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Los errores que no podemos volver a cometer en el nuevo POT

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Desde ProBogotá Región presentamos un análisis del Plan de Ordenamiento Territorial vigente, con el propósito de aportar elementos que contribuyan a que el próximo POT pueda ser aplicable en la práctica y que realmente favorezca un crecimiento equilibrado y sostenible de la ciudad con base en la gestión eficiente del suelo.

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Los errores que no podemos volver a cometer en el nuevo POT

  1. 1.   1   Los  errores  que  no  podemos  volver  a  cometer  en  el  nuevo  POT     Desde   ProBogotá   Región   presentamos   un   análisis   del   Plan   de   Ordenamiento   Territorial  vigente,  con  el  propósito  de  aportar  elementos  que  contribuyan  a  que  el     próximo   POT   pueda   ser   aplicable   en   la   práctica   y   que   realmente   favorezca   un   crecimiento  equilibrado  y  sostenible  de  la  ciudad  con  base  en  la  gestión  eficiente  del   suelo.       El  POT  es  la  carta  magna  del  urbanismo  de  una  ciudad.  Pero  la  experiencia  bogotana   nos   ha   llevado   a   preguntarnos   ¿cuál   es   su   aplicabilidad?   Y   la   respuesta   sería:   no   mucha,  en  especial  si  se  considera  que,  desde  que  se  aprobó  hace  más  de  12  años   (Decreto   190   de   Junio   de   2004),   muy   pocas   de   sus   grandes   apuestas   se   han   materializado:     -­‐ No  se  urbanizaron  las  2000  hectáreas  de  expansión  urbana  que  el  POT  previó   al  norte  de  la  ciudad;   -­‐ No   es   claro   cuáles   de   las   llamadas   “operaciones   estratégicas”   del   plan   se   llevaron   a   cabo.   Con   seguridad   no   fue   la   operación   estratégica   del   aeropuerto,   que   buscaba   consolidar   los   cascos   urbanos   de   Fontibón   y   Engativá   en   busca   de   una   mejor   relación   del   aeropuerto   con   su   entorno   residencial.  Tampoco    fue  el  Anillo  de  Innovación,  cuyo  objetivo  era  generar   entre   Puente   Aranda   y   la   Avenida   El   Dorado   un   importante   campus   tecnológico  y  laboratorio  de  ciudad  eco-­‐eficiente.       -­‐ Y  ciertamente  no    se  construyó  la  primera  línea  del  metro,  y  menos  los  trenes   de  cercanías  definidos  en  el  plan  como  vectores  estratégicos  del  desarrollo   de  la  ciudad.     Ahora   que   estamos   elaborando   el   nuevo   POT   que   regirá   el   destino   de   la   ciudad   durante   los   próximos   años,   cabe   preguntarse   qué   errores   cometimos   en   la   formulación   del   documento   vigente   que   de   alguna   manera   han   entorpecido   la   realización  del  plan.  Para  responder  a  esta  pregunta,  nos  dimos  a  la  tarea  de  realizar   un  análisis  del  Plan  de  Ordenamiento  actual  a  partir  de  los  siete  principios  básicos   que  ProBogotá  Región  ha  propuesto  para  asegurar  la  aplicabilidad  del  POT:     1. Mantener  una  visión  de  largo  plazo.     La  ley  388  de  1999  determina  la  estructura  del    POT  así:     − Un  componente  general,  que  es  estructural  y  por  lo  tanto  de  largo  plazo  en   donde    sus  disposiciones  no  son  modificables  durante  la  vigencia  del  POT.   − Unos   componentes   de   corto   y   mediano   plazo   que   pueden   modificarse   durante  la  vigencia  del  POT,  con  el  entendible  propósito  de  alinearse  con  las   disposiciones  de  cada  Plan  de  Desarrollo  municipal  y,  en  particular,  con  su   Plan  de  Inversiones.    
  2. 2.   2   Y  aunque  este  es  el  espíritu  de  la  ley,  no  ha  sido  ha  sido  claro  hasta  hoy  cómo  se   articulan  POT  y  planes  de  desarrollo.  De  haberlo  sido,  hoy  tendríamos,  tal  como  lo   determina   el   POT   vigente,   un   sistema   multimodal   de   transporte   público   con   una   primera   línea   de   metro   de   29.34   km,   24   estaciones   y   una   ruta   determinada   (Art.   188),  varios  trenes  de  cercanías  (Art.193)  y  una  red  completa  de  BRT  (Art.190).       Tampoco  parece  haber  sido  claro  cuáles  disposiciones  eran  de  largo  plazo  y  cuáles   modificables   durante   la   vigencia   del   POT.   Prueba   de   ello   es   que   hemos   tenido   cuatro  Planes  de  Ordenamiento  Territorial  en  lo  que  debía  ser  la  vigencia  de  uno   solo:     -­‐ El   primer   POT   de   Bogotá:   Decreto   Distrital   619   de   2000,   expedido   por   la   primera  administración  Peñalosa;   -­‐ El   segundo   POT   de   Bogotá:   Decreto   Distrital   469   de   2003,   de   la   segunda   administración   Mockus,   que   argumentó   la   necesidad   de   aprobar   una   modificación  excepcional  del  primero;   -­‐ El   tercer   POT   de   Bogotá:   que   intentó   compilar   los   dos   anteriores   para   hacerlos  legibles  como  conjunto  en  el  Decreto  Distrital  190  de  2004.  Este  fue   trabajado  por  la  misma  administración  Mockus,  decretado  durante  el  período   de  Garzón  y  es  el  que  tenemos  hoy  vigente.   -­‐ Por   si   fuera   poco,   Samuel   Moreno   inició   otra   revisión,   que   Petro   intentó   concretar   en   lo   que   fue   el   cuarto   POT   de   Bogotá:   otra   modificación   excepcional  del  POT  -­‐la  MEPOT-­‐,  aprobada  mediante  Decreto  Distrital  364  de   2013,  hoy  suspendido  en  un  juzgado.     2. Ser  jurídicamente  vinculante.     ¿Para  quién  es  vinculante  el  POT?     En  principio  lo  es  para  el  Alcalde  y  su  equipo  en  la  administración  de  turno,  que   encuentran  en  el  POT  las  políticas  de  desarrollo  urbano  que  enmarcan  las  acciones  y   los  proyectos  que  pueden  proponer  en  su  programa  de  gobierno  y  ejecutan  a  través   del  plan  de  desarrollo.       De   los   482   artículos   que   conforman   el   POT   vigente,   por   lo   menos   un   45%   corresponden   a   políticas   que   comprometen   esencialmente   a   las   administraciones   distritales.  (ver  fig.1)   Fig  1.  Ejemplo  de  artículo  del  POT  vinculante  para  la  administración  distrital     Artículo  1.  Objetivos   Son  objetivos  de  largo  plazo  del  Plan  de  Ordenamiento  Territorial  de  Bogotá  D.  C.,  los  siguientes:   Planear  el  ordenamiento  territorial  del  Distrito  Capital  en  un  horizonte  de  largo  plazo(…)     Controlar  los  procesos  de  expansión  urbana  en  Bogotá  y  su  periferia  (…)     Detener  los  procesos  de  conurbación  mediante  el  control  de  la  expansión  urbana  (…)     Detener  los  procesos  de  expansión  sobre  áreas  de  la  estructura  ecológica  principal,  especialmente  sobre   los  componentes  del  sistema  hídrico  y  el  sistema  orográfico,  así  como  sobre  las  zonas  rurales  (…).    
  3. 3.   3   ¿Realmente   cuánto   de   esto   ha   sido   recogido   por   los   Planes   de   Desarrollo   de   las   diferentes  administraciones?  ¿Es  el  POT  un  documento  verdaderamente  normativo   del  desarrollo  a  futuro  de  la  ciudad  o  tan  solo  un  conjunto  de  buenas  intenciones?     Por   otro   lado,   el   POT   también   contiene   normas   que   vinculan   a   quien   solicita   o   a   quien  instruye  y  expide  una  licencia  de  construcción.  Éstas  representan  cerca  del   35%  del  POT  vigente.  (ver  fig.2)   El   principal   problema   de   esto   es   que   el   POT   no   hace   diferencia   alguna   entre   las   políticas  -­‐que  vinculan  a  la  administración  distrital-­‐,  y  las  normas  -­‐que  vinculan  al   ciudadano   que   solicita   una   licencia   y   al   curador   que   la   instruye-­‐.   Unas   y   otras   se   encuentran  indistintamente  repartidas  a  través  de  todo  el  documento,  sin  que  exista   claridad  sobre  quién  debe  leer  y  entender  cuál  parte.       Además,   cerca   de   un   20%   de   los   artículos   no   son   vinculantes   para   nadie   o   poco   tienen  que  hacer  en  el  POT.       -­‐ Definiciones   de   términos   o   categorías   utilizados   en   el   POT,   repartidos   a   lo   largo  del  documento.  ¿Acaso  no  sería  más  útil  para  quien  consulte  el  POT,   disponer  de  un  anexo  con  todas  las  definiciones  necesarias  a  la  comprensión   del   plan,   que   remita   a   las   páginas   y   a   los   artículos   relacionados   con   tales   definiciones?   -­‐ Procedimientos  o  metodologías  para  la  acción  de  los  funcionarios  distritales,   que  deberían  formar  parte  de  un  manual  interno  de  procedimientos  para  los   funcionarios  distritales  y  no  del  POT  (ver  fig.3).     Estos  artículos  no  deberían  hacer  parte  del  plan,  porque  lo  alargan  inútilmente  y   hacen  su  lectura  muy  difícil.     Fig  2.  Ejemplo  de  artículo  vinculante  para  ciudadanos,  constructores  y  curadores  urbanos.     Artículo  197.  Acceso  a  estacionamientos     Los  estacionamientos  no  podrán  tener  acceso  o  salida  directa  sobre  vías  de  la  malla  vial  arterial.  Los   accesos  y  salidas  deberán  ubicarse  sobre  vías  locales  (…).  
  4. 4.   4       3. Ser  legible  y  entendible  para  todos.       El  POT  que  tenemos  vigente  es  muy  difícil  de  leer  y  aún  más  de  entender.     Por   ejemplo,   si   Usted   necesita   determinar   las   posibilidades   de   desarrollo   de   un   predio  en  la  ciudad  en  donde  hay  un  inmueble  considerado  de  interés  cultural,  lo   primero  que  hará  entonces  será  consultar  el  índice.  Buscará  usted  una  palabra  clave   -­‐por  ejemplo,  “patrimonio”-­‐,  y  encontrará  que  al  tema  del  patrimonio  se  refieren  3   secciones  distintas  del  POT:  el  Subtítulo  4  del  título  VI,  posteriormente  el  capítulo  3   del  título  II  y  finalmente  el  capítulo  3  del  Subtítulo  4,  en  un  índice  ininteligible  que   no  facilita  las  cosas.     Eventualmente,  terminará  Usted  leyendo  todo  el  documento,  para  entender  que  no   bastaban  los  482  artículos  del  POT,  sus  planos  y  sus  anexos,  para  hacerse  a  una  idea   precisa  de  lo  que  puede  hacer  en  su  predio.  Requerirá  hacer  la  consulta  de  Planes   Maestros,   Unidades   de   Planeación   Zonal   –UPZ-­‐   y   fichas   normativas,   y   de   un   sinnúmero   de   decretos   adicionales,   en   un   auténtico   viacrucis   que   casi   siempre   incluye  además  la  presentación  de    derechos  de  petición  y  la  solicitud  de  conceptos   técnicos.       Es  deseable  entonces  que  el  próximo  POT  recoja  el  conjunto  de  normas  aplicables  a   cada   predio   de   la   ciudad,   separándolas   además   del   conjunto   de   políticas   que   las   explican.     4. Ser  jurídicamente  seguro.     Si  no  es  fácilmente  entendible,  difícilmente  puede  ser  jurídicamente  seguro.       ¿Cuántas  veces  ha  sucedido  que  una  solicitud  de  licencia  de  construcción  prospere   en   una   curaduría   cuando   ha   sido   negado   por   otra?   ¿O   que   una   licencia   sea   Fig  3.  Ejemplo  de  artículos  que  sobran  en  el  POT   Artículo  452,  que  define  el  procedimiento  para  el  registro  de  las  afectaciones  prediales  así:     Artículo  452.  Registro  de  las  afectaciones   En  firme  la  resolución  que  contiene  la  afectación  se  registrará  en  las  Oficinas  de  Registro  de   Instrumentos  Públicos  competentes,  a  solicitud  de  la  entidad  que  la  haya  impuesto.  Una  vez   registrada,  la  entidad  que  haya  impuesto  la  afectación  enviará  copia  del  acto  administrativo   de   imposición   y   del   folio   de   matrícula   inmobiliaria   en   el   que   aparezca   inscrita,   al   Departamento  Administrativo  de  Planeación  Distrital  para  la  elaboración  del  inventario  de   afectaciones  que  estará  a  su  cargo.       En  este  ejemplo,  lo  relevante  para  el  Plan  es  que  la  afectación  de  un  predio  debe  quedar   inscrita  en  el  Registro  de  Instrumentos  Públicos,  y  no  el  procedimiento  para  hacerlo.    
  5. 5.   5   demandada   por   los   vecinos?     Muchas   veces,   algunas   de   ellas   por   diferencias   de   interpretación  de  la  norma.       A   lo   cual   agregaremos   que,   sin   haber   claridad   sobre   la   vigencia   del   articulado,   el   POT  se  ha  prestado  demasiado  a  modificaciones,  que  han  generado  inestabilidad  en   las  normas  que  rigen  el  desarrollo  de  la  ciudad,  y  por  lo  tanto  incertidumbre  en  la   gestión  del  suelo.     El  POT  debe  ser  escrito  de  tal  forma  que  no  permita  interpretación,  ni  en  su  alcance   normativo  ni  en  la  vigencia  de  su  articulado.     5. Ser  estricto  en  el  alcance  de  las  normas  de  derecho  común,  pero  flexible   para   la   realización   de   proyectos   estratégicos.   O,   dicho   de   otro   modo,   reglamentar  todo  lo  necesario  y  a  la  vez,  lo  menos  posible.     ¿Qué   era   lo   necesario?   Por   ejemplo,   y   sin   duda   alguna,   las   condiciones   de   urbanización  del  POZ  Norte.  Pero  el  POT  vigente  no  las  reglamentó,  en  parte  por   falta  de  concertación  oportuna  con  la  CAR  sobre  las  determinantes  ambientales,  y   después,   en   sus   modificaciones   sucesivas,   por   falta   de   diligencia   suficiente   de   las   distintas   administraciones   para   concretar   la   realización   de   las   obras   públicas   necesarias  para  la  habilitación  del  suelo  para  su  uso  urbano  y  establecer  las  reglas   del  desarrollo  del  suelo.  Hoy  seguimos  a  la  espera  de  un  decreto  reglamentario  de   éstas,  que  afortunada  y  finalmente  la  administración  actual  está  cerca  de  firmar.     6. Ser  ordenador  del  territorio  y  un  instrumento  real  de  gestión  del  suelo     De   nada   sirve   enunciar   grandes   políticas,   operaciones   estratégicas,   programas   y   proyectos,  si  éstos  no  se  traducen  en  normas  específicas  e  instrumentos  de  gestión   del  suelo  para  hacerlos  realidad.  Los  grandes  proyectos  de  la  ciudad  dependen  de   múltiples  factores  para  su  realización:  capacidad  de  inversión  del  Distrito  en  obras   públicas,  demanda  del  mercado  inmobiliario  y  capacidad  de  endeudamiento  de  los   ciudadanos  para  adquisición  de  proyectos,  entre  otros.       El  POT  no  es  pues  el  único  determinante  de  los  proyectos,  pero  sí  puede  llegar  a   convertirse  en  un  obstáculo  o  una  palanca  para  su  realización.  Y  es  necesario  que   sea   lo   segundo,   para   que   Bogotá   pueda   hacer   frente   a   los   retos   que   tiene   por   delante.  Para  lograrlo,  necesitamos  imitar  a  las  grandes  ciudades  en:     • Definir  un  Plan  Maestro  de  Infraestructura,  que  determine  cuáles  son  y     cómo  son  las  obras  públicas  necesarias  y  cuál  es  el  calendario  de  ejecución   oportuno.   Los   grandes   componentes   de   un   sistema   multimodal   de   transporte   regional   y   local   deberían   proyectarse   a   futuro   de   una   vez   por   todas,  así  como  la  red  de  equipamientos  hospitalarios  (públicos  y  privados),   de  educación,  de  saneamiento,  tratamiento  y  disposición  de  residuos  sólidos,   el   sistema   distrital   de   parques,   etc.   El   próximo   POT   no   debería   limitarse,   como  el  vigente,  a  definir  la  necesidad  de  establecer  planes  maestros…  
  6. 6.   6     • Traducir  ese  Plan  Maestro  de  Infraestructura  en  el  POT    -­‐dentro  de  su   componente  estructural  de  largo  plazo-­‐  a  través  de  instrumentos  efectivos   de  gestión  del  suelo  para  que  dichas  obras  puedan  realizarse:  perímetros   de   utilidad   pública,   reservas   y   afectaciones   prediales,   normas   de   edificabilidad,  entre  otros       • Que  ese  Plan  Maestro  de  Infraestructura  trascienda  no  solo  al  POT  sino  a   los  planes  de  desarrollo  de  los  gobernantes  futuros.     7. Ser  concertado     Nuestra  ciudad  no  puede  darse  el  lujo  de  que  el  próximo  POT  no  defina    lo  necesario   sobre   los   grandes   temas     de   importancia   estratégica,   sobre   la   base   de   consensos   previos  para  limitar  los  riesgos  jurídicos.  Por  lo  menos  dos  saltan  a  la  vista:     -­‐ Los  derechos  adquiridos  y  las  condiciones  de  implementación  de  una  zona  de   aprovechamiento  público  en  la  franja  de  adecuación  de  los  cerros  orientales;   -­‐ El  futuro  de  los  predios  que  conforman  la  Reserva  Thomas  Van  der  Hammen.     Por   supuesto   que   en   función   de   la   propuesta   que   presente   la   Administración   Distrital,  habrá  seguramente  otros  asuntos  importantes  que  darán  pie  a  debate.  El   proceso  que  se  surta  para  debatirlos  y  acordarlos  puede  ser  tanto  o  más  importante   que  el  producto  final.  Abramos  la  discusión,  aportemos  los  argumentos  necesarios   para  mejorar  la  propuesta,  hagámosla  nuestra  y  acordemos  un  POT  que  tenga  larga   vida.       La   revisión   del   POT   es   una   gran   oportunidad   para   asegurar   una   gestión   más   eficiente  del  uso  del  suelo  de  la  ciudad.  No  la  desaprovechemos,  y  sobre  todo,  no   incurramos  de  nuevo  en  los  mismos  costosos  errores.  

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