Luwq preferred-approach-report-jan2012 (1)


Published on

  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Total views
On SlideShare
From Embeds
Number of Embeds
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Luwq preferred-approach-report-jan2012 (1)

  1. 1. Everything is connected The preferred approach for managing the cumulative effects of land use on water quality in the Canterbury region A working paper January 2012
  2. 2. LUWQ Preferred Approach Report January 2012  Table of Contents  Acknowledgement ...................................................................................................................................i  Executive summary.................................................................................................................................ii  Part 1: Introduction.................................................................................................................................1  1  Background .....................................................................................................................................1  2  A Guide to the Report.....................................................................................................................2  3  Background and methodology........................................................................................................3  4  Scope of the Preferred Approach....................................................................................................5  5  The different ways of expressing environmental outcomes ..........................................................6  6  Roles and responsibilities................................................................................................................7  7  Ongoing refinement of the approach.............................................................................................7  Part 2: Establishing catchment limits......................................................................................................9  1  Introduction ....................................................................................................................................9  2  Priority outcomes – establishing limits step 1..............................................................................10  3  Selection of nodes – establishing limits step 2 .............................................................................10  4  Development of scenarios – establishing limits step 3.................................................................11  5  Environmental, social, economic, and cultural analysis – establishing limits step 4....................12  6  On‐farm analysis – establishing limits step 5................................................................................12  6.1  The need for on‐farm analysis ..............................................................................................12  6.2  Mitigation options.................................................................................................................13  7  Discussion and decision making process – establishing limits step 6...........................................16  8  Translating freshwater objectives into load limits ‐ establishing limits step 7.............................18  Part 3: Managing to limits.....................................................................................................................20  1  Introduction ..................................................................................................................................20  2  Nutrient allocation – managing to limits step 1 ...........................................................................21  3  Implementation mechanisms – managing to limits step 2...........................................................23  4  On‐farm and community actions – managing to limits step 3......................................................24  4.1  Action plans...........................................................................................................................24  4.2  Selecting the right mitigation measures...............................................................................24  5  Monitoring and review – managing to limits step 4.....................................................................27 
  3. 3. LUWQ Preferred Approach Report January 2012  Part 4: Underpinning processes............................................................................................................29  1  Role of rules and the regional plan...............................................................................................29  2  Partnership Agreements...............................................................................................................32  3  Further work .................................................................................................................................32  Glossary of Terms..................................................................................................................................34  References ............................................................................................................................................35  Appendix 1 – Groups and organisations involved in the development of Preferred Approach...........36             
  4. 4. LUWQ Preferred Approach Report January 2012  i  Acknowledgement  This report has been prepared under the direction and guidance of the LUWQ Governance Group.  Environment Canterbury acknowledges the valuable contribution made by members of the group to the  development of the Preferred Approach.  Members of this group include:  Ken Taylor (Chairperson) Environment Canterbury Rick Pridmore (Deputy Chairperson) DairyNZ Don Rule Environment Canterbury Bruce Thorrold DairyNZ Simon Tucker (from August 2011) DairyNZ Neil Deans Fish and Game Chris Todd Forest & Bird David O’Connell (Upto October 2011) Ngai Tahu Richard Ball (from October 2011) Ngai Tahu Cathy Begley Ngai Tahu Murray Doak Ministry Of Agriculture John Hutchings Fonterra Nick Pyke Foundation for Arable Research Chris Keenan Horticulture NZ Ken Hughey Lincoln University Vince Bidwell Lincoln Ventures Clive Howard-Williams NIWA Phil Smith Culverden farmer Michael Morrow Federated farmers   Environment Canterbury also acknowledges the input of the Core Management Team responsible for the  development of the Preferred Approach. Members of this team include:   Ian Brown, Raymond Ford R, Tami Woods, Tim Davie, (Environment Canterbury), Shirley Hayward, David Johns,  James Ryan, (DairyNZ), Liz Wedderburn, (AgResearch), Ned Norton, (NIWA), and Simon Harris (Harris  Consulting)    In addition the Council acknowledges the input of a large number of individuals representing a wide range of  stakeholder groups including farming, agribusiness, recreational, environmental, public health, energy and  tourism interests.   The assistance of Gerard Willis (EnFocus Ltd) in preparing the initial draft of this report, Penny Nelson  (formerly DairyNZ) for her role contribution as initial joint project leader, and Tina von Pein (Development  Matters Ltd) for project management, is also acknowledged.  
  5. 5. LUWQ Preferred Approach Report January 2012  ii  Executive summary  This report sets out a Preferred Approach for managing the cumulative effects of land use on water  quality in Canterbury.  That approach has been developed based on a case study process of data  collection and analysis and stakeholder and community engagement carried out for the Hurunui  catchment.  The findings of that case study exercise are reported separately1 .   The Preferred Approach is, in essence, a two stage process. A process for setting of catchment  nutrient load limits and a process for managing to these limits. The setting the limits stage can be  further divided into two phases, a non‐statutory community‐led phase for establishing the limits,  followed by the statutory Resource Management Act (RMA) phase. The Preferred Approach for the  setting of limits concentrates almost entirely on the first phase (i.e. establishing the limits). The point  of this phase is to better enable community discussion in the exploration of community issues and  opportunities. The statutory RMA phase (i.e. giving effect to the limits established through the non‐ statutory phase), is not described in this report but it is a critical component of the effective  implementation of the Preferred Approach.   The Preferred Approach as encompassed within the two stages of setting and managing to limits,  and the various methodological steps inherent in each, are been based on ten core principles.  These  ten principles recognise the fundamental importance of a collaborative approach, of the  consideration of environmental, economic, social, and cultural considerations and of the need for  adaptive management and a learning approach given the uncertainties and complexities inherent in  managing the cumulative effects of land use on water quality.   The process of establishing catchment nutrient load limits is designed to recognise the inevitability  of conflict, particularly between economic and social values associated with land and water use and,  environmental and cultural values. Therefore, at times there will be the need to make compromises  on some aspects of values, level of value protection and/or risks to achieving those values. Making  catchment limit recommendations with full transparency of these conflicts and compromises  requires value judgements based on sound information. The process for making value judgements,  and ultimately making recommendations on the catchment nutrient load limits, involves taking the  technical information into a dedicated community discussion and decision making process.   Once limits have been set the key issue is managing to these limits. The fundamental philosophy of  the managing to limits phase of the Preferred Approach is to empower those responsible for, or who  benefit from, land use effects on water quality and quantity within a catchment to develop their  own catchment‐specific and property‐specific means to deliver on the agreed management  objectives. Overall the approach is best described as a collaborative self management approach  whereby industry and other stakeholders work within an agreed regulatory framework to achieve  the desired outcomes.   It is expected that some aspects of the Preferred Approach will be refined as new work is completed  and as new learnings and experience is gained through implementation of the Preferred Approach.                                                                1  See the companion report Nutrient Management in Hurunui: A Case Study in Identifying Options and Opportunities. 
  6. 6. LUWQ Preferred Approach Report January 2012  1  Part 1: Introduction  1 Background  There is increasing evidence that parts of Canterbury’s freshwater resources are at, or over, their  capacity to assimilate nutrients and that some values are becoming degraded. It is also clear that the  mix of regulatory and voluntary approaches currently being used has been insufficient to effectively  manage all aspects of diffuse discharges, particularly as land use intensification has increased.  In  some other regions, addressing this problem has become highly adversarial and it is evident that a  different approach is needed.  Addressing the water quality issue in Canterbury provides both a challenge and an opportunity for  the Canterbury community. The challenge lies in developing effective solutions to address the issue  and to minimise or avoid further decline in water quality. The opportunity lies in the possibilities of  an integrated management approach that sees improvements not only in the sustainable  management of the region’s water resources but also facilitates improved economic, social and  cultural outcomes.  As signalled through the Canterbury Water Management Strategy (CWMS)2 , a paradigm shift in the  way water is managed is required. There is significant capacity for further land use development  within the region but it will require existing land users and new water users to improve the way they  use water and manage diffuse discharges to water.   The Land Use Water Quality project (“the LUWQ Project”) was initiated by Environment Canterbury  as a collaborative initiative with Ngai Tahu, the primary sector, and other key stakeholders. This  project considers approaches for managing the cumulative effects of nutrient enrichment in  Canterbury in a manner consistent with the CWMS. A full list of the collaborating groups is provided  in Appendix 1. This report presents the findings of the LUWQ Project consistent with the primary  objective set for the project, which was:  “To develop an approach to manage cumulative nutrient (N and P) loads while recognising the  spin‐off benefits for managing micro‐organisms and sediments”.  Although this report focuses on nutrient management, it is important to record that managing  nutrients through mitigation measures, such as stock exclusion from water bodies, also has benefits  in terms of managing other contaminants and other adverse effects.  This is recognised by the  objective of the project as outlined above.  Similarly some mitigation will not focus on land  management but on other dimensions (including, for example, flow enhancement).  While the  report does not highlight those other benefits specifically, the report should be read with those  other benefits in mind.                                                                2  Canterbury Water Management Strategy (CWMS) page 32. 
  7. 7. LUWQ Preferred Approach Report January 2012  2  It is important to recognise that this report is a ‘living’ document. It is expected that some aspects of  the Preferred Approach, as described within the report, will be refined, developed and changed as  new work is completed and as new learnings and experience is gained through implementation of  the Preferred Approach. However, it is anticipated that the overall thrust and direction that the  Preferred Approach provides will remain. It is expected that any changes to the Preferred Approach  will be reflected in updates to this report.   2 A Guide to the Report  This report is set out in four parts. It begins in Part 1 by setting out some preliminary background to  the project and by describing the principles that have been applied in developing the Preferred  Approach for managing the cumulative effects of land use on water quality. The Preferred Approach  is, in essence, a process for agreeing a catchment‐by‐catchment response rather than an inflexible  blueprint of specific actions and regional plan provisions.   Parts 2 and 3 of the report set out two key stages of the Preferred Approach, establishing limits and  managing to limits. Each of these stages includes a series of steps.   This is illustrated by Figure 1.   Figure 1 also serves as a high level overview of the approach proposed. It should be noted, however,  that the Preferred Approach requires that each of the steps as outlined is carried out according to  the processes and methodologies discussed in the following pages.  The intention is that the Preferred Approach as described will be underpinned by a Regional  Partnership Agreement and by regional plan provisions. These are described in Part 4 of the report. 
  8. 8. LUWQ Preferred Approach Report January 2012  3  Figure 1 – Overview of the Preferred Approach     3 Background and methodology  The development of a Preferred Approach for the management of the cumulative effects of land use  on water quality builds on the desire as set out within the CWMS to, “improve the collaborative  input of stakeholders to the integrated management of Canterbury’s water resources.”3    A case study based on the Hurunui catchment was used to develop and test various options and  methodologies for the Preferred Approach. This provided the opportunity to develop a common  understanding of the issues, to test possible options with stakeholders, and to identify potential  obstacles. This was conducted through various consultation forums and included a series of  catchment workshops.  The intent of the Hurunui case study was three fold:  i. To develop a technical approach to assess cumulative effects,                                                               3  CWMS P 31 
  9. 9. LUWQ Preferred Approach Report January 2012  4  ii. To use stakeholders and communities to make recommendations on the preferred  outcomes they want to see or are willing to tolerate for their local resources, and  iii. To build a framework for managing those cumulative effects.  This report draws upon the lessons learnt from the Hurunui case study experience plus knowledge  gained through the early stages of implementing the Preferred Approach.   Where relevant, the  Hurunui experience is recounted to illustrate the methodology used.  However, the detailed findings  related to nutrient management in Hurunui and the options and opportunities that exist in that  catchment are not contained in this report but can be found in an accompanying report entitled  Nutrient Management in Hurunui: A Case Study in Identifying Options and Opportunities (“the  Hurunui Report”). A number of other reports containing more detailed information were written as  part of the study and are referenced in the Hurunui report.  In addition to the experiences gained through the Hurunui case study a number of other legislative  and policy matters were also important influences and drivers of the process.  These include:  The Resource Management Act (RMA 1991) and the Environment Canterbury Temporary  Commissioners and Improved Water Management Act 2010 (“Environment Canterbury Act”). In  developing a Preferred Approach there is an obligation to take into account the matters and  values set out in Part II of the RMA, and the vision and principles of the CWMS.   The Natural Resources Regional Plan (NRRP) that establishes measurable objectives for the  different types of rivers, lakes and groundwater in the region. It also establishes policies and  methods, including rules, to manage activities that affect water quality.   The Canterbury Water Management Strategy (CWMS) that is designed to achieve the integrated  management of the region’s freshwater resources. The CWMS sets out a vision and principles4   for managing the region’s freshwater resources, and a suite of environmental, social, cultural,  and economic outcomes that must be met collectively in the next 5, 10 and 30 years.   The Land and Water Forum (2010)5  report which signalled the need for environmental limits and  catchment specific targets for discharges.   The National Policy Statement on Freshwater Management (2011)6  which requires, amongst  other things, that all regional councils set catchment limits for water quality and quantity.  In considering these influences and drivers within the context of the Preferred Approach, it is  important to recognise that in both setting and managing to catchment limits, there a number of  preset objectives, policies and rules that must be considered.                                                                4  First order priority matters are: the environment, customary uses, community supplies and stock water. The second order priority  matters are: irrigation, renewable electricity generation, recreation, tourism and amenity.   5  Land and Water Forum. 2010. Report of the Land and Water Forum: A Fresh Start for Fresh Water  6  National Policy Statement for Freshwater Management (2011): Ministry for Environment 
  10. 10. LUWQ Preferred Approach Report January 2012  5  4 Scope of the Preferred Approach   In reference to the Preferred Approach it is important to recognise that the Hurunui case study  focused on water quality limits, and in particular, on establishing agreed catchment nutrient load  limits. However, water quality, including nutrient management, cannot be considered in isolation  from the consideration of water quantity issues. Water allocation for irrigation, stock water and  related industrial and commercial uses is the driving force behind land use intensification. Therefore  it is critical that decisions on new water be integrated with assessments of the impacts on nutrient  loads and water quality. Clearly, any future changes in flows will affect the capacity of a river to  assimilate a given quantity of nutrient. Similarly, changes to the hydrological characteristics of the  river system (e.g. frequency and duration of flushing) will directly influence hydrological and  ecological processes.   While the Preferred Approach as described in this report focuses on managing the impacts of land  use on water quality, this process can be used to integrate water quality and water quantity and  other aspects such as biodiversity. This is consistent with the approach as recommended under the  CMWS and the tasks which the Zone Committees have been charged with achieving.   The development of the Preferred Approach has been guided by ten key principles.  While these  principles were useful in developing the approach they will also have on‐going applicability in  implementation of limits on a catchment‐by‐catchment basis. In that sense the principles themselves  should be regarded as part of the Preferred Approach.  1. Focus on outcomes: Clearly defined and expressed community outcomes are an essential  start and end point for any discussion on the impacts of land use on water quality. The use  of the term outcomes is important as it, right from the start, opens the opportunity for use  of multiple mechanisms to achieve success.   2. Collaborative management: Multiple parties have an interest in, or influence over,  nutrient management.  A style of working that involves these parties working  collaboratively on solutions, sharing information, building trust and confidence in each  other, will yield the most durable response.  3. Quadruple‐bottom line:  The promotion of opportunities for and setting of expectations  of land managers (collectively and individually) needs to be done having considered the  environmental, economic, social and cultural costs and benefits of those opportunities  and expectations.    4. Adaptive management: In the absence of complete information, nutrient management  needs to take an adaptive management approach.  Such an approach is one where  improved information can feedback into decision‐making processes allowing adjustment  of both desired outcomes and responses over time. Contributing information will include  environmental, social, cultural or economic conditions and the efficacy of mitigation  responses.  5. Catchment approach:  Management efforts need to address land use (current and future)  and water quality issues at a catchment and sub catchment scale to ensure effectiveness  and maximise opportunities for least cost responses. 
  11. 11. LUWQ Preferred Approach Report January 2012  6  6. Flexibility: A detailed prescriptive approach is not recommended. Flexibility provides the  space for innovation and allows land users the opportunity to develop solutions which fit  their particular land and farming type and management style.   7. Manage both nitrogen and phosphorus: Sources of both nutrients need to be managed  although the extent to which each is managed may vary depending on the situation.  Restricting just one nutrient is risky, as nutrient limitation may vary within different  reaches of a river and over time. Also in addition a failure to manage the limiting nutrient  adequately could lead to algal blooms.   8. Certainty:  Certainty is a desirable prerequisite for investment, yet with the issue of land  use and water quality there is a high level of uncertainty. Many aspects are associated  with defining the capacity of the resource for use. Science can reduce but not eliminate  this uncertainty. Some uncertainty is inevitable and this requires acceptance and a fit‐for‐ purpose management response.  9. Equity: Existing users have existing user rights. In the development of the Preferred  Approach these rights must be respected at the same time as recognising the rights of  new and intergenerational users. Notwithstanding these rights, user rights do not include  the right to have unacceptable environmental impacts.  10. Avoidance of irreversible and/or perverse outcomes: In attempting to achieve a set of  environmental outcomes it is essential to understand how the actions impact on other  outcomes. The delivery of outcomes needs to optimise the balance between the  environmental, economic, social and cultural values.  Irreversible economic, social,  cultural and environmental outcomes are unacceptable.  5 The different ways of expressing environmental outcomes  The development of catchment nutrient load limits is a key method for achieving the desired  environmental outcome. However, it is worth noting that these outcomes may be influenced by  other factors such as flow regimes, climate, and habitat aspects. Water quality outcomes can be  expressed in different ways with progressively more detailed specification, as illustrated by Figure 2.  Figure 2 – Multiple ways of expressing environmental outcomes (using visual amenity and  recreational values as an example).            The starting point for all discussions on setting catchment water quality limits is identifying the  outcomes sought, which can then be described as a set of agreed outcomes (as in the two boxes on 
  12. 12. LUWQ Preferred Approach Report January 2012  7  the left hand side above). Defining the key attributes (e.g., periphyton biomass) and causative  factors (e.g., nutrient concentrations) enables the establishment of quantitative limits that allow the  outcomes to be met.   In order to establish the relationship between the yield of contaminants from  land use (nutrients in this case) and concentrations in waterways, the contaminant load is  determined (e.g. tonnes/year) for a particular catchment. The Preferred Approach focuses on  establishing catchment nutrient load limits that link nutrient concentrations (that affect outcomes)  with land use activities and a means of managing those activities (e.g., restrictions on land use).   These catchment limits provide a basis for management that can be translated to a per‐hectare loss  and/or nutrient discharge allowance (NDA) at individual farm level. However, managing nutrient  losses is just one (albeit important) means of achieving the desired outcomes. Consideration should  also be given to other factors affecting outcomes, as indicated above.  6 Roles and responsibilities  Overall responsibility for setting catchment nutrient load limits rests with Environment Canterbury.  The Council is also charged with the responsibility for ensuring that these limits are met.   However, the Preferred Approach described in this report sees the relevant Zone Committee having a  central role in all aspects of the process7 .  This includes the setting of community‐agreed outcomes,  making freshwater objectives recommendations, and an implementation oversight role. The  involvement of the Zone Committees in this way is critical to ensure integrated water management  in the region. Communities of interest and key stakeholders also have an important role to play by  participating in the process and ensuring their views are included in discussions.    The Zone Committee may make recommendations to the Canterbury Regional Council on the  catchment nutrient load limits to be included in the regional plan and/or changes that ought to be  made to the water quality objectives as a result of the work undertaken at the catchment level.  However, the council is ultimately responsible for the final setting of limits to meet the requirements  of the NPS and other statutory planning constraints. In this regard there will need to be consistency  for similar bodies in different zones8  to ensure a regional‐wide approach.   7 Ongoing refinement of the approach  In undertaking the Hurunui case study and in developing this Preferred Approach, the need for  further work in a number of policy and research areas has become apparent. It is quite likely, indeed  it is recommended, that the Preferred Approach be subject to ongoing scrutiny and enhancement on  the basis of improved knowledge and experience.                                                               7  Note that the Hurunui Waiau Zone Committee was a participant in the Hurunui process.  However, in future processes,  Zone Committees should have a more significant oversight role.   8  Zones. There are ten CWMS zones covering different geographic locations across Canterbury 
  13. 13. LUWQ Preferred Approach Report January 2012  8  The intention of the Hurunui case study was to develop a framework for working across the  Canterbury region. It is important to recognise that there are a number of scenarios that present  themselves within the region, for example   • Some regions are either over allocated, under allocated or at a maximum in terms of water  use and/or nutrients  • There are varying degrees of opportunity for further development   • There are varying degrees of environmental sensitivity and resilience  • The relationships between surface and groundwater are variable across the region.  While the overall principles for developing and implementing solutions (e.g. consultation process,  adaptive management principles, mitigation and policy options) will be common across the region,  the overall framework must also be able to accommodate the different planning characteristics of  each zone.  The approach set out in this report is flexible enough to address the number of different issues  related to water and land management that will be catchment‐specific. In many instances a full  process may not be required and components related to issue identification and building up a  common understanding of the catchment may be all that is required. In other catchments a very  detailed and deliberate process will be required.  
  14. 14. LUWQ Preferred Approach Report January 2012  9  Part 2: Establishing catchment limits  1 Introduction  Setting catchment limits involves a two‐phase process, a non‐statutory community‐led phase,  followed by the statutory RMA phase. The Preferred Approach for the setting of the limits, as set out  in this report concentrates almost entirely on the first phase (i.e. establishing the limits). The point  of this phase is to better enable community discussion in the exploration of community issues and  opportunities. The statutory RMA phase (i.e. setting the limits or giving effect to the limits  established through the non‐statutory phase), is not described in this report but it is a critical  component of the effective implementation of the Preferred Approach. The two phases are  illustrated in Figure 3.  An integrated approach to the establishment of catchment limits, (involving water quality and water  quantity), is proposed as part of the Preferred Approach for managing the cumulative effects of land  use on water quality. This is consistent with the approach as recommended under the Canterbury  Water Management Strategy and the task which the Zone Committees have been charged with  achieving.  The process for establishing the catchment limits, as set out within this section and illustrated in  Figure 3 provides for an integrated approach as suggested above.  Figure 3 – Overview of setting the limits process    
  15. 15. LUWQ Preferred Approach Report January 2012  10  While the diagram suggests a logical step‐by‐step process, it is in fact an iterative process where  there is expected to be some interchange and revisiting of steps as discussions progress. For  example, the stakeholder discussion and decision‐making process in step 7 may raise questions that  require further analysis and a revisiting of steps 4 or 5. The output from the community process is a  set of agreed freshwater objectives which can be converted to catchment nutrient load limits. The  expectation is that these objectives and limits will feed into a statutory RMA process as suggested  above.   2 Priority outcomes – establishing limits step 1  The first step in establishing catchment nutrient load limits is to establish the priority outcomes for  the catchment and associated sub‐catchments. This step is included as part of the process that Zone  Committees work through in developing their Zone Implementation Programmes (ZIPs). If  information on priority outcomes is not available from the ZIP process then a separate process of  establishing values and priority outcomes is required.  These priority outcomes will be based upon the values that people and the community hold for the  Zone across the 10 target areas in the CWMS. The values people hold in fresh water are inextricably  linked to the potential for economic use and the degree of conflict between environmental and  cultural values and economic and social priorities.  For that reason, the identification of values  should include intrinsic values (including amenity, conservation, and social and cultural values) as  well as use values (including supporting land use and economic well‐being, recreational and drinking  water uses).  Values should be described following community consultation and distinctions should  be made between historic, current and aspirational values.  There is also a need to determine the  extent to which these values are achieved currently or need to be achieved in the future (this in turn  requires an assessment of the environmental, social, cultural and economic costs and benefits).    The scale at which the values are described is important. For example, most people will agree that  they want healthy waterways. This in itself, though, is not enough. It is important that as far as is  practicable, the components of a healthy waterway which are valued are described (i.e.: valued for  contact recreation, fishing, mahinga kai etc). These values may vary from waterway to waterway and  will impact the management response required.  3 Selection of nodes – establishing limits step 2  Once priority outcomes have been identified, the actual process of establishing catchment nutrient  load limits through the Preferred Approach should begin by identifying locations that are suitable for  establishing limits in each catchment, sub‐catchment and aquifer zone. These are referred to in this  report as “nodes”.   In a review of the process for selecting nodes, Robson M. (2011) proposed five node types.   • A master node is used where there is a clear downstream monitoring point.  • A master plus principal node is used where there is a clear downstream monitoring point but there are  important tributaries that are in a poorer condition or are more sensitive than the master node and would  therefore not be protected by the status at the master node or have development potential. 
  16. 16. LUWQ Preferred Approach Report January 2012  11  • A composite groundwater node is used in a groundwater catchment where a series of wells will be  monitored as opposed to a single monitoring well.  • A composite groundwater/surface water node is used where multiple groundwater‐fed springs can be  monitored in lieu of groundwater wells.  • An industry standard node is used where no receiving environment can be monitored or there is no  monitoring that has taken place, and therefore no catchment nutrient limit can be set. Therefore, in lieu of  setting a catchment limit, all farms should reach at least industry standards or approved practices for  nitrogen and phosphorus.  Before a node is selected for the setting of a catchment nutrient load limit, an assessment needs to  be made as to the adequacy, (i.e. good, average, poor), of the quality and flow data used for the site.  Using this approach a decision can be made, firstly, on whether there are sufficient data to establish  a limit and secondly, the degree of certainty that the data provides.   As part of this node identification process, the merits of increasing routine monitoring (water quality  and flow) at nodes with fair or poor data should be assessed. Enhanced routine monitoring should  be introduced where appropriate so that more robust catchment nutrient load limits may be  calculated in future.   4 Development of scenarios – establishing limits step 3  This step includes the exploration of a range  of alternative future scenarios. The scenarios chosen  should be based on the priority outcomes. The results from the analysis of these scenarios (steps 4  and 5) are used to inform the discussion and decision making process (step 6). In developing the  scenarios, it is important that the options and modelling assumptions are transparent, credible and  resonate with the Zone Committee and community. For example, if the scenario assumes best  practice is applied, then this should be clearly stated in the scenario statement. The scenarios used  in the Hurunui case study are set out in Box A.                      Box A ‐ Case study: Setting of scenarios in the Hurunui catchment  Table CS1. Future land use scenarios. See Wedderburn et al (April 2011) for detail.  1  Current land use  Based on current land use  2  Business as usual*  Some intensification in line with historic trends. All border dyke  irrigation converted to spray irrigation.  3  Extensive irrigation*  Full irrigation of suitable land. All border dyke irrigation  converted to spray irrigation.  A  Conservative  All productive land was converted to forestry, aimed at  achieving the highest level of confidence of meeting NRRP  objectives for periphyton.   B  1990 – 95 Hurunui Water  Quality  A combination of some land use change and mitigations that  aim to meet water quality as it was in the Hurunui River in the  early 1990s. All border dyke irrigation converted to spray  irrigation.  *Assumes current land use practice – no additional mitigation
  17. 17. LUWQ Preferred Approach Report January 2012  12  5 Environmental, social, economic, and cultural analysis – establishing limits  step 4  This section describes the technical work carried out to support and inform the Zone Committee and  wider stakeholder discussions around consequences of various future options on environmental,  social, economic and cultural values. Included in the technical work is on‐farm analysis. On‐farm  analysis is addressed in the following section.  The purpose of the technical analysis is to identify options for limits and to describe the  environmental, cultural, economic and social consequences of each option. This assumes that  outcomes can be met at a range of levels and with different levels of certainty. Information gained  through this analysis is used to inform the Zone Committee and other stakeholders in their decision  making and deliberation processes. (See Part 2 Section 7)  Initially, appropriate biophysical, economic, social and cultural modelling or research to be carried  out should be identified and input requirements, dependencies, assumptions, uncertainties and  timelines detailed. Appropriate models may vary from one part of the region to another.   The biophysical models should encompass water quality and water quantity for the principal  receiving environments identified in the area. They should be capable of delivering the necessary  spatial and temporal information required by dependent models. It is likely that in complex  catchments several models will be required.  In general there is a paucity of local and relevant social and cultural and economic information in the  public domain, and therefore these workstreams are important, both in providing a baseline and  also generating information for the Zone Committee and wider stakeholder discussions. The social  workstream may include social research techniques such as local surveys, semi‐structured interviews  or social impact assessments. The cultural workstream may include cultural research techniques  such as the COMAR framework, based on flow preference studies and development of associated  quality preference studies. The economic workstream should use local or regional scale economic  models that provide information on metrics such as revenue, regional GDP and employment.   The suite of models will be used to understand the implications of different future scenarios,  identifying the direction and likely scale of change and their impacts. The outputs of some models  can be compared to regulatory and community identified indicators for water quality, quantity and  other key areas of interest. There is likely to be significant uncertainty associated with such  predictions but enough information is likely to be available to allow classification into “almost  certainly”, “probably”, “possibly” or “unlikely” categories. The outputs from across the technical  workstreams are presented to the stakeholder groups and to the Zone Committee.  6 On‐farm analysis – establishing limits step 5  6.1 The need for on‐farm analysis  On‐farm analysis is a crucial step in the process of understanding the implications of different  scenarios which helps inform discussions on the economic and social consequences of catchment  nutrient load limits on  existing and future farming activities. 
  18. 18. LUWQ Preferred Approach Report January 2012  13  On‐farm analysis should be undertaken on a representative sample of farms within the catchment. It  should include an initial analysis using Farmax (or another appropriate financial analysis model)9  and  Overseer10  to establish the current baseline of nutrient losses and nutrient use efficiency, and  provide information on N loss and risk, N conversion efficiency, P loss and risk, and farm productivity  and financials. This analysis should be used to evaluate the likely on‐farm costs of achieving various  nutrient limit options, and the cost‐effectiveness of the various mitigation options, and their impact  on‐farm viability. The information collected will help inform the discussion and decision making  process (Step 6).  6.2 Mitigation options  Although there is no set formula for selecting mitigation measures, there is a general process to be  followed.  The selection of mitigation responses should begin by collecting base information. This  will allow rational, informed choices to be made by those promoting the uptake of practices and by  individual landowners.   In farming‐dominated catchments, the key strategic questions will include the following:  • What is the existing level of uptake of mitigation measures on‐farm?  How effective have  these measures been?  • What is an appropriate benchmark of performance at different levels of intensification?   What’s the spread/distribution of performance (i.e. what does the bell curve of nutrient loss  performance look like)?  • How much load reduction can be achieved by full or enhanced uptake of Tier 111  mitigations  based on benchmarked performance?   • What is good practice in mitigation at different levels of production intensity (i.e. at what  level of intensity are Tier 212  measures reasonable/necessary/affordable)?  • What is the “headroom”/deficit after full uptake of Tier 1 measures and Tier 2 measures and  what are their costs (where these are appropriate and taking account of uncertainty)?  • What catchment scale (Tier 313 ) mitigation measures might be possible and who benefits  and pays?                                                               9  Farm production and financial information can be obtained using a case study approach where a financial analysis model  is not available.  10  Overseer may be informed by other models such as LUCI, SPASMO  and APSIM.   11  Tier 1 mitigations are those practices that have been well proven and are relatively cost‐effective.  12  Tier 2 practices can be considered as ones where some uncertainty remains as to their effectiveness or where their cost‐ effectiveness is relatively low, or the capital investment required is very high.  13  Tier 3 mitigations would include collective (rather than individual farm scale) catchment or sub catchment scale projects. 
  19. 19. LUWQ Preferred Approach Report January 2012  14  • If there was further intensification, would the benefits derived be sufficient to warrant the  costs of mitigation?  As noted earlier, the scenarios developed for evaluation would ideally include development options  with varying degrees of mitigation (i.e. Tier 1, Tier 2 and Tier 3 – see Box B below).  At the very least  some of the catchment scale and/or more obvious mitigation options should be including in the  scenario evaluation mix (in the Hurunui, for example, a shift from border dyke to spray irrigation was  modelled).   However, it is also important to note that what is a feasible, effective mitigation response will vary  greatly across a catchment according to farm system type, physical characteristics and other  variables.  In short, the key to a successful integrated management solution is to ensure that the catchment  nutrient load limits can be achieved while maintaining viable farming businesses that contribute to  achieving economic and social outcomes. Notwithstanding this, cost considerations alone don’t  negate land owners responsibilities to utilise resources efficiently. To determine how that can be  achieved requires working with landowners and others at both the catchment and individual  farm/property scale.   There is no specific formula for determining what mitigation options will be appropriate (and which  should, therefore, be promoted). Rather, there is a toolbox of possible measures (see Box B for some  dairy sector examples. Examples of mitigation options are also available for sheep and beef and  arable enterprises.).  The most suitable mitigation measures – at both a catchment and individual  property scale – will depend on the individual circumstances and the opportunities that exist in that  catchment or on that particular property.  
  20. 20. LUWQ Preferred Approach Report January 2012  15      Box B – Mitigation Options: Dairying  • For convenience, mitigations available to reduce the transfers of pollutants from farms to water can be  categorised into Tier 1, Tier 2 and (potentially) Tier 3 practices.  • Tier 1 mitigations are those practices that have been well proven and are relatively cost‐effective – these can  generally be described as the “low‐hanging fruit”. Examples from a dairy sector perspective include stream  fencing to prevent stock access, protecting existing wetlands, nutrient management planning and the  implementation of the suite of improved effluent management practices that are now available.  The  appropriateness of mitigation practices depends on the land use (i.e. practices relevant to dairy farms may not be  relevant to arable land use).  • Tier 2 practices can be considered as ones where some uncertainty remains as to their effectiveness (e.g. the use  of nitrification inhibitors) or where their cost‐effectiveness is relatively low (e.g. constructed wetlands, etc).   • Tier 3 mitigations would include collective (rather than individual farm scale) catchment or sub catchment scale  projects.  These might include dams or weirs to trap sediment or large scale strategically located constructed  wetlands providing nutrient mitigation benefit to an entire sub catchment (or at least multiple properties).   Although these are described as tier 3 mitigations, in any given situation it may be that such measures are some  of the most sensible (and cost effective)  options available and should be introduced before other on‐farm  practices.  • A range of possible mitigation measures and their potential effectiveness for reducing N and P loads were  identified for the Hurunui case study and are set and referenced in the Hurunui Report.   
  21. 21.       16    7 Discussion and decision making process – establishing limits step 6  The process of establishing catchment nutrient load limits is designed to recognise the inevitability  of conflict, particularly between economic and social values associated with land and water use and  environmental and cultural values. At times there may be the need to make compromises on some  aspects of values or level of value protection and/or risks to achieving those values.  Making a  recommendation with full transparency of these conflicts and compromises requires value  judgements based on sound information.  The process for making value judgements should involve taking the technical information described  in Steps 4 and 5 into a dedicated community discussion and decision making process.  This should  occur at zone level. The Zone Committee should have a central role in facilitating such a process.   Involvement of the Zone Committee will ensure that the setting of a land development strategy and  catchment nutrient load limits is fully integrated into other aspects of water management (including  water quantity decisions).   Zone Committee discussions and decision making should be informed by the environmental,  economic, social and cultural analysis undertaken as part of Steps 4 and 5, and by feedback from a  ‘deliberation process’14  undertaken by key stakeholder groups. The deliberation process allows  these groups to record the acceptability of different future scenarios against a suite of values  articulated as assessment indicators.   Trade‐offs may need to be made as part of the discussion and decision making process undertaken  by the Zone Committee, and the deliberation process undertaken by the key stakeholder groups. In  this case the process must allow for these being made in an open and transparent manner. One of  the implications of this analysis and of achieving a particular environmental state is that in some  instances future development may not be economically viable. In such cases a political decision may  need to be made not to proceed with development.    The lesson from the Hurunui case study is that agreeing on catchment nutrient load limits also  requires an understanding of the risk and ways of managing that risk. One of the key ways of dealing  with risk is through adaptive management. Such an approach means corrective action can be taken  in a timely way (i.e. before irreversible effects manifest themselves)15 .  The output from the Zone Committees discussion and decision making process will be a series of  recommendations on the desired freshwater objectives set within the framework of the desired  economic, social and cultural outcomes for the zone. For example, in the case of the Hurunui case                                                               14  Deliberation process – A structured methodology that allows participants to explore progressively, or in parallel,  different aspects of an agreed problem. – described in Wedderburn L et al (2011)  15  Note here that irreversible effects can include environmental irreversibility (damage to ecosystems that cannot be  restored); economic irreversibility (investment that cannot be unwound without significant damage to businesses and  individuals; social irreversibility (changes to community structure that would be significantly disrupted by either  environmental or social changes required) and cultural irreversibility (changes to areas of cultural interest that would be  significantly disrupted by either the environmental, social or economic changes required). 
  22. 22.       17    study it was agreed that the desired freshwater objective should be to retain the river at SH1 at or  about its current condition at the same time as allowing for an increase in irrigated area.   The process of establishing limits is predicated on the assumption that the decision making body, in  this case the relevant Zone Committee, reaches a consensus view on the limits and is able to make  recommendations to Environment Canterbury. The default position in the case where the Zone  Committee has not been able to come to a consensus view, is that Environment Canterbury will  assume responsibility for making the decisions, taking into account the discussions that have gone  before through the Zone Committee and stakeholder discussion and deliberation processes.   An example of how a deliberation process can work is discussed in detail in the companion report  Nutrient Management in Hurunui: A Case Study in Identifying Options and Opportunities.   Box C below illustrates what the value judgement meant for nutrient loads in the Hurunui.  Box C ‐ Case study: Value judgements made for the Hurunui Catchment  Feedback from technical workshops, community deliberation workshops and the Governance Group (29 November 2010)  varied across the different stakeholder groups.  There was a general acceptance that the option that would ‘probably’ achieve all environmental outcomes was the  appropriate risk management approach.  This value judgement reflects an acceptance of only modest risk of breaching  environmental outcomes ‐ i.e. outcomes are likely to be achieved most, but not all, of the time and occasional breaches  were, upon weighing all values, tolerable for the Group.   Importantly, this position was reached only after there had been a failure of the process to agree on a development  scenario given very different perceptions of risk of achieving environmental objectives amongst stakeholders.  That  disagreement led to the development of a new scenario (that would “probably” achieve the objective) that was based on a  staging of development that would provide for monitoring and adaptive management in future.   The scenario that would “probably” achieve NRRP objectives in the Hurunui main stem is a “current use”/maintain water  quality at 2005/2009 levels. For the tributaries it meant a land use scenario that would lead to improvement on current  state (i.e. Scenario B returning to 1990‐1995 water quality). All parties agreed with that although it was also recognised  that further analysis, with the inclusion of river flow regime information, and deliberations, were needed to confirm or  otherwise the acceptance of the limits.  Implications of those nutrient load limits for economic and related social values were broadly articulated as set out in the  Hurunui Report. Further work to assess the implications of the limits on cultural values is in progress.   What those load limits would mean for future land uses is that, unless mitigation measures are employed to reduce  current catchment nutrient loads, there would be currently no available capacity for conversion to more intensive land  uses that generate greater nutrient losses per hectare than the uses they replaced.   For the Hurunui main stem (SH1), a reduction in current load somewhere in the catchment would be required to provide  an opportunity to intensify and increase load in proportion somewhere else. For some of the tributary sub‐catchments, it  would be necessary to reduce existing loads in the order of 20% before any subsequent additional load reductions would  create capacity for further intensive land uses in other areas of the catchment.   Lessons from this case study suggest that a robust evaluation and deliberation process is needed to ensure that findings  can be fed back into the objective setting process. This allows for  iteration and adjustment on the basis of improved  information.  
  23. 23.       18    8 Translating freshwater objectives into load limits ‐ establishing limits step 7  The final step in the establishing limits process is the translation of the agreed freshwater objectives  in to catchment nutrient load limits.   In this process the same biophysical models that were used to support the recommendation of the  agreed environmental outcomes will be used to ‘translate’ these environmental outcomes into  water quality and water quality limits.  Once calculated, the catchment nutrient load limits should be formalised through the regional  planning process of notification, submissions, decisions and adoption. This step is shown in Figure 3  and follows the standard Resource Management Act statutory processes.  As noted earlier, the process of setting the catchment nutrient load limits cannot be practically  separated from agreeing future development/land use within the catchment.  Hence, the output from the process described in this section is not simply a load limit for each node  but rather a strategic development pathway for the catchment. Such a pathway should include  specification of the following:  1. Changes to flow regimes as a result of abstraction, water storage or water  enhancement/augmentation  2. Any land use change, particularly intensification, irrigation and increases in nutrient  leaching activities.  3. Mitigation levels likely to be required, both on and off farms to stay within the catchment  load limits.  4. The pathway for development (economic, social and cultural), including the location of  development in the catchment and any staging of that development.  Key aspects of the strategic development pathway will in most instances be articulated through the  Zone Implementation Programme.      
  24. 24.       19      Box D ‐ Case study: Setting a load limit in the Hurunui catchment  For the Hurunui case study, the first part of the technical analysis was to identify freshwater environmental  values, describe a range of options for outcomes (e.g. periphyton cover) that would support environmental  values at a range of levels, and then determine related nutrient concentrations and load limits that would  achieve each of the identified options. This task was carried out and reported in detail by Norton and Kelly  (2010).   A second part of the technical analysis was to identify social, cultural and economic values, define a series of  alternative future scenarios for land use in the Hurunui catchment and then assess the social, cultural and  economic consequences of each scenario. This task was carried out and reported in detail by Wedderburn et al  (April 2011) A modelling approach was used to predict the catchment nutrient loads that would result under  each future scenario (Lilburne et al 2011). The assessment method of Norton and Kelly (2010) was then  generally applied to assess the environmental consequences of the same five scenarios.  Development scenarios 2 and 3 assumed current land use practice with no additional mitigation measures that  might reduce nutrient losses and associated impacts on water quality. Mitigation options and their potential  effectiveness in the Hurunui catchment are discussed further in the Hurunui Report.  The five alternative future scenarios were then presented at catchment community workshops, together with  a description of consequences for environmental, social, cultural and economic values, to inform a community  deliberation process. The material was subsequently presented to a Governance Group workshop and  feedback sought from the Group on the need to make value judgements, manage uncertainty and risk, and  select a preferred option for determining nutrient load limits. An overview of the options and their  consequences is provided in the Hurunui report.  On the basis of this experience, it is clear that the scenario development process adds value particularly where  there have already been some strategies, policy options, and some future development options identified. In  this way the deliberations are around real life, plausible options which include flow regimes and mitigations,  and the focus is clear.   Key messages  The process of setting the catchment nutrient load should include consideration of both  environmental limits and community aspirations for further land use development.  This should  be done by the evaluation of different (credible) land development and nutrient loss mitigation  scenarios. These should take account of the associated environmental, economic, social and  cultural costs and benefits.  There also needs to be integration with water allocation and flow  management.  Selection of the nutrient load will need to comply with any statutory plans. It will however  involve value judgements and judgements about appropriate levels of risk, and needs to occur  through a community discussion and decision making process.  The Zone Committees should have a central role in overseeing the process of setting of the  catchment nutrient load limits. 
  25. 25.       20    Part 3: Managing to limits  1 Introduction  Once limits have been set the key issue is managing to these limits at the zone, catchment and farm  level.  At the most fundamental level there are two approaches that can be taken:    •  Obligations on landowners can be set and imposed by the regional council (through  regulation and/or publicly funded non regulatory programmes); and/or  • A high level of responsibility can be retained by landowner/industry groups operating within  an agreed regulatory framework of expectations (i.e. agreed management objectives).    The managing to limits component of the Preferred Approach represents a hybrid of these two  options but with emphasis on the latter.  The underpinning philosophy of this component is to  empower those responsible for, or who benefit from, land use effects on water quality within a  catchment to develop their own catchment‐specific and property‐specific means to deliver on the  agreed freshwater management objectives and limits.    Overall the approach is best described as one of collaborative self management whereby industry  and other stakeholders work within an agreed regulatory framework to achieve the desired  outcomes.  A collaborative self management approach differs from a purely voluntary or purely  regulatory approach in that the catchment targets will be ‘regulated’, but the ‘on‐the‐ground  management’ is devolved to the industry. The only difference centres on who ‘regulates’ the system.  While the ultimate responsibility for the sustainable management of the environment rests with the  regional council, one significant advantage of collaborative self management over the conventional  regulatory approach is that it allows internal solutions to be pursued as long as the agreed outcome  or process is met.   However, it is important to note that under this approach Environment Canterbury would maintain  close oversight and involvement at various levels.  Confidence in this approach should be assured  through a number of means including:  • Commitment to this approach and to appropriate participation by industry should be locked in  through partnership agreements. These should be between Environment Canterbury and  primary sector and other stakeholders at both the regional scale (in terms of the general  approach) and at the individual catchment scale (in terms of Zone Implementation  Programmes).  • Regional plan provisions that formalise the catchment objectives and load limits and underpin  the approach. This includes backstop provisions written into the plan upfront and firmly enacted  after a reasonable timeframe if the above approach proves ineffective or insufficient. Auditing of  the management approach whereby a third party audits actions and progress towards targets at  both the farm and catchment level. Environment Canterbury should retain a role to “audit the  auditors.” An overview of the managing to limits process is shown in Figure 4.  
  26. 26.       21    Figure 4 – Overview of the managing to limits process     2 Nutrient allocation – managing to limits step 1  Once a decision has been made to set catchment nutrient load limits, it is necessary to establish a  basis for allocating the nutrient load within a catchment between land users. This must take into  account both natural and human influenced sources. From a practical on‐farm management  perspective, a nutrient load limit on its own provides little guidance as to what is required at farm  level. Ultimately, when limits are developed they need to be attributed to something to be effective.  People in catchments do need to know what they are required to achieve. In this regard, nutrient  allocation is a tool for managing the environment which provides clarity and transparency across  operators, stakeholders and regulators.   It is expected that a nutrient allocation process will be developed and included in the new Regional  Land and Water Plan for the Canterbury region which is due to be notified in July 2012. It is also  expected that the nutrient allocation process developed will include a mechanism for assigning  nutrient discharge allowances (NDAs) to individual properties if agreed necessary on a catchment by  catchment basis.   As part of the initial thinking on nutrient allocation, the following principles have  been prepared to guide the nutrient allocation development process.   
  27. 27.       22      Nutrient allocation principles  In  developing  an  approach  for  nutrient  allocation  in  the  Canterbury  region,  the  options  shall  be  evaluated against the following key principles.  1. All sources of nutrients generated as a result of human activities should be managed     Explanation: All human derived sources of nutrients, including discharges, and current future  activities should be managed in an equitable way within a catchment nutrient limit. Significant  natural sources of nutrients will be recognised.  2. Nutrient allocation decisions should be applied in the most efficient way that minimises losses to  water    Explanation: Activities need to be undertaken in a way that ensures efficient nutrient use.  Nutrient allocation decisions and loss limits should be set with knowledge of natural capital and  the associated opportunity to achieve best sustainable gains for communities. Amongst other  things, the approach should incentivise more efficient use of the resource.      3. The inherent properties of soil and their susceptibility to nutrient loss should be considered in  the establishment of an allocation process.   Explanation: There are significant differences in nutrient leaching and run‐off risks between soil  types. The allocation approach taken should recognise these differences.   4. The  allocation  system(s)  should  be  applicable  at  enterprise,  community,  sub‐catchment  and  catchment levels and should be applied in defined management zones   Explanation:  The  allocation  approach(es)  chosen  need  to  be  able  to  be  applied  at  different  catchment  scales.  The  management  zones  should  be  based  on  catchment  boundaries.  Information on whether they are predominantly groundwater or surface water fed should be used  to define boundaries of the zone.   5. The allocation system will be determined with considerations of the legitimate expectations of  people and the law, natural justice principles, and applied adopting a transition process which  allows balanced implementation.  Explanation: Allocation systems will recognise the social and economic importance of allowing  existing  businesses  to  continue,  and  that  existing  land  uses  have  made  investment  and  undertaken their activities in compliance with relevant regulations and in the absence of nutrient  load limits. This should not allow continuation of poor practice  6. The allocation system should be technically feasible, simple to operate and understandable.  Explanation: A high level of technical feasibility is fundamental to the allocation approach. At the  same  time  the  simpler  the  system,  the  more  likely  it  is  to  be  able  to  operate  effectively.  The  approach must also be understandable by both land users and the wider community.  7. The  administration  and  transaction  costs  associated  with  the  implementation  of  a  nutrient  allocation approach should be assessed relative to the benefits, and compared with alternative  approaches.  Explanation:  The  nutrient  allocation  approach  should  minimise  costs  associated  with  administration, collection of information, and costs to land users and to the community.  
  28. 28.       23    3 Implementation mechanisms – managing to limits step 2  Implementation of the Preferred Approach will be coordinated through the Zone Implementation  Programme and will employ tools appropriate to the circumstances.  This will include some or all of  the following:  • Facilitated sub‐catchment scale planning and catchment agreements that provide for fine‐ grained, more detailed planning at sub‐catchment scale.  These may be important to ensure  management at nodes within the catchment is co‐coordinated and nutrient limits at the bottom  of the catchment are recognised as the limiting factor. Sub‐catchment scale programmes also  provide a basis for discussion and agreement on catchment scale mitigation options.  • Audited self management (ASM). ASM is expected to be in widespread use (i.e. not regarded as  discretionary) and may be implemented through industry‐based quality assurance/certification  schemes, irrigation company programmes or local catchment clubs.     ASM is defined as:   “An environmental management process implemented by an operator to assess, avoid  and/or mitigate risks to the environment arising from their farming activities.  It is a 'tool' that enables a farming operation of any size or type to control the impact of  its activities, on the natural environment.   ASM may be used to demonstrate to markets and regulators adherence to good  management practices and/or agreed management objectives.”  The approach advocated goes beyond the status quo by establishing clear expectations around the  collective pursuit of targets and the responsibilities that fall on landowners and industry  representative bodies.16   This particularly relates to expectations of landowner compliance with a  baseline nutrient loss rate and/or nutrient discharge allowance.  This will ensure that farmers have a  target to work to that sets the direction of travel.   • Individual property farm planning. Property plans are a key component of any ASM scheme.   Note that, in the case of dairy farms, this should include property planning that incorporates  whole farm systems including land used for winter grazing at different locations from the milking  platform. For other systems of farm management, it should also extend to leased and shared  land as well as owned land.  • Industry benchmarking programmes that provide information on the key indicators of nutrient  use efficiency, nutrient loss and water use efficiency. It is expected that benchmarking  information will be used as a basis for discussion within farming groups.                                                                16  Note: Industry bodies often have no or only limited ability to compel compliance in order to ensure that management  action targets are fulfilled.  This does not mean that industry representative bodies do not have responsibilities, just that  they need to be very carefully framed in a realistic manner. 
  29. 29.       24    • Information dissemination programmes including collective style extension programmes  involving Environment Canterbury and the primary sector partners and supported by access to  information and tools (e.g. soil risk info, info on different mitigation measures). It is expected  that these programmes will also include support for the monitor farm/demo farm concept.  • Science and innovation programmes which include support for local trials to prove mitigation  measure effectiveness (e.g. nitrification inhibitors). New science will add to the pool of  knowledge available to land owners and resource manager’s overtime, and encouragement of  on‐farm innovation.  • Financial support mechanisms including; grants towards farm system analysis for individual  properties to determine the best mix of mitigation measures for individual properties; mitigation  or offset fund (a cross‐sector collaborative fund) to subsidise/pay for offset measures in areas  where riparian management, wetland management, and retirement of high‐risk areas would  influence water quality. Funded by those wishing to intensify through a levy on water,  biodiversity, environmental enhancement, and market based incentive through industry.   The above list is not exhaustive or exclusive.  Other policy tools may be necessary as the programme  develops.    4 On‐farm and community actions – managing to limits step 3  4.1 Action plans  Catchment scale and on‐farm actions should be articulated through sub‐catchment plans and farm  plans respectively. Sub‐catchment plans will require a high degree of local collaboration with an  emphasis on finding the ‘best’ solutions for a particular situation.  It is envisaged that farm plans will be part of the ASM process. The format of these plans may vary  depending on the promoter, (i.e. irrigation scheme, industry group etc), but they will be expected to  meet some basic criteria as stipulated by Environment Canterbury.   An important issue in implementing local plans will be the coordination of the various initiatives. It is  expected that local coordination will be agreed on through the local partnership agreement.  4.2 Selecting the right mitigation measures  Introducing mitigations, whether at a farm or catchment scale, may come at a cost. The vexed  questions are who should bear these costs and what motivation is there for existing land users to  spend money providing ‘nutrient space’ for new water users to develop? The Preferred Approach  sets an expectation that over time the adoption of good management practices (GMPs) that  minimise nutrient losses will become the ‘norm’ for all land users. In setting this expectation there is  a clear distinction between new water users and existing land users.   The expectation for new water users is that on‐farm GMPs would be required from day one and that  the cost of applying these would be a cost of setting up the operation.  For existing land users,  obligations may need to be phased in allowing reasonable time to make required on‐farm changes  and to integrate new practices and/or investments into farming systems and budgeting.  
  30. 30.       25    Potentially there will also be costs associated with catchment scale mitigations such as constructed  wetlands or the enhancement of existing wetlands. In the situation where nutrient mitigation  measures are required to free up nutrient space for new water users, it is unreasonable to impose  these costs on existing land users alone. The same argument may not apply in an already severely  over allocated catchment without the development pressure. One option put forward during  discussions on the Hurunui case study was the cost of providing for catchment scale mitigations  should be a cost associated with the provision of new water. This option requires further  investigation.   There is no firm answer on the question of how best to motivate existing land users to apply  mitigations. These land users may be motivated by the prospects of more water and any  improvements to reliability of supply that this brings. This is not going to apply in all situations  though. There are moral persuasion reasons for farmers to improve performance but again these  reasons will not apply in all instances. There may be good financial reasons for making changes.  There are many examples of highly profitable farming operations in Canterbury that are recording  relatively low nutrient losses. This ultimately may be the most significant motivating factor.  Further work is required to investigate other incentive mechanisms such as nutrient trading.   Mitigation principles and key messages  In addition to the principles set out earlier, selecting and promoting mitigation measures needs to  occur consistent with the following mitigation principles.  1. Mitigation measures almost always come at a cost.  The lowest cost/easiest (i.e. “low hanging”)  mitigation options should be used first.   2. Mitigation responses should increase as land use intensification increases (e.g. more stock per hectare  more mitigation measures required).  3. Mitigation measures should be capable of securing whole farm commitment.   This means obligations fall  across farming operations that may span multiple properties, either continuously or seasonally (such as  the winter grazing of dairy cows off the milking platform).   4. Obligations on landowners should be imposed/linked to benchmarked performance of farmers facing  similar physical operating environments. Notwithstanding this it is recognised that in some cases the  catchment may require more concessions than the benchmarks provide.   5. Farm‐specific assessments of opportunities are critical as no two farms/production systems are exactly  alike.  Some mitigation measures will “fit” some farms better that others because:          ‐  of the farming system/lifestyle options employed by the individual farmer.          ‐  of differing physical characteristics/locations/topographies/soil types of farms.          ‐  some farms are better placed to take on the business risk associated with large capital items such as  herd shelters.  6. Obligations need to be phased in allowing reasonable time to make required on‐farm changes and  integrate new practices and/or investments into farming systems and budgeting.   7. Uncertainty around the efficacy and potential unintended consequences of some Tier 2 measures exists.  This uncertainty needs to be factored into the mitigation selection and promotion process.  One specific and potentially critical mitigation approach to managing nutrient loss associated with  development within a catchment is to control the rate of land use intensification and development 
  31. 31.       26    through requiring the staging of development. Staging is used to reduce the risk of an irreversible  economic, environmental, social, or cultural situation occurring.   A staged approach is a precautionary approach to development and is a form of an adaptive  management where any development and the consequent impacts are monitored and subsequently  managed. The approach allows the impacts of each stage to be assessed before the next stage is  allowed to occur.  This is particularly important when there is significant development potential in a  catchment and uncertainty over effect.  As noted earlier, based on the Hurunui experience,  management objectives that include development staging can be critical in securing broad based  agreement on nutrient load limits.   A staging example from the Hurunui case study is provided in Box D. Further work is required to  assess the feasibility of this option and the alternatives. This may include allowing full development  but placing restrictions on the type of land use that may be undertaken. Further work is also  required to assess how significant the risk of allowing full development in one ‘hit’ is. For example if  the nutrient load were to exceed the target by 5%, is this significant in terms of the environmental  outcomes that are to be achieved?  Box D – Staging of development in the Hurunui Catchment  Data from the Hurunui study suggested that, while development of the full potentially irrigable area was  possible while maintaining the state of the Hurunui at State Highway 1 at or about where it is now, there was a  significant risk associated with this. To minimise this risk, the Hurunui case study considered a scenario (not a  firm proposal) where the full irrigation development in the catchment was divided into 3 stages.    • The first stage would utilise efficiency gains in existing water, and potentially one of the smaller storage  sites or Waiau water, to irrigate areas within the Pahau and St Leonards sub‐catchments, some conversion  of Balmoral forest, and some riparian areas on the south side of the Hurunui river mainstem.  • The second stage would utilise a smaller storage site, transfer of water from the Waiau River, and likely a  transfer of water with riparian areas lower in the Hurunui catchment enabling irrigation higher in the  catchment.  This would irrigate all areas on the north of the Hurunui River, and all accessible areas on the  south of the Hurunui River (referred to as Peaks in the CWMS Stage II report).  There may also need to be  some limited infrastructure development to provide water into the Hawarden area south of the Waitohi  River.   • The final stage would see full development of all irrigable areas in the catchment, as well as areas outside  the catchment in the proposed Hurunui Water Project (HWP) schedule.  In order for such a scenario to work out, there would need to be a high level of control by the irrigation  company over the ability to rearrange water supply at different stages of development.  For example, initially  the irrigation consents lower in the Hurunui River could be supplied with Waiau river water passed through  the existing Amuri Irrigation Company infrastructure, freeing this water for use higher up in the case study  area.  There would also be a need to require mitigation from both existing and new users to a high level.    Modelling of these stages was undertaken to determine how much nutrient losses from the land may be  affected.  It showed how mitigation requirements increased significantly at each stage.  More detail on this  modelling is provided in the Hurunui Case Study Report. 
  32. 32.       27    While staging in the way modelled has clear benefits, it would have direct costs in terms of infrastructure  development and also in terms of reduced irrigation benefits. These costs were modelled and reported in  Butcher (2011).  This sort of analysis would be required before any actual staging could be required.  Furthermore, staging may not be feasible in every situation.  Infrastructure development is not always able to  be divided into projects in a way that matches the desired staging of intensification in a catchment. Irrigation  infrastructure for major developments tends to be “chunky” – requiring, for example, dams that cannot be  easily matched to a desire for smaller stages of development.  The feasibility of staging therefore needs careful  consideration.   Notwithstanding these concerns and limitations, the Hurunui case study experience suggests that staging may  have a role where there is doubt that a catchment or sub catchment could be fully developed without  irreversible environmental effects.  5 Monitoring and review – managing to limits step 4  As noted earlier, one of the core principles underpinning the development of a preferred approach  is that of adaptive management.  Adaptive management requires a commitment to monitoring (at a  range of levels and across all four well‐beings), and to learning from monitoring results.    In some respects the process associated with monitoring is as important as monitoring itself.  It is  important that the process of monitoring is carried out transparently and openly.  The results need  to be communicated accurately and fairly to stakeholders on a timely basis. Key messages about  what the monitoring data does and does not say should be made clear by technical experts.    When monitoring shows that changes in direction are required, there need to be clear processes, in  place to ensure that these changes happen. These should be based on the identification of trigger  levels with appropriate responses.  Further, there needs to be some mechanism where the results of monitoring are discussed and fed  back into the planning and implementation process.    Robust monitoring information will move the discussion about the state of the catchment beyond  anecdotal and individual experience, which is important if different stakeholders groups are to  communicate effectively in the catchment management process.  It is therefore critical that  monitoring is properly designed and funded.  The detail of the monitoring programme will be developed within the Local Partnership Agreements  process.  However, it is clear that monitoring will need to go beyond (in both frequency and spatial  extent) what is currently undertaken by Environment Canterbury and will need to cover (at both  catchment and sub‐catchment/tributary levels):  • Environmental outcomes (including groundwater monitoring as a potential early warning signal).  • The type and rate of land use change and intensification.   • Uptake of good management practices on‐farm (including compliance with and actions taken  with regard to audited self management) 
  33. 33.       28    • Economic, social and cultural monitoring (to understand the impact of action on land users and  the wider community).  Further work is required on the cost of this monitoring programme.  There is likely to be some  opportunity for rationalisation and prioritisation of existing monitoring programmes. However, the  extension of monitoring into economic and social spheres is likely to mean some increase in overall  budgetary requirements.    Key messages  The Preferred Approach (managing to limits component) is best described as an industry self‐ management approach whereby industry and other stakeholders work within an agreed  regulatory framework to achieve the desired outcomes.    Means of implementation should be recorded, coordinated and prioritised in Zone  Implementation Programmes.   Commitment to and underpinning of this approach is achieved through a combination of  regional and local partnership agreements and regional plan provisions.