreno en dos sectores   centrales: los donantes europeos centrarán sus...
de pobreza, políticas macroeconómicas y buena gobernanza.     Principio guía 6: asistir a los “huérfanos” de la cooperaci...
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Calidad de la ayuda al desarrollo y desarrollo económico. Declaración de París. Desarrollo económico de Vietnam.

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  1. 1. Universidad de MálagaMáster Oficial en Cooperación Internacional y Políticas de Desarrollo TESINA FIN DE MÁSTERCALIDAD DE LA AYUDA AL DESARROLLO Y DESARROLLOECONÓMICO: ESPECIAL REFERENCIA A LOS CRITERIOS DEARMONIZACIÓN Y COHERENCIA DE POLÍTICAS. ESTUDIO DEL DESARROLLO ECONÓMICO Y LA EFICACIA DE LA AYUDA EN EL VIETNAM ACTUAL AID EFFECTIVENESS AND ECONOMIC DEVELOPMENT:SPECIAL FOCUS ON THE CRITERIA HARMONIZATION AND POLICY COHERENCE. STUDY ON THE ECONOMIC DEVELOPMENT AND AID EFFECTIVENESS IN PRESENT- DAY VIETNAM CÓDIGO UNESCO: 5310 Código jel: F35 Y F59 Alumna: Raquel Rodríguez Molina Profesor Tutor: Prof. Dr. Alberto A. López Toro Junio de 2010 This work is licensed under the Creative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 3.0Unported License. To view a copy of this license, visit http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/3.0/ or send a letter to Creative Commons, 444 Castro Street, Suite 900, Mountain View, California, 94041, USA.
  2. 2. Lista de siglas y abreviaturas:AFTA – Asian Free Trade Area (Área de Libre Comercio Asiática)ASEAN – Association of South East Asian Nations (Asociación de las Naciones delSudeste Asiático)ASCM – Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (Acuerdo sobreSubvenciones y Medidas Compensatorias)ASMED – Agency for SME Development (Agencia para el Desarrollo de PYMES enVietnam)CCI – Cámara de Comercio InternacionalCT – cooperación técnicaCTN – corporaciones transnacionalesEBP – enfoque basado en programasGATS – General Agreement on Trade in Services (Acuerdo General sobre el Comerciode Servicios)HIPC – Heavily Indebted Poor Countries (países pobres altamente endeudados)IDE – Inversión Directa ExtranjeraIDH – Índice de Desarrollo HumanoLMC – liberalización del movimiento de capitalesLURs – Land Use Rights (derechos de uso del suelo)NAMA – non agricultural market access (acceso a los mercados para los productos noagrícolas)SCG – Secretaría para el Comercio GlobalSWAp – sector wide approachTRIMS – trade related investment measures (medidas en materia de inversionesrelacionadas con el comercio)TRIPS – trade related aspects of intellectual property rights (aspectos de los derechosde propiedad intelectual relacionados con el comercio)USAID – United States Agency for International Development (AgenciaEstadounidense para el Desarrollo Internacional) 2
  3. 3. INTRODUCCIÓN:A la hora de realizar esta tesina, tenemos como objetivo profundizar en las cuestionesde calidad y de eficacia de la cooperación al desarrollo y plantearnos estas cuestionesdesde una base científica en la que se integren los aspectos más relevantes de laeconomía del desarrollo, la teoría del crecimiento y el desarrollo humano (primercapítulo). A este análisis le sumamos un breve recorrido por la experiencia encooperación de las pasadas décadas y la actualidad (segundo capítulo). Partiendo de esabase nos hacemos la pregunta qué debería suponer el hablar de desarrollo y llegamos ala conclusión de que el desarrollo económico y el desarrollo humano (o social) sonvariables interdependientes de un mismo proceso, el final del cual se caracteriza por elbienestar de la mayoría absoluta o incluso de la totalidad de la población1. Por ellocomenzamos nuestro estudio de la cooperación al desarrollo manifestando la pertinenciade abordar la necesidad del desarrollo en su doble faceta y presentando el desarrolloeconómico como el motor o el fundamento para el desarrollo humano. A partir de ahíseguimos con un análisis de los principios de la Declaración de París (del año 2005)acerca de la eficacia de la ayuda y de la nueva arquitectura de la ayuda derivada(segundo, tercer y cuarto capítulo).La Declaración de París (y posteriormente la Agenda de Acción de Accra) sonparadigmas que muestran el creciente interés de la comunidad internacional por laeficacia de la ayuda. Vivimos además en una época en la que los flujos de ayuda se danen el contexto económico de la globalización. De ahí nuestro interés por estudiar lacalidad de la ayuda en este contexto actual de las relaciones económicas internacionales,1 Queremos dejar explícitas las implicaciones axiológicas de lo que tenemos en mente a la hora de hablarde desarrollo, tal y como el economista y premio nobel Gunnar Myrdal planteara como ejercicionecesario en la investigación en las ciencias sociales (incluyendo las ciencias económicas). Compartimossu visión a lo largo de este trabajo de que las ciencias sociales, incluida las ciencias económicas no estáninhibidas de las fuerzas sociales operando en las mentes de los investigadores así como tampoco lo estánde las propia personalidad del investigador. 3
  4. 4. pues la ayuda oficial al desarrollo no es más que una pequeña parte en un océano deflujos de capitales, transacciones económicas y decisiones políticas que tambiéncondicionan las posibilidades de desarrollo. Por ello, hemos llegado a la conclusión deque la calidad de la ayuda – nuestro objeto de estudio – no puede medirseexclusivamente por los principios que se aplican a los flujos de ayuda al desarrollo(Ayuda Oficial al Desarrollo) sino que debe medirse también en cuanto a coherencia depolíticas de dimensión internacional que tienen un impacto directo en el desarrollo delos países de renta media y menos avanzados.Teniendo en cuenta que esta tesina se fundamenta en la necesidad del desarrolloeconómico como motor del desarrollo humano, el análisis de la política internacional seha ceñido exclusivamente a las dimensiones económicas, dejando aparte otros temascomo la política de inmigración, de prevención de conflictos o de tráfico de armas. Enconcreto se analizan las políticas de la Organización Mundial del Comercio y de losorganismos financieros internacionales (quinto capítulo). Este análisis locomplementamos con un pequeño estudio de las posibilidades y virtudes de lasmodalidades de cooperación sectorial para el apoyo al sector productivo en los países endesarrollo (quinto capítulo).En cuanto a los criterios de calidad de los flujos de ayuda, hemos seleccionado elcriterio de armonización de la ayuda entre los donantes para hacer un análisis másdetallado de los compromisos adoptados por la comunidad internacional y por ende,España, y plantear un estudio posterior del grado de aplicación y operatividad de esteprincipio en un país determinado (Vietnam) – (tercer capítulo).Tras la elaboración de este marco teórico nos hemos acercado a algunos estudiosrecientes sobre el desarrollo económico e institucional de Vietnam, país a partir del cualqueremos observar la validez de la teoría expuesta en un contexto nacional determinado 4
  5. 5. (Séptimo y octavo capítulo). Finalmente realizamos una Propuesta de InvestigaciónCientífica en la que pretendemos estudiar la interrelación de dos aspectos resaltados enesta tesina: la armonización de donantes y el apoyo al sector privado (o productivo).Nuestro interés por Vietnam se debe por un lado a las características únicas de sureciente evolución como país en transición (de economía planificada a economía demercado) y país en desarrollo y por estar localizado en una región donde se hanproducido “milagros económicos” recientes, que también han ayudado a muchosacadémicos a dilucidar un poco mejor las condiciones para el desarrollo. Por otro lado,la OCDE señala que en Vietnam se han producido avances significativos en cuanto a laaplicación de los principios de eficacia de la ayuda. Vietnam cumplirá probablementemuchas de las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para 2015. Este ejemplopuede ser alentador e inspirador para otros casos de desarrollo.La tesina parte de los conocimientos adquiridos durante la fase presencial del Máster.Parte de la bibliografía fue recomendada o incluso utilizada en clase. Con la tesinabuscamos profundizar en aquello que ya se nos había presentado durante esa fase. 5
  6. 6. INDICE BLOQUE I: MARCO TEÓRICO1. Propuesta de un concepto de desarrollo para una cooperación al desarrollo de calidad 8 1.1. Evolución histórica 8 1.2. La lógica de desarrollo de las agendas de desarrollo actuales: Objetivos deDesarrollo del Milenio y Reformas de Segunda Generación 14 1.3. Propuesta de un concepto de desarrollo que supere la óptica de la Agenda de losODM 192. Políticas para una cooperación al desarrollo eficaz 22 2.1. Características de la Ayuda Oficial al Desarrollo desde 1945 hasta nuestros días 23 2.2. Los avances que supone la Declaración de París 313. El principio de armonización de la ayuda: Análisis de los principios y procedimientos dearmonización de la cooperación bilateral 39 3.1. Los enfoques basados en programas 40 3.2. Las misiones coordinadas de donantes: división del trabajo y complementariedad 41 3.3. El papel de la Unión Europea como facilitador de la armonización de la ayuda 444. Nuevos y viejos instrumentos de cooperación que encajan en la nueva arquitectura de laayuda surgida de la Declaración de París 51 4.1. La cooperación técnica 52 4.2. El apoyo presupuestario general y el apoyo presupuestario sectorial o enfoqueSWAP 575. La coherencia de políticas como principio fundamental para una cooperación al desarrollo decalidad. 63 5.1. Desarrollo económico y el Programa de Doha para el Desarrollo de la OMC 63 5.2. Desarrollo económico y flujo internacional de capitales 72 5.2.1. Inversión Directa Extranjera (IDE): 74 5.3. Las oportunidades de Cooperación para el desarrollo del sector productivo 826. Conclusión al marco teórico 94BLOQUE II: ESTUDIO DEL DESARROLLO Y DE LA EFICACIA DE LA AYUDA ENVIETNAM7. Estudio del desarrollo y de la eficacia de la ayuda en Vietnam 97 7.1. Evolución económica y estrategias de desarrollo en el Vietnam contemporáneo 97 7.2. Análisis de las circunstancias decisivas económicas y políticas en las posibilidades de desarrollo de Vietnam. 104 6
  7. 7. 7.3. Estrategias de desarrollo actuales y lucha contra la pobreza 108 7.4. El régimen político y de gobierno de Vietnam como país receptor de ayuda 120 7.4.1. Estructura de gobierno 120 7.4.2. Gobernanza, burocracia y reforma de la Administración Pública 123 7.4.3. Aplicación de la Declaración de París en Vietnam 1288. Conclusión: ¿hacia dónde se dirige Vietnam? 134 8.1. Identificación de una propuesta de investigación científica 136 BLOQUE III: PROPUESTA DE INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA SOBRE EL TERRENO9. Esbozo de un Proyecto de investigación de los avances en la división del trabajo entredonantes europeos en la cooperación internacional para el desarrollo del sector privado nacionalen Vietnam 138 7
  8. 8. BLOQUE I: MARCO TEÓRICO 1. Propuesta de un concepto de desarrollo para una cooperación al desarrollo de calidad1.1. Evolución histórica:La idea de lo que es el desarrollo y de los elementos fundamentales para identificarlo sehan ido modificando a lo largo de la historia de la ciencia económica, particularmentedesde que comenzaron los primeros esfuerzos en materia de cooperación con el PlanMarshal tras la Segunda Guerra Mundial. Sin entrar en detalle sobre las sucesivasmodificaciones del concepto de desarrollo, he de subrayar algunos aspectos importantesen su evolución, para posteriormente elaborar una crítica y una aportación a la hora decontemplar el concepto del desarrollo, el cual es crucial, a la hora de plantearse loscriterios que deben regir la calidad de la ayuda (al desarrollo).Tal y como resume Alonso, el planteamiento del desarrollo económico ha tomado dosópticas, inicialmente aparentemente irreconciliables, pero que han nutrido por igual laevolución de los planteamientos y políticas de desarrollo y de las que finalmente se hangenerado áreas cada vez más dilatadas de coincidencia y de mutua relación entreambas tradiciones2 (Alonso, 2009).Por un lado, la teoría del crecimiento, supone un esfuerzo teórico dirigido a identificarlas condiciones de un estado estacionario (steady state) en el que se haga compatible elcrecimiento del PIB agregado (o del PIB per cápita) con la preservación de lascondiciones del equilibrio de la economía en el largo plazo. La búsqueda de laexplicación del crecimiento económico y de la dinámica de acercamiento al estadoestacionario, se ha realizado mediante la elaboración de modelos econométricos quedemuestren las variables determinantes de ambos fenómenos arriba citados.2 Alonso menciona a tres autores cuyas aportaciones ejemplifican este fenómeno: Stiglitz, Rodrick y Sen. 8
  9. 9. Con el paso del tiempo, la teoría del crecimiento ha avanzado hacia una mayorcomplejidad en la explicación de la dinámica económica incorporando nuevos factoresy nuevas condiciones económicas. No obstante, la teoría económica presenta, segúnAlonso, una serie de limitaciones ligadas a su propia naturaleza:i) en primer lugar, el afán por buscar causas únicas explicativas del crecimiento, aptaspara toda etapa de desarrollo y para todo lugar;ii) en segundo lugar, la pretensión de linealidad y causalidad de sentido único en laacción de los factores, excluyendo la existencia de umbrales, discontinuidades yrelaciones circulares; yiii) en tercer lugar, el propósito de definir una condición de equilibrio, única y estable.Por otro lado, la teoría del desarrollo, o la economía del desarrollo, observa que elproblema del desarrollo está relacionado con un complejo sistema de cambios que estáninterrelacionados, son circulares y de carácter acumulativo. (Alonso, 2009)Las aportaciones teóricas propias de esta corriente son: 1. la importancia otorgada al proceso de cambio estructural o diversificación de los sectores económicos a medida que se avanza en los niveles de renta per cápita y en ese sentido, el planteamiento del desarrollo por etapas diferenciadas en los factores promotores del crecimiento. 2. La necesidad de planificar la inversión en aras de obtener un resultado más eficiente. En este sentido, la necesidad de contar con un marco institucional adecuado para ayudar a resolver los problemas de coordinación que comporta la presencia de externalidades para la acción autónoma de los agentes económicos. 3. La existencia de múltiples equilibrios, y en este sentido, la posibilidad de superar las trampas de equilibrio de bajo nivel. 9
  10. 10. En el horizonte temporal se han aplicado teorías y políticas de desarrollo distintas. Así,el problema del subdesarrollo se percibía en los años cincuenta como un problema defalta de acumulación de capital y de modernización. El crecimiento económico llegó aser –por tanto – el principal objetivo político en los nuevos países independientes menosdesarrollados. (TARP et al. 2000) y la economía del desarrollo en esta fase se conocebajo el nombre de teoría de la modernización, la cual defendía la revolución industrialcomo aspecto imprescindible del desarrollo. Ésta se alcanzaría mediante la acumulaciónde capital (si no era posible mediante ahorro interno, se recomendaba el endeudamiento,la ayuda y las inversiones externas) y se medía en cuanto a crecimiento del PNB(Hidalgo Capitán, 1998)En los años setenta se dieron los primeros pasos para vincular los objetivos perseguidosmediante los programas de ayuda al desarrollo a un enfoque más centrado en la pobrezay el bienestar de la población en general. Para ir más allá del mero crecimientoeconómico, se requerían nuevas formas de inversión y de intervención. En aquellaépoca el Banco Mundial y la USAID hicieron especial énfasis en la anti-pobreza. Sinembargo, en la década de los ochenta se produjo un giro importante en materia dedesarrollo, ya que se impuso la óptica del Fondo Monetario Internacional y el BancoMundial a través de sus programas de estabilización macroeconómica y de ajusteestructural como respuesta a las crisis de deuda externa de los países en vías dedesarrollo. La doctrina del desarrollo asumió un enfoque neoliberal que pasó adenominarse Consenso de Washington y se caracterizó por la liberación del comercioexterior y del sistema financiero y por una reforma del Estado proclive a la ausencia deintervención del mismo en la economía.Cuadro 1.1. Consenso de Washington Consenso de Washington: El término fue acuñado por el economista John 10
  11. 11. Williamson en su libro Latin American Adjustment: How much has happened? el cual recoge la corriente de pensamiento dominante durante la década de los ochenta y principios de los noventa en las administraciones dependientes de la Casa Blanca, los ministros de economía del G7 y las Instituciones Financieras Internacionales, entre otros. El consenso se puede sintetizar del siguiente modo: liberalización del comercio mediante la eliminación de las barreras arancelarias y no arancelarias, la liberación del sistema financiero, privatización de las empresas públicas y estabilización presupuestaria a través de una disciplina fiscal para reducir el déficit público. El gasto público por tanto debe eliminar los subsidios o la intervención estatal en la economía (sector productivo) y el tipo de cambio y los tipos de interés deben determinarse en el libre mercado de forma que sea competitivo. El modelo de desarrollo es un modelo orientado al mercado que reduce de forma considerable el papel del Estado en cuanto a gestor de su propio desarrollo. Fuente: HIDALGO CAPITAN A. (1998) El Pensamiento Económico sobre Desarrollo. De los Mercantilistas al PNUD.Una de las primeras voces críticas al coste impuesto a los países en desarrollo mediantela política de ajuste estructural, fue la del informe presentado por UNICEF Ajuste conRostro Humano (Jolly, 1997) en el cual se resalta el deterioro humano y la incidencia dela pobreza extrema a causa de la exhaustiva aplicación de la liberalización de laeconomía y de la reducción de la acción del Estado. Jolly propone que el Estadogarantice lo que el informe denomina elementos para un enfoque más humano delajuste, estos son: a) acciones para mantener una cobertura mínima de la nutrición y otras necesidades básicas humanas, a un nivel sostenible a largo plazo para el Estado. 11
  12. 12. b) reestructuración del sector productivo para que éste pueda sostenerse más sobre la actividad económica a pequeña escala y los productores del sector informal, ofreciéndoles mayor acceso al crédito, a los mercados internos y a cualquier otra posibilidad de incremento de sus ingresos. c) reformas en los sectores sociales (educación, salud...) que garanticen la máxima cobertura y el máximo beneficio de los escasos recursos disponibles. d) mayor apoyo internacional hacia estos aspectos (más humanos) del ajuste (...)En resumen, Jolly plantea que la implantación de las políticas de ajuste no atiendanexclusivamente los criterios más economicistas sino que integren los costes humanosderivados de su aplicación a la hora de diseñar esos paquetes de medidas políticas.Esta visión del desarrollo centrada en el ser humano está más próxima a la corriente depensamiento3 que surgió en la década de los setenta. Los avances más significativoscercanos a esta visión han sido dos: 1. La elaboración del Índice de Desarrollo Humano(IDH) como instrumento de medición del desarrollo con el bienestar del ser humanocomo punto de partida y, posteriormente, la elaboración de la Agenda de los Objetivosde Desarrollo del Milenio (ODM)Cuadro 1.2. Índice de Desarrollo Humano y Objetivos de Desarrollo del Milenio IDH: El Índice de Desarrollo Humano ODM: En septiembre de 2000, basada en aparece en el Informe sobre Desarrollo un decenio de grandes conferencias y Humano del Programa de Naciones cumbres de las Naciones Unidas, los Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el dirigentes del mundo se reunieron en la3 El manual de Hidalgo Capitán denomina esta corriente como las teorías alternativas del desarrollo: Enel año 1975, la Dag Hammarskjöld Foundation presentó en la Asamblea General de Naciones Unidas uninforme llamado ¿Qué hacer? donde aparecía por primera vez el concepto another development (el otrodesarrollo) que posteriormente recogió en una obra con el mismo título en el año 1977. La particularidadde esta corriente de pensamiento es que integra dimensiones hasta entonces nada comunes en la doctrinadel desarrollo, tales como el desarrollo ecológico mediante la utilización racional de los recursos y de labiosfera, la satisfacción de las necesidades básicas humanas materiales y no materiales y el desarrolloendógeno y autónomo. Otras aportaciones importantes pueden ser el informe Brundtland sobre eldesarrollo sostenible, la declaración de Río de 1992 y la Agenda XXI, tras la Cumbre de Naciones Unidassobre Medio Ambiente y Desarrollo en Río de Janeiro, entre otras muchas. 12
  13. 13. año 1990. En este informe se señala a la Sede de las Naciones Unidas en Nueva población como la base de la riqueza de York, para aprobar la Declaración del una nación, frente a la tradicional Milenio, comprometiendo a sus países con medición de la riqueza a través del una nueva alianza mundial para reducir los Producto Nacional Bruto. El desarrollo se niveles de extrema pobreza y entiende por tanto mediante la generación estableciendo una serie de objetivos de oportunidades para la realización y el sujetos a plazo, conocidos como los bienestar del ser humano, considerando objetivos de desarrollo del Milenio y cuyo esencial poder vivir una vida larga y vencimiento del plazo está fijado para el saludable, obtener conocimientos año 2015. Fuente: http://www.un.org/ (formación) y tener acceso a los spanish/millenniumgoals/bkgd.shtml recursos que permitan un estándar de vida decente. El IDH es por un índice compuesto que se construye a partir de tres índices simples: la esperanza de vida al nacer, la tasa de alfabetización de adultos y PIB per cápita (a paridad de poder adquisitivo). Los valores que toma el índice se sitúan entre 0 y 1. Fuente: Desarrollo Humano: Informe1990. http://hdr.undp.org/en/media/hdr_1990_es_cap1.pdfParalela a la aplicación de la Agenda del Milenio, también se han diseñado Reformasde Segunda Generación (Augmented Washington Consensus Strategy) las cuales vamás allá de la liberalización y la privatización al enfatizar la necesidad de unreforzamiento institucional de la economía de mercado. Las reformas apuntadas 13
  14. 14. incluyen regulación financiera, (buena) gobernanza y anticorrupción, reformas legales yadministrativas, flexibilidad en el mercado laboral y redes de seguridad social (Rodrick,2001)1.2. La lógica de desarrollo de las agendas de desarrollo actuales: Objetivos deDesarrollo del Milenio y Reformas de Segunda Generación:La doctrina del desarrollo en la actualidad está fuertemente influenciada por elplanteamiento de los ODM. En la retórica y el diseño de intervenciones de lasOrganizaciones No Gubernamentales de Desarrollo y las agendas políticas de losdonantes bilaterales y multilaterales, la lógica planteada por los Objetivos de Desarrollodel Milenio queda patente.Entre las virtudes de los ODM, destaca la racionalización de su diseño a escalamediante la estructuración en ocho Objetivos, veintiún Metas y sesenta indicadores, quefacilitan su progresiva implementación así como la medición de los avances, retrocesoso estancamientos.La Agenda de los ODM implica la aplicación de un pensamiento económico sobredesarrollo que podemos comparar con la visión de la economía del desarrollo (o teoríadel desarrollo4). Según esta, en la lógica de los ODM cae en el olvido el importantepapel de la transformación de la esfera productiva en el desarrollo, generalmenteasumido como imprescindible en la economía del desarrollo previa a la corrienteneoliberal dominante desde la década de los ochenta y noventa. El discurso actual dedesarrollo, que carece de esa visión, ofrece más bien un Ersatzdevelopment5 o4 En el sentido de corriente del pensamiento económico tal y como la expone Alonso.5 Ersatzdevelopment: Este constructo entre el alemán (Ersatz) y el inglés (development) lo he traducidocomo desarrollo paliativo teniendo en cuenta dos cosas: uno, Ersatz significa en alemán (según elDiccionario Universal del Alemán DUDEN) alternativa o sustitución, pero también significa,compensación (por daños o perjuicios). Dos, entiendemos que Chang hace referencia a esta segundaacepción del término, de acuerdo a la lógica planteada en su publicación: Desarrollo sin desarrollo. Changviene a decir que se plantea un desarrollo sin "columna vertebral," es decir, sin transformación del sectorproductivo. 14
  15. 15. desarrollo paliativo, el cual descansa en iniciativas individuales descoordinadas.(Chang, 2009)La única dimensión explícita de "desarrollo"6 aparece en el Objetivo 8 a través de laMeta 8A: Desarrollar aún más un sistema comercial y financiero abierto, basado ennormas, previsible y no discriminatorio y otros elementos incluidos en las demás metascomo son la reducción o, incluso condonación de la deuda externa o el aumento de laayuda externa proveniente de los países ricos, incluyendo asistencia técnica relativa alcomercio. El desarrollo, por tanto, descansa en la trinidad de aumento de la ayuda,reducción de la deuda y auge del comercio internacional. Los dos primeros elementos,pueden considerarse, debido a su carácter y magnitud, exclusivamente como elementosde refuerzo, con lo cual se asume al comercio (libre) internacional como el motor deldesarrollo. ¿Pero cuáles son exactamente los contenidos de un sistema comercial yfinanciero abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio? Los indicadoresdel objetivo 8 dejan bien claro qué lógica económica subyace en los ODM.Cuadro 1.3. Objetivo Octavo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio Objetivo 8A de los ODM (indicadores): Acceso a los mercados  8.6 Proporción de las exportaciones (por su valor y sin incluir las armas) admitidas libre de derechos y cupos  8.7 Aranceles y cupos medios aplicados a los productos agrícolas y textiles y el vestido  8.8 Subsidios a la exportación y la producción de productos agrícolas en los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)  8.9 Proporción de la AOD ofrecida para ayudar a crear la capacidad comercial6 Desarrollo según Chang: esto es la transformación de la estructura productiva como eje central de unproceso más amplio de transformación social y mejora del bienestar. 15
  16. 16. Fuente: http://www.undp.org/spanish/mdg/goal8.shtmlSegún analiza Chang, este sistema pro-desarrollo se reduce a un sistema en el que lospaíses ricos reducen sus aranceles y subsidios a la agricultura y al sector textil, ypermiten así la entrada de los productos de los países en desarrollo, especialmente losmenos adelantados. La premisa en la que se basa esta concesión por parte de los paísesricos es la de la teoría de la ventaja comparativa, animando así a los países en desarrolloy los países menos adelantados a seguir haciendo más de lo mismo. Estos países debenofrecer a cambio una reducción de su protección industrial acorde a lo establecido en lasNegociaciones sobre el Acceso a los Mercados para los Productos No Agrícolas(NAMA en sus siglas en inglés) de la Organización Mundial del Comercio (OMC).Existen varios aspectos llamativos a la hora de analizar los términos del intercambioagricultura-industria. El primero de ellos, es que muchos países en desarrollo sonimportadores agrarios netos. Para ellos no supone ningún avance la liberalización de laagricultura. El segundo, es que la mayoría de los países exportadores de productosagrarios venden productos que tradicionalmente no han estado muy protegidos en lospaíses desarrollados por la sencilla razón de que no los cultivan (café, cacao...) y eltercero es que algunos de los países beneficiarios del intercambio agricultura-industria –como los capitalistas agrarios Brasil y Argentina – son países de renta media u otrospaíses ricos como Australia, Nueva Zelanda u Holanda. Por eso, la imagen popular dela liberalización agraria en los países desarrollados como favor a los campesinospobres en el mundo en desarrollo es una visión totalmente distorsionada. (Chang, 2009)La lógica de los ODM se ve reforzada con el Programa de Doha para el Desarrollo de laOrganización Mundial del Comercio (OMC). Según Chang, más que ayudar, estaagenda al desarrollo, ya que hace prácticamente imposible que los países en desarrollopuedan transformar su tejido productivo. Las ventajas obtenidas a corto plazo de la 16
  17. 17. aplicación del Programa, se ven enormemente superadas por las pérdidas a largo plazo,derivadas de la incapacidad de los países en desarrollo de potenciar su industria infante(debido a los recortes arancelarios) (Chang, 2009)Cuadro 1.4. Definición del término “industria infante” Industria infante: El término fue acuñado por el americano Alexander Hamilton, ministro de finanzas de EEUU en 1789. Sostuvo la tesis de que un país atrasado como EEUU en aquel entonces, debería proteger su propia industria en la “infancia” de la competencia externa, y cuidarla hasta el punto en el que pudieran mantenerse por sí solas. Esta tesis fue desarrollada posteriormente por el economista alemán Friedrich List, en su libro Sistema Nacional de Economía Política de 1841, el cual, haciendo alusión a Gran Bretaña, dice: “ Los ministros de Jorge I, en 1721, con ocasión de la prohibición de importación de artículos fabricados de las Indias Orientales, declararon abiertamente: - es evidente que una nación solo puede llegar a ser rica y poderosa importando materias primas y exportando artículos manufacturados. – Y todavía en tiempos de lord Chattam y lord North se decía en pleno Parlamento, sin el menor escrúpulo, que no se debía permitir fabricar en Norteamérica ni un solo clavo de herradura. Con Adam Smith se añadió una nueva máxima a las ya citadas, a saber: - Hay que encubrir la verdadera política de Inglaterra con los argumentos y alegatos de carácter cosmopolita formulados por Adam Smith, para así impedir que pueda ser imitada por las naciones extranjeras. (…) Una nación que con medidas protectoras y restricciones a la navegación consigue un grado elevado de desarrollo para su fuerza manufacturera y su potencia naval, hasta el punto de no temer la competencia de ninguna otra, no puede hacer nada más prudente que retirar la escalera de su grandeza, predicar a las demás naciones las ventajas de la libertad del comercio y acusarse arrepentido de haber 17
  18. 18. estado antes en la senda del error y no haber alcanzado hasta ahora el conocimiento de la verdad.” (List, 1955)Esta drástica interpretación de la Agenda de Doha, según la cual la liberalización de laagricultura no supone un avance significativo, contrasta con la visión de Stiglitz, quiensi bien comparte la visión de que es necesaria la protección de la industria infante,reconoce también las virtudes y la importancia de la liberalización de la agricultura y laapertura de los mercados agrarios, de algodón y de textiles en los países desarrollados,como elemento facilitador del desarrollo, al tener en cuenta el fenómeno de la pobrezarural y el peso de la agricultura en el PIB en algunos países menos adelantados y en víasde desarrollo.En cuanto a la aplicación de la “nueva versión” del Consenso de Washington (Reformasde Segunda Generación) Rodrick hace un interesante análisis de sus posibles carencias ylimitaciones. Pese a que considera que la revisión del Consenso de Washington suponeun avance al reconocer la “necesidad institucional”, Rodrick señala que estas reformasinstitucionales estas muy influenciadas por el modelo angloamericano. En su análisisdel papel de las instituciones en el desarrollo económico, sostiene que no existe unmodelo único ni siquiera entre los países industrializados. También señala que laexperiencia histórica muestra que se necesita tiempo y un gran esfuerzo paratransformar las instituciones acordes a las necesidades de desarrollo y que en cuanto alas reformas orientadas a la economía de mercado, cuanto mejor adheridas estén a lascapacidades institucionales preexistentes, mayores serán las posibilidades de éxito. Las 18
  19. 19. estrategias de desarrollo que ignoran las posibilidades de experimentación y variaciónlocal bloquean posibles vías de crecimiento7. (Rodrick, 2001)Las reformas auspiciadas por la segunda versión del Consenso de Washington derivadasde los requerimientos de integración en la economía mundial y la seguridad de losmovimientos de capitales internacionales, carece de una visión estratégica de desarrolloy limita el espacio para llevar a cabo políticas (autóctonas) de desarrollo. De hecho, elnuevo conjunto de disciplinas externas vienen de la mano de un modelo económico notestado ya que no se puede extraer de la experiencia histórica de los países avanzados(Rodrick, 2001)Chang y Rodrick se dan la mano y se complementan en sus respectivos análisis de laexperiencia histórica de los países más avanzados. Ambos comparten bastantes criteriosen cuanto a la necesidad de la intervención pública y los beneficios de la economíamixta, así como en relación a las relaciones circulares y no estrictamente lineales entrela buena gobernanza y el desarrollo económico y humano.1.3. Propuesta de un concepto de desarrollo más allá de la Agenda de los ODMEn el apartado anterior hemos descrito la bipolaridad entre la teoría del crecimiento (conuna aproximación lineal o de relación causa-efecto entre los determinantes delcrecimiento y el crecimiento) y la teoría del desarrollo (con una visión de las relacionescirculares entre las variables del desarrollo).Además hemos visto que la importancia que tradicionalmente se le ha dado alcrecimiento económico (crecimiento del PIB) como elemento central (o incluso único)del desarrollo ha sido cuestionada por otras visiones del desarrollo en las que se toman7 Rodrick argumenta la validez de las “recetas locales” haciendo un análisis de las diferencias ydivergencias políticas e institucionales entre los distintos países de desarrollo a lo largo de su proceso dedesarrollo. Entre ellos China, Japón, Corea, Singapur, los países europeos, Mauricio etc. También hace unanálisis de los determinantes de desarrollo, entre los cuales incluye la geografía y/o situación geográficade cada país, la integración comercial y las instituciones. La particular idiosincrasia de cada país, haceque no existan recetas únicas ni universales. 19
  20. 20. otros puntos de referencia (desarrollo humano, desarrollo sostenible…) y frente aquelloscuya visión del crecimiento (y por tanto, del desarrollo) se basa en considerar elproducto como un flujo de bienes y servicios invariables en el tiempo (estadoestacionario), otros indagan en la necesidad de la transformación del sector productivo(Chang) y/o de la transformación de la sociedad (Stiglitz) en sus dimensiones humanas,sociales y económicas.Finalmente podemos observar que los países industrializados practican la economíamixta pero con modelos distintos.En cuanto a todas estas aportaciones teóricas señaladas, queremos hacer un esfuerzo enver las posibilidades de complementariedad y reconciliación entre las corrientes y hacerun estudio de la experiencia acumulada. En nuestro estudio partimos de la premisa deque el desarrollo humano y el desarrollo económico son las dos caras de la mismamoneda, son fenómenos que se retroalimentan y que dependen el uno del otro. Pues taly como afirma García Lizana carece de sentido hablar de desarrollo social encontraposición al desarrollo económico por cuanto son variables interdependientes deun mismo proceso (García Lizana, 1978) Bajo esta premisa, podemos entonces hablarde la transformación social y multidimensional conceptualizada por Joseph Stiglitz ensu publicación Towards a New Paradigm of Development (Hacia un nuevo paradigmadel desarrollo) del año 1998.Las imperfecciones del mercado evidencian la necesidad de la intervención selectiva delEstado (economía mixta) para hacer que la actividad económica optimice susposibilidades de crecimiento y se superen las trampas de equilibrio estable negativo o deequilibrio de bajo nivel. Como el milagro económico asiático demuestra, el desarrolloeconómico es solamente posible mediante una participación activa del Estado en la 20
  21. 21. economía.8 Sin embargo, la rigurosa aplicación de la doctrina neoliberal (especialmenteen los días en los que el clima político era muy conservador en Europa y EstadosUnidos durante la década de los años ochenta) llevó a situaciones límite en cuanto laextensión de la pobreza extrema, que fueron fuertemente criticadas en el informe Ajustecon Rostro Humano (Jolly, 1987) de UNICEF, lo cual, también parece indicar, que elEstado debe reservarse el papel de garante de la cobertura de ciertas necesidadeshumanas y sociales (nutrición, salud, educación) o dicho de otro modo, el Estado debeasumir un rol importante en cuanto a la redistribución de la riqueza.Creemos que el desarrollo económico se robustece mediante la inclusión de otrasdimensiones del desarrollo humano y a su vez sirve de base y de medio para alcanzar eldesarrollo social pleno. El desarrollo económico es por tanto vehículo para otrosdesarrollos. Es por eso que en la aplicación de una estrategia de desarrollo, se debenincorporar con igual tesón, políticas económicas ambiciosas dirigidas a latransformación del sector productivo y el aprovechamiento del comercio internacional,así como otras políticas dirigidas a la transformación de la sociedad (políticas desostenibilidad ambiental y protección de la biosfera, políticas de igualdad de género,8 Stiglitz resume el milagro asiático de la siguiente manera: las economías asiáticas demostraron que eldesarrollo es posible, y que el éxito del desarrollo podía venir acompañado de una reducción de lapobreza, expandir mejoras en los estándares de vida, e incluso facilitar un proceso de democratización.Pero para los defensores de las soluciones técnicas, (recetas económicas neoliberales) el milagro asiáticofue profundamente desconcertante, ya que estos países no siguieron el estándar de prescripciones.Aceptaron algunas como (en general) unas políticas macroeconómicas estables, pero ignoraron otras. Porejemplo, más que privatizar, los gobiernos pusieron en marcha algunas plantas de acero de altaproductividad y en general practicaron políticas industriales para la promoción de algunos sectores enparticular. Los gobiernos intervinieron en el comercio (exterior) para la promoción de las exportacionesmás que para la inhibición de algunas importaciones en particular. Los gobiernos regulaban los mercadosfinancieros, que incluían ligeras restricciones financieras, bajando las tasas de interés y aumentando laproductividad de los bancos y las empresas. Los gobiernos adoptaron una aproximación conservadora ycoordinada en la toma de decisiones relativas al mercado. Las economías asiáticas estaban fuertementearraigadas en la moral basada en el confucianismo. (Stiglitz, 1998)La vinculación ideológica planteada por Stiglitz de una economía basada en la moral confuciana contrastacon la idea defendida por Chang de que las estrategias fueron adoptadas (al menos en Corea del Sur) máspor cuestiones pragmáticas que ideológicas. Según él, el milagro (sur)coreano fue una inteligente mezclay pragmática combinación de los incentivos que otorga el mercado con la planificación estatal. Elgobierno coreano no proscribió al mercado, como hicieron las Estados comunistas, pero tampoco tuvieronuna fe ciega en el libre mercado. Tomándose en serio las posibilidades que ofrece el mercado, laestrategia coreana reconocía que éste debía corregirse a menudo a través de la intervención pública(Chang, 2007) 21
  22. 22. políticas de salud pública que faciliten la calidad y longevidad en la vida y políticasdirigidas a alfabetizar y formar a la población, de manera que progresivamente se vayacerrando la brecha en el conocimiento y en la ciencia o knowledge gap). Esto suponeprestar atención a las aportaciones de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, perotambién reflexionar sobre los requerimientos e indicadores del octavo objetivo, de talforma que se puedan garantizar oportunidades de diversificación productiva einnovación en los países menos adelantados y en los países en vías de desarrollo, queestén decididos a aplicar políticas de desarrollo y estrategias para el largo plazo. 2. políticas para una cooperación al desarrollo eficazPartiendo de un concepto de desarrollo respetuoso con las necesidades detransformación de la sociedad y del sector productivo como el descrito en el apartadoanterior podemos plantearnos políticas e instrumentos de cooperación que refuercen eseproceso de desarrollo. Es por eso importante que la ayuda en su contenido y forma seajuste al grado de responsabilidad y esfuerzo de los gobiernos receptores en materia dedesarrollo. Del capítulo anterior podemos sustraer que no hay desarrollo posible sin laefectiva voluntad del Estado, lo cual deberíamos tener en mente a la hora de plantear losobjetivos y la modalidad de la ayuda o la cooperación al desarrollo. La ayuda podrá sermás eficaz cuanto mejor se acomode a las estrategias de desarrollo y de reducción de lapobreza (entre otras dimensiones) que los gobiernos de los países en desarrollo luchenpor implementar.Si tratamos de elaborar principios y criterios a los que debe responder una ayuda aldesarrollo de calidad, y por tanto, eficaz, debemos plantearnos por un lado, la lógicainterna a la que debe atenerse la ayuda, y por otro la lógica externa o la interrelaciónentre la política de cooperación y otras políticas. Con ello se debe dar lugar a una visión 22
  23. 23. estratégica de la cooperación al desarrollo que supere la visión táctica y de corto plazoque ha caracterizado a la cooperación al desarrollo en los últimos decenios. Esta visióntáctica se ha materializado, por una parte, en la proliferación de proyectos decooperación atomizados y descoordinados y que con frecuencia han perseguidoobjetivos independientes, y en los peores casos, contradictorios. En un sentido másamplio, el enfoque táctico de la cooperación internacional ha dado lugar a un ciertoaislamiento de las actividades que se derivan de los flujos de Ayuda Oficial alDesarrollo (AOD) respecto de otras también relevantes para el desarrollo del paísreceptor como las derivadas de las relaciones comerciales y financieras que se dan entredonantes y receptores, o las implicaciones de las políticas de seguridad y defensa,cultural, tecnológica o medioambiental de los países desarrollados en los países endesarrollo.Una perspectiva más amplia y estratégica de la cooperación internacional, tanto de lamultilateral como de la bilateral, requiere por tanto una mayor coordinación de actoresque permita insertar las actividades derivadas de la ayuda al desarrollo en un mismoplanteamiento y objetivo general de desarrollo - que debería ser liderado por el paísreceptor, bajo el principio de apropiación. El desarrollo de los países receptores deayuda exige mayores niveles de AOD distribuidos e invertidos con mayor eficacia, perotambién una mayor coherencia del conjunto de políticas exteriores de los donantes conlos objetivos marcados en materia de cooperación al desarrollo. (Olivié & Sorroza,2006)2.1. Características de la Ayuda Oficial al Desarrollo desde 1945 hasta nuestros días:La noción de ayuda al desarrollo se remonta a la reconstrucción de Europa tras laSegunda Guerra Mundial. No sólo las instituciones financieras creadas para superar elretraso económico a causa de la Guerra, (El Banco Internacional para la Reconstrucción 23
  24. 24. y el Desarrollo, posteriormente el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional)han marcado progresivamente la maquinaria de la ayuda al desarrollo, sino que otrosentes no gubernamentales (Oxfam) o de Naciones Unidas también tuvieron su origen enel fin de la Segunda Guerra Mundial. En el período inmediato al de post-guerra, elproblema (del desarrollo) en Europa era la falta de capital. La respuesta fue el PlanMarshall, el cual sentó las bases de muchos de los elementos del sistema existente deentrega de ayuda. Tras el éxito del Plan Marshall, la atención se dirigió hacia los paísesen desarrollo (Tarp et al.2000)El papel de la ayuda por aquel entonces se limitaba a contribuir a la acumulación decapital facilitando el flujo de capital desde los países más desarrollados hacia los menosdesarrollados (Stiglitz, 1998) La principal justificación económica para la ayuda externaen los cincuenta era que mediante la transferencia de recursos de capital se permitiría alos países en desarrollo alcanzar una tasa de ahorro lo suficientemente alta paraimpulsarlos hacia un crecimiento auto-sostenido.El fenómeno de la descolonización marcó un hito en la trayectoria de la ayuda aldesarrollo, pues hubo una considerable continuidad de las instituciones coloniales en lasinstituciones post-coloniales (Tarp et al. 2000)La lógica de la ayuda al desarrollo, especialmente la USAID, también estuvo muycondicionada por la Guerra Fría. La ayuda se convirtió en ocasiones en moneda decambio para asegurarse la simpatía y alianza de los Estados al margen de los dosbloques. Durante la Guerra Fría, las decisiones de política exterior americana a cortoplazo, tomadas por el Departamento de Estado, dominaron la distribución de la ayuda.Los dictadores anticomunistas podían contar con una importante financiaciónamericana, a pesar de la corrupción, los abusos de derechos humanos y las políticasdomésticas contra productivas (Fleck & Kilby, 2007) 24
  25. 25. Hasta mediados de los años 70, un 52 por ciento del total de la ayuda proveniente de laOCDE consistía en ayuda por proyectos, de los cuales, dos tercios eran deinfraestructura: carreteras, ferrocarriles, agua y alcantarillado, puertos, aeropuertos,centrales eléctricas y telecomunicaciones. Estos proyectos tenían la ventaja de ser, desdeel punto de vista de los donantes, muy visibles y progresistas tecnológicamentehablando; eran trasplantes de tecnología normalmente proveniente del país donante.Para el lobby industrial de los países donantes, este tipo de cooperación eraenormemente atractiva. Normalmente estos proyectos estaban diseñados de tal formaque el papel del gobierno receptor era muy secundario (Tarp et al. 2000)Este tipo de proyectos no remediaron, a pesar de todo, el problema del subdesarrolloeconómico y de bienestar, pues funcionaron como una transferencia tecnológicaexógena (de ahí, lo apropiado de usar el término transplante) que no fue puesta alservicio de los planes de desarrollo del gobierno receptor.En la década de los setenta se desarrollaron los Proyectos de Desarrollo RuralIntegrados (que incluían actividades en los sectores de la infraestructura, la salud, laeducación, la actividad agraria y el crédito rural), encaminados a darle solución alproblema de la pobreza desde los diversos aspectos interrelacionados que lacondicionan. La agricultura minifundista y el crédito, anteriormente dejado de lado,debido a la dificultad de desembolsar ayuda en pequeñas cantidades, fueron impulsadoscon entusiasmo a partir de ese momento.Antes de la segunda crisis del petróleo ya había síntomas de lo que llamaríamosinsostenibilidad en cuanto a este tipo de proyectos se refiere. En general, la modalidadde ayuda por proyectos se había establecido en todos los sectores. Esto síntomas sedebían a tres razones principales: 25
  26. 26.  uno, este modo de ayuda, que involucraba más activamente a los gobiernos de los países receptores y eran de mayor complejidad, estaban teniendo cada vez más retrasos de implementación, y mayores problemas en cuanto a la capacidad de absorción.  Dos, cada vez era más evidente que las posibilidades de éxito de los proyectos no se debían exclusivamente a factores internos a los proyectos.  Tres, los métodos de evaluación, los cuales solamente se ocupaban de los efectos directos de los proyectos, ofrecían una visión parcial y a menudo, sobrevalorada de los efectos de la ayuda. Algunos estimaciones econométricas macro sobre la efectividad de la ayuda mostraron un impacto general (el coeficiente de regresión parcial de crecimiento respecto a la ayuda) insignificativativamente distinto de cero9 (Tarp et al. 2000)Los problemas asociados a la ayuda por proyectos cedieron lugar a la ayuda financieraen forma de programa, las operaciones de asistencia técnica para el desarrollo decapacidades, y a los proyectos, no ya ejecutados por el gobierno, sino por las 10Organizaciones No Gubernamentales. A partir de la década de los ochenta el sector(privado) no lucrativo cobró importancia en el panorama de la cooperación aldesarrollo.En el lado de la oferta (de ayuda) había una amplia decepción con respecto al modo dedesembolso de ayuda por proyectos unido a la percepción de que los proyectos9 Hace referencia a los trabajos de Mosley et al. (de 1987) y Boone (de 1996) sobre la evidenciaestadística de la efectividad de la ayuda (aquí efectividad de la ayuda entendida como crecimiento delPIB). La variable dependiente en estos estudios es el crecimiento del PIB per cápita y la variableindependiente la ayuda al desarrollo como porcentaje del PIB. Otras variables independientes incluyenotros tipos de flujos financieros, ahorro, aumento del alfabetismo y exportaciones...10 El auge de las ONGs en desarrollo se explica en parte, por la tendencia imperante de minimizar el papeldel Estado, que también afectó a la cooperación gubernamental. La administración Reagan creó unambiente fértil para las críticas a la ayuda externa, pues para ellos la asistencia económica distorsiona lalibre operación del mercado e impide el desarrollo del sector privado. Al mismo tiempo, hubo un granesfuerzo por privatizar la ayuda canalizando mayores flujos a través de las ONGs y el sector privado(Tarp, et al. 2000) 26
  27. 27. requerían buenas políticas y buenas instituciones que respaldasen la acción porproyectos, pero en la época de la segunda crisis del petróleo no se daba ningún tipo deprogreso en los países más pobres. En la recesión del lustro 1980 -1985 se dieron unaserie de retrasos en el pago de la deuda soberana que rápidamente llevaron a la retiradade los préstamos bancarios, las inversiones de carteras y la inversión directa. A loshombros de los donantes cayó la carga de salir a socorrer a los países en vías dedesarrollo, en una emergencia sin precedentes. Ahora los donantes no ayudabanmediante proyectos de lento desembolso, sino que debían hacer desembolsos rápidospara apoyo en las balanzas de pago en estos países.Esta nueva modalidad de ayuda empezó a llegar de todas partes: Desde el BancoMundial en forma de préstamos para fines de ajuste, desde los donantes bilaterales enforma de apoyo a la balanza de pagos, normalmente ligada a las operaciones del BancoMundial, e incluso desde el Fondo Monetario Internacional, con el Servicio Reforzadode Ajuste Estructural (SRAE), siendo ésta la primera vez que el FMI se involucraba enla concesión de ayuda. En general, estas operaciones estaban condicionadas a laeliminación de los elementos de intervención estatal, de los cuales se creía queinterferían en el efectivo funcionamiento de los mercados. Se trataba de una agendaneoliberal que se estaba implementando voluntariamente en los países industrializados yque se impuso en los países en vías de desarrollo a través de estas operaciones de ajusteestructural, nombre con el que se conoció a este nuevo tipo de ayuda programática (Tarpet al. 2000)El siguiente gran hito en la historia de la cooperación tuvo lugar en el año 1992, año enel que el Banco Mundial introdujo la iniciativa de imponer como condición adicional asu programa de ayuda, la elaboración de una Estrategia de Reducción de la Pobreza porparte del gobierno receptor de ayuda. Esta iniciativa ha sido progresivamente asimilada 27
  28. 28. por los donantes bilaterales tales como los donantes escandinavos u Holanda. La ideasubyacente a la elaboración de una estrategia tal, era la de suavizar los efectossecundarios de los programas de ajuste, esas alarmantes consecuencias criticadas en elinforme de Unicef Ajuste con Rostro Humano, y también la de ganar adeptos a laspolíticas de reforma o al menos relajar la oposición a este tipo de políticas entre losperdedores de la aplicación de las mismas, para así facilitar su implementación.La ayuda programática o financiera convivió durante todos estos años con los proyectosde desarrollo, ahora con una importante parte de los mismos en manos de las ONGs. Laidea de ofrecer ayuda financiera era facilitar el camino a los proyectos, específicamenteeliminando las distorsiones que (supuestamente) dañaban a los mismos. En el año 1996se sumó al carro de la ayuda, la iniciativa para la reducción de la deuda de los PaísesPobres Altamente Endeudados (HIPC en sus siglas en inglés), una propuesta querealizaron conjuntamente el FMI y el Banco Mundial. El objetivo era que los paísespobres más endeudados alcanzaran un nivel sostenible de endeudamiento para, de estaforma, poder centrarse en la lucha contra la pobreza y el crecimiento económico. En elaño 1999 se ratificó la Iniciativa Reforzada de la HIPC o la HIPC II, con la cual sepretende facilitar un alivio de la deuda más rápido.Cuadro 2.1. Iniciativa para la reducción de la deuda de los Países Pobres AltamenteEndeudados Iniciativa HIPC: Tras una revisión integral efectuada en 1999, se aprobaron una serie de modificaciones para proporcionar un alivio de la deuda más acelerado, profundo y amplio y para fortalecer los vínculos entre el alivio de la deuda, la reducción de la pobreza y las medidas de carácter social. En 2005, para fomentar los avances en la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la Iniciativa para los PPME se complementó con la Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral (IADM). La IADM contempla un alivio del 100% de la deuda por parte de tres instituciones 28
  29. 29. multilaterales a favor de países que hayan completado el proceso de la Iniciativa paralos PPME: el FMI, la Asociación Internacional de Fomento (AIF) del Banco Mundialy el Fondo Africano de Desarrollo (FAfD). En 2007, el Banco Interamericano deDesarrollo (BID) también decidió suministrar alivio de la deuda adicional ("más alláde la Iniciativa para los PPME") a los cinco PPME del continente americano.Para tener acceso a la asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME, los paísesdeben: 1) poder recibir financiamiento solo de la AIF y estar habilitados para recibirrecursos del SCLP; 2) enfrentar una situación de endeudamiento insostenible, quesupera el alcance de los mecanismos de alivio de la deuda tradicionalmentedisponibles; 3) establecer una trayectoria satisfactoria de reforma y aplicación depolíticas económicas adecuadas en el marco de programas respaldados por el FMI y laAIF, y 4) haber elaborado un Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza(DELP), siguiendo un proceso participativo de base amplia. Una vez que el paíscumpla estos criterios o haya avanzado lo suficiente en su cumplimiento, losDirectorios Ejecutivos del FMI y la AIF deciden oficialmente su habilitación pararecibir alivio de la deuda, y la comunidad internacional se compromete a reducir ladeuda hasta el umbral de sostenibilidad acordado. Este se denomina el punto dedecisión. Cuando los países alcanzan el punto de decisión, pueden empezar a recibirinmediatamente un alivio provisional del servicio de la deuda que se venza. Noobstante, para recibir una reducción completa e irrevocable de la deuda en virtud de laIniciativa para los PPME, los países deben: i) establecer una trayectoria ulterior debuenos resultados en programas respaldados por el FMI y la AIF; ii) aplicarsatisfactoriamente las reformas fundamentales de política acordadas en el punto dedecisión, y iii) adoptar e implementar un DELP por un año como mínimo. Una vezcumplidos estos criterios, los países pueden alcanzar el punto de culminación, en el 29
  30. 30. cual los prestamistas deberán suministrar la totalidad del alivio de la deuda prometido en el punto de decisión. Fuente: http://www.imf.org/external/np/exr/facts/spa/hipcs.htmEste instrumento de alivio de la deuda se ha visto sometido sin embargo a numerosascríticas, las cuales apuntan hacia una serie de deficiencias como un escaso número debeneficiarios, un excesivo condicionamiento a los programas de ajuste, una escasareducción de la deuda que no exime a los países de los costes sociales delendeudamiento, el problema de la deuda odiosa11 o un criterio de elegibilidad noadecuado, basado en ratios de deuda sobre exportaciones y no en la capacidad de pagode los países. También desde el lado de los acreedores, se han lanzado críticas por elalivio de la deuda conseguidos por gobiernos de élites y corruptos, que al largo plazo,responden ante el alivio del endeudamiento con nuevos endeudamientos (Olivié &Sorroza, 2006)En estas dos últimas décadas, al desembolso de ayuda se le ha añadido la exigencia decumplir con ciertas condiciones políticas para que con la ayuda programáticacondicionada se produzca estabilización macroeconómica y buena gobernanza más todauna serie de puntos suplementarios como puede ser la protección medioambiental,mayor equidad entre hombres y mujeres, desmilitarización o prevención de conflictos12.La carga impuesta a los gobiernos a través del condicionamiento de la ayudaprogramática, ofrece un amplio margen para un instrumento de creciente importancia enlos presupuestos de cooperación: la asistencia técnica (Tarp et al. 2000).11 Deuda odiosa: Según Olivé & Sorroza deuda odiosa hace referencia a deudas contraídas por gobiernosilegítimos.12 Este fenómeno ya se ha mencionado en el apartado anterior al hacer referencia a las Reformas deSegunda Generación o Augmented Washington Consensus. 30
  31. 31. 2.2. Los avances conseguidos mediante la Declaración de París:Fruto del creciente debate a nivel mundial sobre la eficacia de la ayuda para alcanzar losObjetivos de desarrollo del milenio, más de un centenar13 de países donantes yreceptores de ayuda firmaron la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda en elaño 2005, tema en el que se profundizó durante el Foro de Alto Nivel de Accra del año2008, y que dio lugar a la creación de la Agenda de Accra. El contenido de loscompromisos políticos no es algo completamente nuevo. La Declaración de París naciótras una larga crisis de confianza en el campo de la ayuda al desarrollo en la década delos 90 y después de varias reacciones políticas importantes a nivel mundial. Senecesitaban acciones conjuntas que estuvieran basadas en una nueva serie derelaciones entre los países y sus “Socios de Desarrollo.” (Wood, et al. 2008)El hecho de que estos principios se reflejen a modo de compromiso adoptado por lospaíses de la OCDE, facilita el avance hacia una cooperación de más calidad, y al menosen teoría, sienta las bases para llevar a cabo una cooperación más respetuosa con lasestrategias de desarrollo de los países socios (principio de alineación) y por tanto máscompatible con el concepto de desarrollo defendido en el primer apartado. Análisis de los principios recogidos en la declaración de París: A) APROPIACIÓN: Los países socios ejercen una autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo y estrategias y coordinan acciones de desarrolloLa OCDE invita a contemplar el principio de apropiación como liderazgo a nivelpolítico y participación social, realizada a través de los parlamentos, la sociedad civil yel sector privado, el control interno y la rendición de cuentas. La apropiación nacional13 Fuente: OCDE 31
  32. 32. será más robusta si se realiza democráticamente. La apropiación es la toma deconciencia de la necesidad de la eficacia de la ayuda (y en definitiva, de la eficacia delas estrategias de desarrollo) desde el ángulo del país socio. La alineación es laobservación de la necesidad de eficacia de la ayuda desde la perspectiva del donante. Laapropiación hace referencia por tanto a la existencia de estrategias de desarrollospropias del país y con las que éste se identifica. El indicador desarrollado en laDeclaración de París (indicador 1) para medir los avances en cuanto a la aplicación deeste primer principio (y primer escalón hacia la eficacia), hace referencia a lascualidades que deben tener estas estrategias: éstas deben tener prioridades estratégicasclaras y deben estar vinculadas a un marco de gastos a medio plazo que se reflejen enlos presupuestos nacionales (Declaración de París, 2005)La OCDE resalta por tanto la necesidad de fortalecer la credibilidad de lospresupuestos nacionales de los países socios como herramienta para gestionar laasignación y el uso de los recursos para el desarrollo. Para ello, también existe unindicador que mide la proporción de los flujos de ayuda totales que se registra en lospresupuestos nacionales de los países socios.La comunidad de donantes se guía a partir del análisis que el Banco Mundial hace de lasestrategias nacionales de desarrollo y las políticas de desarrollo, el cual determina elvalor operativo de las mismas (según los mismos criterios del Indicador 1 de laDeclaración de París). El Banco Mundial puntúa las estrategias nacionales con unaescala de cinco puntos en el que A es la mejor puntuación posible y E la puntuación másbaja. B) ALINEACIÓN: Los donantes basan su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de desarrollo de los países socios. 32
  33. 33. El principio de alineación es uno de los más importantes, teniendo en cuenta que lospaíses socios (países receptores de ayuda) tienen una importancia capital en la medidaen que son ellos quienes invierten la mayor parte de recursos y esfuerzos en su propiodesarrollo (Toledano et al.2009 p. 37) A la hora de contemplar la importancia delprincipio de alineación, es importante tener en cuenta la fungibilidad en cooperación aldesarrollo, el principio económico con el cual los beneficios netos de la ayuda dependende las consecuencias de utilizar recursos en otras áreas (Stiglitz, 1998) Es decir, elhecho de ofrecer ayuda económica a un determinado gobierno no solo implicaconsecuencias directas exclusivamente para el monto aportado por el país donante, sinotambién para los recursos propios del gobierno receptor de ayuda que se liberan y sepueden invertir en otros sectores. La lógica de la aplicación del principio de alineaciónse basa en que el principio de eficacia de la ayuda se enmarque en definitiva en uncontexto nacional donde se aplique el principio de eficacia en las estrategias dedesarrollo.Por eso mismo, el principio de alineación puede ser un arma de doble filo, pues si biensupone un avance muy importante, tal y como he expuesto anteriormente, tambiénpuede ser un tanto estéril, si con alineación nos referimos a alineación con unDocumento Estrategia de Reducción de la Pobreza (PRSP en inglés) que esconda lasexigencias en materia de política económica y comercial dictada por las instituciones deBretton Woods y que no sea neceariamente un documento propio del país socio. Aunquecomo veremos más adelante, en el caso de Vietnam, no siempre se da el caso de que laEstrategia de Reducción de la Pobreza sea un documento dictado por las institucionesfinancieras internacionales, aunque la influencia de las instituciones sea inevitable (y enparte puede ser positiva). 33
  34. 34. El Consenso Europeo sobre Desarrollo de la UE identifica las estrategias dedesarrollo de los países socios con el Documento Estrategia de Reducción de la Pobreza(PRSP). Pero como veremos con el caso de Vietnam, también puede darse el procesoinverso, es decir, que las estrategias propias de desarrollo del país comprendan unenfoque de reducción de la pobreza y se consideren por tanto como equivalentes. Lacuestión no es de forma, sino de fondo.También pierde peso la aplicación de un principio semejante en materia de cooperación,si por otro lado, los países donantes presionan para obtener ventajas desproporcionadasen materia comercio con los países en desarrollo, y ponen así en peligro el propiodesarrollo de estos países. En cierta manera, el principio de alineación se acerca alprincipio de coherencia de políticas, ya que, en última instancia, todo ello repercutedecisivamente en las posibilidades de desarrollo económico.La aplicación de este principio a las políticas de cooperación supone gestionar la ayuda,siempre que sea factible, a través de los sistemas nacionales de los países socios. Porello, la existencia de una estrategia de desarrollo operativa y propia del país socio es lacondición necesaria para que se cumpla el segundo principio de la Declaración de París.Para hacer un seguimiento del cumplimiento de este segundo principio, se handesarrollado indicadores y objetivos sobre el uso de estos sistemas, en concreto, elsistema de gestión de las finanzas públicas y el sistema de aprovisionamiento. Laconfianza en los sistemas nacionales de los países socios implica que el país donanterenuncie a la creación Unidades de Gestión de Proyectos (PIUs en sus siglas en inglés)ya que éstas son estructuras paralelas a las propias del país socio. Esta práctica desvíarecursos y experiencia para el sector público del país socio.El tercer punto importante señalado por la OCDE respecto a este principio es el de lanecesidad de hacer predecibles y estables los flujos de ayuda. 34
  35. 35. Este tema se vuelve más serio en el momento en que la ayuda al desarrollo se planteasostener compromisos de gasto en el largo plazo. Los proyectos de carretera cortos definanciación pueden esperar al siguiente año para completarse pero unos maestros omédicos con retrasos en sus salarios suponen un problema mucho más serio. Si laayuda no se hace más predecible, el paso de la descoordinada ayuda por proyectos alapoyo programático coordinado puede suponer que las ventajas supuestas, tales comoreducción de costes, se vean superadas por un aumento de la volatilidad (Gelb, 2008)El estudio de Gelb sobre predictibilidad indica que, si bien la ayuda agregada esbastante estable (más incluso que la IDE total u otro tipo de flujo de capitales privado),la volatilidad de los flujos de ayuda a los países individualmente es mucho mayor (Gelb,2008)El indicador de predictibilidad de la Declaración de París (indicador 7) analiza lapredictibilidad desde dos enfoques: uno, la habilidad conjunta de donantes y gobiernoreceptor de desembolsar la ayuda conforme a lo programado y dos, la capacidad dedonantes y gobierno para registrar los desembolsos de los donantes al sectorgubernamental de forma íntegra.Un último aspecto y no menos relevante, relacionado con la aplicación del principio dealineación es la necesidad de desligar la ayuda al desarrollo. Tal y como señala laOCDE, la ayuda desligada ayuda al país socio a ser capaz de suministrar bienes yservicios de una forma sostenible. C) ARMONIZACIÓN: Las acciones de los donantes son más armonizadas, transparentes y colectivamente eficaces. 35
  36. 36. La agenda de armonización de la ayuda trata de coordinar a los donantes y unificar losprocedimientos, de tal forma que la ayuda en su conjunto, sea más eficaz. Laarmonización de los procedimientos de concesión de ayuda y la adopción de acuerdoscomunes, reduce la duplicación de esfuerzos y los costes de transacción (...) LaDeclaración de París vincula estrechamente el principio de armonización con elprincipio de apropiación y alineación, en parte debido a que la forma más simple dealcanzar acuerdos comunes es la de adoptar los acuerdos o las estrategiasestablecidos/as por el país socio (OCDE, 2008)En virtud de este principio se ha dado paso a la utilización de nuevos instrumentos decooperación distintos a la cooperación por proyectos, que facilitan un proceso dedesarrollo en el largo plazo y con mayores oportunidades de sostenibilidad. En lacomunidad de donantes estos nuevos instrumentos se reconocen bajo el nombre de“nueva arquitectura de la ayuda.”Cuadro 2.2. Nueva arquitectura de la ayuda Nueva arquitectura de la ayuda: Desde mediados del decenio de los noventa, se ha ido perfilando la “nueva arquitectura de la ayuda”: la comunidad internacional ha consensuado unos objetivos comunes (sociales y económicos, fundamentalmente) para promover el desarrollo de los países pobres y se han sofisticado los instrumentos de la cooperación internacional al desarrollo con vistas a obtener una mayor eficacia de dicha cooperación. Asimismo, tanto en los objetivos como en los instrumentos, se asume el impacto que tienen el conjunto de las relaciones económicas internacionales (comerciales, financieras) en el desarrollo de los países receptores de ayuda, más allá de las políticas de cooperación internacional al desarrollo. [Fuente: Olivié I. La nueva arquitectura de la ayuda y sus implicaciones para América Latina: Algunas sugerencias para la cooperación española. Real Instituto Elcano de Estudios 36
  37. 37. Internacionales y Estratégicos, 2004] Los nuevos instrumentos de cooperación a los que hace referencia son aquellos que permiten una aplicación más fácil de los criterios de calidad de la ayuda (los principios de la Declaración de París), especialmente el apoyo presupuestario general y el apoyo presupuestario sectorial. A los nuevos instrumentos se le añade una nueva forma de organizar la cooperación (Enfoque basado en programas, cooperación delegada, división del trabajo…) D) GESTIÓN ORIENTADA A RESULTADOS: Administrar los recursos y mejorar la toma de decisiones orientadas a resultados.El planteamiento de una gestión orientada a resultados, según la Declaración de París,establece como condición necesaria el registro exacto, completo y transparente de losrecursos para el desarrollo en los presupuestos nacionales y demás métodos decontabilidad nacional de los países socios. Esta práctica ayuda a la consecución devarios objetivos distintos pero interrelacionados:  El fortalecimiento del proceso presupuestario de los países socios.  Mejor rendimiento de cuentas.  Mejora en el alineamiento con las políticas del gobierno receptor de ayuda  Mejor asignación de recursos en el tiempo.Con el fin de medir la aplicación de este principio, la OCDE también ha desarrolladodos indicadores (OCDE, 2008)El indicador 3 especifica si los presupuestos nacionales del país socio son exactos eincluyen un registro completo de los flujos de ayuda. 37
  38. 38. El indicador 7 muestra si la ayuda ha sido desembolsada según lo planificado y si estácorrectamente registrada en los sistemas de contabilidad nacional de los países socios.El grado con el que las contribuciones financieras están registradas en los presupuestosnacionales ofrece información significativa acerca del grado de esfuerzo en conectar losprogramas de ayuda con las políticas y los procesos nacionales en los países socios.La segunda condición necesaria en la aplicación del principio de gestión orientada aresultados, pasa por que los países socios desarrollen un marco de seguimiento basadoen resultados (Results-Based Monitoring Framework)El seguimiento que hace la OCDE del progresivo desarrollo de tales sistemas, lo realizaa través del seguimiento realizado por el Banco Mundial mediante el informeEstrategias de Desarrollo Nacional Basadas en Resultados. El seguimiento del BancoMundial se centra en tres aspectos particulares: la calidad de la información generada, elacceso a la información que tienen los actores implicados (stakeholders) y el grado en elque esa información es usada en los sistemas nacionales de seguimiento y evaluación.La evaluación global se expresa en una puntuación que va desde la A (puntuaciónmáxima) hasta la E (puntuación mínima) representando B la existencia de un marcoorientado a resultados ampliamente desarrollado.Por su naturaleza, el principio de gestión orientada a resultados, supone un refuerzo enla aplicación de los demás principios, en especial, del principio de apropiación. E) MUTUA RESPONSABILIDAD Donantes y socios son responsables de los resultados del desarrolloSe trata de un principio que refuerza los demás pilares de la Declaración de París yposteriormente, la Agenda de Acción de Accra (apropiación, alineación, armonización ygestión orientada a resultados). 38
  39. 39. El indicador 12 es el punto de referencia mediante el cual medir la aplicación de esteprincipio. La cuestión que debe plantearse, según indica la OCDE, es si existe algúnmecanismo de evaluación mutua a nivel nacional del avance en compromisos deasociación surgidos a partir de la Declaración de Roma o de París o de un plan dearmonización y alineamiento. La meta acordada es que todos los países receptores deayuda tengan ese mecanismo para cubrir esa necesidad.Las evaluaciones mutuas de progreso son ejercicios que involucran por igual a lasautoridades de los países receptores de ayuda y a los donantes en una revisión de laactuación conjunta en el país receptor de ayuda. 3. El principio fundamental de armonización de la ayuda: Análisis de la necesidad de armonizar la cooperación bilateralEl principio de armonización es uno de los cinco pilares de la Declaración de París, ycomo tal, es ampliamente abordado por la OCDE. También la Unión Europea quiereliderar el proceso de armonización, fruto de la aplicación de la Declaración de París.La urgente necesidad de aplicar este principio se hace patente al ver que las décadas deexperiencia en cooperación al desarrollo hayan demostrado que la ayuda descoordinadaaumenta los costes tanto para los donantes como para los países socios y que reducesignificativamente el valor añadido de la ayuda14. La efectividad de la ayuda mejorasustancialmente cuando existen mecanismos de coordinación de la ayuda creados apartir de unos objetivos comunes que se hayan alcanzado en el seno de un marco en elque se reconcilien los distintos intereses de forma constructiva (OCDE, 2008)14 Entendemos que hace referencia al fortalecimiento institucional, reforzamiento de la responsabilidad endesarrollo y acumulación de experiencia útil que supone la aplicación de la Declaración de París y losnuevos instrumentos de cooperación de cooperación gubernamental. 39
  40. 40. 3.1. Los enfoques basados en programas:En los ejercicios de evaluación (de la calidad de la ayuda) los enfoques basados enprogramas (EBP) reflejan el grado en el que los donantes están involucrados enacuerdos comunes para prestar apoyo a los programas dirigidos por los países socios. Elque el país socio ejercita su liderazgo sobre un programa que es apoyado a su vez por(varios) donantes.Para poder transferir más ayuda a través de canales armonizados se debe contar con lavoluntad efectiva del gobierno del país socio de asumir el liderazgo necesario, porejemplo, al presidir grupos de trabajo sectoriales y al elaborar políticas sectoriales, ytambién cuando dispone de sistemas nacionales propios.En un segundo nivel, los países donantes tienen la responsabilidad de hacer uso de lossistemas locales en el diseño de programas y en su implementación, en la gestiónfinanciera y en el seguimiento y la evaluación. La posibilidad de adoptar acuerdoscomunes también depende de la voluntad efectiva de los donantes de combinar susrecursos y negociar procedimientos comunes entre ellos mismos.En un tercer nivel, los países socios y donantes comparten la responsabilidad de poneren marcha un proceso de coordinación de donantes y una armonización de losprocedimientos de los donantes.En tanto que se opere a estos tres niveles, no existe ninguna modalidad de ayuda enparticular que se corresponda con el enfoque EBP. Se puede diseñar una amplia gamade modalidades de ayuda que contengan los rasgos de EBP, incluyendo la ayuda enforma de proyecto que se entregue dentro del contexto de un SWAp o la ayudaacumulada mediante fondo común o mediante acuerdo para cooperación técnica.La OCDE señala la dificultad de delimitación del concepto Enfoque Basado enProgramas al indicar las dificultades encontradas a la hora de medir el progreso en 40
  41. 41. relación con el indicador 9. La dificultad radica precisamente en que el EBP no es unamodalidad (o instrumento) de ayuda sino una forma de gestionar la ayuda y los recursospropios de los países socios para impulsar políticas de un sector en particular o algúnotro tipo de actividad. Un segundo aspecto a tener en cuenta en relación al conceptoEBP, es que el indicador 9 es el único que hace referencia a todo el conjunto de AOD yno exclusivamente a la AOD ofrecida al gobierno del país receptor de ayuda. En estesentido, la ayuda canalizada a través de las organizaciones de la población civil puedeser considerada válida como PBA si responde a los criterios de armonización descritos.3.2. Las misiones coordinadas de donantes: división del trabajo ycomplementariedad:La Declaración de París compromete a los donantes a negociar en aras de una mayorcomplementariedad o una mejor división del trabajo entre sus respectivos programas.También hace un llamamiento a trabajar conjuntamente y reducir así el número demisiones, evaluaciones y estudios analíticos duplicados. Este segundo aspecto es elobjeto de los indicadores 10a y 10b, para las misiones conjuntas por país socio y losestudios analíticos conjuntos, respectivamente.Una de las quejas más frecuentes de parte de las autoridades de los países socios es quese consume mucho tiempo asistiendo a citas con los donantes y haciendo frente a susrequerimientos. Algunas veces los encuentros los planifican los donantes sin tener enconsideración las agendas propias de las autoridades de los países donantes y sinconsideración de las exigencias de tiempo requeridas por otros donantes. Con el fin decoordinar mejor las misiones, se exige de los donantes que lleven a cabo menosmisiones, coordinen la planificación temporal de las misiones con los demás donantes,lleven a cabo más misiones conjuntas y respeten los períodos vacacionales de los paísessocios. 41
  42. 42. Las misiones conjuntas:El indicador 10a se centra en la proporción de misiones conjuntas llevadas a cabo pordos o más donantes o por un donante en nombre de otro. El objetivo de operar así no essimplemente aumentar el número de misiones conjuntas, sino llevar a cabo un menornúmero de misiones. También reconoce que puede haber un lugar/momento apropiadopara misiones de un solo donante.Los estudios analíticos conjuntos por paísesEl trabajo analítico por países comprende el análisis y asesoramiento necesarios parafortalecer el diálogo político y desarrollar e implementar estrategias por países parallevar a cabo posteriormente una cooperación al desarrollo de calidad. Normalmenteincluye estudios y estrategias por países o por sectores, evaluaciones, proposiciones(discussion papers) etc. La rigurosidad en el trabajo analítico es condiciónindispensable para el posterior planteamiento de políticas y programas de desarrollo.La Declaración de París reconoce que los donantes tienen la responsabilidad deasegurarse de que el trabajo analítico propuesto, se lleva a cabo de forma conjunta, en lamedida de lo posible. Esta forma de trabajar ayuda a reducir los costes de transacciónpara las autoridades de los países socios, evita duplicaciones innecesarias e invita aavanzar en el entendimiento común entre donantes. Los donantes también deben recurriral trabajo analítico propio de los países socios y cuando sea adecuado, trabajarconjuntamente con los gobiernos, además de trabajar con otros donantes.El indicador 10b mide la proporción de informes analíticos o los estudios sobre lospaíses socios llevados a cabo por dos o más donantes o por un donante en nombre deotro, como porcentaje del número total de informes y/o estudios. 42
  43. 43. En esta misma línea, la comunidad de donantes ha desarrollado el concepto decooperación delegada como estadio avanzado de armonización entre donantesbilaterales con una filosofía de intervención similar (Palacio Blasco, 2007).La correcta aplicación de este método de trabajo implica que los donantes debanrenunciar a sus exigencias particulares. La cooperación delegada se basa en la lógica dela complementariedad y las ventajas comparativas de cada donante; un donante, debidoa su particular experiencia o idoneidad asume el rol de mandatario (o donante líder) einterlocutor con el gobierno receptor de ayuda. El resto de donantes quevoluntariamente cooperan en la consecución del proyecto/programa en juego, asumensu condición de donantes silenciosos, limitando su cooperación a la contribuciónfinanciera y delegando la responsabilidad de gestión al donante principal. El donantesilencioso (o los donantes silenciosos si son varios) renuncia – así – a mantenerrelaciones bilaterales con el país receptor en los temas objeto de la delegación. Lostérminos concretos de la delegación y las modalidades para su puesta en práctica sedefinen entre las partes en un contexto de confianza mutua (Palacio Blasco, 2007)La cooperación delegada hace referencia a las alianzas entre donantes bilaterales, apesar de que la alianza o colaboración con los organismos internacionales ha sido unapráctica común a lo largo de las décadas de cooperación. El recurso a la cofinanciacióna través de los organismos de Naciones Unidas o las Instituciones FinancierasInternacionales no siempre es posible, principalmente en aquellos casos en los que eldonante bilateral no tiene representación en el país beneficiario de los fondos o cuandoexisten discrepancias importantes en relación a la política e instrumentos decooperación que se considera se deberían aplicar. (Palacio Blasco, 2007) 43
  44. 44. 3.3. El papel de la Unión Europea como facilitador de la armonización de la ayuda:La Unión Europea tiene un papel muy importante en cuanto árbitro y facilitador de laarmonización de las prácticas de cooperación de los países miembros. Mediante laaprobación del Consenso Europeo sobre desarrollo en el año 2005 y del Código deConducta relativo a la división del trabajo en ámbito de la política de desarrollo enel año 2007, la UE pone de manifiesto su potencial como estructura ideal para promoverla armonización en la cooperación al desarrollo. La Unión Europea cuenta conimportantes ventajas y oportunidades por la experiencia que sus miembros han podidoacumular en el modus operandi supranacional. Por tanto, no sorprende que la divisióndel trabajo haya entrado con fuerza en el debate europeo sobre el futuro de la ayuda.(Schulz, 2007)El Consenso Europeo sobre desarrollo describe la cooperación al desarrollo como unacompetencia compartida entre la Comunidad Europea y sus Estados Miembros. En estesentido plantea la política comunitaria en la esfera de la cooperación al desarrollo comocomplementaria a las políticas llevadas a cabo por sus Estados Miembros. El Consensorecoge por tanto una visión compartida por los Estados Miembros y la ComunidadEuropea y otorga especial importancia a la coordinación y la complementariedad dedonantes. Según el Consenso, la mejor forma de poner en práctica estos principios, es lade atenerse al propio proceso de desarrollo liderado por los países receptores de ayuda ytrabajando en una programación conjunta y multianual basada en las estrategias dereducción de la pobreza u otras estrategias similares y en los presupuestos nacionales delos países socios15.15 Este modo de concebir la cooperación al desarrollo se ajusta teóricamente a la aplicación de losprincipios de apropiación y alineación con las estrategias nacionales de desarrollo de los países socios. Elproblema surge a la hora de plantearse cuáles son verdaderamente esas estrategias y si realmenteresponden a la iniciativa nacional y a sus propios intereses. 44
  45. 45. El Código de Conducta para la división del trabajo en políticas de desarrollo determinauna serie de medidas encaminadas a mejorar la complementariedad y la división deltrabajo entre donantes. Estas surgen a partir de un análisis de los retos y lasoportunidades de la acción de la UE. El análisis de los retos pasa por analizar el tema dela visibilidad del donante, las dificultades operacionales y el reconocimiento de laexperiencia acumulada por algunos donantes.El papel de la UE como principal donante de AOD en el mundo, la visión compartida encuanto a los objetivos de desarrollo y el Atlas de Donantes de la UE son lasoportunidades identificadas.Cuadro 3.1. Atlas de Donantes de la Unión Europea Atlas de Donantes de la UE: El atlas de donantes, que incluye los 25 países miembros de la UE (finales de 2006), es un proyecto común de la Comisión Europea y la OCDE, que se basa en los datos de AOD que comunican los países al CAD y una encuesta realizada a los 25 donantes sobre aspectos estratégicos, institucionales y operativos. Aporta una visión detallada, a través de múltiples criterios, de la distribución geográfica de la AOD bilateral de la UE (lo que incluye la Comisión Europea).Permite identificar con cierta facilidad los países mimados y huérfanos de la ayuda de la UE, pero no ofrece herramientas adecuadas para analizar las posibles ventajas comparativas de los donantes. Este documento hace además un estudio de las lagunas, los trabajos duplicados y los costes administrativos innecesarios que limitan el impacto de la ayuda otorgada por donantes europeos. Fuente: Schlulz, N. La división del trabajo entre los donantes europeos. ¿Reparto del pastel o compromiso con la eficacia? 45
  46. 46. El Código de Conducta profundiza además en el concepto de complementariedad yhace un recorrido por las diversas dimensiones de tal concepto: la complementariedaden terreno (in-country complementarity), la complementariedad en el reparto de paísesreceptores de ayuda (cross-country complementarity), la complementariedadintrasectorial, la complementariedad vertical16 o la complementariedad entreinstrumentos de cooperación.El Código de Conducta también describe los pasos fundamentales hacia la división deltrabajo basada en el principio de complementariedad. Analizar la experiencia acumuladay tenerla en cuenta en las futuras actuaciones; establecer un mandato político alrespecto; establecer una forma de operar apropiada que defina el modo de canalizar laayuda y los roles de los donantes activos o mandatarios así como el de los donantessilenciosos, y que incluya una programación y un acuerdo financiero común; utilizar unenfoque pragmático hacia la implementación, esto es, hacia resultados tangibles y haceruso de un sistema de seguimiento eficaz (monitoring system).El método contemplado para poner en marcha esta serie de medidas es la existencia deun Código de Conducta para la división del trabajo y la complementariedad en sí. ElCódigo de Conducta se define por ser voluntario, flexible y autoimpuesto como guía(soft-law) de carácter dinámico y general. El Código va dirigido a todos los actoreseuropeos en materia de cooperación al desarrollo. Su contenido se ciñe a lacomplementariedad entre autoridades públicas. A su vez, como método, el Códigorecoge los principios a los que debe atenerse la aplicación de la división del trabajo.Cuadro 3.2. Principios para la aplicación de la división del trabajo del Código deConducta Principios para la aplicación de la división del trabajo del Código de Conducta:16 La complementariedad vertical hace referencia a la necesidad de crear nuevas sinergias entre losprogramas a nivel local, a nivel nacional y a nivel de acción internacional mediante fondos globales uotros instrumentos propios de los organismos internacionales y/o regionales. 46
  47. 47.  Principio guía 1: concentrar las actividades en terreno en dos sectores centrales: los donantes europeos centrarán sus actividades en dos sectores basándose en sus ventajas comparativas respectivas. Se anima a los países socios a jugar un papel activo en la identificación de los sectores. El Consenso Europeo define los roles con los que la Comisión pretenderá proporcionar valor añadido (parágrafos 46-55). El Consenso Europeo se complementa con el Tratado, el cual reconoce el valor añadido de las políticas comunitarias internas en cuanto a su dimensión externa. Además de los dos sectores centrales, los cuales implicarán la mayor parte de los fondos disponibles, los donantes pueden ofrecer Apoyo Presupuestario General y financiar actividades en otras áreas como apoyo a la sociedad civil, investigación o cooperación universitaria o escolar. Principio guía 2: reorientar las otras actividades en terreno: la aplicación de este principio implica que las actividades no incluidas en los dos centrales o bien se mantengan mediante acuerdo de cooperación delegada, mediante apoyo presupuestario general o bien se finalicen de forma responsable. Principio guía 3: asegurar una presencia europea adecuada en los sectores estratégicos: que al menos un donante europeo esté activamente implicado en cada sector considerado estratégico para la reducción de la pobreza hasta un máximo de tres donantes por sector (a partir de 2010) Principio guía 4: reproducir las prácticas de cooperación entre donantes bilaterales con las instituciones regionales socias del desarrollo. Principio guía 5: determinar cuáles serán los países prioritarios. Si bien la acción europea se caracteriza por ser universal, cada donante deberá reducir drásticamente los países a los que canaliza AOD, según los criterios de nivel 47
  48. 48. de pobreza, políticas macroeconómicas y buena gobernanza.  Principio guía 6: asistir a los “huérfanos” de la cooperación internacional: Principio complementario al anterior, en el que la Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea (ECHO) asume un papel importante, pues dedica especial atención a las crisis olvidadas.  Principio guía 7: analizar y expandir las áreas de mayor potencial teniendo a la vez en cuenta que el conjunto de la Comunidad Europea deberá mantener la diversidad en cuanto a su potencial y su maestría.  Principio guía 8: avanzar en los diversas dimensiones de la complementariedad (en terreno, entre instrumentos, vertical…)  Principio guía 9: promover al unísono la división del trabajo  Principio guía 10: profundizar la reforma de los sistemas de ayuda acorde a los requerimientos de la aplicación del principio 9. Fuente: Código de Conducta relativo a la división del trabajo en ámbito de la política de desarrolloExisten ya antecedentes de la implementación efectiva de modelos de división deltrabajo: el grupo de donantes Nordic Plus ya aplica una serie de principios decomplementariedad y cooperación delegada para la división del trabajo en países comoTanzania, Uganda y Zambia. (Schulz, 2007)Cuadro 3.3. Grupo de donantes Nordic Plus Nordic Plus: se compone por agencias donantes que se comparten enfoques de ayuda parecidos (Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia, Irlanda, Países Bajos y Gran Bretaña) y se basa en un plan de acción común de armonización y alineamiento. Integra diferentes subgrupos temáticos en los que, en ocasiones, participan otros 48

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