Propuesta de Lineamiento de Política Pública para la Atención Integral a la Primera Infancia Afectada por el     Conflicto...
Alcaldía Mayor de Bogotá      Organización de Estados Iberoamericanos para la                           Samuel Moreno Roja...
Propuesta de Lineamiento de Política Pública para la Atención Integral a la Primera Infancia Afectada por el     Conflicto...
Sonia Nadezhda Truque    Corrección de Estilo    Sigma Editores Ltda.    Desarrollo Editorial e Impresión    El documento ...
Contenido    Saludo                                                                           7    Presentación           ...
SaludoLa Ciudad de Derechos del Plan de Desarrollo “Bogotá Positiva” sepropone alcanzar el reconocimiento, garantía, resta...
Para comenzar se diseño e implemento un proceso de formación                               pedagógica dirigido a familias,...
Confiamos en que la “Propuesta de lineamiento de política públicapara la atención a la primera infancia afectada por el co...
PreSentaCiónUn análisis profundo y objetivo de la Política “Por la Calidad de Vida deNiños, Niñas y Adolescentes de Bogotá...
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1. Bogotá: los niños y las   niñas en primera infancia                                                       [3]   afectad...
embargo, en la medida en que crecen, los niños y las niñas van adquiriendo                                 roles y respons...
y la violencia en general, así como la ausencia de acciones específicas quehayan intentado abordar la elaboración de esas ...
propuesta de diseño de los lineamientos, los cuales buscan fortalecer las                                         política...
Para efectos del presente documento las situaciones de conflictoarmado a la que están expuestos los niños, las niñas y sus...
años, donde tenían espacio para correr y para jugar, donde tenían perros,  Las afectaciones                        gatos, ...
servicios no cuentan con la calidad adecuada y menos con programas deatención diferencial que reconozcan su condición de v...
La desaparición              gración de la Secretaría de Gobierno. Sin embargo, los niños y niñas en         forzada y el ...
2. Marcos jurídico y político2.1 marCo jurídiCo Para la Primera infanCia      afeCtada Por el ConfliCto armadoCon el adven...
Con el Auto 251               es indispensable trascender la visión sectorial de las instituciones y hacer de 2008, la Cor...
y la jurisprudencia, en especial si son niños y niñas que por su corta edad,son las víctimas más indefensas y débiles del ...
Uno de los             la dignidad humana de cada uno de estos menores”, la invisibilización a la         principales     ...
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3. Enfoques conceptuales3.1 enfoque de dereCHoSEl enfoque de derechos emerge en la Conferencia Mundial de DerechosHumanos ...
Bajo esta                 En este sentido, la Sentencia T-025 de 2004, asume la protección     perspectiva la             ...
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en el establecimiento de medidas temporales de compensación, con elfin de lograr la igualdad de oportunidades en la prácti...
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Lineamiento politica publica

  1. 1. Propuesta de Lineamiento de Política Pública para la Atención Integral a la Primera Infancia Afectada por el Conflicto Armado en Bogotá Dirección y orientación académica Elsa Castañeda Bernal Patricia Bojacá Santiago Autora María Eugenia Montoya Montoya
  2. 2. Alcaldía Mayor de Bogotá Organización de Estados Iberoamericanos para la Samuel Moreno Rojas Educación la Ciencia y la Cultura - OEI Alcalde Mayor Carrera 9 # 76 -27 Teléfono 346 9300 Secretaría Distrital de Integración Social www.oei.org.es / www.oei.org.com 2010 Carrera 7 # 32 – 16 Álvaro Marchesi Ullastres Teléfono 3279797 Secretario General www.integracionsocial.gov.co Angel Martín Peccis Mercedes del Carmen Ríos Hernández Representante Regional en Bogotá Secretaria Elsa Castañeda Bernal Luz Stella Casas de Kuan Directora IDIE Primera Infancia y Subsecretaria Derechos de la Niñez Juan Fernando Rueda Guerrero María Eugenia Montoya Montoya Director Poblacional Autora Javier Fernando Mora Andrade Silvia Cabal Camargo Director de Análisis y Diseño Estratégico Asistente de Investigación Jefrey Alfonso Prada Díaz Elsa Castañeda Bernal Director Territorial Patricia Bojacá Santiago Instituto Iberoamericano para el Desarrollo y la Johnatan Javier Nieto Blanco Innovación Educativa para la Primera Infancia y Jefe Oficina Asesora de Comunicaciones Derechos de la Niñez (IDIE). Dirección, coordinación técnica y orientación Norma Leticia Guzmán Rimolli académica n la Organización de Estados Jefe Oficina Asesora Jurídica Iberoamericanos OEI. Constanza Liliana Alarcón Párraga María Cristina Escobar Remicio Subdirectora para la Infancia Sol Indira Quiceno Forero Coordinación Técnica en la Secretaría Camilo Ernesto Peña Porras Distrital de Integración Social Coordinador Análisis y Seguimiento de la Política Pública Convenio 3188/08 por la Primera Infancia y la Inclusión Social. Gloria Carrasco Comité Técnico Innovación y Calidad en laCoordinadora Atención Integral Primera Infancia Educación Inicial. Constanza Gómez Romero Coordinadora Convenio 3188 de 2008 Primera Infancia e Inclusión Social
  3. 3. Propuesta de Lineamiento de Política Pública para la Atención Integral a la Primera Infancia Afectada por el Conflicto Armado en Bogotá Dirección y orientación académica Elsa Castañeda Bernal Patricia Bojacá Santiago Autora María Eugenia Montoya Montoya IDIE de Primera Infancia y Derechos de la Niñez Organización de Estados Iberoamericanos - OEI - Subdirección para la Infancia Secretaría Distrital de Integración Social - SDIS - Convenio por la Primera Infancia y la Inclusión Social
  4. 4. Sonia Nadezhda Truque Corrección de Estilo Sigma Editores Ltda. Desarrollo Editorial e Impresión El documento Propuesta de Lineamiento de Política Pública para la Atención Integral a la Primera Infancia Afectada por el Conflicto Armado en Bogotá fue investigado, construido y redactado por el IDIE de Infancia de la OEI en el marco del Convenio 3188 de 2008 “Por la Primera Infancia y la Inclusión Social”. Para su escritura, la autora tuvo en cuenta las orientaciones del Comité Técnico del Componente de Innovación y Calidad en la Educación Inicial del Convenio 3188 de 2008. Su contenido puede ser usado, citado, divulgado y aplicado bajo el cumplimiento de las respectivas normas de derechos de autor. Los personajes ilustrados que hacen parte de esta guía fueron creados dentro de la POLÍTICA POR LA CALIDAD DE VIDA DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES DE BOGOTÁ 2004-2008, ratificada para el período 2008 – 2011 a través del Acuerdo 308 de 2008, por el cual se adoptó el Plan de Desarrollo Bogotá Positiva: “Para Vivir Mejor”, con el fin de enriquecer nuevas propuestas gráficas alusivas a dicha política. La utilización de los mismos se realizó de acuerdo al manual de uso publicado por la Secretaría Distrital de Integración Social y la Alcaldía Mayor de Bogotá. ISBN: 978-958-8661-23-2 © 20104
  5. 5. Contenido Saludo 7 Presentación 11 Introducción 131. Bogotá: los niños y las niñas en primera infancia afectados por el conflicto 15 armado en la ciudad1.1 Niños y niñas en situación de desplazamiento 191.2 Hijos e hijas de desmovilizados 211.3 Hijos e hijas de secuestrados y desaparecidos 222. Marcos jurídico y político 232.1 Marco jurídico para la primera infancia afectada por el conflicto armado 232.2 Marco político 263. Enfoques conceptuales 293.1 Enfoque de derechchos 293.2 Enfoque Diferencial 313.3 Reparación Integral 334. Propuesta de lineamiento de política pública para la atención integral a la 35 primera infancia afectada por el conflicto armado4.1 Principios orientadores de los lineamientos 384.2 Objetivos 434.3 Ejes estratégicos y líneas de acccción 444.3.1 Sistema de identificación, registro y canalización de recursos 444.3.2 Sinergias y redes institucionales y sociales 454.3.3 Arreglos institucionales 464.3.4 Movilización social 474.3.5 Gestión del conocimiento y procesos de formación 47 Actores claves participantes en encuentros conversacionales para la 49 construcccción del lineamiento 2009 Bibliografía 51 5
  6. 6. SaludoLa Ciudad de Derechos del Plan de Desarrollo “Bogotá Positiva” sepropone alcanzar el reconocimiento, garantía, restablecimiento y ejerciciopleno de los derechos de la ciudadanía. Pretende que los habitantes delterritorio logren, en un marco de equidad y justicia social, la satisfacciónde sus necesidades y niveles de desarrollo con calidad de vida en equilibriocon la naturaleza y el ambiente. Conseguir lo anterior ha implicadodurante estos años un esfuerzo sostenido por reconocer a los diferentesgrupos y colectivos de personas que conforman la ciudad, identificar suscaracterísticas e intereses, acercarse a sus particularidades y a partir de ellasdesarrollar respuestas institucionales ajustadas a sus necesidades y expecta-tivas de forma tal que se asegure el cumplimiento de sus derechos bajo elcriterio del respeto de las diferencias y valoración de la diversidad. Bajo esta perspectiva y reconociendo que Bogotá se constituye en lasegunda ciudad receptora de población desplazada en el país, de la cualel 25% son niños y niñas menores de seis años, se ve la necesidad decomprender y reconocer las características, necesidades y potencialidadesde la población infantil afectada por el conflicto armado a través del diseñoe implementación de acciones integrales con perspectiva diferencial. En este sentido, la Secretaría de Integración Social en el marco delConvenio por la Primera Infancia y la Inclusión Social y en asocio con elIDIE de Primera Infancia de la Organización de Estados Iberoamericanos,desde el 2009 viene apostándole a la visibilización de los niños y niñasen primera infancia afectados por conflicto armado residentes en Bogotácon el fin de estructurar respuestas integrales que garanticen sus derechos.Esta labor ha generado una reflexión y análisis conceptuales, normativos,técnicos y políticos que hoy nos permiten contar con una aproximacióninicial más clara de la intervención que debe hacerse teniendo en cuenta lasparticularidades de la situación de los niños, niñas y sus familias víctimasdel conflicto armado. 7
  7. 7. Para comenzar se diseño e implemento un proceso de formación pedagógica dirigido a familias, maestros-as y servidores y servidoras públicas, acompañado de un proceso de intervención pedagógica con niños, niñas de la primera infancia afectados por el conflicto. A partir de estos se obtuvo información en torno a las afectaciones producidas por el conflicto armado en niños, niñas en primera infancia y sus características, lo que a su vez permitió generar una reflexión alrededor de lineamientos de política pública para la atención diferencial a la primera infancia víctimas del conflicto armado. Parte de los productos del proceso descrito lo constituyen tres documentos que recogen la reflexión y ponen a consideración de la ciudad análisis y apuestas de acción, estos son: “Propuesta de lineamiento de política pública para la atención a la primera infancia afectada por el conflicto armado en Bogotá”, “Bogotá: huellas del conflicto armado en la primera infancia. Caracterización de las afectaciones producidas por el conflicto armado en niños y niñas en primera infancia residentes en Bogotá” y “Dos formas de contar y tejer la experiencia. Sistematización proyecto Re Creo 2009 – 2010”. Estamos seguros de que estos serviran como un punto de partida para lograr un conocimiento más profundo de la problemática, lo que esperamos se traduzca a futuro en el diseño y aplicación de acciones integrales y diferenciales dirigidas a niños y niñas en primera infancia, familias, agentes educativos y servidores públicos, que complementen y fortalezcan las existentes. La “Propuesta de lineamiento de política pública para la atención a la primera infancia afectada por el conflicto armado en Bogotá”, es el resultado de la visibilización en Bogotá de los niños y niñas en primera infancia afectados por el conflicto armado y del trabajo realizado con ellos, sus familias, cuidadores y servidores públicos. Es el producto de la necesidad de tomar postura en el distrito y construir alternativas para una aproximación diferencial a las problemáticas asociadas a las afectaciones de la población infantil víctima del conflicto. Con el lineamiento y a partir de la prioridad otorgada a la problemática y el reconocimiento básico de sus características, se pretende sentar las bases de política para proyectar una acción coherente y sostenida que garantice la materialización los derechos de los niños y niñas en primera infancia afectados por el conflicto armado. De igual manera se busca contar con un referente normativo, conceptual y de política pública para el diseño e implementación de acciones integrales con perspectivas diferenciales con esta población orientadas la prevención, la atención y la reparación de éstas poblaciones.8 ProPuesta de Lineamiento de PoLítica PúbLica Para La atención integraL
  8. 8. Confiamos en que la “Propuesta de lineamiento de política públicapara la atención a la primera infancia afectada por el conflicto armado enBogotá” sirva para la visibilización de los niños, niñas en primera infanciavíctima de conflicto armado como también de referente de discusión,reflexión y comprensión de su situación con el fin de consolidar accionesque faciliten la superación de las afectaciones asociadas a esta problemática.Mercedes del Carmen RíosSecretariaSecretaría Distrital de Integración Social 9
  9. 9. PreSentaCiónUn análisis profundo y objetivo de la Política “Por la Calidad de Vida deNiños, Niñas y Adolescentes de Bogotá”, así como la revisión cuidadosa delas acciones tradicionales que venía adelantando el gobierno distrital enmateria de primera infancia, permitió identificar ausencias reales e impor-tantes de una aproximación diferencial a las problemáticas y consecuenciasdel conflicto armado sobre las familias víctimas de éste con niños y niñasen esta edad. En particular, la prioridad otorgada por el gobierno nacional, distritaly los organismos internacionales, a temas como el desplazamiento, ladesmovilización o los secuestros por causa del conflicto armado, no estabaevidenciando ni reconociendo con claridad la situación de los niños yniñas en primera infancia involucrados en estas situaciones. De manera talque la intervención institucional en la ciudad y el país sobre esta poblaciónera inconsciente, inocente y de cierta manera irresponsable al no trabajarsobre conocimientos y análisis respecto a la característica, situación yconsecuencias psicosociales del conflicto sobre la primera infancia. Ante esta realidad, la Secretaría Distrital de Integración Social encompañía del Instituto Iberoamericano para el Desarrollo y la InnovaciónEducativa – IDIE de Primera Infancia y Derechos de la Niñez de la Organi-zación de Estados Iberoamericanos y en el marco del Convenio por laPrimera Infancia y la Inclusión Social, se propusieron ampliar la fronterade conocimientos sobre las afectaciones del conflicto armado en niños yniñas en primera infancia y generar alternativas de acción institucionalque dieran respuesta a las necesidades particulares surgidas de estas afecta-ciones. Una labor sostenida y simultánea de reflexión-acción en torno ala realidad de los niños y niñas menores de cinco años pertenecientes afamilias víctimas del conflicto armado, ha permitido una comprensióninicial de los fenómenos asociados a esta problemática basado en el análisisde las características de la población involucrada. De la misma maneracondujo a la estructuración de estrategias de acción ajustadas a las particu-laridades de la población con miras a lograr respuestas integrales acordes 11
  10. 10. a las necesidades de los niños y niñas. Finalmente, como consecuencia y causa de lo anterior se planteó a la ciudad una propuesta de lineamientos de una política pública para la primera infancia afectada por el conflicto armado. Con lo anterior Bogotá alcanza un conocimiento y análisis básico de la situación de los niños y niñas víctimas de conflicto armado; el diseño y puesta en marcha de alternativas de trabajo con ellos y ellas, con los padres y madres, con los agentes educativos y con los servidores públicos; y define una postura y líneas de política pensadas para lograr la sostenibilidad de la labor iniciada y su integración en la agenda de política de la ciudad. El documento que se desarrolla a continuación se refiere al tercer punto señalado, expone precisamente esa postura, enfoque y desarrollo conceptual necesarios para hacer que en Bogotá la atención integral diferencial a los niños y niñas de primera infancia afectados por el conflicto armado se integre a las políticas de infancia y a las políticas sociales de la ciudad. Estos lineamientos se alimentan de la caracterización mencionada en párrafos anteriores y capitalizan los aprendizajes de un ejercicio cuidadoso de reparación integral realizado con niños, niñas, y de formación llevado a cabo con familias, docentes y servidores públicos. Son en este sentido la síntesis y esencia del trabajo adelantado durante los últimos años con la pretensión de comprender y actuar en consecuencia frente a la realidad, necesidades e intereses de la población de primera infancia expuesta y afectada por el conflicto armado. La “Propuesta de lineamiento de política pública para la atención a la primera infancia afectada por el conflicto armado en Bogotá”, en este sentido se constituye en el insumo básico para el ajuste y actualización de la Política “Por la Calidad de Vida de Niños, Niñas y Adolescentes de Bogotá,” en esta materia, representa, así mismo, para la ciudad y el país un documento relevante para el cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Estado con esta población, saldar la deuda social existente con los niños y las niñas afectados y tratar de asegurar su desarrollo y proyección al futuro bajo condiciones que aseguren el respeto y garantía de los derechos. Constanza Liliana Alarcón Párraga Subdirectora para la Infancia Secretaría Distrital de Integración Social12
  11. 11. introduCCiónDesde su creación en el 2007 el IDIE Iberoamericano de Primera Infanciay Derechos de la Niñez de la OEI, planteó como objetivo central: contribuiral incremento de la sensibilidad social y política y al logro de resultados y avancesconcretos en la gestión de políticas públicas en primera infancia, con el fin de generarlas condiciones necesarias para el cumplimiento y la restitución de los derechos delos niños y las niñas menores de seis años en Iberoamérica” [1] . Así mismo, en lalínea de inclusión social, trazó como uno de sus proyectos prioritarios el de [1]Primera Infancia y Conflicto Armado en Colombia. Castañeda Bernal, Elsa, 2007. Documento para la comisión de Bajo esta perspectiva, el Convenio por la Primera Infancia y la expertos iberoamericanos sobreInclusión Social celebrado entre la Secretaría Distrital de Integración Social primera infancia y derechos de la niñez. Bogotá, OEI. P: 4y diez y ocho instituciones públicas y privadas de carácter nacional e inter-nacional [2], entre ellas la Organización de Estados Iberoamericanos para [2] Convenio 3188 de 2008 celebradola Educación, la Ciencia y la Cultura –OEI–, retoma la iniciativa del IDIE entre la Secretaría Distrital dede Primera Infancia y Derechos de la Niñez de la OEI, y se une a la tarea Integración Social; Instituto Colombiano de Bienestar Familiarde visibilizar a la primera infancia como población prioritaria afectada por –ICBF, Regional Bogotá–; Secretaríael conflicto armado en Bogotá. Este proceso de atención, construcción de Distrital de salud; Secretaríaconocimiento y reflexión, ha permitido avanzar en la comprensión de las Distrital de Educación; Fundación Antonio Restrepo Barco; Fundaciónsituaciones vividas por los niños y las niñas menores de seis años y sus Centro Internacional de Educaciónfamilias, con el fin de formular una propuesta de lineamiento de política y Desarrollo Humano; Fundaciónpública para la atención integral a esta población en el Distrito Capital. Ideas Día a Día; Fundación para el Fomento de la Lectura; La propuesta de lineamientos de política pública para este grupo Fundación Saldarriaga Concha;poblacional, niños y niñas menores de seis años que han vivido el conflicto Fundación Carulla; Fundaciónarmado, pretende movilizar la discusión e inclusión en la agenda pública de Éxito; Corporación Somos Más; Caja de Compensación Familiaresta situación como problemática que afecta no sólo a los menores de seis Compensar; Organizaciónaños sino a la sociedad colombiana; generar procesos de intervención insti- Internacional para las Migracionestucional materializados en acciones concretas, que desde la consideración –OIM– Save the Children Fundation; Visión Mundialde los niños y niñas como sujetos de especial protección constitucional, les Internacional; Plan Internacional;garantice el goce efectivo de sus derechos y el mejoramiento de sus condi- Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación,ciones de vida y las de sus familias. la Ciencia y la Cultura –OEI–; Fondo De acuerdo con lo anterior, la apuesta por la construcción de una de las Naciones Unidas para lapropuesta de lineamiento de política pública, permitirá que Bogotá diseñe Infancia –UNICEF–la estrategia de atención integral a la primera infancia afectada por el 13
  12. 12. conflicto armado, que vivía o ha llegado a la ciudad. La confluencia entre la experiencia de los servidores públicos, como garantes de derechos, que diariamente atienden a la población afectada por el conflicto armado, junto con la cooperación de los organismos internacionales y la sociedad civil interesada en promover estas alternativas, dio viabilidad a esta propuesta, consolidada en un documento elaborado por el equipo de profesionales del IDIE de Primera Infancia y Derechos de la Niñez de la OEI. Metodológicamente, en un primer momento el equipo del IDIE propicio cinco espacios conversacionales ocurridos entre junio y septiembre de 2009, con servidores públicos de la Secretaría Distrital de Integración Social, Secretaría de Salud, Secretaría de Gobierno y Personería; delegados del Comité Internacional de la Cruz Roja, CODHES y la Asociación Taller de Vida. Los participantes aportaron experiencias, conocimientos, percep- ciones e interrogantes sobre el conflicto armado y su incidencia en los niños y niñas durante la primera infancia que habitan en la ciudad. En los encuentros, se hizo presente una polifonía de voces y de visiones en torno a los impactos del conflicto armado en la primera infancia. Se compartieron percepciones, se discutieron posiciones y se comprendieron situaciones y afectaciones, generando consensos y disensos, evidenciando las diferencias y los desacuerdos, pero fundamentalmente haciendo visibles las consecuencias del conflicto, para desde allí proponer lineamientos acordes con las situaciones reales que viven cotidianamente los pequeños de seis años con sus familias. A su vez, se planteó la importancia de adaptar una estructura sólida entre las diferentes instituciones para la atención integral a la primera infancia afectada por el conflicto armado, que más que respuestas por el acceso a servicios, se oriente también hacia la restitución y garantía de sus derechos. Elsa Castañeda Bernal Directora IDIE Iberoamericano de Primera Infancia y Derechos de la Niñez Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura - OEI -14 ProPuesta de Lineamiento de PoLítica PúbLica Para La atención integraL
  13. 13. 1. Bogotá: los niños y las niñas en primera infancia [3] afectados por el conflicto Se entiende como Víctima: “La persona que individual o armado en la ciudad colectivamente haya sufrido daños directos tales como lesiones transitorias o permanentes que ocasionen algún tipo de discapacidad física, psíquica y/oDesde la mitad del siglo anterior, Colombia vive un conflicto armado sensorial (visual y/o auditiva),interno permanente, en el cual la población civil, particularmente las sufrimiento emocional, pérdidamujeres y los niños y niñas, ven conculcados sus derechos humanos, lo que financiera o menoscabo de sus derechos fundamentales. Loslos convierte en víctimas [3] de delitos contra ellos o sus familias y de graves daños deberán ser consecuenciaviolaciones al derecho internacional humanitario. de acciones que hayan transgredido la legislación penal, En tal sentido, los niños y las niñas en primera infancia son víctimas realizadas por grupos armadosde desplazamiento forzado, sobrellevan el secuestro o desaparición forzada organizados al margen de la ley.de sus padres, experimentan la crueldad del sufrimiento de la guerra contra También se tendrá por víctima al cónyuge, compañero o compañeralos miembros de sus familias, hacen parte de grupos familiares desmovili- permanente, y familiar en primerzados y en muchas ocasiones comienzan la vida con casi todos sus derechos grado de consanguinidad, primerovulnerados sin respuestas específicas y adecuadas a sus situaciones parti- civil de la víctima directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte oculares y a su estatus constitucional como víctimas de crímenes de guerra. estuviere desaparecida. Los ambientes signados por el conflicto armado donde nacen y crecen La condición de víctima senuestros niños y niñas menores de seis años, generan sistemas familiares adquiere con independencia defragmentados, los exponen a situaciones de angustia, de zozobra, que que se identifique, aprehenda, procese o condene al autordificultan el desarrollo del proyecto de vida familiar. En consecuencia, los de la conducta punible y sinniños y niñas no cuentan con las condiciones necesarias para vivir esta consideración a la relación familiarprimera etapa de su ciclo vital, fundamental para el desarrollo de aptitudes, existente entre el autor y la víctima”. (Ley 975 de 2005)capacidades y habilidades para el resto de la vida. [4] Además de lo anterior, en la caracterización de las afectaciones Bojacá Santiago Patricia yproducidas por el conflicto armado en niños y niñas en primera infancia Castañeda Bernal Elsa 2010. Bogotá:residentes en Bogotá [4] , se encontró que: las relaciones y los vínculos Huellas del conflicto armado en la primera infancia. Caracterizaciónfamiliares asisten a diversos movimientos que ponen en tensión y sopesan de las afectaciones producidassu consistencia, generando procesos de adaptación, desintegración, por el conflicto armado en niñosdispersión, cohesión y reconfiguración familiar que involucran directa- y niñas en primera infancia residentes en Bogotá. Bogotámente a niños y niñas. Los primeros años de vida son considerados por SDIS - IDIE de Primera Infancia ylas familias como un momento privilegiado de cuidado y atención; sin Derechos de la Niñez. m aría eugenia montoya montoya 15
  14. 14. embargo, en la medida en que crecen, los niños y las niñas van adquiriendo roles y responsabilidades que en general no corresponden con su momento vital. Los niños y niñas que se vinculan a programas de educación inicial, cuentan con mejores garantías para el ejercicio de sus derechos y de condi- ciones más favorables para su desarrollo. Por tanto, el acceso a la educación inicial puede considerarse como esencial para las poblaciones afectadas por el conflicto armado. Esta situación Si bien las agentes educativas y servidores públicos como integrantes corrobora el del Estado, son considerados como garantes de los derechos de niños y señalamiento niñas, en el planteamiento de su relación con las víctimas del conflicto de Rosemberg armado en primera infancia no se hacen conscientes las implicaciones de (2008) cuando esta responsabilidad. Lo que perciben las agentes educativas con relación al afirma “que los desarrollo de los niños y las niñas no es muy diferente a lo que perciben las niños y las niñas familias. Sin embargo, las familias ven el desarrollo de los niños y niñas de son queridos y manera integral, mientras que las agentes educativas sólo perciben lo físico protegidos en y lo actitudinal, no tienen conciencia de las emociones de los niños y niñas. el terreno de lo Pese a que las familias, las agentes educativas y los servidores públicos no privado, pero no identifican afectaciones específicas en los niños y las niñas menores de seis en lo público”. años por efectos del conflicto armado, cada uno de ellos, desde sus roles y responsabilidades posee una serie de capacidades y potencialidades dignas de ser tenidas en cuenta y fortalecidas en los programas de intervención que se diseñen. En las familias una de las mayores potencialidades es su capacidad de adaptación a las nuevas circunstancia de vida y la generación de mecanismos de protección y amor a los niños y niñas, sobre todo a los más pequeños. Esta situación corrobora el señalamiento de Rosemberg (2008) cuando afirma “que los niños y las niñas son queridos y protegidos en el terreno de lo privado, pero no en lo público”. Las agentes educativas, no obstante que expresan una imagen idealizada de infancia y en ocasiones no identifican las particularidades de los niños y las niñas con los que trabajan, manifiestan sensibilidad por el mundo infantil, gran compromiso profesional y satisfacción personal por la labor que desempeñan. Los servi- dores públicos, pese a que no se identifican como garantes de derechos, expresan conocimiento de la perspectiva de derechos y conocimiento de los programas que se desarrollan a nivel distrital o local relacionados con los niños y las niñas. En las evocaciones que hacen los miembros de las familias, las agentes educativas y los servidores públicos sobre su propia infancia se leen sucesos de exposición y vivencias dolorosas relacionadas con el conflicto armado16 ProPuesta de Lineamiento de PoLítica PúbLica Para La atención integraL
  15. 15. y la violencia en general, así como la ausencia de acciones específicas quehayan intentado abordar la elaboración de esas vivencias durante su niñez.Al actualizar estos eventos se desarrolla en ellos y ellas la necesidad de 1emprender acciones inmediatas que eviten que esto suceda con las nuevasgeneraciones. En consecuencia, las deficiencias tanto en la exigibilidad de susderechos por parte de sus familias como de la respuesta estatal para lapromoción, garantía y restablecimiento de las condiciones y dotaciones queposibilitan el ejercicio y goce efectivo de los derechos a la vida y supervi-viencia, educación y desarrollo, participación y protección, dejan ver queaún en el país no se ha hecho un transito real entre la lógica de oferta ydemanda de servicios, que logre considerar a las niñas y niños como ciuda-danos con derechos prevalentes. Para estos niños y niñas crecer en un ambiente de guerra, donde las ... aún en el paísposibilidades y las garantías se reducen, les genera una serie de afecta- no se ha hechociones que es necesario atender a tiempo, en el aquí y en el ahora. Unas un transito realafectaciones que es fundamental saber indagar e interpretar, teniendo en entre la lógica decuenta la historia particular de cada niño y cada niña, su lugar de origen, oferta y demandasu contexto familiar y comunitario, sus comportamientos, sus maneras de de servicios, queexpresarse y las representaciones simbólicas y sociales de su propia historia. logre considerar a El conflicto armado además de limitar el goce de sus derechos, consa- las niñas y niñosgrados en el Código de la Infancia y la Adolescencia y la Convención de como ciudadanoslos Derechos del Niño, genera rupturas en los vínculos afectivos, pérdida con derechosde la confianza básica, miedos, angustias, rencores, duelos, cambios en prevalentes.el contexto y en la identidad, así como dificultades para que las familiasconstruyan los ambientes de crianza y desarrollo que se requieren en esemomento de la vida. En la atención integral a la primera infancia afectada por el conflictoarmado, las familias se ubican en un primer plano, máxime si tenemos encuenta la naturaleza del conflicto armado colombiano, que por su largaduración e impacto nacional, ha penetrado en la estructura profunda denuestra sociedad, instalándose no sólo en el ámbito de lo privado, sinotrascendido a lo público, especialmente cuando una parte importante deellas, ha sido víctima histórica y directa de los actores armados o se haconstituido en algún momento como uno de ellos, haciéndolas proclives alos vejámenes de los diferentes delitos y condiciones dadas en una confron-tación armada. Tanto la invisibilización de los niños y niñas menores de seis años comode los efectos nocivos que en su desarrollo produce la guerra, motivan la m aría eugenia montoya montoya 17
  16. 16. propuesta de diseño de los lineamientos, los cuales buscan fortalecer las políticas públicas de Bogotá, orientadas hacia la atención diferencial y la inclusión social de estas poblaciones. Bogotá, como ciudad capital, es la segunda receptora de población en situación de desplazamiento en el país y, cada vez más, de población desmo- vilizada, especialmente en procesos individuales. Esta realidad aboca a la ciudad a plantearse la atención a la población afectada por el conflicto ... las niñas y los armado, para lo cual desde las entidades del Gobierno Distrital se realizan niños en primera diferentes acciones, sin embargo, los niños y niñas en primera infancia, noinfancia afectados son sujetos prioritarios de estos procesos que se orientan generalmente a por el conflicto los adultos y los escolares de la educación básica. armado, porque Si bien la formulación y puesta en marcha de la Política por la Calidad su condición de de Vida de Niños, Niñas y Adolescentes de Bogotá ha generado avances víctimas directas significativos en la materialización de los derechos para la población o indirectas y infantil y adolescente de la ciudad, se hace necesario conocer, reconocer por la etapa de y atender de manera integral y diferencial a las niñas y los niños en desarrollo en que primera infancia afectados por el conflicto armado, porque su condiciónse encuentran, así de víctimas directas o indirectas y por la etapa de desarrollo en que se lo exige. encuentran, así lo exige. Para el IDIE Iberoamericano de primera infancia y derechos de la niñez de la OEI [5], las afectaciones producidas por el conflicto armado en niños y niñas menores de seis años, se producen cuando ellos y ellas se ven expuestos desde la gestación a una o varias las siguientes situaciones: desplazamiento forzado, desaparición de sus padres, secuestro, homicidio o desaparición forzada de un familiar; abuso sexual junto con situaciones de vulneración e intimidación como haber presenciado masacres, recibido amenazas como quemar su casa o el pueblo, quedar huérfanos o abando- nados, sufrido el confinamiento por minas antipersonal, amenazas de reclutamiento de un integrante de la familia, lesiones personales o perte- necer a una familia desmovilizada. Estos niños y niñas provienen de todo el país, lo que hace que cada [5] uno y una sea completamente diferente, que cada historia, cada situación Castañeda Bernal, Elsa y Romero sea distinta y particular. Significa que cada uno de ellos y ellas, tiene un Rey, Tatiana, 2009. El conflicto armado Colombiano y la primera origen étnico, unas costumbres, una forma de vida y unas afectaciones infancia. En: Colombia: huellas del específicas. conflicto en la primera infancia. Bogotá, IDIE primera infancia y El reconocer que el conflicto armado no se reduce exclusivamente derechos de la niñez –OEI– y Save al desplazamiento forzado y que estas situaciones generan afectaciones the Children Canadá. Pag. 34 diferentes en cada uno de los niños y las niñas, implica proponer que la atención, la protección y las rutas de reparación sean distintas y particulares.18 ProPuesta de Lineamiento de PoLítica PúbLica Para La atención integraL
  17. 17. Para efectos del presente documento las situaciones de conflictoarmado a la que están expuestos los niños, las niñas y sus familias se hanagrupado en las siguientes categorías de análisis que aunque si bien no son 1.1exhaustivas permiten agrupar las ya mencionadas.1.1 niñoS y niñaS en SituaCión de deSPlazamientoEn Bogotá, diariamente llegan familias que a causa del conflicto armadose han visto obligadas a dejar sus tierras y a desplazarse a la ciudad capital. A la hora deDe acuerdo con el Sistema de Información de Población Desplazada – proteger aSIPOD–, a septiembre de 2009, en la capital habitaban 31.709 niños y sus pequeñosniñas menores de seis años en situación de desplazamiento, registrados en no importael Registro nico de Población Desplazada. –RUPD–. abandonar Las amenazas, la presencia de grupos armados legales e ilegales en la sus tierras,zona, los enfrentamientos entre estos grupos, el asesinato de alguno de los sus animalesmiembros de su familia, las masacres, quema de casas, asalto a los pueblos, y todo lo queentre otras, son algunas de las razones que obligan a huir, a salir sólo con han construidola ropa que se tenía puesta y los pocos enseres que alcanzaron a sacar de durantesus casas, a dejarlo todo con la esperanza de encontrar en Bogotá una vida generaciones.de tranquilidad. Para las familias en situación de desplazamiento con niños y niñas enprimera infancia, sus hijos e hijas son quienes los motivan a buscar unlugar más seguro, a no permanecer en medio de la guerra y a hacer lo quepuedan para que ellos no tengan que vivir las situaciones propias de laguerra. A la hora de proteger a sus pequeños no importa abandonar sustierras, sus animales y todo lo que han construido durante generaciones. Sin embargo lo niños y las niñas a pesar de su corta edad, ven, oyen,sienten, perciben y viven estas situaciones y aunque no pueden comprendercon exactitud qué es lo que está pasando, interiorizan imágenes, situa-ciones, símbolos y figuras que generan en ellos afectaciones psicológicas quees necesario atender a tiempo. A su manera ellos y ellas viven el conflictoarmado y entienden la situación adversa por la que están pasando. Al ser expulsados a la fuerza de su lugar de origen, estos niños y niñas,aún algunos de ellos en proceso gestación, sufren una serie de afectacionesrelacionadas con la situación que han vivido, experimentando a muy cortaedad la muerte, el sufrimiento, el miedo, la pérdida, la ruptura, que no esotra cosa que el resquebrajamiento de sus vínculos sociales, culturales yafectivos. Los niños y las niñas se preguntan por qué tuvieron que huir, por quéno pueden regresar al lugar donde nacieron y donde pasaron sus primeros m aría eugenia montoya montoya 19
  18. 18. años, donde tenían espacio para correr y para jugar, donde tenían perros, Las afectaciones gatos, gallinas, caballos y vacas, donde vivían también otros familiares,de los hijos e hijas donde tenían amigos, donde comían lo que les gustaba, donde no habíade desmovilizados tantos carros y donde todo era verde. Para ellos y ellas llegar a Bogotá, en proceso de a una ciudad llena de gente desconocida, significa tener que vivir en reintegración una habitación pequeña, no poder salir a la calle a jugar porque corren se inician en el peligro, no poder tener animales, cambiar sus hábitos alimenticios, comer momento en que alimentos a los que no están acostumbrados y que sus padres deben pagar crecen con la por estos. vinculación del Los niños y niñas llegan a Bogotá sin las garantías necesarias para la padre, la madre realización de sus derechos, sin una vivienda digna, proclives a ser separados o ambos al grupo de sus familias, con muchas dificultades para acceder a los servicios básicos armado porque de recreación, salud, educación y vivir dignamente su niñez. La guerra y no cuentan con el desplazamiento forzado les arrebatan todos sus derechos, ofreciéndoles la presencia muy pocas garantías de que en su nuevo hogar, recuperen todo lo perdido. permanente de La familia de estos niños y niñas, a su llegada a Bogotá debe declarar su esa figura filial, condición de desplazados ante la Procuraduría, las Personerías o la Defen- generalmente soría del Pueblo, para entrar en el Registro Único de Población Desplazada paterna [6], que los convierte “en acreedor de la reposición de derechos vulnerados, a través de procedimientos administrativos desarrollados en el marco de una política pública de protección de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario, como requisito previo para la recepción de la atención contemplada en esa misma política y en las normas y leyes que la fundamentan” (Acción Social, 2007: 3) En esta declaración, el padre o la madre tienen que incluir en el [6] registro a todos los miembros de la familia que han sido desplazados por “El Registro Único de Población la violencia. Es así como los niños y las niñas en primera infancia quedan Desplazada permite al gobiernonacional administrar la información registrados en el sistema y adquieren el derecho de ser atenderlos priorita- referente a la inscripción de riamente por su condición de desplazados. Esto quiere decir que deben ser las declaraciones presentadas los primeros en las listas para cupos educativos, en el sistema de salud y en por los hogares y personas que buscan que el Estado colombiano las ayudas económicas para vivienda, vestido y alimentación. Sin embargo les reconozca la condición esto no es garantía porque no todos los niños y niñas en situación de de desplazado, identifica a la desplazamiento logran que en la práctica sean considerados como sujetos población desplazada persona a persona reconociendo sus prioritarios. Algunos deben esperar meses para tener un cupo en una insti- características sociodemográficas, tución de educación inicial y en el sistema de salud; sus familias no cuentan culturales, geográficas, elementos con los recursos suficientes para alimentarlos de manera adecuada para su que sirven de soporte para su atención integral y diferenciada”. edad, ni para vivir en un lugar que cuente con un ambiente sano y seguro (Acción Social, 2007: 5). que garantice el desarrollo de todas sus capacidades y potencialidades. Los que logran el acceso a los servicios, en muchas ocasiones, en dichos20 ProPuesta de Lineamiento de PoLítica PúbLica Para La atención integraL
  19. 19. servicios no cuentan con la calidad adecuada y menos con programas deatención diferencial que reconozcan su condición de víctimas y respondande acuerdo con una historia y situación particular. 1.21.2 HijoS e HijaS de deSmovilizadoSDe acuerdo con la Secretaría de Gobierno [7], de los 4.445 excomba-tientes que residen en Bogotá, a agosto de 2009, 3.775 se hallan en fasede reintegración; de estos el 82% provienen de procesos de desmovili-zación individual y el 18% de desmovilizaciones colectivas. El 60% de estaspersonas vive en las localidades de Ciudad Bolívar, Rafael Uribe Uribe,Kennedy, San Cristóbal y Bosa. Según cifras de la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración– ACR-, a febrero de 2008 vivían en Bogotá 1.360 niños y niñas menoresde siete años, hijos e hijas de desmovilizados en proceso de reintegración ala ciudad. En el proceso de desarme, desmovilización y reintegración, atendidopor el Gobierno Nacional, bien sea a través del Ministerio de Defensa o elAlto Comisionado para la Paz, dependiendo de sí el proceso es individualo colectivo; las familias de los excombatientes transitan con ellos y ellaslos diferentes momentos. Viviendo en alguno de los 17 hogares de paz que [7] Secretaría Distrital de Gobierno.existen actualmente en Bogotá, a la espera de la certificación del Minis- Programa de Atención al Procesoterio de Defensa, o en la fase de reintegración con la ACR [8]. de Desmovilización y Reintegración Las afectaciones de los hijos e hijas de desmovilizados en proceso de en Bogotá. Propuesta Polifónica para la Reintegración en Bogotá.reintegración se inician en el momento en que crecen con la vinculación 2009. Pág. 15.del padre, la madre o ambos al grupo armado porque no cuentan con [8]la presencia permanente de esa figura filial, generalmente paterna. En La Alta Consejería para lael mejor de los casos son visitados a veces por temporadas o los fines de Reintegración ACR tiene un enfoque individual en susemana y en ocasiones son entregados a una familia de apoyo. Posterior- modelo de atención. Losmente, cuando el padre o madre vuelve (desmovilizado) a ocupar su lugar talleres psicosociales, las ayudasen casa, los niños y las niñas tienen que aceptar a un nuevo miembro económicas y los beneficios son otorgados únicamente a laen la familia y su autoridad. Los padres y madres llegan a sus casas con persona que se desmovilizó y estáun pasado de guerra, violencia, armas y disciplina castrense, que no es en proceso de reintegración, nofácil dejar atrás. Estas situaciones generan en los niños y niñas miedos, a sus familias ni a sus hijos e hijas. Por tanto no se reconoce que lasangustias e inseguridades que se manifiestan en la actividad, la demanda familias y en especial los niños y lasde afecto y los tipos de juego que practican. niñas en primera infancia requieren La atención a los hijos e hijas de desmovilizados en proceso de reinte- atención integral frente a la nueva situación que viven y, menos quegración, es asumida en el Distrito Capital a través de los programas son sujetos de restablecimiento deregulares de las Secretaría de Salud, Educación, Integración Social y los los derechos.programas específicos de atención al proceso de desmovilización y reinte- m aría eugenia montoya montoya 21
  20. 20. La desaparición gración de la Secretaría de Gobierno. Sin embargo, los niños y niñas en forzada y el primera infancia, no tienen atención directa, específica y diferencial. El secuestro Distrito Capital realiza, además, acompañamiento en actividades cultu- provocan un alto rales, en el ingreso a los jardines y la entrega de kits. grado de dolor En consecuencia, los hijos e hijas en primera infancia de excomba- y una profunda tientes, en gran medida son anónimos para la sociedad civil y el Estado, no alteración en tienen ningún tipo de atención que responda a su situación particular, son la cotidianidad poco visibles y por tanto tienen dificultades en su inclusión a la sociedad. de los sistemas familiares y en 1.3 HijoS e HijaS de SeCueStradoS y consecuencia deSaPareCidoS en las relaciones La desaparición forzada y el secuestro provocan un alto grado de dolor y al interior de una profunda alteración en la cotidianidad de los sistemas familiares y en la familia y con consecuencia en las relaciones al interior de la familia y con su entorno. Si su entorno. Si bien las familias afectadas pueden reacomodarse ante la situación vivida, bien las familias los sentimientos y la elaboración de la pérdida quedan latentes. afectadas pueden Los niños y niñas más invisibilizados en las acciones del Estado y reacomodarse para la sociedad civil son los hijos e hijas de secuestrados y desaparecidos. ante la situación Generalmente la situación de pérdida es vivida y trabajada por los adultos vivida, los quienes concentran todos sus recursos afectivos en el ausente, olvidando sentimientos y la que los pequeños también necesitan apoyos específicos. elaboración de la En ellos y ellas no se reconocen de manera particular las afectaciones pérdida quedan que esta situación pueda generarles y por tanto es muy difícil que se les latentes. brinde la protección y garantías que generen un entorno de desarrollo seguro y adecuado a su etapa de desarrollo.22 ProPuesta de Lineamiento de PoLítica PúbLica Para La atención integraL
  21. 21. 2. Marcos jurídico y político2.1 marCo jurídiCo Para la Primera infanCia afeCtada Por el ConfliCto armadoCon el advenimiento de la modernidad, en el siglo XVIII, la concepción deinfancia cambió. De una concepción de infancia negativa, se pasó al descu-brimiento y consideración de los niños y niñas como sujetos de derechos.Fue necesario que cambiaran algunas condiciones históricas, sociales,políticas y económicas, para que la primera infancia fuera reconocida “con La Convencióncaracterísticas propias y delimitadas y con un papel distinto en el mundo Internacionalsocial” (Camargo, 2003: 15). Los niños y las niñas eran considerados por de los Derechoslos adultos como seres en transición, en espera de ser adultos, imperfectos, del Niño (CDN)en construcción, como adultos en miniatura: “con sus mismas caracterís- genera un cambioticas, virtudes y defectos” (Camargo, 2003: 16). En resumen, los niños y las paradigmático enniñas eran completamente invisibilizados, eran considerados como simples la concepción decompañeros o compañeras naturales del adulto, negando así su identidad. infancia... La Convención Internacional de los Derechos del Niño (CDN) generaun cambio paradigmático en la concepción de infancia reflejado en: (i) seda un salto cualitativo del enfoque de necesidades al enfoque de derechosque recoge casi 70 años de esfuerzos para posicionar una ética en favor dela infancia; (ii) se afianza una nueva visión de los niños y las niñas, que serádominante durante la segunda mitad del siglo XX y principios del XXI; (iii)se plantea la necesidad de que el Estado reconozca a los niños como sujetosde derechos; (iv) se resalta la urgencia de que la sociedad cambie la visiónque tiene de ellos, los trate como ciudadanos con plenos derechos, lesrespete su dignidad humana y defina su importancia no sólo por el accesoy la permanencia en los servicios sino que su reconocimiento y protecciónestán determinados por la garantía y el respeto de sus derechos. Con la firma de la CDN y los correspondientes compromisos nacio-nales e internacionales asumidos por Colombia, el Estado y sus institucionesse constituyen en promotoras y garantes de los derechos de los niños y lasniñas y la familia y la sociedad, en corresponsables de su cumplimiento.En consecuencia, la garantía de los derechos de la infancia es un reto queexige cambios en la gestión pública en varios sentidos: en primera instancia m aría eugenia montoya montoya 23
  22. 22. Con el Auto 251 es indispensable trascender la visión sectorial de las instituciones y hacer de 2008, la Corte un viraje hacia escenarios de trabajo integral e integrador. Igualmente es Constitucional importante generar cambios culturales para que los niños y las niñas sean no sólo reconoce considerados como sujetos, con igualdad de derechos, como interlocutores la situación válidos con particularidades condicionadas a su desarrollo. Debe privile- de conflicto giarse el “interés superior” de ellos y ellas por encima de cualquier interés armado que vive social, cultural, político o económico. Por tanto, las decisiones políticas que Colombia desde se tomen tienen que proteger y salvaguardar integralmente los derechos de hace varios años, las niñas y los niños. sino que además Estos planteamientos se recogen a nivel nacional en la Ley 1098 de visibiliza a los 2008, por la cual se expidió el nuevo Código de la Infancia y la Adoles- niños y las niñas cencia, que ha permitido avanzar en el reconocimiento de los niños y niñas que han tenido como sujetos de derechos y en el planteamiento de políticas acordes con el que soportar momento en el ciclo vital y la corresponsabilidad de la familia y la sociedad situaciones como en la garantía de sus derechos.el desplazamiento, En lo que refiere a la primera infancia afectada por el conflicto armado, el abandono, se han producido autos, sentencias y jurisprudencias de la Corte Constitu- las masacres, la cional, en las que se reconoce que, en Colombia, especialmente durante la ruptura de los primera infancia, niños y niñas son víctimas directas del conflicto armado lazos familiares y que a causa de este tienen afectaciones que es necesario identificar y y sociales y la atender: “…en situaciones de conflicto armado los niños y niñas resultan ausencia de ser blanco de hostilidades y los efectos sicológicos y sociales son profundos” un ambiente (Sentencia C-172 de 2004: 2). sano para su Con el Auto 251 de 2008, la Corte Constitucional no sólo reconoce crecimiento y la situación de conflicto armado que vive Colombia desde hace varios desarrollo. años, sino que además visibiliza a los niños y las niñas que han tenido que soportar situaciones como el desplazamiento, el abandono, las masacres, la ruptura de los lazos familiares y sociales y la ausencia de un ambiente sano para su crecimiento y desarrollo. “Los niños, niñas y adolescentes colombianos en situación de despla- zamiento forzado son las víctimas más débiles e indefensas del conjunto de la población desplazada por el conflicto armado en el país, y al mismo tiempo, son duramente golpeados por crímenes y condiciones estructurales de existencia que escapan por completo tanto a su control y su responsabi- lidad como a su capacidad de resistir o de responder, marcándolos de por vida al incidir negativamente sobre su proceso de desarrollo individual” (Auto 251, 2008: 2). El Auto identifica a la población desplazada como una de las más vulnerables, que requiere de un tratamiento especial por parte del Estado24 ProPuesta de Lineamiento de PoLítica PúbLica Para La atención integraL
  23. 23. y la jurisprudencia, en especial si son niños y niñas que por su corta edad,son las víctimas más indefensas y débiles del conflicto. Para esto, la Corte sebasa en la misma jurisprudencia nacional e internacional, como el Artículo 2.144 de la Constitución Colombiana que reconoce el interés superior delniño y asegura que los derechos de los niños y las niñas prevalecen sobrelos derechos del resto de la población. A su vez, el Derecho Internacional Humanitario “claramente aplicableal conflicto armado interno colombiano, obliga al Estado a proporcionara los niños, niñas y adolescentes una especial protección frente a lasgraves violaciones de sus derechos fundamentales derivadas de la confron-tación, particularmente las que conlleva el desplazamiento forzado” (Auto La Corte251, 2008: 7). El Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra, de Constitucional1977 dice que “se proporcionarán a los niños los cuidados y la ayuda que asegura quenecesiten” (Art. 4-3). La Convención de los Derechos del Niño señala: existe una brecha“de conformidad con las obligaciones dimanadas del derecho interna- inmensa entrecional humanitario de proteger a la población civil durante los conflictos la formulaciónarmados, los estados partes adoptarán todas las medidas posibles para de los derechosasegurar la protección y el cuidado de los niños afectados por un conflicto y la realidad,armado”. principalmente La Corte Constitucional asegura que existe una brecha inmensa entre porque en lala formulación de los derechos y la realidad, principalmente porque en la práctica los niñospráctica los niños y las niñas, aún no son tratados y reconocidos como y las niñas, aúnsujetos de derechos ni por la familia, ni por la sociedad y mucho menos por no son tratadosel Estado. Este reconocimiento se convierte en el principal reto del Estado, y reconocidosla sociedad y la familia, porque significa llevar a la práctica el discurso como sujetos deretórico sobre los niños y las niñas como sujetos de derechos. Comenzar derechos ni por laa aplicarlo, a interactuar con los niños y las niñas como sujetos activos, familia, ni por laconstructores de su propia vida, como sujetos de especial protección consti- sociedad y muchotucional, es aún una asignatura pendiente. menos por el Para la Corte Constitucional, las respuestas estatales a la atención y Estado.protección de los niños y las niñas, son respuestas puntuales y fragmen-tadas, donde el enfoque diferencial es un discurso que no se ha aplicado entoda su dimensión para atender a la población desplazada y mucho menosa los niños y las niñas afectadas por el conflicto armado. La respuestaestatal ha sido tardía y por tanto no ha logrado prevenir lo prevenible, laasignación de recursos y de funcionarios necesarios para esta importantetarea ha sido insuficiente. En tal sentido, las respuestas estatales son primor-dialmente de naturaleza jurídico-formales más no respuestas efectivas paraenfrentar la gravedad de la situación. Para la Corte significa una “afrenta a m aría eugenia montoya montoya 25
  24. 24. Uno de los la dignidad humana de cada uno de estos menores”, la invisibilización a la principales que han sido sometidos. propósitos De esta forma, la jurisprudencia en el país ha avanzado en la visibi- de Plan de lización del conflicto armado en Colombia, en el reconocimiento de las Desarrollo es situaciones reales que experimentan los niños y las niñas por afectos de “consolidar una este flagelo, además se ha puesto en evidencia la necesidad de la aplicación cultura que del enfoque diferencial que atienda sus necesidades especiales y particu-reconozca y valore laridades. Igualmente ha hecho un llamado al Estado, a la sociedad y aa los niños, niñas, las familias para llevar a la práctica el discurso retórico de que los niños adolescentes y y las niñas son sujetos activos de derechos y sujetos de especial protección jóvenes como constitucional. sujetos plenos de derechos y les 2.2 marCo PolítiCo otorgue primacía En el Plan de Desarrollo (2008-2012), ‘Bogotá Positiva: Para vivir mejor’, la en consideración primera infancia ocupa un lugar prioritario. a lo crucial de En la formulación del objetivo general se resalta: “… afianzar una su momento de ciudad en la que todas y todos vivamos mejor. En la que se mejore la calidad desarrollo” de vida de la población y se reconozcan, garanticen y restablezcan los derechos humanos y ambientales con criterios de universalidad e integra- lidad, convirtiéndose en un territorio de oportunidades que contribuya al desarrollo de la familia, en especial de los niños y niñas en su primera infancia” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2008: 1). Reconoce a los niños y niñas durante la primera infancia como ciuda- danos y ciudadanas y como parte de la población más vulnerable, que requiere protección y reconocimiento de sus derechos desde el momento de su nacimiento. La perspectiva de derechos es el principio rector de la política pública, al igual que la prevalencia de los derechos de los niños y las niñas, la calidad de vida, la erradicación gradual de la pobreza y la diversidad. Señala la importancia que tiene cada etapa del ciclo vital, recono- ciéndose la primera infancia como una de las más importantes del desarrollo humano. Uno de los principales propósitos de Plan de Desarrollo es “consolidar una cultura que reconozca y valore a los niños, niñas, adolescentes y jóvenes como sujetos plenos de derechos y les otorgue primacía en consideración a lo crucial de su momento de desarrollo” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2008: 6). Evidencia que los niños, las niñas y los adolescentes son las víctimas más vulnerables del conflicto armado, que necesitan protección y atención integral porque han estado expuestos a situaciones de vulneración de sus26 ProPuesta de Lineamiento de PoLítica PúbLica Para La atención integraL
  25. 25. derechos como explotación laboral, maltrato, desplazamiento, abandonoy vinculación al conflicto armado. “…el respeto de los derechos humanos,la restitución de los derechos cuando hayan sido vulnerados y losl derecho 2.2a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas del conflicto, (…) lasuperación del conflicto armado y las violencias políticas y sociales, demanera tal que se permitan espacios de convivencia y reconciliación quefortalezcan el pacto ciudadano de no violencia, la instauración de unacultura de paz y la consolidación de la democracia” (Alcaldía Mayor deBogotá, 2008: 6). Tanto la Política distrital por la Calidad de Vida de los Niños, Niñas yAdolescentes, como la Política Pública Nacional de Primera Infancia“Colombia por la primera infancia [9]” (Conpes 109), hacen un llamado paraque no sólo el Estado, sino también la familia y la sociedad reconozcana los niños y niñas como sujetos de derechos y como ciudadanos desdeel momento de la gestación y a lo largo del ciclo vital. Resaltan la impor-tancia de tener en cuenta las particularidades de cada niño y cada niña y [9]la necesidad que se construyan relaciones democráticas con ellos, basadas La Política Nacional de Primeraen el respeto y el afecto, desde la familia como contexto primario de socia- Infancia “Colombia por la primeralización. infancia”, es el avance político más significativo en relación con los La Política de Infancia de la ciudad de Bogotá hace un avance signifi- niños y las niñas de entre 0 y 6cativo al pretender afectar colectivamente los hábitos, las costumbres y las años al hacer la primera apuestacreencias de la sociedad, sentando las bases para la construcción de una diferencial por la primera infancia y buscar reconocerla como sujetoscultura a favor de los niños y las niñas; que incluye la garantía y la resti- activos de derechos. Plantea que estución de los derechos vulnerados en toda la población infantil, en especial fundamental sensibilizar y movilizarde las poblaciones menos favorecidas. Apunta a conseguir unos ‘mínimos al país sobre la importancia de los primeros años de vida en eluniversales’ para los niños y las niñas en la ciudad de Bogotá, expresados desarrollo humano y como factorde la siguiente manera: protección a la vida, significada como tener una de progreso y desarrollo de lavida digna desde el momento del nacimiento y ser una prioridad para la nación. Enfatiza en la importancia de la educación inicial, delfamilia, la sociedad y el Estado, en condiciones, ambientes y acceso a los desarrollo integral durante susservicios necesarios para su desarrollo. Generación de espacios propicios primeros años, de la atención integral que por derecho debenpara el desarrollo de los niños, que incluye la construcción de relaciones tener. (Política Pública Nacional dedemocráticas del niño con el adulto, donde los mediadores privilegiados Primera Infancia “Colombia por lason el juego [10] y el afecto. Condiciones para el ejercicio de la ciudadanía, primera infancia”, 2007: 28).cuyo requerimiento fundamental es que los niños y las niñas sean actores [10] El Estado debe garantizar que ende sus propios derechos y al ser reconocidos como tales, transformadores los jardines y en las familias hayade su propia realidad. juguetes y juegos que influyan de buena forma al adecuado desarrollo de los niños y las niñas. m aría eugenia montoya montoya 27
  26. 26. 3. Enfoques conceptuales3.1 enfoque de dereCHoSEl enfoque de derechos emerge en la Conferencia Mundial de DerechosHumanos de 1993, celebrada en Viena, Austria. Se plantea que los derechoshumanos son indivisibles, interdependientes, que deben reconocer lasparticularidades y que es deber del Estado promoverlos y protegerlos. El marco jurídico colombiano recoge plenamente esta filosofía. ElEstado Social de Derecho, contemplado en la Constitución, asume elcompromiso de garantizar la efectividad de los derechos. Este plantea-miento ético, convoca a reconocer a los niños y las niñas como sujetospreferentes, que exige al Estado, la sociedad y la familia a que construyaninteracciones que posibiliten hacer realidad la dimensión material, afectivay moral que se requiere para el goce efectivo de los derechos de la infancia. ... el Código En coherencia, el Código de Infancia y Adolescencia, Ley 1098 de de Infancia y2006, encarna valores y principios que orientan la aplicación de todas las Adolescencia, Leynormas de justicia, la promoción de políticas y la realización de programas 1098 de 2006,y acciones concretas que propendan por el bienestar y protección. Con encarna valoresrelación al conflicto armado en el Artículo 20, se plantea como parte de y principioslos derechos a la protección que “los niños, y las niñas serán protegidos que orientan lacontra el secuestro, el reclutamiento y su utilización por parte de los grupos aplicación dearmados y desplazamiento forzado””. todas las normas La dignidad humana y la solidaridad social como principios fundantes de justicia, ladel Estado colombiano se ponen en juego para el diseño de políticas y promoción deprogramas tendientes a reconocer y garantizar los derechos de las niñas políticas y lay los niños y para responder a las afectaciones producidas por el conflicto realización dearmado. programas y Bajo esta perspectiva el reto es trascender el límite de la protección acciones concretasinstitucional y subsidiaria del Estado y los límites del derecho como norma que propendanfundamentada en un sujeto ideal, para reconocer como sujetos reales a por el bienestar ylos niños y niñas, examinando su particular situación socio jurídica con protección.respecto a sus situaciones especificas de vulnerabilidad, riesgo y concul-cación de derechos producidos por el conflicto armado. m aría eugenia montoya montoya 29
  27. 27. Bajo esta En este sentido, la Sentencia T-025 de 2004, asume la protección perspectiva la integral de los niños, las niñas y los adolescentes al plantear que “el garantía de los mínimo de protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes derechos de los en situación de desplazamiento incluye el derecho a la vida, la garantía niños y niñas, es de la integridad psicológica y moral, el derecho a la familia y a la unidadun reto que exige familiar, el derecho a la subsistencia mínima, a la salud, al apoyo para el cambios en la autosostenimiento; la protección frente a prácticas discriminatorias.” gestión pública Como fundamento ético y moral de la sociedad, los derechos humanospara trascender la exigen una marcada responsabilidad del Estado para alcanzar la universa-visión sectorial de lidad a partir de los principios de inclusión y no discriminación sobre todos las instituciones de actores sociales rezagados del derecho positivo como son los niños, las y hacer un viraje niñas y las mujeres. a un escenario Lo anterior propicia un cambio de mirada en el Estado, por lo menos de trabajo con en dos sentidos: (i) transitar de la preocupación centrada en la oferta/ las siguientes demanda de servicios, como fundamento para el ejercicio de su respon- condiciones sabilidad con los ciudadanos y ciudadanas y con la organización social, mínimas ... hacia las preocupaciones en torno a mejorar la gobernabilidad para alcanzar equilibrios, redefiniendo los mecanismos de representación y las estrategias redistributivas como fundamentos para fortalecer los procesos democráticos. (ii) Realizar un giro de políticas sectoriales hacia políticas poblacionales y de estas a la perspectiva de políticas públicas con enfoque de derechos. El enfoque de derechos con el cual Bogotá ha venido trabajando en las últimas décadas con relación a la primera infancia, es un proceso en construcción que intenta posicionar una ética a favor de los menores de seis años, que requiere construir una cultura que reconozca y trate a los niños y las niñas como sujetos, con igualdad de derechos, como interlo- cutores validos a quienes por su particular condición de desarrollo se les privilegia para hacer realidad el concepto de “interés superior”. Bajo esta perspectiva la garantía de los derechos de los niños y niñas, es un reto que exige cambios en la gestión pública para trascender la visión sectorial de las instituciones y hacer un viraje a un escenario de trabajo con las siguientes condiciones mínimas: ¤ Integral, intersectorial, intergubernamental que reconozca los sujetos y sus derechos y que desarrolle acciones de promoción, defensa, protección, restablecimiento de derechos. ¤ Participativa para que los niños, niñas y sus sistemas vinculares y afectivos sean tenidos en cuenta y para generar confianza y30 ProPuesta de Lineamiento de PoLítica PúbLica Para La atención integraL
  28. 28. ¤ credibilidad en las acciones del Estado a partir del fortalecimiento de redes sociales como interlocutoras. Acciones reparativas a nivel público para restablecer la equidad 3.2 fragmentada por delitos de lesa humanidad o mayor exposición a vulneración de derechos en el ámbito privado y público. Frente a situacionesReconocer el interés superior y la prevalencia de los derechos de los niños y realidadesy las niñas exige de las autoridades una reflexión permanente frente a sus que generanactuaciones, para tener en cuenta que todas las decisiones políticas que se desigualdades,tomen tienen que proteger y salvaguardar integralmente los derechos de la como las delinfancia. conflicto armado, el enfoque3.2 enfoque diferenCial diferencialComo se plantea en el documento Bogotá: huellas del conflicto armado en permite actuarla primera infancia (2009), el enfoque diferencial, centrado en la dignidad bajo los principioshumana y basado en el principio de equidad y derecho a la no discrimi- de justicia ynación, busca lograr la igualdad real y efectiva reconociendo la diversidad y equidad social,las posibles desventajas que enfrentan grupos poblacionales específicos [11]. amparados enSupone que personas en situaciones similares deben ser tratadas de forma el marco deigual, y que aquellas que están en situaciones distintas deben tratarse de los sistemasmanera diferencial, en forma proporcional a dicha diferencia. El enfoque de proteccióndiferencial, desde la perspectiva de derechos, reconoce los atributos univer- internacionalsales y las particularidades de los niños y niñas de acuerdo con su ciclo vital, y nacional,su condición de víctima del conflicto armado y las situaciones adversas que que obliganhan vivido. a garantizar Frente a situaciones y realidades que generan desigualdades, como la reparaciónlas del conflicto armado, el enfoque diferencial permite actuar bajo los integral y laprincipios de justicia y equidad social, amparados en el marco de los garantía efectivasistemas de protección internacional y nacional, que obligan a garantizar la del derecho a lareparación integral y la garantía efectiva del derecho a la igualdad. igualdad. Al centrarse en la dignidad humana y el derecho a la igualdad y la nodiscriminación, el enfoque diferencial posibilita responder en forma satis-factoria a las necesidades concretas, específicas, singulares, de acuerdo con [11]el ciclo vital, el género, las condiciones físicas y la cultura especifica de cada Instituto Colombiano de Bienestarniño o niña reconociendo sus derechos individuales o colectivos, si perte- Familiar ICBF, (2007).Bogotá D.C. Lineamientos técnicos para lanecen a una comunidad indígena o afro colombiana. organización del Sistema de El enfoque diferencial pone su acento en el reconocimiento de los Atención para la protecciónniños y niñas en tanto víctimas del conflicto armado y su aplicación se integral.orienta a generar condiciones mediante el restablecimiento de derechos y m aría eugenia montoya montoya 31
  29. 29. ... ejercicios la reparación integral, sobre la que se sustenta la dignidad como principio institucionales constitucional a partir del cual se desenvuelven los demás derechos. y sociales que Con respecto a la población afectada por el conflicto armado, la Corte posibiliten el Constitucional en el Auto 251 hace un llamado al plantear que ‘los sujetos reconocimiento de especial protección constitucional’ (los niños y las niñas, especialmente de los niños durante la primera infancia), afectados por el conflicto armado interno y niñas que y que “se diferencian del resto [de la población desplazada] en cuanto a enfrentan estas la especificidad de sus vulnerabilidades, sus necesidades de protección y situaciones como de atención integral, y las posibilidades que tienen de reconstruir sus víctimas de proyectos de vida digna. De ahí se deriva la necesidad de adoptar un delitos, lo cual enfoque diferencial, específico, que reconozca que el desplazamiento surte exige del Estado, efectos distintos dependiendo de la edad y del género” (Auto 251, 2008: 4). la seguridad de la En el mismo Auto, se afirma que aún hace falta mucho para que el reparación de los Estado tenga una respuesta diferencial para los niños y niñas afectadas daños causados, por el conflicto armado, especialmente en la primera infancia. El enfoque el conocimiento diferencial significa según la Corte, reconocer la importancia de cada etapa de la verdad y del ciclo vital de los niños y las niñas, porque cada una de esas etapas es la garantía de fundamental para su desarrollo futuro; reconocer también las afectaciones no repetición transversales, que sólo afectan a los niños y niñas desplazados, como la de los hechos desprotección, el hambre, la desnutrición, problemas, psicosociales, de que generaron salud, de recreación, de participación e imposibilidad de organización estas situaciones y, obviamente, problemas en el ejercicio de sus derechos como víctimas adversas. diferenciales del conflicto armado. Estas afectaciones transversales son aún más profundas y acentuadas en la población de primera infancia por su fragilidad, rapidez en el desarrollo y necesidad de reparar inmediatamente porque si se deja pasar el tiempo puede llegar a ser demasiado tarde. [12] Esta perspectiva exige romper con la idea de que los niños y las niñas De acuerdo con el Relator Especial para la prevención de la menores de seis años en situación de desplazamiento forzado así como los Discriminación, Sr. Marc Bossuyt, la hijos e hijas de desmovilizados, desaparecidos o afectados por el secuestro acción afirmativa es un conjunto de sus familiares, son una categoría homogénea a la cual se atiende desde coherente de medidas de caráctertemporal dirigidas específicamente la lógica de prestación de servicios. Invita más bien a ejercicios institu- a remediar la situación de los cionales y sociales que posibiliten el reconocimiento de los niños y niñas miembros del grupo y destinadas que enfrentan estas situaciones como víctimas de delitos, lo cual exige del a uno o varios aspectos de su vida social para alcanzar la igualdad Estado, la seguridad de la reparación de los daños causados, el conoci- efectiva. (Foro Social Mundial. miento de la verdad y la garantía de no repetición de los hechos que Diez Años Después: desafíos y generaron estas situaciones adversas. propuestas otro mundo posible. Porto Alegre Brasil, enero 25 a 29 Tal como lo señala ACNUR, 2010: “Las acciones afirmativas o de 2010). positivas [12] son las herramientas de mayor alcance de una política pública sensible al enfoque diferencial. Las acciones positivas consisten32 ProPuesta de Lineamiento de PoLítica PúbLica Para La atención integraL
  30. 30. en el establecimiento de medidas temporales de compensación, con elfin de lograr la igualdad de oportunidades en la práctica. Pretendencorregir aquellas situaciones en que a pesar de la igualdad formal desde el 3.3sistema legal, persisten discriminaciones o exclusiones como resultado deprácticas o hábitos sociales discriminatorios. La acción positiva formaliza,en términos legales, las medidas de promoción, focalización o priorizacióntomadas a favor de un grupo poblacional determinado”. En consecuencia, la aplicación del enfoque diferencial es un procesocomplejo e integral, que atiende necesidades diferenciales y desigualdadesen la realización de los derechos, y por lo tanto implica acciones multisecto-riales coordinadas. Estas requieren el diseño de mecanismos que permitanal menos: En consecuencia, ¤ Conocer las afectaciones particulares en la vida de los niños y la aplicación las niñas, de acuerdo con sus contextos socioculturales. del enfoque ¤ Identificar las vulnerabilidades y necesidades especiales de cada diferencial es un uno de los niños y niñas. proceso complejo ¤ Garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a los e integral, recursos, los bienes y los servicios del Estado. que atiende ¤ Promover la participación en la toma de decisiones para la necesidades superación de las situaciones adversas que viven los niños y las diferenciales y niñas de tal manera que sean tenidos en cuenta en la toma de desigualdades decisiones. en la realización ¤ Realizar una caracterización sistemática de los niños y las niñas de los derechos, que permita conocer y comprender las vulnerabilidades y la y por lo tanto situación de cada uno de sus derechos para planear y ejecutar implica acciones acciones afirmativas de corto, mediano y largo plazo para el multisectoriales restablecimiento progresivo e integral de los derechos y la coordinadas. reparación integral correspondiente3.3 reParaCión integralEl conflicto armado pone en vilo en forma sistemática el derecho a la vida,la integridad, la libertad y la seguridad personal de los niños y niñas, consti-tuyéndose en una tragedia humanitaria en donde la vulneración múltiple,masiva y continua de los derechos fundamentales de los niños y niñas esel contexto común de su desarrollo humano y social, poniendo en entre-dicho en forma permanente el Estado Social de Derecho. En el marco del conflicto armado los niños y niñas son sometidosa riesgos de tal magnitud que se violan las normas internacionales dederechos humanos o derecho internacional humanitario al ser expuestos a: m aría eugenia montoya montoya 33

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