Guía de buenas prácticas: los pueblos indígenas y minería

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Guía de buenas prácticas: los pueblos indígenas y minería

  1. 1. GUÍA DE BUENAS PRÁCTICASLOS PUEBLOSINDÍGENAS YLA MINERÍAGuidance 2010-3
  2. 2. GUÍA DE BUENAS PRÁCTICASLOS PUEBLOSINDÍGENAS YLA MINERÍA
  3. 3. 1 PRÓLOGO i MENSAJE DEL ICMM A LAS COMUNIDADES QUE PODRÍAN VERSE AFECTADAS ii POR LA MINERÍA 1.1 ¿Por qué elaborar una guía de buenas prácticas específicamente en relación 3 con los pueblos indígenas? 15 1.2 Declaración de posición del ICMM 3 1.3 ¿Quiénes son los pueblos indígenas? 5 1.4 Los derechos internacionales de los pueblos indígenas 7 1.5 Cómo se elaboró esta Guía 9 1.6 Comment le guide a-t-il été préparé ? 11 1 2 3 1.7 Alcance de la Guía 13 1.8 Estructura de la Guía 13 CONTENIDO 2.1 Introducción 16 37 2.2 Principios de una buena colaboración 16 2.3 Establecimiento del contacto inicial 18 2.4 Participación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones 19 2.5 Aspectos prácticos de la colaboración con pueblos indígenas 25 2.6 Fomento de la capacidad de colaboración en las compañías 30 2.7 Manejo del comportamiento de la fuerza laboral y los contratistas 32 2.8 Algunos desafíos para la colaboración 331 INTRODUCCIÓN 3.1 Introducción 38 3.2 Determinación de los derechos e intereses relevantes de los pueblos indígenas 38 3.3 Estudios de referencia 452 COLABORACIÓN Y PARTICIPACIÓN INDÍGENAGuía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería3 PREPARACIÓN DEL TERRENO
  4. 4. 52 73 4.1 Introducción 53 4.2 Justificación comercial de los acuerdos 53 4.3 ¿Qué hace a un acuerdo exitoso? 55 4.4 Celebración de acuerdos 57 4.5 Componentes de los acuerdos 60 4.6 Instrumentación de los acuerdos 724 5 6 95 5.1 Introducción 74 5.2 Mitigación y mejoramiento de los efectos 74 5.3 Fortalecimiento de la base de activos de la comunidad 81 5.4 Preservación cultural 89 5.5 Protección, rehabilitación y monitoreo ambientales 91 5.6 Preparación para el cierre de una mina 92 5.7 Abordaje de la discriminación y la desventaja histórica 93 1064 6.1 Introducción 96 ACUERDOS 6.2 ¿Por qué son importantes los mecanismos para el manejo de quejas? 96 6.3 Fuentes de posibles desacuerdos o conflictos 98 6.4 Preparación de mecanismos para el manejo de quejas 100 6.5 Intervención de otras partes 104 Apéndice A: Declaración de posición del ICMM sobre la minería y los pueblos indígenas 107 Apéndice B: Siglas 1105 MANEJO DEL IMPACTO Y DISTRIBUCIÓN DE BENEFICIOS Apéndice C: Otros recursos 111 Agradecimientos 1196 MANEJO DE QUEJAS Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería7 CONCLUSIÓN
  5. 5. ICMM Grupo Consultivo sobre Pueblos Indígenas Esta Guía representa un logro fundamental En la elaboración de esta Guía, el ICMM en un recorrido que el Consejo Internacional toma como punto de partida la visión que de Minería y Metales (ICMM, por sus siglas contiene su Declaración de Posición para en inglés) inició en 2004, cuando empezamos las relaciones constructivas entre los a trabajar para apoyar el establecimiento pueblos indígenas y la industria minero- de relaciones más constructivas entre los metalúrgica fundamentadas en el respeto, pueblos indígenas y las compañías mineras. el compromiso fidedigno y el beneficio Desde entonces, hemos organizado dos mutuo, y que consideren en particular la mesas redondas internacionales, publicado situación específica e histórica de los un análisis sobre la minería y los pueblos pueblos indígenas. Vemos con beneplácito indígenas, y llevado a cabo consultas el compromiso de las compañías miembros externas antes de dar a conocer en 2008 del ICMM de establecer este tipo de nuestra Declaración de posición sobre la relaciones y pensamos que la Guía minería y los pueblos indígenas. representa un recurso útil para mantener un diálogo positivo. Prólogo El Consejo de Directores Ejecutivos del ICMM aprobó esa Declaración en 2008 y manifestó su deseo de que Como individuos con relaciones personales diversas hubiera relaciones más constructivas entre la industria y profundas, así como experiencia profesional con minero-metalúrgica y los pueblos indígenas basadas los pueblos indígenas, reconocemos la necesidad de en el respeto, el compromiso fidedigno y el beneficio que las compañías mineras entablen y mantengan mutuo. Entonces se planteó que nuestra siguiente relaciones respetuosas con las comunidades que tarea sería elaborar una guía de instrumentación. pueden verse afectadas por sus actividades. Esta Guía es el resultado de ese trabajo. A partir de nuestras experiencias en África, Reconocemos que cada comunidad posee Australasia, Oceanía, América Latina y América del características únicas y que pueden surgir varias Norte, hemos aportado nuestros conocimientos, dificultades con la presencia de los miembros del asesoría y recomendaciones sobre el proceso y la ICMM. En ese sentido, la Guía no tiene el propósito esencia durante la elaboración de este documento de plantear un enfoque único, sino de permitir que en los últimos dos años. las compañías y las comunidades la adapten a sus circunstancias. Desde el inicio, nos hemos mantenido al margen del proceso. Siempre hicimos valer nuestro derecho Más que una meta final, esta Guía representa un de objetar la manera en que se elaboró la Guía o hito. Nos interesa apoyar su divulgación y adopción el contenido final. Sin embargo, a fin de cuentas para poner nuestro grano de arena y asegurar que consideramos que ofrece una guía sensata que —si realmente traiga un cambio para las comunidades se aplica eficazmente— tiene posibilidades de en el terreno. El ICMM seguirá trabajando en contribuir al establecimiento de relaciones cuestiones relacionadas con los pueblos indígenas. constructivas y mutuamente respetuosas entre los Queremos colaborar con nuestros miembros y los pueblos indígenas y las compañías mineras. pueblos indígenas para fomentar la adopción de esta Guía. Entendemos que esta Guía forma parte de un proceso más amplio y será un “documento vivo” que Por último, un trabajo como este requiere un habrá de revisarse sobre la base de la experiencia enorme esfuerzo. Gracias a todos aquellos que han en su aplicación. Invitamos a los pueblos indígenas contribuido: el Grupo Consultivo, Aidan Davy y y a todas las compañías mineras —sean o no Claire White dentro del Secretariado, y muchos miembros del ICMM— a utilizar esta Guía de buena otros que aportaron sus ideas a lo largo del camino. fe y aprender de su experiencia.i Mike Rae, Canadá; Cássio Inglez de Sousa, Brasil; Meg Taylor, Papua Nueva Guinea; Mick Dodson, Australia; Lucy Mulenkei, África Tony Hodge Presidente del ICMM Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería
  6. 6. El Consejo Internacional de Minería yMetales (ICMM, por sus siglas en inglés)se complace en presentar nuestra Guíade buenas prácticas: los pueblosindígenas y la minería (la Guía). El ICMM Solicitamos respetuosamente que respondan cones una organización que representa a un espíritu de buena fe, que fue el fundamentodiecinueve de las principales compañías para la preparación de esta Guía, al entablar conversaciones con compañías minerasminero-metalúrgicas del mundo, así como responsables. Tal vez esta Guía no sea perfecta y,a otras treinta asociaciones regionales, tras una reflexión, podrían pensar que “algunosnacionales y de productos básicos. El aspectos no funcionarán en nuestro caso”.ICMM y sus miembros tienen el propósito Entonces esperamos que usen esta Guía para diseñar un proceso de colaboración con lasconjunto de mejorar las prácticas de la compañías mineras que sí funcione para suindustria minera mundial mediante el comunidad. Esto, a su vez, ayudará a lasequilibrio de las diversas necesidades compañías mineras responsables a sostener un La industria minero-metalúrgica diálogo positivo con ustedes, como el punto desociales, culturales, ambientales y partida para relaciones mutuamente beneficiosaseconómicas de todas las partes afectadas y perdurables.por las operaciones mineras.Mensaje del ICMM a las comunidades quepuedan verse afectadas por la minería La industria minero-metalúrgica se dedica a la extracción y procesamiento de recursos minerales cuando el tamaño y la calidad de un depósitoEsta Guía es fruto del compromiso de nuestros mineral permiten realizar un proyectomiembros de asegurar la extracción y producción económicamente viable. Después, los mineralesresponsables de minerales y metales. Tiene como extraídos se refinan para convertirlos eneje la voluntad de establecer colaboraciones y materiales que se usan en la producción derelaciones positivas con los pueblos indígenas. diversos bienes para el mercado mundial.Esto queda de manifiesto en la Declaración deposición del ICMM sobre la minería y los pueblos La extracción y refinación de minerales es casi tanindígenas, de mayo de 2008 (véase apéndice A). antigua como la civilización humana. La mineríaElaboramos esta Guía a partir de los pilares que se puede llevar a cabo de manera superficial orepresentan los compromisos enunciados en esa subterránea. Dependiendo de la parte del mundodeclaración. Nuestra intención es brindar donde se realice, la minería puede ir desdeinformación y orientación práctica al personal y pequeños grupos de personas que aplican métodoslos trabajadores de compañías mineras tradicionales hasta una operación grande y complejaresponsables, a fin de guiar una colaboración con infraestructura, tecnología y equipos modernosapropiada y respetuosa con los pueblos indígenas. que da empleo a muchos trabajadores. Entre losEsperamos que esta Guía estimule el debate y miembros del ICMM figuran muchas de lasfomente la comprensión transcultural entre las compañías mineras más grandes del mundo ycomunidades indígenas y las compañías mineras. todas ellas aplican prácticas industriales modernas. Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería ii
  7. 7. Aunque no todos los miembros del ICMM • Etapa 5 – Cierre y recuperación: Cuando se ha participan en las primeras dos etapas, a grandes extraído el recurso de que se trate o en caso de rasgos la secuencia de las actividades durante el que seguir extrayendo el recurso deje de ser ciclo de vida es el siguiente (véase diagrama): económicamente viable, el proyecto minero concluirá de manera paulatina mediante un plan • Etapa 1 – Prospección: Por lo general, interviene de cierre y recuperación. Las compañías miembros un número reducido de personas (compañías de del ICMM deben preparar su plan de cierre y prospección o exploración) que llegan a una zona recuperación en una fase temprana durante la en busca de señales específicas de la presencia etapa de planeación, explotación y construcción, de ciertos metales. Normalmente, si encuentran de modo que estén listas para instrumentarlo algo de interés, presentan una solicitud en la que mucho antes de que se aproxime la etapa de manifiestan un interés específico en una zona cierre y puedan actualizarlo conforme la operación con miras a obtener un permiso para explorar en cambie con el tiempo. Esta operación contará con busca de depósitos minerales. la presencia continua de la compañía minera para asegurar el manejo adecuado de los efectos • Etapa 2 – Exploración: Las compañías de después del cierre. exploración minera suelen ser más pequeñas que las propias compañías mineras y exploran Durante el proceso, es importante que todas las Comprensión de los problemas culturales, Mensaje del ICMM a las comunidades que posibles depósitos mineros identificados en la compañías participantes se pongan en contacto con sociales y ambientales indígenas etapa de prospección. La exploración puede la comunidad local de modo que se establezca una puedan verse afectadas por la minería abarcar varias actividades —entre ellas estudios relación respetuosa y de largo plazo. aéreos y perforaciones— y su propósito consiste en determinar el tamaño y el valor de un depósito mineral. Se trata de una operación de alto riesgo pues sólo unas en cuantas acciones de exploración se llegarán a identificar suficientes depósitos minerales para justificar operaciones de minería completas. Ésta será la etapa en la Con el paso del tiempo, las compañías mineras han que experimentará por primera vez una presencia avanzado en su conocimiento y se han sensibilizado minera considerable en su territorio. Si la sobre cómo manejar y equilibrar sus necesidades compañía de exploración presenta pruebas de económicas con las consideraciones ambientales y que hay potencial minero suficiente para explotar las tradiciones culturales de la gente que habita en una mina, entonces una compañía minera las zonas donde operan. Los miembros del ICMM importante podría interesarse en esta etapa. reconocen que la actividad minera ha afectado y continuará afectando las tierras, los territorios, • Etapa 3 – Estudios de viabilidad y construcción: los recursos y la forma de vida de los pueblos Esto ocurre cuando compañías mineras indígenas. Los miembros del ICMM también importantes llegan a su territorio. Habitualmente entienden la importancia de mantener un medio ya operan con éxito minas en otros lugares. Para ambiente saludable y estable para apoyar a las empezar, la compañía estudiará la viabilidad comunidades locales y, en particular, a quienes económica a largo plazo de construir y operar desean conservar un modo de vida tradicional. una mina en la región. Si el resultado de ese Un entorno natural saludable es un beneficio para estudio es que la operación minera arrojaría toda la gente. Estos ha sido aprendizajes importantes. beneficios para la compañía minería y que esto puede lograrse al tiempo que se cumplen otras A fin de lograr este tipo de estabilidad, para responsabilidades, entonces solicitarán los empezar debemos establecer una relación con las permisos correspondientes y procederán a la comunidades en las que trabajamos, de modo que construcción de la mina. podamos abordar estos asuntos de manera respetuosa y sobre la base de un conocimiento • Etapa 4 – Operación minera: Ésta es la fase sólido de la zona y su gente. Sólo entonces activa de la secuencia minera que por lo general podemos empezar a equilibrar las necesidades y se prolonga durante la vida útil del recursos que las perspectivas de la cultura, el medio ambiente se extrae. En esta etapa, los minerales se y la economía. Esta Guía nos ofrece un punto de extraen ya sea mediante métodos superficiales partida para un proceso más prolongado que nosiii (a cielo abierto) o subterráneos (túneles). ayudará a avanzar en la consecución de estos relevantes objetivos a largo plazo. Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería
  8. 8. Secuencia típica de las actividades en la vida útil de una mina ETAPA 2 Exploración ETAPA 1 Prospección ETAPA 3 Estudios de viabilidad y construcción ETAPA 5 ETAPA 4 Cierre y Operación de recuperación la mina Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería ivEsta guía tiene por objeto servircomo una herramienta deapoyo práctica y fácil de usarpara las compañías mineras.
  9. 9. Beneficios de aplicar esta Guía 2 Colaboración y participación indígena: Tiene que ver con la colaboración entre los pueblos Esta Guía tiene por objeto ser una herramienta indígenas y la minería; se abordan temas como práctica y de uso sencillo para ayudar a las la participación de los pueblos indígenas en los compañías mineras a entender la necesidad de procesos de toma de decisiones (incluido el conocer y respetar las complejidades culturales, consentimiento previo, libre e informado) y se sociales, económicas y políticas relacionadas con hacen recomendaciones específicas para una la realización de proyectos muy cerca de donde colaboración eficaz y práctica con los pueblos habitan comunidades indígenas. Nuestro propósito indígenas, sin dejar de destacar algunos de los es que esta Guía plantee enfoques positivos, principales desafíos para una colaboración eficaz. prácticos y generales que permitan a las compañías mineras establecer relaciones 3 Fundamentos: Gira en torno de las primeras fructíferas con los pueblos indígenas. etapas del establecimiento de la relación y de la información necesaria para facilitar a las Sin embargo, estamos conscientes, en vista de su compañías la colaboración inicial y el rica diversidad, de que no puede haber un enfoque planteamiento de enfoques apropiados para único cuando se establecen relaciones con los abordar el impacto real y previsto de un pueblos indígenas. Esta Guía no trata sólo del proyecto, además de cómo podría mitigarse Mensaje del ICMM a las comunidades que establecimiento de buenas relaciones entre una cualquier impacto posiblemente negativo. compañía minera y una comunidad indígena, sino puedan verse afectadas por la minería que es un medio para ayudar a las compañías 4 Acuerdos: Se analiza la manera en que las mineras a iniciar o mejorar el proceso de construir compañías y las comunidades indígenas podrían una relación de manera respetuosa y positiva. celebrar acuerdos formales para regir su Se presentan una serie de estudios de caso que relación, lo que incluye acuerdos preliminares destacan tanto las relaciones fructíferas como las que pueden servir como “peldaños” para poner consecuencias de no tenerlas, de lo que todos en marcha un acuerdo de largo plazo que podemos aprender. abarque todo una secuencia del proyecto minero. Deseamos que esta Guía se considere un 5 Manejo de efectos y distribución de beneficios: documento vivo. Recibiremos con agrado Se abordan algunos aspectos prácticos de La Guía está estructurada en las comentarios constructivos con base en las manejar el impacto de un proyecto de minería, por ejemplo, la preservación de los sitios siguientes secciones: experiencias de su aplicación entre las comunidades indígenas y las compañías mineras. culturales y tradiciones locales, la distribución de los beneficios derivados de un proyecto minero y la creación de oportunidades para el desarrollo económico de la comunidad local. 6 Manejo de quejas: Se delinean estrategias y mecanismos para atender los problemas y 1 Introducción: Se presentan los fundamentos de preocupaciones de la comunidad acerca de la esta Guía, la colaboración del ICMM con los relación o los proyectos mineros. pueblos indígenas, así como su Declaración de posición y compromisos relacionados. Como vemos, la Guía tiene el propósito de ayudar a las compañías a fomentar sus relaciones con los pueblos indígenas y sus comunidades señalando los medios mediante los cuales se puede establecer una colaboración eficaz durante el ciclo de vida del proyecto.v Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería
  10. 10. Secuencia de la colaboración de la compañía minera Comunidad Introducción indígena Colaboración Manejo de y participación quejas indígena Manejo de efectos y Fundamentos distribución de beneficios AcuerdosReflexiones finalesEsperamos que esta introducción haya dejado Los invitamos a examinar esta Guía, analizarclaro el propósito de la Guía. Nos interesa que nuestro enfoque y apoyarnos en nuestrosla Guía se utilice para ayudar a las compañías esfuerzos para “hacer las cosas bien”.responsables a mejorar sus relaciones conlos pueblos indígenas. viR. Anthony HodgePresidente del ICMM Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la MineríaGracias
  11. 11. 1 Introducción1 Alla, niña nenets, besa a un cervato que su familia tiene como mascota. Tundra de Nadym, Yamal, Siberia occidental, Rusia Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería
  12. 12. Más allá de la responsabilidad ética, la justificación comercialLa presente Guía de Buenas Prácticas (la Guía)tiene por objeto ayudar a las compañías afomentar sus relaciones con los pueblos indígenasy sus comunidades señalando los medios Sin dejar de reconocer y respetar que los derechos emediante los cuales se puede establecer una intereses de los pueblos indígenas debencolaboración eficaz durante el ciclo de vida del considerarse ante todo una responsabilidad ética,proyecto. también hay razones comerciales de peso para que las compañías mineras se esfuercen por aplicarLas compañías mineras responsables han buenas prácticas en esta área.reconocido la necesidad de mantener relacionesmás respetuosas y constructivas a fin de asegurar • En su interés continuo por identificar y explotarque, una vez emprendidas las operaciones mineras nuevos recursos, las compañías mineras tienen unaen tierras indígenas o cerca de ellas, se respeten actividad cada vez mayor en partes remotas dellos derechos e intereses de los pueblos indígenas y mundo donde puede haber poblaciones indígenas.las comunidades afectadas se beneficien de tener A las compañías que han sentado el precedente deuna operación minera en su zona. ser respetuosas con los pueblos indígenas y sus 1 derechos, y de generar resultados positivos para elEn mayo de 2008, el ICMM aprobó la Declaración de desarrollo probablemente les resulte más fácilposición sobre la minería y los pueblos indígenas. lograr acuerdos con comunidades de los pueblosEn esta declaración se destaca la necesidad de indígenas y aprobaciones gubernamentales paraque haya relaciones constructivas entre la industria tener acceso a recursos naturales.minero-metalúrgica y los pueblos indígenasbasadas en el respeto, el compromiso fidedigno y • En un número creciente de países, se reconocen el beneficio mutuo, con particular atención a la jurídicamente los derechos de los pueblossituación específica e histórica de los pueblos indígenas para negociar los términos y condicionesindígenas. conforme a los cuales se explotarán los minerales en su tierra. En algunos casos, esto se extiende alLa Guía se ha preparado con el apoyo de los derecho reconocido jurídicamente de otorgar omiembros del ICMM para aplicar la visión negar un consentimiento. Las compañías con unasubyacente y los compromisos específicos mala reputación en su trato con los pueblosenunciados en la Declaración de posición. Tiene indígenas o que carecen de experiencia en estala finalidad de ayudar a las compañías minero- área tendrán más probabilidades de enfrentarmetalúrgicas a reconocer las complejidades retrasos y dificultades para negociar y celebrarculturales, sociales, económicas y políticas acuerdos.vinculadas con la planeación, operación y cierrede proyectos en tierras indígenas o cerca de ellas, • Como ha quedado de manifiesto en numerosaso que de alguna otra manera repercutirían en las ocasiones, las compañías que no respetan loscomunidades indígenas. Se ponen de relieve derechos e intereses de los pueblos indígenasprincipios de buenas prácticas, se analizan los también tienen más probabilidades de verseretos al aplicar estos principios en el nivel operativo envueltas en disputas y conflictos locales yy se ofrecen ejemplos reales sobre la manera en regionales. Además de perjudicar el futuro de losque algunos proyectos mineros han enfrentado proyectos individuales, esto puede ocasionar unestos retos. daño sustancial a la reputación de una compañía en los planos nacional e internacional.Aunque los principales destinatarios de esta Guíason las compañías miembros del ICMM, puede • En cambio, hay importantes beneficios para laservir a otras compañías que operan en el sector, reputación de las compañías y la industria en suasí como para industrias relacionadas como la de conjunto si se demuestra liderazgo en esta área.petróleo y gas, y de la construcción. También puede Estos beneficios incluyen mejores relaciones conser un recurso útil para grupos de los pueblos los gobiernos y las organizaciones internacionales,indígenas, gobiernos, organizaciones de la sociedad así como una colaboración más constructiva concivil y consultores que trabajan en el sector. grupos de la sociedad civil. Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería 2
  13. 13. 1.1 ¿Por qué elaborar una guía de buenas prácticas específicamente en relación con los pueblos indígenas? Por último, históricamente los pueblos indígenas han estado en desventaja, han sido discriminados y despojados de sus tierras, y siguen estando en desventaja respecto a la mayoría de los sectores de la sociedad. Asimismo, es probable que sean En muchos sentidos, lo que constituye una buena más vulnerables a los efectos negativos de las práctica en relación con los pueblos indígenas lo explotaciones mineras, en particular aquellas que es también para pueblos no indígenas. repercuten de manera adversa en sus recursos Independientemente de donde operen, las culturales y naturales. Al abordar estos asuntos, es 1.2 Declaración de posición del ICMM compañías responsables tienen el propósito de necesario dedicar especial atención a los intereses evitar repercusiones negativas en las comunidades y derechos de las comunidades indígenas en todas y dejar un legado positivo. Los principios básicos las etapas del ciclo de vida de un proyecto minero. de una buena colaboración1 son los mismos en términos generales (véase sección 2.2) y muchas de las metodologías para identificar y aprovechar oportunidades de desarrollo se aplicarán en el contexto del trato con pueblos tanto indígenas 1 como no indígenas. No obstante estos elementos La Declaración de posición del ICMM sobre minería Introducción comunes, hay algunas razones que justifican la y pueblos indígenas (véase Apéndice A) es el elaboración de una guía centrada específicamente resultado de amplias consultas con sectores en los pueblos indígenas y la minería. interesados y un trabajo preparatorio de varios años, que incluyó: En primer lugar, hoy en todo el mundo se reconoce que los pueblos indígenas tienen derechos e • mesas redondas sobre minería y asuntos de los intereses distintivos y cada vez se espera en mayor pueblos indígenas (2005, 2008) medida que las compañías responsables los • publicación de un análisis sobre minería y los respeten. En segundo lugar, mediante la ley, la pueblos indígenas (2005) costumbre o una combinación de ambas, los • consultas estructuradas en torno de la versión pueblos indígenas suelen tener una relación preliminar de la Declaración de posición (2006, especial con las tierras, los territorios y los 2007) recursos donde las compañías quieren explorar y • análisis del estatuto legal del consentimiento extraer recursos. Esto puede crear obligaciones previo, libre e informado (CPLI). específicas para las compañías, así como presentar una serie de retos únicos (y en ocasiones La Declaración de posición contiene varias oportunidades) que requieren ser comprendidos y declaraciones de reconocimiento fundamentales abordados. en las que se reconoce el imperativo ético de otorgar consideración especial a las necesidades En tercer lugar, los pueblos indígenas a menudo e intereses de los pueblos indígenas. Se ha tienen características culturales, características de dado efecto práctico a estas declaraciones de gobierno y formas tradicionales de interactuar y reconocimiento mediante nueve compromisos. tomar decisiones que los distingue de la población Mediante la Declaración de posición, los miembros no indígena y que requieren que las compañías del ICMM se obligan a cumplir estos compromisos, utilicen formas de colaboración sensibles a esas siempre que no se contrapongan con las leyes características. nacionales o provinciales.3 Para mayor información sobre la colaboración basada en buenas prácticas, véase, por ejemplo, Zandvliet, L. et Anderson, M.B. 2009 Getting It Right: Making Corporate–Community Relations Work. Sheffield: Greenleaf Publishing. Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería 1
  14. 14. Compromisos del ICMM1 Reconocer y respetar los intereses sociales, económicos, ambientales y culturales de los pueblos indígenas, así como sus derechos según se articulan y definen en las leyes estatales o provinciales, nacionales e internacionales.2 Identificar con claridad y comprender cabalmente los intereses y las perspectivas de los pueblos indígenas respecto a un proyecto y sus posibles efectos. En el caso de proyectos que puedan afectar a los pueblos indígenas, se llevarán a cabo evaluaciones de efectos sociales u otros análisis sociales de referencia, basados en consultas con ellos, para examinar sus perspectivas particulares.3 Colaborar y consultar con los pueblos indígenas de manera justa, oportuna y culturalmente apropiada durante el ciclo del proyecto. La colaboración se basará en el suministro honesto y abierto de información, de una forma accesible para los pueblos indígenas. La colaboración se iniciará en la etapa más temprana posible de las actividades mineras previstas, antes de la exploración sustantiva en el terreno. Siempre que sea posible, la colaboración se establecerá por intermedio de las autoridades 1 dentro de las comunidades y respetando las estructuras y procesos tradicionales para la toma de decisiones.4 Forjar una comprensión transcultural: para que el personal de la compañía entienda la cultura, los valores y las aspiraciones de los pueblos indígenas y para que los pueblos indígenas entiendan los principios, objetivos, operaciones y prácticas de la compañía.5 Propiciar que los gobiernos participen, cuando sea apropiado, para aliviar y resolver cualquier problema o situación que enfrenten los pueblos indígenas cerca de las operaciones mineras.6 Elaborar proyectos para evitar los efectos posiblemente adversos de las actividades mineras y conexas y, si esto no fuera viable, minimizar, manejar o compensar justamente tales efectos. Entre otras cosas, tal vez sean necesarios acuerdos especiales para proteger la propiedad cultural o los sitios de significado religioso para los pueblos indígenas.7 Procurar acuerdos con los pueblos indígenas y otras comunidades afectadas sobre programas para generar beneficios netos (sociales, económicos, ambientales y culturales), es decir, beneficios y oportunidades que compensen con creces los efectos negativos de las actividades mineras. Se considerará específicamente el uso acostumbrado de las tierras y los recursos en situaciones donde el título formal puede ser poco claro o cuando hay reclamos sin resolver. Los miembros del ICMM medirán los avances para asegurar que se estén obteniendo los beneficios sociales especificados y si los programas no están logrando los objetivos establecidos, se buscará llegar a un acuerdo sobre modificaciones para mejorar su eficacia. En general, los miembros del ICMM procurarán establecer alianzas de largo plazo con los pueblos indígenas, hallar formas de aumentar su participación como trabajadores y proveedores, y apoyar un desarrollo regional y comunitario empoderado, por ejemplo, mediante educación, capacitación, atención de la salud y apoyo para la formación de empresas.8 Apoyar marcos apropiados para la facilitación, mediación y solución de controversias. Los miembros del ICMM pueden contribuir con fomento de la capacidad, o facilitarlo, para las organizaciones de los pueblos indígenas que habiten cerca de sus operaciones. En general, se proporcionará a los pueblos indígenas y las comunidades en su conjunto un canal de comunicación claro con los directivos de la compañía si tienen quejas sobre una operación minera, así como procesos transparentes para que sus preocupaciones sean atendidas.9 Mediante la instrumentación de todas las acciones anteriores, buscar la obtención de un amplio apoyo comunitario para nuevos proyectos o actividades. Los miembros del ICMM reconocen que, luego de celebrar consultas con los habitantes del lugar y las autoridades competentes, en ocasiones se puede tomar la decisión de no seguir adelante con la explotación o la exploración aunque cuente con los 4 permisos legales. Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería
  15. 15. 1.3 ¿Quiénes son los pueblos indígenas? Características que definen a los “pueblos indígenas” En las últimas décadas la designación “pueblos indígenas” se ha llegado a reconocer como una Los dos documentos internacionales citados más categoría social distintiva en el derecho internacional a menudo sobre la definición de los pueblos y en la legislación nacional de algunos países. indígenas son el estudio sobre la discriminación contra los pueblos indígenas (José Martínez Cobo, El término “pueblos indígenas” se ha aplicado sobre relator especial de Naciones Unidas) y el Convenio todo a los pueblos considerados descendientes de 169 de la Organización Internacional del Trabajo. los pueblos precoloniales de América, Australia y En estos documentos se ponen de relieve las Nueva Zelandia, como los indios americanos, los siguientes características generales como parcial o inuits del Ártico, los habitantes de las selvas del plenamente indicativas de los pueblos indígenas: Amazonas, los aborígenes australianos y los maoríes neozelandeses. En varios países asiáticos • conciencia de su identidad indígena y africanos, se hace referencia como “pueblos indígenas”, o ellos mismos se identifican así, a los • continuidad histórica con las sociedades precoloniales o anteriores a la llegada de los 1 grupos étnicos minoritarios marginados (a menudo colonos Introducción llamados “poblaciones tribales”), con una cultura distinta del modelo nacional y que históricamente • una experiencia común de colonialismo y han ocupado ciertas regiones, (por ejemplo, los opresión pueblos pigmeos en África central, los pueblos san • ocupación de territorios específicos o un fuerte en África meridional, las tribus karen de las colinas vínculo con ellos en Tailandia). • sistemas sociales económicos y políticos distintivos Algunos países reconocen a los pueblos indígenas y • lengua, cultura y creencias distintivas usan oficialmente ese término u otros relacionados. • pertenencia a sectores no dominantes de la Por ejemplo, en países latinoamericanos como sociedad Venezuela, Perú, Colombia o Bolivia se usa pueblos • determinación de mantener y reproducir sus indígenas. First Nations (primeras naciones) es un entornos ancestrales e identidades distintivas término oficial usado en Estados Unidos y Canadá, mientras que Aboriginal peoples (pueblos aborígenes) Estos criterios generales de los pueblos indígenas se utiliza en Australia y Canadá. En cambio, en son deliberadamente inclusivos y, por ende, su otros países no se reconoce formalmente la objetivo es englobar la diversidad de las existencia de pueblos indígenas dentro de sus experiencias de los pueblos indígenas en todo el fronteras (por ejemplo, Malasia, China, Botswana), mundo, distinguiendo a los “pueblos indígenas” o sólo reconocen a algunos grupos como “indígenas” de otras minorías nacionales y sentando las bases aunque otros reclamen esa denominación (como para los tipos de derechos que reivindican. en Rusia). El problema de establecer una definición única para “pueblos indígenas” se ha debatido ampliamente en sesiones de grupos de trabajo de Naciones Unidas durante años y se ha llegado a reconocer oficialmente que no hay una sola definición que abarque cabalmente la diversidad de los pueblos indígenas. Sin embargo, Naciones Unidas y otros organismos intergubernamentales regionales han delineado varias características definitorias de los pueblos indígenas (véase recuadro), con énfasis en la particular importancia de la conciencia de su identidad indígena.5 Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería
  16. 16. 1Cazador bosquimano en el desierto de Kalahari, Namibia. Los bosquimanos son un pueblo originario deÁfrica meridional y su forma tradicional de vida está amenazada Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería 6
  17. 17. Dificultades de aplicar una sola definición de lo indígena En el plano internacional, ha habido un fuerte impulso hacia la definición de un conjunto de derechos que aborde específicamente la situación de los pueblos indígenas. Estos derechos se han Indonesia es un archipiélago compuesto por formulado en respuesta al creciente reconocimiento 17,508 islas con centenares de etnias, lenguas dentro de la comunidad internacional de que los y variantes autóctonas. Por ello, suele ser pueblos indígenas han sufrido marginación, problemático usar la palabra “indígena” en el discriminación y abusos a sus derechos humanos contexto de este país. de manera prolongada y continua. Este conjunto de derechos se ocupa principalmente de proteger los Las comunidades que rodean el proyecto derechos colectivos, mientras que la mayoría de los carbonífero Maruwai de BHP Billiton en la instrumentos internacionales en materia de provincia de Kalimantan Central reflejan la derechos humanos se concentran en el individuo. diversidad demográfica del país. La zona sigue estando muy poblada por los dayaks, que son El estatuto legal de los diferentes instrumentos habitantes indígenas de Borneo. El personal sobre derechos humanos, su interpretación, cómo de la compañía generalmente usa la palabra interactúan con la legislación nacional y su 1 Introducción “lugareño” o se refiere a la gente respecto a aplicabilidad a las empresas son todos temas 1.4 Derechos internacionales de los su etnia dayak y bakumpai en relación con las complejos que no entran en la esfera de esta Guía. pueblos indígenas comunidades circundantes. Para nuestros fines, basta con señalar que en todo el mundo hay ahora un amplio reconocimiento del estatuto y los derechos especiales de los pueblos indígenas. Además, la tendencia es indudablemente hacia el fortalecimiento de los derechos de los pueblos indígenas y su capacidad para hacerlos valer, aplicar y respetar por los gobiernos y terceros. No se pretende que esta Guía sustituya un proceso El primer compromiso de la Declaración de pleno de debida diligencia, que debe incluir la posición del ICMM exige que los miembros solicitud de recomendaciones de expertos locales y reconozcan y respeten los derechos e intereses de regionales en materia jurídica. los pueblos indígenas como se expresan en el derecho provincial, nacionale internacional. Como se señaló, la medida en que los pueblos indígenas gozan de reconocimiento jurídico y la protección de sus derechos varía mucho de un país a otro. Las compañías miembros del ICMM se comprometen a reconocer y respetar los derechos de los pueblos indígenas aunque un país sede no reconozca formalmente estos derechos o haya una divergencia entre los compromisos internacionales de un país y su legislación interna.7 Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería
  18. 18. A continuación se presenta una lista de los principales Los principales derechos articulados en estosdocumentos internacionales relacionados con los instrumentos incluyen los derechos de los pueblosderechos de los pueblos indígenas, con enlaces para indígenas a:los documentos guía sobre las implicaciones prácticasde estos instrumentos: • la autodeterminación • sus tierras, territorios y recursos• Declaración de las Naciones Unidas sobre los • la preservación de sus culturas, incluido su derechos de los pueblos indígenas, 2007: patrimonio cultural, y el reconocimiento de sus identidades distintivaswww.un.org/esa/socdev/unpfii/es/drip.html • que se les solicite su consentimiento previo, libre e informado en las decisiones que podrían afectarlos.• Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, no. 169, de la Organización Internacional del Trabajo, 1989:http://www.ilo.org/public/spanish/region/ampro/mdtsanjose/indigenous/derecho.htm 1• Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 1976:http://www2.ohchr.org/spanish/law/cescr.htm• Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos:http://www2.ohchr.org/spanish/law/ccpr.htm• Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial:http://www2.ohchr.org/spanish/law/cerd.htm• Directrices Akwé: Kon del Convenio sobre la Diversidad Biológica:www.cbd.int• Directrices sobre los asuntos de los pueblos indígenas del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo:http://www2.ohchr.org/english/issues/indigenous/docs/UNDG-Directrices_pueblos_indígenas.pdf• Convención Americana sobre Derechos Humanos:www.oas.org/juridico/spanish/tratados/b-32.html 8• Corte Interamericana de Derechos Humanos:www.worldlii.org/int/cases/IACHR Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería
  19. 19. Grupos internacionales de defensa de los 1.5 Los pueblos indígenas y la minería derechos indígenas Las actividades relacionadas con la minería Hay muchos organismos internacionales que (exploración, explotación, extracción de recursos, respaldan y promueven los derechos de los pueblos procesamiento y eliminación de residuos, y cierre) a indígenas y establecen normas y directrices para menudo se llevan a cabo en tierras indígenas o en entender los asuntos de los pueblos indígenas y sus cercanías. El Consejo de Minerales de Australia, cómo abordar el trabajo dentro del ambiente de por ejemplo, calcula que en el país 60 por ciento estos pueblos. Naciones Unidas cuenta con un de las operaciones mineras ocurren en zonas órgano dedicado específicamente a los derechos de colindantes con lugares habitados por comunidades los pueblos indígenas (Foro Permanente para las aborígenes. En un estudio de 2003, el Instituto de Cuestiones Indígenas: www.un.org/esa/socdev/unpfii). Recursos Mundiales informó que muchas de las minas activas y las actividades de exploración del El Grupo del Banco Mundial tiene directrices y mundo se ubican ahora en zonas ambiental y normas sobre el desarrollo y las comunidades socialmente vulnerables, muchas de las cuales 1 indígenas como las normas de desempeño de la están ocupadas por pueblos indígenas o son Introducción Corporación Financiera Internacional (Norma de importantes para ellos. Como se señala en la desempeño 7: pueblos indígenas), al igual que el Declaración de posición, los pueblos indígenas Banco Asiático de Desarrollo (la política del Banco pueden verse afectados por los proyectos minero- en materia de pueblos indígenas) y el Banco metalúrgicos, o estar interesados en ellos, de Interamericano de Desarrollo (Política operativa diferentes formas: sobre pueblos indígenas). De igual modo, la tercera generación de la Iniciativa Mundial de Presentación de Informes establece normas para la presentación • pueden tener —o reclamar— alguna forma de de informes respecto a los derechos de los pueblos propiedad o control jurídicamente reconocidos indígenas (www.globalreporting.org/Home). sobre las tierras, los territorios o los recursos a los que las compañías mineras quieren tener También hay numerosos grupos de apoyo y acceso o que quieren explotar, extraer o utilizar recursos como el Grupo Internacional de Trabajo de alguna otra forma sobre Asuntos Indígenas (www.iwgia.org), el Centro de Documentación, Investigación e Información de • pueden ser los propietarios tradicionales de las los Pueblos Indígenas (www.docip.org), Global tierras, los territorios y los recursos pero sin el Response (www.globalresponse.org), Cultural reconocimiento jurídico de esta propiedad Survival (www.culturalsurvival.org) y el Forest Peoples Programme (www.forestpeoples.org). • pueden ser los ocupantes o usuarios de las Además, muchos países cuentan con ministerios tierras, los territorios o los recursos ya sea como dedicados a los asuntos de los pueblos indígenas. propietarios tradicionales o como gente cuyas tierras tradicionales se encuentran en otro lugar • las tierras pueden contener sitios, objetos o recursos de significado cultural, o los paisajes revisten un significado especial por asociación, tradición o creencias • pueden ser residentes de una comunidad afectada cuyo ambiente social económico y físico está experimentando, o experimentará, Para más fuentes de información sobre los derechos indígenas, consulte repercusiones por las actividades mineras y el apéndice C: Otros recursos. relacionadas.9 Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería
  20. 20. El efecto de la explotación minera en los pueblos En el cuadro 1, a continuación, se muestranindígenas puede ser positivo, negativo o una algunas de las repercusiones de los proyectoscombinación de ambos dependiendo de factores mineros para los pueblos indígenas. Las del ladocomo ubicación geográfica, características de la izquierdo son claramente negativas; las de lacomunidad, experiencias anteriores con la minería, derecha son más positivas, pero no de maneranaturaleza de las actividades mineras y, de manera uniforme, porque los sucesos pueden tener uncrucial, la manera en que la compañía aborda el efecto secundario, así como primario, en el pueblomanejo del impacto de estos factores. Los efectos indígena (por ejemplo, un mayor ingreso graciasrara vez son aislados y tienden a generar complejas a la actividad minera pueden ocasionar unainteracciones socioeconómicas al introducir efectos transición a una economía monetaria tal vezsecundarios inesperados, que pueden ser negativos. contraria a ciertas tradiciones culturales).La escala y la naturaleza de los efectos tambiénvariará durante la vida de los proyectos mineros. Getting it wrong Cuadro 1: Ejemplos de posibles repercusiones de los proyectos mineros en los pueblos indígenas 1 • desplazamiento y reasentamiento físico o • mejoramiento de la infraestructura y los servicios económico (por ejemplo, acceso a agua limpia, electricidad, • menor capacidad para proseguir con sus medios caminos) de subsistencia tradicionales a causa de la • mejores resultados en materia de salud, gracias pérdida de acceso a las tierras o por el daño o a la prestación de mejores servicios y a las destrucción de recursos fundamentales (bosques, mejores medidas preventivas (por ejemplo, agua, recursos pesqueros) fumigación para evitar el paludismo) • desplazamiento de mineros artesanales • mayor apoyo para la educación y mejores • destrucción o daño de sitios y paisajes con un recursos e instalaciones significado cultural, tanto materiales como • mayores oportunidades de empleo y comerciales, inmateriales tanto en la minería como en industrias conexas • disrupción social y deterioro de los valores • mayores flujos de ingresos mediante flujos de culturales como resultado del rápido cambio regalías y pagos compensatorios económico y social (por ejemplo, el cambio de • mejores niveles de vida gracias a una mayor una economía de subsistencia a una monetaria) riqueza • conflictos sociales por la distribución y el valor de • ayuda de la compañía y el gobierno para las beneficios relacionados con la minería (por iniciativas de desarrollo de la comunidad y ejemplo, regalías, empleos) programas de apoyo a la subsistencia • mayor riesgo de exposición a enfermedades • apoyo de la compañía para la identificación, como el SIDA, la tuberculosis y otras protección y promoción del patrimonio cultural enfermedades transmisibles • restauración y protección ambientales (por • mayor exposición al alcohol, el juego y otros ejemplo, mediante iniciativas de reforestación, “vicios sociales” mejor manejo de incendios) • mayor marginación de algunos grupos (por • medidas especiales para mejorar las condiciones ejemplo, las mujeres) de vida de grupos marginales (por ejemplo, • llegada de “forasteros” (por ejemplo, mineros mediante educación y programas de fomento de artesanales) a las tierras tradicionales debido a pequeñas empresas). que la construcción de caminos está abriendo las áreas • inmigración de gran escala y fuera de control que contribuye a una mayor competencia por los recursos y las tensiones sociales Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería 10
  21. 21. 1.6 Cómo se elaboró esta Guía Una compilación de los comentarios derivados de este proceso de consulta sentó las bases para una La información y las recomendaciones presentadas reunión presencial de dos días entre el Grupo en esta Guía provienen de fuentes muy diversas: Consultivo, el Grupo de Trabajo, el ICMM y los publicaciones y sitios electrónicos de dependencias consultores. gubernamentales, organismos internacionales, Proceso para recopilar estudios de caso grupos de la sociedad civil y asociaciones El Grupo Consultivo y el Grupo de Trabajo del ICMM industriales; informes de compañías y otras revisaron un tercer borrador e hicieron los últimos publicaciones empresariales; políticas y normas cambios para abordar cualquier inquietud restante. empresariales; estudios de caso aportados por las compañías por medio del ICMM; publicaciones de investigación, y consultas con personal de la industria e interesados externos. Las fuentes utilizadas para preparar esta Guía (junto con otra bibliografía útil) aparecen en el apéndice B, A fin de ilustrar aspectos particulares del texto, organizadas por tema. este informe contiene estudios de caso de buenas prácticas y también ejemplos de prácticas malas 1 Introducción Esta Guía fue elaborada por un equipo consultor o problemáticas. En este último caso, no se integrado por especialistas del Centro para la identifican las operaciones. Los estudios de caso Responsabilidad Social en la Minería (CSRM, por de buenas prácticas se seleccionaron en diversas sus siglas en inglés) de la Universidad de fuentes públicas (sobre todo sitios en internet de Queensland, Australia, y Synergy Global Consulting. compañías y asociaciones empresariales), así Todos ellos respondieron a las instrucciones como mediante intercambios por correo electrónico formuladas por el ICMM de elaborar una guía y llamadas telefónicas con miembros del ICMM. práctica que respaldara la Declaración de posición El objetivo era mostrar diversos asuntos con una del ICMM sobre la minería y los pueblos indígenas. amplia distribución geográfica, aunque reconocemos Desde el principio, se integró el Grupo Consultivo que había más información disponible sobre buenas sobre Pueblos Indígenas (véase prólogo y sección prácticas en algunas regiones que en otras. de agradecimientos) para que: La compañía de que se tratara y, cuando procedía, • presentara sugerencias y perspectivas sobre la un representante de la comunidad indígena elaboración de la Guía al ICMM y el Grupo de revisaron cada estudio de caso. Varios de los Trabajo integrado por representantes de las estudios de caso breves que aparecen en este compañías miembros del ICMM documento provienen de versiones más largas que • desempeñara un papel de “aseguramiento de la se pueden consultar en el sitio del ICMM calidad”, cuestionando constructivamente al (www.icmm.com). ICMM y el Grupo de Trabajo (véase sección de agradecimientos) sobre la elaboración de la guía Los ejemplos de “Los costos de hacer las cosas mal” se incluyen con el afán de ofrecer tanto El Grupo Consultivo estuvo integrado por cinco enseñanzas útiles como historias de éxito. De nuevo, personas con experiencia internacional en asuntos la selección se hizo para presentar diversos de minería y pueblos indígenas de diversos asuntos y una amplia distribución geográfica. orígenes geográficos y formación. El grupo hizo La información sobre estos ejemplos se obtuvo comentarios críticos constructivos sobre dos únicamente de fuentes de libre acceso, entre ellas, borradores de los documentos, por escrito y por el sitio del Ombudsman y Asesor en materia de teleconferencia. Observancia de la Corporación Financiera Internacional, el Centro de Información sobre los El segundo borrador de la Guía se distribuyó entre Bancos Multilaterales de Desarrollo, el sitio del una amplia gama de organizaciones representativas Ombudsman de Minería de Oxfam Australia y el y activistas que trabajan en asuntos indígenas para sitio de la organización Mines and Communities. recibir sus comentarios, en el entendido de que la Su inclusión no implica que estuvieran de acuerdo formulación de comentarios no implicaba de con las acusaciones o las conclusiones señaladas manera alguna un respaldo del contenido (véase en el material original, pero es indicativa de las relaciones de confrontación y los resultados que11 sección de agradecimientos). pueden arrojar las interacciones negativas entre las compañías mieneras y los pueblos indígenas. Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería
  22. 22. 1 Mujeres maasai danzan y cantan con atuendos tradicionales. Maasai mara, Kenya 12Proverbio antiguo“Tratemos bien a la Tierra: no nos fue Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Mineríadada por nuestros padres, nos la hanprestado nuestros hijos. No heredamosla Tierra de nuestros ancestros, nuestroshijos nos la han cedido temporalmente.Somos más que la suma de nuestrosconocimientos, somos el producto denuestra imaginación”.
  23. 23. 1.7 Alcance de la Guía 1.8 Estructura de la Guía Se puede establecer una distinción a grandes En esta sección introductoria se ha establecido el rasgos entre aquellas situaciones en las que: contexto para la elaboración de la Guía. En la sección 2 nos ocuparemos de la colaboración 1 Los pueblos indígenas están relacionados de durante el ciclo de vida del proyecto. Para empezar, alguna manera con las tierras, el territorio2 y se enuncian los principios y objetivos generales en los recursos donde está ocurriendo o se está los que se debe fundamentar la colaboración con proponiendo la actividad relacionada con la los pueblos indígenas y luego se examinan con minería. Esta conexión puede gozar de mayor detalle cuestiones relacionadas con la reconocimiento jurídico, estar establecida por participación indígena en la toma de decisiones (lo tradición, basarse en el uso más que en la que incluye el principio del consentimiento previo, propiedad o tener un fundamento libre e informado). predominantemente tradicional, cultural o espiritual. Las subsecciones siguientes se refieren a la colaboración eficaz, el fomento de la capacidad de 1 2 Los pueblos indígenas se ven, o podrían verse, colaboración en las compañías y el manejo del Introducción afectados por las actividades relacionadas con la comportamiento de la fuerza laboral y los minería, pero no tienen una relación reconocida contratistas. Por último, se analizan algunos de tradicionalmente con las tierras donde ha los principales retos para la colaboración: enfrentar ocurrido u ocurrirá la actividad. Como ejemplo los antecedentes y percepciones negativos, manejar tenemos a los grupos indígenas que han sido las expectativas y mantener el rumbo. desposeídos de su tierra o han migrado voluntariamente de otras zonas y viven en un poblado cerca de una explotación minera. La sección 3 gira en torno de las primeras etapas del proyecto y la información que las compañías En esta Guía se abordan ambos tipos de situación, necesitan para: (a) facilitar la colaboración inicial y aunque su propósito principal es orientar a las (b) asegurar que cuentan con las estrategias compañías sobre buenas prácticas cuando las apropiadas desde un principio para hacer frente al actividades relacionadas con la minería ocurren en impacto confirmado y previsto que tendrá el tierras indígenas tradicionales o cerca de ellas. proyecto en los pueblos indígenas. Con esto se reconoce que en tales casos entran en juego derechos particulares, requisitos legales e La sección 4 trata sobre los acuerdos: tanto su intereses y, también, que estas situaciones tienden celebración (lo que normalmente ocurre en una a plantear los mayores retos para las compañías fase relativamente temprana del proyecto) y su mineras. instrumentación continua durante el ciclo de vida del proyecto. Se abordan los temas de los El interés primordial de esta Guía son las componentes de los acuerdos, los principales actividades relacionadas con la minería que se factores en la celebración y la gobernanza de los llevan a cabo en localidades relativamente remotas, acuerdos, incluida la instrumentación y la pero reconocemos que algunas minas se ubican supervisión participativa. cerca de grandes centros urbanos que cuentan con poblaciones indígenas sustanciales.13 Los términos tierras y territorios indígenas en ocasiones se usan indistintamente. Aunque no hay una distinción firme, “tierras” se usa a menudo para referirse a aquellas tierras sobre las que los pueblos indígenas tienen un título formal o tradicional, mientras que la mayoría de las veces “territorio” se refiere a una zona más extensa que los pueblos indígenas usan y en la que se desplazan. El concepto más amplio de territorialidad abarca aspectos históricos, culturales y de otra índole que no son tangibles, como los contactos espirituales. Las “tierras” también puede comprender ríos y lagos o áreas subacuáticas, como los arrecifes. 2 Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería
  24. 24. En la sección 5 veremos los aspectos prácticos de En la sección 6 nos ocuparemos de las reclamaciones,manejar el impacto de un proyecto y la distribución controversias y quejas, concentrándonos tanto en lasde beneficios, por medio de asuntos como mitigación estrategias preventivas como en los mecanismos paray prevención de los efectos negativos, compensación, atender los problemas y preocupaciones de laempleo y desarrollo de capital humano, creación de comunidad cuando se presentan.oportunidades comerciales, suministro deinfraestructura y servicios, preservación cultural ymanejo de la discriminación y la ventaja histórica. 1 Bolsas de cáñamo confeccionadas por ayoreos, departamento de Santa Cruz, Bolivia. Los diseños están inspirados en la insignia del clan Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería 14
  25. 25. 2 Colaboración y participación indígena15 Dogones sentados a la sombra de casa de los hombres, o toguna, vestidos con ropas teñidas con añil, Tirelli, Malí Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería
  26. 26. 2.1 Introducción 2.2 Principios de una buena colaboraciónEl término “colaboración” se refiere a las En el contexto de los pueblos indígenas y lainteracciones que ocurren entre una compañía, las minería, la colaboración con la comunidad basadacomunidades y otros sectores interesados. Abarca en buenas prácticas tiene por objeto asegurar que:una extensa serie de actividades, que van desde elsimple suministro de información hasta el diálogo • los pueblos indígenas conozcan sus derechosactivo y la asociación. Se trata de una actividad • las comunidades indígenas estén informadascentral que debe ocurrir de manera sostenida durante sobre toda la gama de efectos sociales yel ciclo de vida del proyecto: desde el contacto inicial ambientales (de corto, mediano y largo plazo),previo a la exploración hasta el cierre. En el tercer positivos y negativos, que puede traer consigo lacompromiso de la Declaración de posición del ICMM minería y los comprendanse enuncian los principios esenciales que el ICMM • la compañía conozca y atienda todas lasespera que sus miembros respeten respecto a su preocupaciones que puedan tener lascolaboración con los pueblos indígenas: comunidades sobre los efectos posiblemente negativos 2 Declaración de posición del ICMM, tercer • la formulación y aplicación de las estrategias de compromiso: Colaborar y consultar con los mitigación tengan en cuenta el conocimiento pueblos indígenas de manera justa, oportuna y tradicional y éste reciba un trato respetuoso culturalmente apropiada durante el ciclo del • la compañía y la comunidad indígena, así como proyecto. otros sectores interesados, se entiendan y respeten mutuamente La colaboración se basará en el suministro honesto • las aspiraciones indígenas se tengan en cuenta y abierto de información, de una forma accesible en la planeación del proyecto, de modo que la para los pueblos indígenas. La colaboración se gente sea copropietaria de los programas e iniciará en la etapa más temprana posible de las iniciativos de desarrollo comunitario y participe actividades mineras previstas, antes de la plenamente en las decisiones al respecto3 exploración sustantiva en el terreno. Siempre que • el proyecto cuente con el apoyo amplio y sea posible, la colaboración se establecerá por sostenido de la comunidad intermedio de las autoridades dentro de las • se escuche la voz de todos los miembros de la comunidades y respetando las estructuras y comunidad, es decir, que los procesos de procesos tradicionales para la toma de decisiones. colaboración sean inclusivos.En la primera parte de esta sección, veremos losprincipios de una buena colaboración en loconcerniente a los pueblos indígenas. Después sigueuna breve explicación de cómo deben acercarse lascompañías para establecer el contacto inicial y luegoun análisis más detallado sobre la participación de lospueblos indígenas en la toma de decisiones, incluidala aplicación del principio del consentimiento previo,libre e informado (CPLI). En el resto de la secciónabordaremos:• los aspectos prácticos de colaborar y comunicarse con los pueblos indígenas• el fomento de la capacidad de colaboración dentro de las compañías mineras• el manejo del comportamiento de la fuerza laboral y los contratistas que enfrentan los retos derivados de la colaboración. 16 Un enfoque que se ha aplicado para asegurar que se tenga presente la perspectiva de los pueblos indígenas es el etnodesarrollo.De acuerdo con un estudio del Banco Mundial, este enfoque “se basa en las cualidades positivas de la cultura y las sociedades indígenaspara fomentar el empleo y el crecimiento locales”. http://go.worldbank.org/DA5R0QTX20. Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería3
  27. 27. Cómo asegurar una colaboración inclusiva En gran medida, estos principios de colaboración se aplican más allá de la composición racial o étnica Si bien es importante reconocer el papel de los de la comunidad. Sin embargo, se presentan otras adultos mayores y otros líderes comunitarios cuestiones y retos específicos en lo tocante a la tradicionales, no se debe dar por sentado colaboración con los pueblos indígenas: automáticamente que quienes ocupan las posiciones de liderazgo formales, ya sea por • es más probable que surjan problemas tradición o designados por el gobierno, representan relacionados con el CPLI con los pueblos todos los intereses en la comunidad. En particular, indígenas que con otros grupos (véase más las compañías deben ser sensibles a los sectores adelante) de la comunidad que suelen ser excluidos del • en muchos casos, los pueblos indígenas pueden proceso de toma de decisiones, como las mujeres y tener derechos especiales y distintivos por su los jóvenes. conexión con la tierra —sean reconocidos formalmente o no estos derechos—, lo que los Cuando las estructuras decisorias tradicionales coloca en una posición distinta a la de la mayoría excluyen a las mujeres y los más jóvenes, es de otros grupos posiblemente afectados, pues muchos pueblos indígenas defienden que se les2 necesario consultar la opinión de estos grupos por Colaboración y participación indígena medios menos directos (por ejemplo, siempre que debe considerar titulares de derechos y no sea posible, mediante encuestas de las necesidades simplemente otro sector interesado de la comunidad y estudios de referencia, o • las comunidades indígenas tal vez nunca hayan mediante conversaciones informales con grupos estado expuestas a la minería, por lo que se debe pequeños). Asimismo, los representantes de la tener especial cuidado con la comunicación de la compañía deben esforzarse por explicar a quienes información técnica y los conceptos relacionados tradicionalmente son responsables de tomar las con la minería decisiones que, aun cuando respetan las • cuando se colabora con pueblos indígenas, se estructuras vigentes y trabajarán por esa vía deben usar en la mayor medida posible las siempre que sea posible, para la compañía es estructuras tradicionales para la toma de importante saber cómo podrían afectar sus Los costos de los errores decisiones, reconociendo las restricciones que actividades a todos los sectores de la comunidad. estas estructuras imponen en ocasiones a algunos grupos, como las mujeres y los jóvenes. Percepciones de consultas inadecuadas ocasionan protestas sostenidas Una pequeña comunidad rural cerca de donde se proponía abrir una mina de oro consideró que se le había consultado de manera inadecuada sobre el proyecto. La compañía soslayó las quejas. Las protestas persistieron, incluso hubo un bloqueo de la carretera que detuvo a una flota de camiones que transportaban equipo minero. La comunidad hizo llegar una queja a uno de los financiadores del proyecto y se mandó hacer un informe independiente para investigar la situación. El informe se centró en las razones por las que la comunidad había percibido como inadecuada una serie de consultas aparentemente exhaustivas. Mientras tanto hubo más protestas, entre ellas, la de un grupo de lugareñas que interfirieron con el suministro de energía eléctrica17 y ocasionaron interrupciones del servicio. Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería
  28. 28. Los costos de los errores Las compañías pueden evitar muchos de estos problemas si: • consultan desde el inicio con la comunidad cómo Las preocupaciones de la comunidad impiden la quieren que sea su contacto expansión propuesta de una mina • entienden y respetan los protocolos locales de entrada en cuanto al permiso para entrar a una Una compañía decidió suspender voluntariamente comunidad y el acceso a tierras tradicionales sus actividades de exploración cerca de su mina, • se comprometen a mantener una comunicación y ya abierta, en respuesta a la fuerte oposición de la una colaboración abiertas y transparentes desde comunidad. Los opositores estaban preocupados el inicio y son consideradas en su acercamiento por los posibles efectos ambientales, en particular, la posible contaminación del agua que habría • llevan a cabo un análisis de riesgos inicial antes ocasionado la operación de una nueva mina. de entrar en la zona y aplican controles para Como parte de la suspensión de actividades, la mitigar los principales riesgos • se aseguran de que todos los representantes de2.3 Establecimiento del contacto inicial mina tuvo que reclasificar un gran depósito mineral de “probado y probable” a la compañía (incluidos terceros como “mineralización no perteneciente a la reserva”. subcontratistas y agentes de la compañía) estén 2 bien informados sobre las costumbres locales, la historia y el estatuto legal, y de que entienden la necesidad de mostrar una sensibilidad cultural • supervisan regularmente el desempeño en la colaboraciónLa calidad del contacto inicial entre el personal • en la medida de lo posible, se esfuerzan por unde la compañía minera y los miembros de la mantener un acercamiento congruente ycomunidad local en una zona minera en perspectiva conservar a los representantes en su empleo depuede marcar la pauta de todo el proyecto. Si el modo que se puedan construir relaciones y sepersonal minero y los contratistas están bien conserve la confianzapreparados, son sensibles a la cultura de los • contratan los servicios de asesores reconocidospueblos indígenas y respetuosos y abiertos en su con un buen conocimiento de los aspectosacercamiento, se pueden sentar las bases para locales.una relación sólida y productiva. Es una buena idea que los directivos de la compañíaEs probable que surjan dificultades si las estén presentes en las reuniones iniciales siemprecompañías: que sea posible y se encuentren con los líderes• entran en un área sin antes pedir permiso tradicionales de las comunidades, pues así• se ponen en contacto con los grupos equivocados demuestran respeto y se prepara el terreno para o con personas que carecen de autoridad para establecer relaciones con las comunidades y hablar en nombre del grupo o la comunidad en ganarse su confianza a largo plazo. cuestión• no logran explicar adecuadamente lo que están haciendo o por qué• no dan a la comunidad tiempo suficiente para considerar una solicitud o propuesta, o tomar una decisión• pasan por alto o desconocen las costumbres locales. Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería 18

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