Kerjasama Swasta - Pemerintah di Indonesia dalam Penyediaan Air Minum. Buku Putih.

3,349 views

Published on

Buku Putih ini dihasilkan oleh Water Dialogue (suatu kelompok kerja yang terdiri dari beragam latar belakang keahlian dan institusi) pada tahun 2009

Published in: Business
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

Kerjasama Swasta - Pemerintah di Indonesia dalam Penyediaan Air Minum. Buku Putih.

  1. 1. Indonesia BAB I PENDAHULUAN Air adalah unsur terpenting bagi hidup manusia. Kualitas air yang baik dan kuantitas yangcukup sangat berpengaruh bagi kelangsungan hidup manusia. Begitu pentingnya air, telahmenjadikan akses terhadap air bersih sebagai hak asasi manusia1. Akses terhadap air bersihjuga menjadi salah satu target dari Millenium Development Goals (MDGs) 2 yang harus tercapaipada tahun 2015, yang ditandatangani oleh 189 negara termasuk Indonesia pada tahun 2000. Bagi Indonesia, banyak tantangan yang dihadapi untuk merealisasikan hal tersebut.Salah satunya adalah meningkatnya kebutuhan air bersih akibat peningkatan jumlahpenduduk dan peningkatan kegiatan pembangunan seperti pertanian dan industri. Pada sisiyang lain, ketersediaan air bersih secara kuantitas semakin langka akibat kondisi daerahtangkapan air dan daerah retensi air yang semakin kritis serta secara kualitas pun ketersediaanair bersih mengalami pengurangan karena pencemaran air permukaan dan air tanah. Tantangan lain yang dihadapi adalah masih terbatasnya kemampuan penyedia layananair bersih untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat. Beberapa laporan dari lembaga-lembaga internasional menunjukkan kondisi akses masyarakat terhadap air bersih. WorldHealth Organization (2003), menyatakan bahwa dari 217 juta penduduk Indonesia dengankomposisi sekitar 44% tinggal di perkotaan dan 56 % tinggal di pedesaan, 78% pendudukmemiliki akses atas air dari sumber yang aman (improved water), tetapi hanya 17% rumahtangga yang memiliki sambungan ke PDAM. Di wilayah perkotaan, sekitar 89% pendudukmemiliki akses terhadap air bersih tetapi hanya 31% rumah tangga di perkotaan yangtersambung dengan PDAM. Sedangkan untuk wilayah pedesaan sekitar 69% memiliki aksesterhadap air bersih tetapi hanya 5% rumah tangga yang memiliki sambungan ke PDAM. DataSUSENAS dengan kategori akses terhadap air minum yang dikutip oleh Bank Dunia (2004),mengindikasikan bahwa dari penduduk yang memiliki akses atas air bersih, sekitar 52%memiliki sumber air pribadi (pompa, sumur, dan lainnya), 25% memiliki akses terhadap sumberair yang dimiliki bersama (hidran air umum) dan hanya 15 % yang bergantung pada utilitaspublik3. Pada tahun 2006, akses rumah tangga terhadap air perpipaan di daerah perkotaanbaru mencapai 30,8%, sedang di pedesaan sebesar 9% (Laporan Pencapaian PembangunanMillenium, 2007). Cakupan pelayanan PDAM pada tahun 2006, mencapai 30,6% dengan rata-rata tingkat kebocoran sebesar 41,31%4. Dari ukuran pelanggan, lebih dari 85% PDAM memilikipelanggan kurang dari 10.000 dan hanya 4 % yang memiliki pelanggan di atas 50.000,1 General Comment No.15 yang diadopsi secara menyeluruh pada November 2002 oleh Committee on Economics, Social and Cultural Rightsmenyatakan : “The human right to water entitles to sufficient, safe, acceptable, physically accessible and affordable water for personal and domesticuse.”2 MDGs Target 10: Mengurangi separuh dari proporsi penduduk tanpa akses terhadap air minum dan sanitasi dasar pada tahun 2015 (to halve by2015, the proportion of people without sustainable access to safe drinking water and basic sanitation)3 Fabby Tumiwa, “ Menjamin Hak Rakyat Atas Air: Alternatif Sumber dan Mekanisme Pembiayaan Infrastruktur Air di Indonesia, 2006, www.kruha.org4 Presentasi Basah Hernowo (BAPPENAS) dalam Diskusi Terbatas “Pembiayaan Air Bersih di Indonesia; Peluang dan Tantangan Yang Dihadapi”, yangdiselenggarakan oleh Koalisi Rakyat untuk Hak Atas Air (KRuHA), 29 Agustus 2007 1
  2. 2. Indonesiasedangkan dari aspek kesehatan finansial, berdasarkan data dari 260 PDAM pada tahun 2007,hanya 18% PDAM yang berada dalam kondisi sehat, sisanya berada dalam kondisi kurang sehatdan tidak sehat.5 Selain cakupan pelayanan yang masih rendah, beberapa permasalahan umumyang dihadapi oleh PDAM di Indonesia adalah kualitas air dan pelayanan yang semakin menurunterutama setelah krisis ekonomi, yang diakibatkan tertundanya perbaikan dan perawatan untukmemotong pengeluaran operasi. Effisiensi operasi dan keuangan PDAM mengindikasikan bahwaPDAM belum mengoptimalkan asset yang mereka miliki yang berakibat pada rendahnya efisiensidan kinerja usahanya. Tantangan selanjutnya yang dihadapi Indonesia untuk dapat menjamin aksesmasyarakat terhadap air bersih adalah keterbatasan pembiayaan yang dimiliki oleh Pemerintah.Dalam upaya mencapai target MDGs pada tahun 2015, dibutuhkan investasi sebesar Rp 43triliun, sedangkan kemampuan pembiayaan pemerintah pusat sebesar Rp 500 milyar/tahun6. Gambaran situasi di atas, sedikit banyak menunjukkan bahwa dibutuhkan kerja kerasbagi Indonesia untuk dapat meningkatkan akses masyarakat terhadap air bersih. Proposal yangtelah diajukan yang mencakup strategi pencapaian target 10 MDGs adalah melakukanintervensi-intervensi yang mencakup perluasan akses air bersih baik di perkotaan maupunpedesaan, peningkatan kualitas layanan, memperkenalkan teknologi baru dan memperluaspartisipasi sektor swasta (private sector participation/PSP). Dalam kerangka inilah kemudian PSP menjadi perdebatan. Pro dan kontra terhadapketerlibatan sektor swasta dalam penyediaan layanan air bersih terus mengemuka dalambeberapa tahun terakhir. Perdebatan yang terjadi tidak hanya terjadi pada tataran ideologi,namun juga terjadi pada tataran praktis termasuk perdebatan tentang terminologi yangdigunakan. Kelompok pendukung PSP berpendapat bahwa partisipasi sektor swasta berbedadengan privatisasi, karena PSP tidak bertujuan untuk mengambil alih asset perusahaan publikkepada swasta. Selain itu kelompok pendukung PSP juga meyakini bahwa dengan PSP akanmeningkatkan efektifitas dan efisiensi layanan air bersih termasuk mengatasi keterbatasanpembiayaan yang dimiliki oleh pemerintah melalui investasi yang ditanamkan oleh sektorswasta. Di lain pihak, kelompok penentang PSP berpendapat bahwa PSP merupakan bagian dariskema global untuk menerapakan resep-resep ekonomi neoliberal. PSP dipandang akanmenghilangkan kedaulatan negara dan rakyat, pengambil alihan asset kepada MultinationalCorporations (MNCs), dan pengalihan tanggung jawab penyediaan layanan dasar dari sektorpublik kepada sektor swasta. Para penentang juga berpendapat bahwa PSP tidak berbedadengan privatisasi dan pada tingkatan praktis tidak ada bukti yang signifikan bahwa pengelolanair oleh swasta akan lebih baik jika dibandingkan dengan pengelolaan air oleh publik. Bahkanpengelolaan air oleh swasta dipandang akan semakin menjauhkan akses masyarakat terhadapair.5 Presentasi Direktorat Permukiman dan Perumahan, Bappenas, dalam Diskusi “Pembiayaan Air Minum” yang diadakan oleh Indonesia Water Dialogue,24 Juli 20086 Presentasi BPP SPAM dalam Diskusi Terbatas “Pembiayaan Air Bersih di Indonesia; Peluang dan Tantangan Yang Dihadapi”, yang diselenggarakanoleh Koalisi Rakyat untuk Hak Atas Air (KRuHA), 29 Agustus 2007 2
  3. 3. Indonesia Situasi perdebatan seperti inilah yang mendorong terbitnya buku ini. Buku ini merupakankonsolidasi dari beberapa literatur yang membahas tentang PSP baik yang pro maupun kontradan data-data yang terkait dengan PSP serta tidak bermaksud untuk mencari “siapa yang palingbenar” dalam konteks perdebatan PSP tersebut. Secara umum uraian dalam buku ini akan terbagi dalam empat bab. Bab pertamamerupakan pengantar umum terhadap situasi penyediaan air bersih di Indonesia danperdebatan umum PSP di sektor air bersih. Bab kedua merupakan uraian terhadap kontroversiPSP di sektor air, latar belakang yang mendasari kontroversi tersebut, dan bukti-bukti empirismengenai PSP di sektor air bersih serta berbagai isu penting seputar PSP. Bab ketigamenguraikan berbagai fakta seputar PSP di Indonesia, termasuk sejarah keterlibatan swastadalam penyediaan air minum di Indonesia, regulasi terhadap keterlibatan swasta tersebut,tinjauan atas kerjasama swasta dan PDAM serta bagaimana keterlibatan swasta lokal danmasyarakat dalam hal penyediaan air minum. Bab keempat merupakan penutup yang akanmerangkum berbagai pandangan terhadap PSP di dalam National Working Group on PSP Reviewdan merumuskan pertanyaan-pertanyaan kunci bagi kajian lebih lanjut. 3
  4. 4. Indonesia BAB II KONTROVERSI di SEPUTAR PSP2.1. Air: Barang Publik atau Barang Ekonomi ? Pada Januari 1992, berlangsung International Conference on Water and Environment diDublin Irlandia. Konferensi tersebut menghasilkan empat butir prinsip - yang kemudian dikenaldengan Dublin Principles -, yang salah satunya adalah “water has an economic value in all itscompeting uses and should be recognized as an economic good. Within this principle, it is vitalto recognize first the basic right of all human beings to have access to clean water andsanitation at an affordable price. Past failure to recognize the economic value of water has led towasteful and environmentally damaging uses of the resources. Managing water as an economicgood is an important way of achieving efficient and equitable use, and of encouragingconservation and protection of water resources”. Cara pandang baru terhadap air menjadi awal pertarungan paradigma tentang siapayang memiliki air, bagaimana memahami fungsi air dan pengunaannya. Terlebih setelah banyakorganisasi internasional memberikan dukungannya terhadap cara pandang baru terhadap air,seperti yang dikatakan oleh Budds dan McGranahan (2003), “…In the wake of Dublin, manyinternational organizations realigned their position in the water sector, and the World Bankcame to play a central role in developing and promoting new approaches consistent with itsinterpretation of the Dublin Principles, in particular the treatment of water as an economic good.… Bilateral development agencies also started to promote private sector participation in theirrecipient countries, including DFID and USAID…” Bagi kelompok penentang privatisasi, memberlakukan air sebagai barang ekonomidipandang akan memperluas keterlibatan swasta dalam penyediaan layanan air bersih. In theyears following Dublin, the concept of water as an economic good has been used to challengetraditional approaches to government provision of basic water services. Economist seized uponthe idea to argue that water should be treated as a private good, subject to corporate control,financial rule, market forces, and competitive pricing. Kelompok penentang juga berpendapatbahwa secara turun temurun air diperlakukan sebagai hak asasi – hak yang muncul dari kodratmanusia, kondisi historis, kebutuhan dasar atau gagasan tentang keadilan (Shiva, 2002),sehingga keterlibatan swasta di sektor air akan mengancam hak asasi atas air. Pada sisi yang lain, kelompok pendukung privatisasi berpendapat bahwa jika suatuproduk tersedia gratis, maka fungsi pasar yang seharusnya mengalokasikan sumber-sumberdaya secara efisien tidak akan tercapai. Artinya tidak ada jaminan ketersediaan air sebandingdengan tingkat konsumsi yang dilakukan. Orang cenderung untuk memanfaatkan air secaraberlebihan. Cara yang bisa dilakukan oleh Pemerintah untuk mengendalikan hal tersebutadalah dengan membatasi penggunaannya melalui peraturan, pajak, atau denganmemberlakukannya sebagai private good yaitu barang yang bersifat excludable dan rival 4
  5. 5. Indonesia(Mankiw, 2001). Pendukung privatisasi juga berpendapat banyak kejadian dimanapengelolaan oleh publik cenderung menerapkan harga rendah sehingga tidak mampumempertahankan kualitas layanan jaringan yang ada, apalagi meningkatkan jangkauanpelayanan (Gray, 2000). Meskipun harga rendah yang dikatakan bermanfaat bagi pendudukmiskin, dalam kenyataannya tidak membantu penduduk miskin karena mereka belum terlayanisehingga harus mencari sumber lain dengan harga yang jauh lebih mahal (Walker dkk, 2000). Menariknya, diantara pro kontra tentang keterlibatan swasta dalam penyediaan layananair bersih, terdapat kelompok yang mencoba bersikap lebih pragmatis terhadap kehadiranswasta dalam penyediaan air bersih. Kelompok ini berpendapat bahwa air tidak bisa secaramurni diperlakukan sebagai barang publik. Air membutuhkan biaya untuk pengadaannya,sehingga juga harus diberlakukan sebagai barang ekonomi yang harus dikelola sesuai denganhukum-hukum ekonomi. Seperti yang diungkapkan oleh Budds dan McGranahan (2003) “Indebating the appropriate role of the private and public sectors, recognizing water as aneconomic good can seem to support a strong private sector role. This is not strictly correct, anddepends on how the term “economic good” – which is not widely used in economics – isinterpreted. If “economic good” are taken to mean the sort of goods idealized in economictheories of perfect markets, then the case for private provision of economic goods is strong. Buturban water services are not economic goods in this sense any more than they are “pure” publicgoods (and in any case, water utilities rarely operated in a competitive market). Alternatively, ifeconomic goods are simply taken to be goods that have an economic value, and to whicheconomic principles apply, then this would also apply to public goods, and is largely irrelevant tothe case for private provisioning” Dalam situasi kontroversi tersebut, Savenije (2001) mencoba memberikan sedikitgambaran tentang karakteristik air minum, yaitu:• Air minum adalah kebutuhan dasar. Tidak ada kehidupan tanpa air, tanpa air tidak ada proses produksi, tanpa air tidak ada lingkungan. Tidak akan ada kegiatan manusia yang tidak tergantung pada air. Air merupakan sumber daya penting. Hal ini membuat air menjadi khusus tetapi tidak unik. Sama halnya dengan lahan, dan makanan.• Air minum terbatas. Jumlah air terbatas. Hanya sebagian kecil saja air yang dapat dikonsumsi.• Air minum adalah barang publik. Air minum tidak dapat dimiliki secara pribadi dan ketergantungan sosial terhadap air minum sangat tinggi. Hal ini merupakan konsekuensi dari sifat air minum yang penting dan tidak dapat disubstitusi. Pemerintah bertanggung jawab menyediakan air minum tetapi pemerintah tidak bertanggung jawab menyediakan air secara gratis sebagaimana sering disalahpahami.• Meskipun air mengalir tetapi sebenarnya dibatasi oleh lokasi dan sistem tertentu. Akibatnya, air minum sering menjadi sumber perseteruan politik antar daerah.• Terdapat biaya produksi dan biaya transaksi yang besar bahkan jika pengaliran air menggunakan sistem gravitasi. 5
  6. 6. Indonesia• Pasar air minum tidak homogen. Sebagian pengguna mempunyai kemampuan membayar yang tinggi dan mengkonsumsi dalam jumlah sedikit (pengguna domestik dan industri), lainnya mempunyai kemampuan membayar rendah dan menggunakan air dalam jumlah besar (petani), bahkan lainnya tidak mempunyai kemampuan membayar (lingkungan dan penduduk miskin). Semuanya tidak dapat digabung dalam satu pasar. Meskipun air minum yang dibutuhkan merupakan benda yang sama tetapi karakter permintaan berbeda. Pertukaran diantara kepentingan yang berbeda ini sebaiknya diselesaikan melalui jalur politis dan bukan pasar.• Terdapat ketergantungan ekonomi makro antara aktivitas pengguna air. Air digunakan oleh pertanian mempengaruhi industri. Akibatnya hubungannya menjadi rumit.• Selalu terdapat ancaman kegagalan pasar dalam penyediaan air minum. Untuk mencapai skala ekonomi, dibutuhkan investasi besar yang mengarah ke monopoli alamiah.• Air minum mempunyai nilai tertentu yang seringkali tidak dapat dinilai dengan uang. Menurut Ouyahia (2006), karakteristik dari air bersih adalah high investment specificity,natural monopoly features of the sector, buried asset, externalities involving public health andenvironment, the need for universal provision, and location-specific. Karakteristik lain adalah“70-80 percent of water and wastewater assets are underground (Infrastructure Canada,2004). Hence obtaining accurate information about them can be costly and there is generally alack reliable information about the condition of existing infrastructure”. 6
  7. 7. Indonesia Kotak 1.1 Sejarah Sistem Penyediaan Layanan Air Minum Sistem penyediaan layanan air bersih memiliki sejarah yang cukup panjang. MenurutSwyngedouw (2003), system penyediaan layanan air bersih dapat dibagi dalam empat tahapanperkembangan. Tahap pertama, berlangsung sampai pertengahan kedua abad ke-19, dimanasistem penyediaan layanan air minum dilakukan oleh perusahaan swasta kecil. Layanan yangdiberikan hanya untuk sebagian kecil kota khususnya daerah-daerah kaya perkotaan. Tahapan selanjutnya adalah pada periode munisipalisasi. Menurunnya kualitaslingkungan dan munculnya kesadaran akan sanitasi lingkungan menjadi pendorong utamaperiode ini. Periode ini juga diwarnai dengan kesadaran terhadap tanggung jawab daerah dalampenyediaan layanan dasar yang mendasar yang jika perlu diikuti oleh subsidi tarif yang tinggi dikebanyakan negara Eropa. Pada periode ini, sistem air bersih yang pada awalnya dibangun olehperusahaan swasta, kemudian diambil alih oleh pemerintah daerah (munisipal) di hampir semuanegara-negara Eropa, termasuk Inggris. Hanya di Perancis yang perusahaan air milik swastanyadapat bertahan, dan karena itu satu-satunya perusahaan swasta air raksasa di dunia adalah milikPerancis: Suez (dulunya Lyonnaise des Eaux) dan Veolia (tadinya Vivendi dan the CompagnieGenerale des Eaux) yang sudah berdiri sejak tahun 1853. Namun proses munisipalisasi jauh lebihcepat terjadi di Amerika Serikat ketimbang di Eropa: pada tahun 1897, sudah 82% kota-kotabesar di Amerika Serikat terlayani oleh operator publik tingkat daerah. Tahapan ketiga dimulai setelah perang dunia I, ketika air bersama dengan layanan publiklainnya seperti telekomunikasi dan listrik menjadi perhatian nasional negara. Pemerintah pusatdengan beragam intensitas kendali, regulasi dan investasinya mengambil alih peran daerah padasektor air minum. Investasi dalam pengembangan infrastruktur juga menjadi bagian pentingusaha mendorong pertumbuhan ekonomi dan sekaligus meredam keresahan sosial melaluikebijakan redistribusi aset – dalam hal ini layanan air minum. Pada periode ini meskipunmanajemen air minum masih ada yang di tangan daerah namun pemerintah pusat punya perananyang besar khususnya pada pembiayaan proyek-proyek infrastruktur dan juga intervensiperaturan. Pada periode ini mulai dibentuk berbagai badan pengatur untuk berbagai kepentinganseperti kepentingan sosial, ekonomi, kualitas, dan lingkungan yang biasanya bersifat nasional. Periode keempat, periode terakhir, dimulai saat terjadi resesi global tahun 1970-an,sebuah periode yang ditandai dengan menurunnya peran negara dalam mendorong pertumbuhanekonomi. Anggaran yang terbatas dari pemerintah pusat berakibat pada berkurangnyapengeluaran untuk kesejahteraan publik dan dukungan terhadap program pengembanganinvestasi infrastruktur. Tarif air yang rendah, investasi yang disubsidi, infrastruktur yang mulaimenua, ditambah tingginya permintaan terhadap layanan air minum, memperparah tekananterhadap anggaran pemerintah pusat. Hal ini menjadi masalah akut yang sulit dipecahkankhususnya bagi negara berkembang. Tekanan negara pemberi hutang untuk mengamankanhutangnya melalui berbagai program seperti Structural Adjustment Program (SAP) dan tekananuntuk memperbaiki daya saing melalui peningkatan efisiensi mendorong munculnya berbagaiprogram pemotongan anggaran biaya layanan publik, program privatisasi dan deregulasi. Sedangkan di negara berkembang memiliki sejarah perkembangan yang berbeda. Padamasa kolonial, negara imperialis memfokuskan penyediaan air di negara koloninya hanya khususuntuk elit kolonial. Bahkan di Kampala (Uganda), ketika sistem penyediaan air diperluas,masyarakat setempat harus membayar iuran yang dihitung dengan dasar full cost recovery tanpasubsidi silang. Akibatnya pelayanan tersebut tidak terjangkau bagi masyarakat. Sistem elit ini,mewariskan jaringan fisik yang tidak utuh dan problem sosio-ekonomi berupa ketimpangan didalam masyarakat, yang mengakibatkan masalah yang ada bertambah parah dan memerlukanusaha yang besar untuk melakukan redistribusi. Upaya untuk membangun kembali infrastruktur fisik dan sosial, kembali muncul setelahkemerdekaan. Komitmen terhadap pelayanan air bersih dan pelayanan dasar lainnya kemudiandihubungkan dengan proses membangun negara yang independen dan akuntabilitas politik 7
  8. 8. Indonesiabanyak dalam sistem air bersih dibandingkan negara-negara utara. Lebih terdorong olehkemerdekaan dan bukan oleh industrialisasi, negara-negara ini tidak memiliki daerah yang kuatataupun masyarakat setempat kelas menengah yang kuat, sehingga kepemilikan di tingkat pusatuntuk perusahaan air bersih lebih banyak terjadi dibanding di negara-negara Utara. Di Sri Lanka,sebuah negara dengan sejarah pembangunan yang hebat di bidang kesehatan dan pendidikan, airbersih merupakan tanggung jawab primer Badan Usaha Milik Negara (parastatal) pemerintahpusat. Di Argentina, perluasan jaringan air di seluruh negeri dilakukan oleh penyedia layanan airmilik pemerintah pusat. Namun, kesemuanya lambat laun mulai terkikis, ketika LembagaKeuangan Internasional mensyaratkan untuk melakukan privatisasi kepada negara-negaratersebut.Sumber: Swyngedouw,(2003), Hadipuro (2006), Hall dan Lobina (2006) Kotak 1.2 Structural Adjustment Program (SAP)Structural Adjustment Program (SAP) diperkenalkan pada awal tahun 1980-an oleh Bank Dunia (dibawah kepemimpinan Robert McNamara). Pinjaman Bank Dunia diberikan untuk periodebeberapa tahun melalui program untuk mendukung secara langsung reformasi kebijakan dantidak lagi terkait dengan salah satu program investasi dalam bentuk proyek. Sejak saat itupinjaman yang memuat komponen SAP mendominasi portofolio pinjaman baik dari Bank Duniamaupun IMF. Bank Dunia mempraktekkan SAP dari sisi persediaan ekonomi, sedangkan IMFmemfokuskan diri pada sisi permintaan melalui kebijakan-kebijakan stabilisasi.Pada tahun 1989, John Williamson ekonom dari Institute of International Economics (IIE)Washington DC, mencetuskan Washington Concensus yang berisi sepuluh rekomendasi kebijakanuntuk mengatasi krisis ekonomi di Amerika Latin. Dalam perkembangannya rekomendasi tersebutditerima secara luas oleh ekonom di Amerika Serikat termasuk Depatemen Keuangan, BankDunia dan IMF, yang kemudian dijadikan standar kebijakan mereka. Konsensus Washingtonmenganjurkan stabilisasi ekonomi lewat kendali penyediaan mata uang dan perluasanpertumbuhan dengan seperangkat ukuran demi terwujudnya peningkatan aktifitas sektor swasta,kebijakan privatisasi pun menjadi standar Bank Dunia dan IMF serta bank-bank pembangunanregional seperti ADB, Inter America Development Bank dan lainnya. Pada tahun 1990-an, SAPmengimplementasikan beberapa prinsip Konsensus Washington dalam berbagai bentuk programyang didanai oleh lembaga-lembaga tersebut. Secara keseluruhan, tujuan yang ingin dicapai olehlembaga-lembaga keuangan internasional melalui privatisasi adalah (i) tujuan ekonomi, yaitumeningkatkan efisiensi seluruh sektor ekonomi, meningkatkan efisiensi, produktifitas dankeuntungan perusahaan, meningkatkan kualitas produk dan pelayanan, dan menarik investasiswasta; (ii) tujuan fiskal, yaitu menghapus subsidi pemerintah pada badan usaha milik negara;memperoleh tambahan dana dari penjualan kepemilikan negara atas badan usaha sertameningkatkan pendapatan pajak dari badan usaha swasta; (iii) tujuan sosial politik, yaitumeningkatkan kesejahteraan masyarakat, mempromosikan kepemilikan badan usaha oleh swastanasional; meningkatkan kepemilikan properti kelas menengah, meningkatkan pemanfaatantenaga kerja, dan mengurangi korupsi serta penyalahgunaan di kantor publik.Instrumen untuk mempengaruhi kebijakan dilakukan melalui mekanisme pinjaman baik programatau proyek yang senantiasa diikuti dengan pelbagai persyaratan. Karena kebanyakan negara-negara berkembang pada umumnya sangat membutuhkan dana pinjaman dari Bank Dunia danIMF - selain bank-bank regional lainnya –untuk menutupi defisit anggaran atau membiayaiprogram pembangunan, maka persyaratan yang diajukan pun pada akhirnya mendapat dukungansignifikan dari pemerintah masing-masing.Khusus untuk sektor air, sebuah studi secara random terhadap program bantuan IMF di 40negara pada tahun 2000 menunjukkan bahwa dalam perjanjian pinjaman (Letter of Intend/LoI)dengan negara-negara tersebut, terdapat 12 negara yang persyaratan pinjamannya (loanconditionalities) adalah privatisasi sumberdaya air.Sumber: Tumiwa dan Santono, dalam “Globalisasi Menghempas Indonesia” (2006) 8
  9. 9. Indonesia2.2. Privatisasi, Private Sector Participation (PSP) atau Public Private Partnership (PPP) Beberapa literatur menyebutkan bahwa konsep privatisasi masih belum terklarifikasi.Seperti yang diungkapkan Bailey (1987), ”one of the concepts in vogue is privatization. Althoughthe concepts itself is unclear, it might be tentatively defined as general effort to relieves thedisincentives toward efficiency in public organizations by subjecting them to the incentives ofthe private market. There are in fact several different concepts of privatization. Demikian jugamenurut Kay dan Thompson (1986) “privatization is term which is used to cover several distinct,and possibly alternative means of changing the relationships between the government andprivate sector”. Namun, beberapa literatur yang lain mencoba mendefinisikan konsep privatisasi denganlebih jelas. Menurut Subagjo (1996) secara umum definisi privatisasi dapat dirangkum sebagaiberikut: (i) perubahan bentuk usaha dari “perusahaan negara” menjadi perusahaan berbentukperseroan terbatas, (ii) pelepasan sebagian (besar/kecil) atau seluruh saham dari suatuperusahaan yang dimiliki negara kepada swasta, (iii) pelepasan hak atau aset milik negara atauperusahaan yang sahamnya dimiliki negara pada swasta, baik pelepasan untuk selamanya(antara lain melalui jual beli, hibah atau tukar guling) maupun pelepasan untuk sementara waktu(termasuk dengan cara Build Operate Transfer), (iv) pemberian kesempatan pada swasta untukmenggeluti bidang usaha tertentu yang sebelumnya merupakan monopoli pemerintah, (v)pembuat usaha patungan atau kerjasama dalam bentuk lain dengan memanfaatkan asetpemerintah, serta (vi) membuka dan meningkatkan adanya persaingan sehat dalam duniausaha. Dalam pasal 1 ayat 12 Undang-Undang (UU) Nomor 23 Tahun 2003 tentang BadanUsaha Milik Negara (BUMN), privatisasi adalah penjualan saham Persero baik sebagian maupunseluruhnya kepada pihak lain dalam rangka meningkatkan kinerja dan nilai perusahaan,memperbesar manfaat bagi negara dan masyarakat serta memperluas pemilikan saham olehmasyarakat. Sedangkan Savas (1987) mendefinisikan privatisasi sebagai tindakan mengurangi peranpemerintah, atau meningkatkan peran swasta, dalam sebuah aktifitas atau pemilikan aset.Privatisasi dapat berbentuk umum (dikontrakkan ke swasta atau LSM dan penyediaan sukarela)dan khusus (food stamps, housing vouchers, and volunteer fire departments). Lebih lanjut Savasmenyatakan bahwa ada beragam tekanan atau alasan yang mendorong privatisasi. Alasan inidikelompokkan sebagai (i) pragmatis, ketika masyarakat mendefinisikan kebutuhan akanpelayanan pemerintah yang lebih baik, (ii) ideologis, ketika terdapat keinginan mengurangi peranpemerintah; (iii) komersil, ketika swasta melihat kesempatan mendapatkan keuntungan darimelakukan pelayanan publik; (iv) populis, ketika masyarakat melihat privatisasi sebagai caramenuju kondisi masyarakat yang lebih baik. Diana Carney dan John Farrington (1998) menyatakan bahwa privatisasi bisa diartikansecara luas sebagai proses perubahan yang melibatkan sektor privat untuk ikut bertanggungjawab terhadap kegiatan yang semula dikendalikan secara eksklusif oleh sektor publik. 9
  10. 10. IndonesiaPrivatisasi termasuk di dalamnya pengalihan kepemilikan aset produktif dari sektor publik keswasta atau hanya sekedar memberikan ruang kepada sektor privat untuk ikut terlibat dalamkegiatan operasional seperti contracting out dan internal markets. Seperti yang ditulis oleh Tumiwa dan Santono, “...dalam konteks ekonomi politik,privatisasi adalah sebuah cara untuk memperbaiki pengelolaan dan kinerja badan usaha sertasektor publik lainnya, termasuk mengurangi beban negara.” (Globalisasi MenghempasIndonesia: hal 137). Privatisasi bertujuan untuk mencapai efisiensi ekonomi mikro, mendorongpertumbuhan ekonomi sekaligus mengurangi kebutuhan pinjaman publik akibat defisit anggaranbelanja dengan cara mengurangi subsidi negara yang diberikan kepada BUMN7. Sedangkanmenurut Stiglitz, keuntungan ekonomi privatisasi sesungguhnya berasal dari ketidakmampuanpemerintah dalam menyusun sejumlah komitmen , khususnya berkompetisi dan tidak memberisubsidi8. Dalam tulisannya yang berjudul The New Economy of Water; The Risks and Benefits ofGlobalization and Privatization of Fresh Water, Gleick menyatakan privatization in the watersector involves transferring some or all of the assets or operations of public water system intoprivate hands.There are numeorus ways to privatize water, such as the transfer of theresponsibility to operate a water delivery or treatment system, a more complete transfer ofsystem ownership and operation responsibilities, or even the sale of publicly owned water rightsto private companies. Alternatively, various combinations are possible, such as soliciting privateinvestment in the development of new facilities, with transfer of those facilities to publicownership after investors have been repaid". Sedangkan Budds dan McGranahan (2003)menyatakan “Private-sector participation” is used in the literature to cover a wide range ofarrangements between a government agency and a non-public institution, but usually refers to acontractual agreement involving a public agency and a formal (often multinational) privatecompany. The term “privatization” is also widely used but can refer to two rather different things.It is sometimes used as a generic term to refer to increasing private sector involment, but alsospecifically to the model of divesture. “Public-private partnership” is common term but is rarelyexplicitly defined. In the water and sanitation sector, it tends to be used to refer to contractualagreements in which private companies assume greater responsibility and/or risk, especiallythrough concession contracts. Lebih lanjut Budds and McGranahan mengatakan bahwa “Thereare several models of private sector involvement in water and sanitation utilities, with numerousvariations, depending on the legal and regulatory frameworks, the nature of the company andthe type of contract”. Dalam Policy Brief yang diterbitkan oleh OECD (April, 2003), menyatakan bahwa “Public-Private Partnerships refer to any form agreement (partnership) between public and privateparties. They should not be misunderstood as privatization, where the management andownership of the water infrastructure are transferred to the private sector”. Lebih lanjut,dinyatakan “Some options keep the operations (and ownership) in public hands, but involve the7 Lihat, Eytan Shesinski dan Luis F Lopez-Calva, “Privatization and Its Benefits: Theory and Evidence”, dalam CESifo Economics Studies, No.3, Vol.49,20038 Lihat, Joseph E Stiglitz, Whither Socialism (Massachusetts: MIT Press, 1994) 10
  11. 11. Indonesiaprivate sector in the design and constructions of the infrastructure. Other options involve privateactors in the management, operation and/or the financing asset”. Pendapat lainnya disampaikan oleh McDonald dan Ruiters, yang menyatakan bahwa“More properly known as “private sector participation” or as will be used in this chapter “publicprivate partnerships”, these institutional arrangements are nevertheless a form of privatization.There is a clear transfer of crucial decision making responsibilities from the public to the privatesector and an effective transfer of power over assets to a private company, with qualitativelyand quantitatively different rules and regulations guiding the decision that are made and howcitizens are able to access information”. Dalam perkembangannya, terdapat dua model keterlibatan swasta di sektor air. Pertamaberupa model UK yang diterapkan di Inggris dan Wales dimana kepemilikan dan pengelolaanutilitas air dilakukan oleh sektor swasta. Kedua adalah model Perancis, dimana kepemilikan ditangan publik sedangkan pengelolaannya dilakukan oleh publik atau private. Perbedaan lain darikedua model tersebut adalah di UK dibentuk Office of Water Services (OFWAT) sebagai badanpengatur independen, sedangkan di Perancis “economic regulator” diperankan oleh pemerintahdaerah9. Secara umum, keterlibatan swasta dalam penyediaan layanan air minum dapat berbentuk:(i) Kontrak Jasa (service contracts). Aspek individual dari penyediaan infrastruktur (pemasangan dan pembacaan meteran air, operasi stasiun pompa dan sebagainya) diserahkan kepada swasta untuk periode waktu tertentu (6 bulan sampai 2 tahun). Kategori ini kurang memberi manfaat bagi penduduk miskin. Kontrak jasa dipergunakan di banyak tempat seperti di Madras (India), dan Santiago (Chile).(ii) Kontrak Manajemen. Manajemen swasta mengoperasikan perusahaan dengan memperoleh jasa manajemen baik seluruh maupun sebagian operasi. Kontrak bersifat jangka pendek (3 sampai 5 tahun) dan tidak terkait langsung dengan penyediaan jasa sehingga lebih fokus pada peningkatan mutu layanan daripada peningkatan akses penduduk miskin. Kontrak manajemen dilaksanakan di Mexico City, Trinidad, dan Tobago.(iii) Kontrak Sewa-Beli (lease contracts). Perusahaan swasta melakukan lease terhadap aset perusahaan pemerintah dan bertanggung jawab terhadap operasi dan pemeliharaannya. Biasanya kontrak sewa berjangka 10-15 tahun. Perusahaan swasta mendapat hak dari penerimaan dikurangi biaya sewa beli yang dibayarkan kepada pemerintah. Menurut Panos (1998), perusahaan swasta tersebut memperoleh bagian dari pengumuman pendapatan yang berasal dari tagihan pembayaran. Konsep ‘enhanced lease’ diperkenalkan karena di negara berkembang dibutuhkan investasi pengembangan sistem distribusi, pengurangan9 Lihat, OECD Policy Brief, “Public-Private Partnerships in Urban Water Sector”, April 2003, http://www.oecd.org/dataoecd/31/50/2510696.pdf 11
  12. 12. Indonesia kebocoran, dan peningkatan cakupan layanan. Perbaikan kecil menjadi tanggungjawab operator dan investasi besar untuk fasilitas pengolahan menjadi tanggungjawab pemerintah. Kontrak sewa-beli banyak digunakan di Perancis, Spanyol, Ceko, Guinea, dan Senegal.(iv) Bangun-Operasi-Alih (Build-Operate-Transfer/BOT). BOT dan beragam variasinya biasanya berjangka waktu lama tergantung masa amortisasi (25-30 tahun). Operator menanggung risiko dalam mendesain, membangun dan mengoperasikan aset. Imbalannya adalah berupa jaminan aliran dana tunai. Pada akhir masa perjanjian, pihak swasta mengembalikan seluruh aset ke pemerintah. Terdapat beragam bentuk BOT. Pelaksanaan BOT terdapat di Australia, Malaysia, dan Cina. Di bawah prinsip BOT, pendanaan pihak swasta akan digunakan untuk membangun dan mengoperasikan fasilitas atau sistem infrastruktur berdasarkan standar-standar performance yang disusun oleh pemerintah. Masa periode yang diberikan memiliki waktu yang cukup panjang untuk perusahaan swasta guna mendapatkan kembali biaya yang telah dikeluarkan dalam membangun konstruksi beserta keuntungan yang akan didapat yaitu sekitar 10 sampai 20 tahun. Pemerintah tetap menguasai kepemilikan fasilitas infrastruktur dan memiliki dua peran sebagai pengguna dan regulator pelayanan infrastruktur tersebut. (v) Konsesi. Konsesi biasanya berjangka waktu 25 tahun yang berupa pengalihan seluruh tanggung jawab investasi modal dan pemeliharaan serta pengoperasian ke operator swasta. Aset tetap milik pemerintah dan operator swasta membayar jasa penggunaannya. Tarif mungkin dibuat rendah dengan mengurangi jumlah modal yang diamortisasi, yang dapat menguntungkan penduduk miskin jika mereka menjadi pelanggan. Konsesi dengan target cakupan yang jelas mengarah pada layanan bagi seluruh penduduk dapat menjadi alat yang tepat dalam memanfaatkan kemampuan swasta meningkatkan investasi, memberikan layanan yang baik, dan menetapkan tarif yang memadai. Melalui cara ini, pemerintah tetap mengatur tarif melalui sistem regulasi dan memantau kualitas layanan. Konsesi mempunyai sejarah panjang di Perancis, kemudian berkembang di Buenos Aires (Argentina), Macao, Manila (Pilipina), Malaysia, dan Jakarta. Dalam konsesi, Pemerintah memberikan tanggung jawab dan pengelolaan penuh kepada kontraktor (konsesioner) swasta untuk menyediakan pelayanan infrastruktur dalam sesuatu area tertentu, termasuk dalam hal pengoperasian, perawatan, pengumpulan dan manajemennya. Konsesioner bertanggung jawab atas sebagian besar investasi yang digunakan untuk membangun, meningkatkan kapasitas, atau memperluas sistem jaringan, dimana konsesioner mendapatkan pendanaan atas investasi yang dikeluarkan berasal dari tarif yang dibayar oleh konsumen. Sedangkan peran pemerintah bertanggung jawab untuk memberikan standar kinerja dan jaminan kepada konsesioner. (vi) Divestiture. 12
  13. 13. Indonesia Kategori ini merupakan bentuk paling ekstrim dari privatisasi, yang berupa pengalihan aset dan operasi ke swasta, baik keseluruhan maupun sebagian aset. Pemerintah hanya bertanggung jawab terhadap regulasi. Tidak banyak contoh dari divestiture, hanya Inggris dan Wales melakukan dalam skala besar (Weitz, 2002; Stottmann, 2000). Tabel 1. Pembagian Tanggungjawab dalam Beragam Bentuk Partisipasi Swasta Kontrak Kontrak Sewa-Beli Konsesi Tipe Pengalih jasa Manajemen (Concession BOT an (Lease) (Service ) Penuh (Manageme contract) (Divestit nt contract) ure)Kepemilikan Publik Publik Publik Publik Swasta/ PrivateAset publikInvestasi Publik Publik Publik Swasta Swasta PrivateModalResiko Publik Publik Berbagi Swasta Swasta PrivatekomersialOperasi/pe- Swasta/ Swasta Swasta Swasta Swasta Privatemeliharaan PublikLama Kontrak 1-2 tahun 3-5 tahun 8-15 tahun 25-30 tahun 20-30 Selamany tahun aSumber: Stottman, Walter (2000) dalam Budds and McGranahan, 2003 “Are Debates on Water Privatizations MissingThe Points? Experiences from Africa, Asia and Latin America” 13
  14. 14. Indonesia Kotak 1.3 Komersialisasi, Privatisasi, dan KomodifikasiKomersialisasi mengacu pada proses dimana mekanisme pasar dan praktek pasar diperkenalkanpada pengambilan keputusan operasi dari pelayanan publik, misalnya maksimalisasi keuntungan,pemulihan biaya, dan lain-lain (McDonald and Ruiter,2005).Komodifikasi adalah proses merubah barang atau layanan yang sebelumnya merupakan subyekyang mengikuti aturan sosial non-pasar menjadi suatu subyek yang mengikuti aturan pasar (Gleick,2002).Bentuk institusi yang populer dari komersialisasi adalah korporatisasi, dimana pelayanan dibatasimenjadi unit bisnis yang berdiri sendiri yang dimiliki dan dioperasikan oleh negara tetapi dijalankandengan prinsip-prinsip pasar. Lalu bagaimana kaitan antara korporatisasi dengan privatisasi?1. Pertama dan yang terutama adalah perubahan dalam etos pengelolaan dengan fokus pada penyempitan dan pertambahan prinsip dasar keuangan jangka pendek. Sehingga perubahan budaya pengelolaan terjadi jika penyedia jasa dan pelayanan yang dimiliki dan dioperasikan secara penuh oleh negara akan menjadi lebih komersial dibandingkan dengan mitra swasta mereka, dimana manager secara agresif mempromosikan dan menerapkan pemulihan biaya dan prinsip-prinsip pasar lainnya.2. Korporatisasi sering mempromosikan kontrak pihak ketiga (outsourcing) sebagai strategi operasi dan cara lain dari pemotongan biaya mereka. Kondisi operasi yang kompetitif, pada akhirnya membutuhkan deregulasi (atau regulasi kembali) terhadap kendali monopoli dari pelayanan dan memperbolehkan berbagai penyedia layanan untuk berkompetisi dengan unit khusus untuk menyediakan layanan tertentu dengan harga yang memadai (misalnya: pembacaan meter).3. Korporatisasi bisa menjadi pintu masuk bagi investasi langsung sektor swasta, kepemilikan atau kendali dengan membuat pelayanan publik menjadi lebih atraktif bagi sektor swasta. Meskipun begitu perusahaan swasta tidak tertarik untuk membeli pelayanan yang mempunyai struktur yang rumit/atau subsidi silang tersembunyi, prosedur pengambilan keputusan yang tidak fleksibel dan terintegrasi secara politis atau budaya pengelolaan yang anti pasar.Untuk dapat menjalankan privatisasi dan komersialisasi, air harus diberlakukan sebagai komoditas.Seperti yang diungkapkan oleh Gleick (2002), “The processes of globalization and privatization tendto require that water (and water services) be treated as commodities, subject to the rules ofmarketplaces and free traditional cultural rules”. Pendapat senada disampaikan oleh McDonald danRuiters, “The last and most important point is that commodification is the driver of privatisation,commersialisation, and corporatisation”.Sumber: Gleick (2002), McDonald dan Ruiters (2006) 14
  15. 15. Indonesia2.3 Pro-Kontra PSP Perdebatan mengenai keterlibatan swasta dalam penyediaan air terjadi di banyak negaraseperti di Bolivia, India, Philipina, Korea Selatan, Brazil, Afirica Selatan, Indonesia dansebagainya. Tidak jarang perdebatan tersebut memicu perlawanan dari LSM, Serikat Pekerja dankelompok masyarakat sipil lainnya untuk menentang keterlibatan swasta dalam penyediaanlayanan air bersih. Bahkan beberapa kelompok masyarakat sipil di Eropa sudah memintakepada pemerintah mereka untuk menghentikan dukungannya terhadap keterlibatan swastadalam penyediaan air bersih seperti yang terjadi di Norwegia. Sepanjang dekade 1990, keterlibatan swasta didorong menjadi agenda kebijakan airdan sanitasi bagi negara berkembang sebagai cara mencapai tingkat efisiensi lebih baik danpeningkatan cakupan air dan sanitasi. Terdapat kesepakatan umum bahwa perusahaan publikmenjadi lemban dalam meningkatkan akses layanan dan tidak efisien dan menjadi sarangkorupsi10. Kotak 1.4 Terlucutnya Peran Negara Menurunnya kepercayaan terhadap kebijakan intervensi negara dalam pembangunan ekonomi mulai terjadi sejak tahun 1970-an, akibat melonjaknya harga minyak, menurunnya harga komoditas ekspor sedangkan harga barang impor meningkat, yang berdampak pada krisis utang luar negeri yang berujung pada defisit anggaran. Dominasi negara atas aktivitas ekonomi di negara berkembang, mengakibatkan kinerja sektor publik terutama badan usaha milik negara menjadi perhatian utama dalam rangka mengatasi kemerosotan ekonomi. Sedangkan di negara yang menganut konsep negara kesejahteraan, serangan terhadap kebijakan intervensi negara dilakukan menjelang akhir tahun 60-an dan awal 70-an. Berbagai kajian terus bermunculan yang menggugat dominasi negara dalam aktivitas ekonomi dan terutama kinerja badan usaha yang dipandang sebagai sumber ketidakefisienan dan stagnannya ekonomi di negara berkembang. Ketidakpercayaan terhadap kebijakan negara semakin berkembang setelah Inggris dan AS (di bawah kepemimpinan Thatcher dan Reagan) “dinobatkan” sebagai pelopor kebijakan “menolak negara”. Kebijakan “menolak negara” atau “emoh negara” (meminjam istilah I. Wibowo) semakin mendapat tempat di banyak negara berkembang termasuk Indonesia, ketika negara seolah berasosiasi dengan segala keburukan. Dalam berbagai sektor, ekonomi misalnya negara berkonotasi dengan kolusi, ketidakefisienan dan nepotisme. Dalam politik, negara berkonotasi dengan berbagai pelanggaran hak asasi manusia dan di dalam birokrasi negara berdampingan dengan korupsi. Reputasi buruk yang memberikan legitimasi bagi pelucutan peran negara. Tidak aneh, jika kemudian (dan di bawah tekanan lembaga keuangan internasional) kebijakan publik yang dihasilkan adalah pencabutan dan pengurangan berbagai subsidi serta perluasan peran swasta dalam layanan dasar seperti air bersih. Dan mentransformasi peran negara sebagai penyedia menjadi regulator.10 Budds and McGranahan, 2003, “Are the debates on water privatization missing the point? Experiences from Africa, Asia and Latin America”,Environment and Urbanization, Vol.15, No. 2 October 15
  16. 16. Indonesia Kelemahan dan ketidakmampuan negara (yang juga didukung oleh berbagai teoriekonomi) menjadi dasar terbentuknya sintesa privatisasi ataupun keterlibatan swasta yangmembangun argumentasi mendukung kepemilikan swasta daripada publik11. Argumen dari pendukung privatisasi menyatakan bahwa perusahaan swasta cenderunglebih efisien dibandingkan dengan pemerintah dalam hal skala ekonomis, produktivitas pegawaiyang tinggi serta sedikitnya aturan yang membatasi. E.S. Savas dan Elliot Sclar dalam bukunyamenyalahkan pelayanan jasa yang dilakukan oleh pemerintah karena seringkali menerapkansistem monopoli dan ketidakmampuan pemerintah dalam menanggapi kebutuhan warganegaranya atau masyarakat serta seringnya terjadi ketidakefisienan dalam pelayanan Johnson dkk (1995), Peraita dan Benson (1995) berpendapat sektor swasta dapatmenyediakan modal dan pengalaman untuk memastikan pengelolaan dan penggunaan air yangefisien. Pendukung privatisasi pun menyatakan bahwa meningkatnya keterlibatan swasta akanmenguntungkan penduduk yang belum terjangkau khususnya penduduk miskin (Finger danAllouche, 2002). Selain itu, sektor publik dipandang tidak efisien, kelebihan pegawai, korupsi,terbuka bagi intervensi politisi, dan tidak tanggap terhadap kebutuhan konsumen. Tarif rendahtidak menjamin keterjangkauan bagi penduduk miskin, yang ada malah mengabaikan pendudukmiskin. Pendukung keterlibatan swasta menyatakan swasta lebih efisien, apolitis dan tanggapkebutuhan. Regulasi yang independen, pemberian konsesi melalui proses yang kompetitif, akanmenghalangi penyalahgunaan kewenangan. Di lain pihak, tidak sedikit pula pihak yang menolak dilakukannya privatisasi air bersih.Argumen yang mendasarinya adalah bahwa sifat pelayanan yang dilakukan oleh pemerintahmemang tidak cocok apabila dilakukan oleh swasta/privatisasi. Mereka menganggap bahwakontrak yang dilakukan swasta dapat menimbulkan hidden-cost karena kurangnya informasi,perlunya pengawasan serta lelang yang sering bersifat terbatas. Terdapat juga kondisi yang tidakmemungkinkan untuk menciptakan kompetisi bagi pelaksanaan oleh pihak ketiga, sehinggaprivatisasi menjadi lebih rumit dari yang dibayangkan. Tidak ada indikasi bahwa perusahaanswasta lebih akuntabel. Justru, hal sebaliknya yang lebih cenderung terjadi. Privatisasi tidakmemiliki track record keberhasilan. Yang dimiliki privatisasi hanya risiko/bahaya dan kegagalan.Perusahaan swasta seringkali tidak memenuhi standar operasi, namun mengeksploitasi hargatanpa banyak menanggung konsekuensi. Sepanjang abad 20, pemahaman yang diterima publik adalah bahwa penyediaan airminum bersifat monopoli alamiah dan memberi manfaat bagi kesehatan masyarakat. Namunperlu diwaspadai bahwa monopoli swasta akan meningkatkan beban biaya dan mengabaikankepentingan kesehatan publik. Sektor publik harus memegang kendali untuk menghindaripenggunaan kekuasaan sewenang-wenang oleh swasta.11 Beberapa sintesa tersebut antara lain adalah teorema property rights, principal-agents, methodological individualism, dan public choice. Lebih lanjutlihat “Globalisasi Menghempas Indonesia” hal 133-140, Perkumpulan Prakarsa, 2006. 16
  17. 17. Indonesia Penentang keterlibatan swasta juga mengkritisi bahwa penyediaan kepentingan publikyang diberikan pada swasta tetapi cenderung bersifat monopoli alamiah akan mengarah padapenerapan tarif tinggi dan pelayanan terfokus hanya pada penduduk yang dapat membayar.Selain itu, dikatakan bahwa air minum adalah hak asasi, sehingga tidak tepat jika swastamendapat keuntungan dari penyediaan air minum bagi penduduk miskin. Lebih ekstrimdikatakan bahwa perusahaan swasta mencuri air dunia (Barlow dan Clarke, 2003). Kotak 1.5 Perlawanan terhadap Kebijakan Privatisasi Air di Indonesia Pada tanggal 9 Juni 2004, sekelompok organisasi masyarakat sipil dan individu mengajukan gugatan uji materil (judicial review) terhadap UU No.7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air ke Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia (MKRI). Gugatan ini merupakan bagian dari proses perlawanan (pada saat masih menjadi RUU, beberapa kelompok masyarakat sipil di Indonesia, sudah melakukan serangkaian advokasi, lobby dan kampanye untuk menentang diundangkannya UU No.7 tahun 2004) terhadap reformasi kebijakan sumberdaya air di Indonesia yang disusun melalui WATSAP (Water Resources Sector Adjustment Program), yang didanai dari pinjaman Bank Dunia sebesar US $ 300 juta. Penggugat berpendapat bahwa UU Sumberdaya Air bertentangan dengan UUD 1945 dan dirancang sebagai legitimasi atas kebijakan privatisasi air di Indonesia. Satu tahun kemudian, tepatnya tanggal 19 Juli 2005 MKRI memutuskan menolak permohonan uji materil tersebut. Tujuh dari sembilan hakim MKRI menolak permohonan penggugat sedangkan dua hakim lainnya menerima permohonan penggugat. Menariknya, meskipun MKRI menolak gugatan para penggugat, namun MKRI memberikan kesempatan ”conditionally constitutional” jika dalam pelaksanaannya UU Sumberdaya Air bertentangan dengan pertimbangan-pertimbangan MKRI. Bagaimanapun, hal ini merupakan sesuatu yang baru dimana biasanya keputusan MKRI bersifat final. Namun sayangnya mekanisme conditionally constitutional ini belum diatur dengan jelas oleh Mahkamah Konstitusi sendiri.2.4. Fakta Empiris PSP di Sektor Air Minum Menarik untuk disimak, seberapa besar keterlibatan sektor swasta di sektor air minum.Menurut World Bank12, dalam kurun waktu 1990-2006 terdapat 524 proyek (dalam berbagaimodel) keterlibatan swasta di sektor air di 58 negara. Tabel 2. Indi kator Penting Indikator, 1990-2007 ValueJumlah Negara dengan keterlibatan swasta 60Proyek yang terlaksana 58412 Lihat, http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreSector.aspx?sectorID=4 17
  18. 18. Indonesia Indikator, 1990-2007 ValueWilayah dengan porsi investasi terbesar Asia Timur dan Pasifik (48%)Tipe keterlibatan swasta berdasar porsi investasi konsesi (68%)terbesarTipe keterlibatan swasta berdasar porsi jenis konsesi (40%)proyek terbesarProyek dibatalkan atau dalam masalah 53 yang menunjukkan 29% dari total investasiSumber: http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreSector.aspx?sectorID=4 Dari tabel di atas, terlihat bahwa sebagian besar keterlibatan swasta dalam sektor airbaik dari sisi investasi maupun proyek adalah model konsesi. Namun, dalam 5 tahun terakhir(2003-2007) keterlibatan sektor swasta di sektor air lebih banyak dilakukan dalam greenfieldproject13, meskipun dari sisi nilai investasi dalam kurun waktu tersebut masih lebih besar modelkonsesi (tabel 3) Tabel 3. Jumlah Proyek Berdasar Bentuk Keterlibatan Swasta Tahun Konsesi Divestiture Greenfield Kontrak Anggaran Project Manjemen dan Total Lease 1991 1 0 0 1 2 1992 2 0 2 2 6 1993 6 0 3 2 11 1994 8 0 5 1 14 1995 9 1 3 5 18 1996 7 1 9 7 24 1997 16 2 9 12 39 1998 18 1 11 2 32 1999 13 7 8 10 38 2000 28 1 5 5 39 2001 12 1 13 14 4013 Greenfield project: A private entity or a public-private joint venture build and operates a new facility. This category includes build-operate-transfer andbuild-own-operate contracts as well as merchant power plants, http://ppi.worldbank.org/book/216Housk-10-23.pdf 18
  19. 19. Indonesia Tahun Konsesi Divestiture Greenfield Kontrak Anggaran Project Manjemen dan Total Lease 2002 24 3 8 9 44 2003 12 1 21 10 44 2004 27 0 21 5 53 2005 18 0 32 11 61 2006 15 2 27 13 57 2007 20 5 30 7 62 Total 236 25 207 116 584Sumber: http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreSector.aspx?sectorID=4 Dari sekian banyak proyek swasta di sektor air, dalam kurun waktu 2001-2004 terdapatlima perusahaan terbesar yang memiliki lebih dari 50 proyek penyediaan air di seluruh dunia(tabel 4). Namun menurut Izzaguirre dan Hunt (2005), “Sponsors from developed countries stillaccounted for a large share of investment flows. But they limited their investment to selecteddeveloping countries and sought to exit underperforming contracts. RWE Thames announcedthat it would withdraw from most regions while focusing on Central and Eastern Europe, VeoliaEnvironment that it would concentrate on selected Asian countries, and Suez that it would pullout of Asia and Latin America. The retrenchment by global sponsors in some cases facilitatedgreater activity by local and regional sponsors”. Selain itu Izzaguirre dan Hunt menyatakan“...local companies with little or no operational experience entered the water business. Oneexample is the Russian investment conglomerate Interros, which won the lease contract for thewater utility in Siberia’s Perm City. In Chile local investors (Grupo Solari, Consorcio Financiero,Grupo Luksic, and Icafal) won five of the six water contract in 2004...” Tabel 4. Lima Besar Perusahaan Air dan Air Limbah Skema Partisipasi Swasta di Negara Berkembang (2001-2004) 19
  20. 20. IndonesiaPerusahaa Proyek Investa Proyek per Wilayah n si (US$ Asia Eropa Amerika Timur Asia Sub- juta) Timur dan Asia Latin Tengah Selatan Sahara dan Tengah dan dan Afrika Pasifik Karibia Afrika UtaraSuez 17 1,053 9 2 1 2 0 3EnvironmentVeolia 16 1,088 8 6 0 0 0 2EnvironmentNew World 7 292 7 0 0 0 0 0InfrastructureRWE Thames 6 762 3 1 2 0 0 0Berlinwasser 6 135 3 2 0 0 0 1InternationalTotal 52 3,330 30 11 3 2 0 6Sumber: Bank Dunia, PPI Project DatabaseSituasi ini, coba dijelaskan oleh Ducci (2007)14 dengan mengambil kasus pada negara-negaraAmerika Latin, “Many of international water operators, which were operating water andsewerage services in Latin America, withdrew from the region during the first five years of thenew millennium. The study examines the causes and consequences of the withdrawalinternational water operators in 14 cases in five countries (Argentina, Bolivia, Chile, Uruguay,and Venezuela) as well as in Brazil, Colombia, and Mexico. The study finds different reasonsexplained the departure. For some international water operators, the withdrawal was driven bytheir refocusing in their local and regional markets. In these cases, the exit was planned withinvestments sold to local investors. In other cases, the exit resulted from changes in sectoralpolicies or social and political conflicts caused by tariff increases, perception of lack oftransparency in the biddings, among other problems. The study indicates that it is unlikely thatinternational operators return to the region in the short term, but local and regional operatorsare emerging and filling the gap”. Menurut Hall dan Lobina, satu alasan kunci untuk hal ini adalah karena negara-negaraberkembang tidak dapat memberikan tingkat pengembalian (rate of return) yang dibutuhkanoleh pemilik modal dari luar negeri. Sebuah studi yang dilakukan Bank Dunia menunjukkanbahwa tingkat pengembalian investasi infrastruktur di negara-negara berkembang, termasuk diair bersih, berada dibawah biaya modal.14 Lihat, http://ppi.worldbank.org/resources/ppi_otherresources.aspx?resourceId=6 20
  21. 21. Indonesia Secara keseluruhan, penyediaan layanan air bersih oleh swasta jumlahnya kecil.Menurut Stephenson (2005) dalam Ouyahia (2006) menyatakan bahwa “Of the total of the worldpopulation of 6 billion, only about 5 percent are served by private companies. Of (these) 290million people, 126 million are in Europe, 72 million in Asia and Oceania, 48 million in NorthAmerica, 21 million in South America, and 22 million in other countries”. Lebih lanjutStephenson mengatakan bahwa “ the water market represents about US$ 400 billion per yearinternationally, compared to US$ 1,000 billion per year for electricity “. Meskipun mengalami peningkatan cukup signifikan sejak tahun 1990-an, namunketerlibatan sektor swasta di sektor air tetap kecil jika dibandingkan dengan sektor publik. Only3 percent of the population in poor or emerging countries is supplied through fully or partiallyprivate operators (Winpenny, 2003). Hall dan Lobina (2006) menyatakan bahwa kota-kota besaryang berada di negara-negara berpendapatan kecil atau menengah penyediaannya didominasioleh sektor publik. Lebih dari 90% layanan air di kota-kota tersebut dilakukan oleh sektor publik– yang populasinya lebih dari 1 juta jiwa – Tabel 5. Porsi Kerjasama Pemerintah-Swasta di Pasar Air Perkotaan Negara OECD (dalam % dari penduduk yang terlayani) Negara Manajemen Publik Manajemen SwastaJerman 96 4Perancis 20 80Inggris 12 88Belanda 100 -Amerika Serikat 85 15Sumber: BIPE (2001), dalam Public-Private Partnerships in the Urban Water Sector, Policy Brief OECD, April 2003 Tabel 5 menjelaskan perbandingan penyediaan layanan yang dilakukan oleh sektorpublik dan swasta di negara-negara OECD. Dari tabel tersebut terlihat bahwa Perancis danInggris merupakan negara dengan sebagian besar penyediaan layanan airnya dilakukan olehsektor swasta. Cukup menarik adalah Belanda yang 100% penyediaan layanan airnya dilakukanoleh sektor publik, namun pada sisi lain Belanda merupakan salah satu negara yang mendorongketerlibatan swasta dalam penyediaan air terutama di negara-negara berkembang. Lebih spesifik studi-studi yang terkait keterlibatan swasta dalam di sektor airmenunjukkan hasil yang beragam. Ouyahia (2006) menyatakan studi-studi yang telah dilakukan 21
  22. 22. Indonesiamenggunakan pendekatan yang berbeda. Lebih lanjut Ouyahia, mengutip Renzetti dan Dupont(2004) menyatakan bahwa studi-studi yang sudah dilakukan (Morgan; 1977, Crain danZardkoohi; 1978) menunjukkan bahwa utilitas air swasta secara rata-rata memiliki biaya yanglebih rendah. Namun studi lain (Bruggink;1982, Feigenbaum dan Teeples;1983, Teeples danGlyer;1987) menunjukkan bahwa tidak ada perbedaan biaya antara publik dan swasta atauutilitas publik memiliki biaya yang lebih rendah. Studi lain menggunakan pendekatan produktivitas seperti yang dilakukan oleh Saal danParker (2001) (dalam Ouyahia, 2006). Keduanya mengukur kinerja industri air dan air limbah diInggris sebelum dan sesudah privatisasi dengan menggunakan indikator tenaga kerja dan totalfactor productivity. Keduanya menemukan bahwa meskipun produktifitas tenaga kerjameningkat namun total factor productivity menurun yang berarti bahwa privatisasi menghasilkanpengganti. Keduanya juga menemukan bahwa privatisasi menghasilkan keuntungan yang lebihtinggi tetapi keuntungan efisiensinya sedikit. Orwin (1999) dan Houstma (2003)15, keduanya menunjukkan bahwa secara rata-rataperusahaan swasta menetapkan harga yang lebih tinggi dibanding publik baik di Perancismaupun California. Studi yang dilakukan oleh Ballance dan Taylor (2005) 16 yang melakukansurvei terhadap 5000 municipal dan mencakup 68% penduduk di Perancis, menunjukkanbahwa “...on average, water delivered by private companies is 27% more expensive than thatdelivered by public operators...”. Studi lain dilakukan oleh ECLAC (1998) yang mencoba membandingkan kesuksesandan kegagalan pendekatan privatisasi di Meksiko, Venezuela, dan Chile, menyimpulkan bahwakegagalan di Venezuela disebabkan kurangnya pemahaman terhadap sistem privatisasisehingga menghasilkan kebijakan yang kurang sesuai. Selain itu, sektor publik tidak mempunyaikapabilitas memadai untuk mengawasi swasta. Pemantauan ketat yang dibutuhkan untukmemastikan swasta memenuhi kewajibannya tidak dilaksanakan. Sebaliknya, keberhasilan diChile disebabkan penerapan standar baku dan badan regulasi independen. Pada kasusMeksiko, keberhasilan ditunjang oleh minat dan keterlibatan industri swasta dalam penyediaanair dan sekaligus mempertahankan ketersediaan air bagi kebutuhan industri masing-masing Cabrera (2003) berdasarkan pengamatannya terhadap privatisasi di Aguascalientes,Mexico menemukan beberapa kesimpulan diantaranya (i) pada beberapa aspek, keterlibatanswasta menguntungkan khususnya dalam bentuk peningkatan efisiensi dan akses, (ii) padaaspek keberlanjutan kurang mendapat perhatian seperti meningkatnya kesenjanganpendapatan. Khususnya dalam kondisi monopoli, dan keterbatasan sumber air, besarkemungkinan penduduk miskin akan mengalami kesulitan. Surjadi (2003) yang melakukan studi terhadap privatisasi air di Jakarta menyatakan“One effect of privatization, which our interviews highlighted, is two years after theimplementation of the PSP, the majority of the respondents perceive the flow and the quality ofdrinking water to be the same as before privatisation...These data indicate that expectation of15 Orwin, A 1999. Privatization of Water and Wastewater Utilities: An International Survey”. Toronto: Environment Probe dan Houstma, J. 2003. “WaterSupply in California: Economic of Scale, Water Charge, Efficiency, and Privatization.” Mimeo, Mount Allison University.16 Ballance,T. and A.Taylor.2005. Competition and Economic Regulation: The Future of the European Water Industry. IWA Publishing, London UK 22
  23. 23. Indonesiathe improvement of flow of the drinking quality of the water is still high but has yet to befulfilled”. Pada studi yang membandingkan kinerja 50 perusahaan penyedia air minum di negaraberkembang Asia dan Pasifik ditemukan bahwa perusahaan swasta lebih efisien (Estache,1999). Namun dalam publikasi selanjutnya Estache menyimpulkan bahwa “The results showthat efficiency is not significantly different in private companies than in public ones”17. Studi-studi lain mencoba melihat latar belakang keterlibatan swasta dalam penyediaanlayanan air bersih. Dalam salah satu kesimpulannya, Shofiani (2003) menyatakan bahwa“Financial difficulties and low level of service delivery as a motives to privatise Jakarta waterutility is proved inaccurate. PAM Jaya in fact had a status of self reliance. The Jakarta waterprivatisation is related to IFIs involvement, i.e ADB, IMF and the World Bank. The IFIs provideloans on water sector reformation that give limited room for domestic policy choices.”. Ouyahiamenyatakan “In Latin America, privatization was launched mainly because of heavy politicalcontrol of public utilities in more countries and goverment corruption. Privatization anddecentralization have been at the centre of the structural reform process over the last 20years”. Sedangkan Finger dan Allouche (2002) menyatakan “Because of financial pressure,more than 30 African countries have decided to let the private sector operate and invest in theirwater infrastructure”.2.5 Beberapa Isu Penting terkait dengan PSP2.5.1 PSP dan Kemiskinan Kehadiran PSP dalam penyediaan layanan air bersih sering dikaitkan denganpengurangan kemiskinan. Sektor swasta dipandang sebagai sosok yang paling pantas atasketerbatasan dana investasi, peningkatan kualitas dan perluasan akses layanan, termasukmemberikan layanan terhadap kelompok masyarakat miskin untuk mendapatkan air. Dari kacamata ekonomi makro, Estache (2002) menjelaskan bahwa terdapat tiga caraprivatisasi sehingga mempunyai dampak pada kesejahteraan penduduk miskin. Pertumbuhanekonomi. Pertama, investasi infrastruktur merupakan faktor penting dalam pertumbuhanekonomi, yang kemudian menjadi pendorong utama bagi pengurangan kemiskinan. Kedua,pengurangan pegawai. Langkah pertama privatisasi adalah peningkatan efisiensi dankeuntungan melalui pengurangan pegawai. Dalam jangka panjang langkah ini menghasilkanpertumbuhan ekonomi. Ketiga, realokasi pengeluaran publik. Secara konvensional, infrastrukturmenyerap dana pemerintah dalam jumlah besar untuk menutup subsidi dan membiayaipembangunan. Privatisasi mengurangi pengeluaran pemerintah pada kegiatan yang tadinyadibiayai pemerintah sehingga tersedia dana untuk membiayai kegiatan lain. Lebih lanjut menurut Estache (2002), dari perspektif ekonomi mikro, privatisasimempengaruhi penduduk miskin dalam dua hal yaitu:(i) Akses. Pengaruh terhadap akses melalui hal-hal berikut:17 Lihat, Hall dan Lobina, The Relative Efficiency of Public and Private Sector”, PSIRU, 2005 23
  24. 24. Indonesia a. Peningkatan biaya sambungan. Biaya sambungan ditingkatkan sampai mencapai tingkatan yang sewajarnya setelah sebelumnya dipatok pada biaya yang minimum. Oleh karena itu, biaya sambungan kemungkinan tidak terjangkau oleh penduduk miskin kecuali disediakan pilihan membayar bertahap. b. Pengurangan insentif. Penduduk miskin biasanya berlokasi di daerah yang sulit dijangkau (padat, akses rendah, tak aman) sehingga biaya layanan lebih tinggi, sementara konsumsi air rendah dan sering tidak membayar. Hal ini mengurangi keinginan swasta melayani penduduk miskin.(ii) Keterjangkauan. Terdapat berbagai cara privatisasi dapat meningkatkan keterjangkauan. a. Peningkatan tarif. Sebelum privatisasi, tarif selalu lebih rendah dari biaya operasi sehingga perlu ditingkatkan agar dapat menutup biaya operasi. Ketika produksi telah efisien dan regulasi telah diterapkan dengan baik, terdapat kemungkinan tarif akan menurun setelah beberapa waktu. b. Pembayaran diformalkan. Perusahaan pemerintah cenderung membiarkan penunggakan dan sambungan liar. Perusahaan swasta berlaku sebaliknya. Akibatnya, banyak penduduk miskin kemudian mulai membayar sesuai dengan pemakaiannya. Hal ini bukan sesuatu yang buruk dengan mempertimbangkan bahwa sambungan liar cenderung tidak stabil, bahkan membayar lebih mahal pada ‘mafia air’. c. Peningkatan kualitas. Kondisi ini membutuhkan biaya besar yang kemudian dibebankan pada konsumen, yang kemungkinan membebani penduduk miskin. Namun dalam kenyataannya, kehadiran PSP tidak selalu seperti yang digambarkanoleh Estache. Perusahaan swasta, cenderung melakukan “cherry picking”, dimana perusahaanswasta hanya akan hadir pada area yang menjanjikan keuntungan dan menghindari area yangtidak menguntungkan seperti area kumuh, pedesaan, dimana secara topografi sulit, konsumsiair per kapitanya rendah, dan pendapatan masyarakatnya juga rendah. Meskipun terdapatdalam kontrak, sangat jarang ada perusahaan swasta yang mampu memenuhi kewajibankontrak ini (Swyngedouw, 2003 dan Castro, 2004:342), kecuali jika terdapat insentif yangcukup besar seperti dalam bentuk pembayaran kompensasi, pemberian subsidi daripemerintah, pengurangan atau pembebasan pajak (Hardoy dan Schusterman, 2000: 68).Estache sendiri, memahami ini dengan mencoba melihat privatisasi dalam kacamata ekonomi 24
  25. 25. Indonesiamikro dengan menyebutnya sebagai pengurangan insentif dimana penduduk miskin biasanyaberlokasi di daerah yang sulit dijangkau (padat, akses rendah, tak aman) sehingga biayalayanan lebih tinggi, sementara konsumsi air rendah dan sering tidak membayar. Hal inimengurangi keinginan swasta melayani penduduk miskin. Situasi ini juga digambarkan olehKessler (2004), yang menyatakan ...government services sometimes lose money because theysubsidize prices for a large number of poor people. Because privatization inevitablycommercialized prices through user fees, government maybe forced to keep subsidies for thosewho can’t afford market prices. In other words, private provision may still require publicsubsidies. Dalam studinya, Guiterez (2003) berpendapat bahwa untuk dapat bermanfaat bagimasyarakat (terutama masyarakat miskin), PSP membutuhkan peningkatan kapasitas,partisipasi masyarakat, dan peran serta aturan baru diantara stakeholders. Sedangkan menurutEsteban Castro (2005), kebijakan neo-liberalisme yang diterapkan di sektor air dan sanitasi(WSS) sejak awal 1980-an tidaklah bertujuan untuk memperluas layanan terhadap masyarakatmiskin. Retorika pro-poor baru dimasukkan dalam kebijakan WSS pada tahun 1990-an,sebagai hasil dari meningkatnya protes dari masyarakat di negara berkembang dan gagalnyaproyek-proyek privatisasi WSS di Eropa dan Amerika. Kebijakan PSP tidak hanya gagal dalammemberikan pelayanan atas air dan sanitasi terhadap masyarakat miskin, akan tetapi jugamemperdalam kesenjangan kekuasaan yang berasal dari melemahnya kontrol negara,pemerintah lokal, dan kapasitas dari masyarakat sipil untuk melakukan kontrol demokrasiterhadap monopoli sektor swasta terhadap air, terutama di negara-negara berkembang. Pandangan yang meragukan PSP terutama terkait dengan pengurangan kemiskinan,juga diungkapkan oleh Prasad N (2006) yang menyatakan bahwa “...experiences of PSP inwater supply worldwide demonstrate that there is conflict between social development, publichealth, environment concerns and poverty reduction on the one hand and the motive of profitmaximizing of the private sector on the other hand. ...The PSP in water supply which is mainlybased on commercial and profit motives may not achieve the benefits it was supposed to bringto the poor”. Dalam kajiannya, Global Water Intelligence (2005), menyatakan bahwa Multi-National Companies (MNCs) tidak tertarik terhadap negara-negara berpendapatan rendahdimana terdapat ketiadaan kesinambungan secara komersial dalam penyediaan air. Dengankata lain, dalam perspektif sektor swasta, negara-negara berpendapatan rendah danmasyarakat miskin tidak menarik dan memiliki tingkat resiko yang tinggi.2.5.2 Pembiayaan Air dan PSP Pembiayaan menjadi salah isu penting dalam penyediaan layanan air, terlebih setelahakses terhadap air dan sanitasi menjadi salah satu target yang harus dicapai dalam MDGs.Untuk mencapai target 10 MDGs, sekitar 1,6 milyar orang harus memperoleh sambunganterhadap air bersih antara tahun 2006-2015 dan 2,1 milyar orang untuk sanitasi 18. Dalamkerangka tersebut, investasi yang dibutuhkan diperkirakan berkisar antara US$ 51 milyar18 Hall and Lobina, Pipe Dreams, The Failure of the Private Sector to Invest in Water Services in Developing Countries, World Development Movement,2006 25
  26. 26. Indonesiasampai dengan US$ 102 milyar untuk air bersih dan US$ 24 milyar sampai dengan US$ 42milyar untuk sanitasi19. Tabel 6. Jumlah Penduduk yang Perlu Mendapat Akses Sesuai Target Air dan Sanitasi MDGs Tahun 2015 Jumlah Penduduk yang Memperoleh Jumlah Penduduk yang Akses Air Minum (juta) Memperoleh Akses Sanitasi Dasar (juta) Perkotaan Perdesaan Total Perkotaa Perdesaa TotalWilayah n nSub-Sahara Afrika 175 184 359 178 185 363Timr Tengah dan 104 30 134 105 34 140Afrika UtaraAsia Selatan 243 201 444 263 451 714Asia Timur dan 290 174 465 330 376 705PacifikAmerica Latin dan 121 20 141 132 29 161KaribiaEropa Tengah dan 27 0 27 24 0 24TimurTotal 961 609 1.57 1.032 1.076 2.108 0Sumber: UN Millenium Project (2005), dalam Hall and Lobina, Pipe Dreams, The Failure of the Private Sector to Investin Water Services in Developing Countries, World Development Movement, 2006 Besarnya investasi yang dibutuhkan, membuat banyak pihak percaya bahwa partisipasiswasta menjadi penting dalam penyediaan layanan air. Menurut Braadbaart (2001) “There aretwo arguments for privatizations: the fiscal argument that privatization will relieve government ofthe burden of investment financing and the efficiency argument taht performance will improveunder private ownership”. Pendapat lain disampaikan oleh Palmer dkk (2003), “why do we needthe private sector to be involved at all ? Government and government-controlled para-statalsrarely deliver services cost-efectively for the reasons noted earlier. Nor can governments usuallyraise the finance needed to expand the service provision. Involvement of the international watercompanies (on an appropriate basis) can serve to facilitate cost-effective delivery of services. Itcan also facilitate mobilising long-term finance. Participation on a risk sharing basis of the19 Ibid 26
  27. 27. Indonesiainternational water companies enhances the confidence of the providers of finance thatinvestment programmes will be implemented eficiently”. Keniscayaan atas keterlibatan sektor swasta sebagai “juru selamat” atas persoalanpembiayaan air bersih, menempatkan kebijakan PSP menjadi “mantera wajib” terutama dibanyak negara berkembang. Seperti yang dikatakan oleh Clare Short (2002) “Privatization is theonly way to get the investment that (poor) countries need in things like banking, tourism,telecommunications and services such as water under good regulatory arrangements.Sedangankan Hilary Benn (2006) mengatakan bahwa “Clearly there needs to be significantlyincreased public investment (in order to meet the MDGs) – making water and sanitation apriority of national plans in developing countries. There needs to be a recognition private sectorinvestment may have a role too. Menurut data Bank Dunia, total investasi swasta di berbagai proyek air minum dalamkurun waktu 1991-2006 adalah US$ 57.159 juta, dengan puncaknya terjadi pada tahun 1997(tabel 7). Meskipun setelah tahun 1997, investasi swasta terus menurun (ditandai denganbanyaknya perusahaan swasta terutama MNCs yang menarik diri), namun menurut Izaguirre danMarin (2006), situasi ini tidak berarti aktivitas swasta di sektor air bersih telah berakhir.Masuknya pemain baru yang berasal dari perusahaan nasional dan regional dipandang sebagaikecenderungan positif dari keterlibatan swasta dalam layanan air bersih. Lebih lanjut Izaguirredan Marin, mengatakan “ So what we are seeing today is not a backlash but a naturalmaturation of the market following an initial boom. Now more aware of the benefits and risksinvolved, stakeholders are looking for contractual arrangements best suited to each country’ssituation”. Tabel 7. Jumlah Investasi berdasar Tipe Keterlibatan Swasta (US$ Juta) 27
  28. 28. Indonesia Tahun Investasi Konsesi Jual Penuh(Divestiture) Greenfield projectPengelolaandan Kontrak Sewa-Beli Total 1991 75 0 0 0 75 1992 284 0 0 0 284 1993 6.465 0 164 0 6.629 1994 966 0 380 0 1.346 1995 1.563 28
  29. 29. IndonesiaSumber: http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreSector.aspx?sectorID=4 Pendapat lain disampaikan oleh Hall dan Lobina (2006), dalam publikasinya yangditerbitkan oleh PSI dan World Development Movement (WDM)20, dimana: 1. Sebagian besar kontrak swasta untuk kontrak manajemen dan lease tidak melibatkan investasi badan usaha swasta sama sekali untuk perluasan sambungan untuk rumah yang belum tersambung pada jaringan air bersih. 2. Kontrak konsesi melibatkan investasi badan usaha swasta untuk perluasan jaringan. Tetapi komitmen investasi yang telah disepakati mengalami perubahan, dibatalkan atau tidak mencapai target. 3. Untuk sebagian kontrak privatisasi, pembiayaan publik atau jaminan dari pemerintah atau bank pembangunan menjadi hal yang terpenting untuk mendatangkan investasi swasta yang nyata, khususnya menyambung jaringan air bersih untuk komunitas miskin. 4. Perusahaan air swasta tidak membawa sumber dan volume pembiayaan investasi tetapi mereka juga sangat bergantung pada sumber yang sama dengan sektor publik.Pembiayaan air oleh sektor swasta juga diragukan, sektor swasta pada dasarnya jugamenggunakan sumber pembiayaan yang sama dengan sektor publik. Hal ini terjadi karenasektor swasta beranggapan bahwa terlalu beresiko untuk berinvestasi di negara berkembangdengan tingkat pendapatan masyarakat yang rendah. Dalam tulisannya, Prasad N (2005)mengatakan bahwa “To overcome some of these insufficiencies, the private sector prefers torely on subsidies, soft loans, and a renegotiation of the contractual agreement in order toprovide service to the poor. In other words, the private sector is using the same sources of fundsas the public sector, such as loans from bilateral and multilateral donors, aid money, and moneyfrom customers through tariffs. In general, and as evidence suggest, it is public funds thatsupports the private sector in providing services to the poor”.20 Hall and Lobina, Pipe Dreams, The Failure of the Private Sector to Invest in Water Services in Developing Countries, World Development Movement,2006 29
  30. 30. Indonesia BAB III Fakta Sekitar PSP di Indonesia3.1. Sejarah Keterlibatan Swasta dalam Penyediaan Air Minum di Indonesia Seperti negara berkembang lainnya, sistem penyediaan air minum di Indonesiakebanyakan merupakan warisan kolonial. Sebagai contoh PDAM Kota Semarang yang didirikanpada tahun 1911, PDAM Kota Solo yang didirikan pada tahun 1929, PDAM Kota Salatiga tahun1921, dan PAM Jaya yang sudah berdiri sejak tahun 1843. Tahapan selanjutnya cikal bakalPDAM ini menjadi bagian dari Dinas Pekerjaan Umum dan baru pada sekitar tahun 60-an dan70-an berubah menjadi PDAM. Sejak awal tahun 1970 an sampai dengan tahun 1990 an (khususnya selama Pelita III1979-1984 dan Pelita IV 1984-1989), pemerintah pusat memegang peran aktif dalampembangunan infrastruktur bidang air minum secara luas di seluruh Indonesia. Targetnya adalahmemenuhi kebutuhan dasar air minum 60 liter/orang/hari dengan cakupan layanan 60% didaerah perkotaan. Pembangunan infrastruktur pemerintah pusat tersebut dimaksudkan sebagaimodal awal yang pada tahap selanjutnya diharapkan dapat dikembangkan oleh PDAM danPemerintah Daerah setempat . Selama Pelita III pemerintah mulai melakukan kerja sama dengan lembaga keuanganinternasional dalam bentuk pinjaman luar negeri untuk melakukan investasi di sektor air minumperkotaan. Model pendekatan pembangunan dan standar teknis pengelolaan dirumuskan olehpemerintah pusat. Pembangunan prasarana dan sarana air minum dilaksanakan olehDepartemen Pekerjaan Umum. Untuk kota kecil dengan penduduk kurang dari 50.000 jiwapengelolaannya dilakukan dengan membentuk BPAM (Badan Pengelola Air Minum) yangbersama-sama dengan pemerintah daerah diharapkan dapat dikembangkan menjadi PDAM. Keterlibatan sektor swasta dalam penyediaan air bersih di Indonesia, mulai terjadi padatahun 90-an, seiring dengan semakin menurunnya peran pendanaan dari pemerintah pusat.Proyek PSP pertama adalah BOO Serang Utara pada tahun 1993, kemudian kontrak konsesi diPulau Batam oleh PT. Aditia Tirta Batam (ATB) pada tahun 1996. Pada tahun 1998, pekerjaanserupa dilakukan oleh PT Palyja di Jakarta bagian barat dan PT Thames PAM Jaya (TPJ) diJakarta bagian timur. Meskipun sudah berlangsung sejak tahun 1990-an, namun pada saat itu kerangkahukum yang mengatur keterlibatan swasta dalam penyediaan layanan air bersih belummencukupi. Peraturan perundangan yang mengatur keterlibataan swasta pada saat itu hanyalahUU Penanaman Modal Asing dalam Pasal 6 Undang-Undang PMA No 1/1967i jo Undang-UndangNo. 11/1970 yang mengatur secara tegas bahwa kegiatan ekonomi yang sifatnya menyangkuthajat hidup orang banyak, termasuk air minum tidak diperkenankan dikelola dengan modal lain 30
  31. 31. Indonesiatermasuk modal asing dan Peraturan Pemerintah No.20 Tahun 1994 tentang Pemilikan Sahamdalam Perusahaan yang Didirikan dalam Rangka Penanaman Modal Asing. Baru pada tahun 2000, pengaturan yang lebih jelas tentang keterlibatan swasta dalampenyediaan air bersih disusun melalui Keputusan Presiden (Keppres) No. 96 tahun 2000 21tentang Bidang Usaha yang Tertutup dan Bidang Usaha yang Terbuka dengan PersyaratanTertentu Bagi Penanaman Modal, dimana dumungkinkan bagi modal asing untuk melakukanusaha dalam bidang yang tergolong penting bagi negara dan menguasai hajat hidup orangbanyak termasuk air minum dimana pemilik modal asing dimungkinkan untuk memiliki 95%saham dari perusahaan tersebut - dalam perkembangannya Keppres No.96 tahun 2000 inidirubah menjadi Keppres No.118 tahun 2000. Pada tahun 2004, pemerintah mengesahkan UU No. 7 Tahun 2004 tentang SumberDaya Air, yang merupakan salah satu hasil dari reformasi kebijakan sumberdaya air di Indonesia(lihat kotak 3.1). Dengan adanya UU ini, keterlibatan swasta di sektor air semakin dipertegas. Kotak 3.1. Krisis Ekonomi dan Reformasi Sektor Sumberdaya Air Pada saat hampir bersamaan dengan mulainya keterlibatan swasta, sektor sumberdaya air di Indonesia sedang mengalami tekanan luar biasa, akibat ketidakmampuan mempertemukan akibat meningkatnya pertumbuhan dan berbagai permintaan akibat meningkatnya jumlah penduduk. Paradigma kebijakan sumberdaya air di Indonesia juga dipandang sudah kadaluwarsa, sehingga pada tahun 1993 muncul draft Rencana Aksi Kebijakan Sumberdaya Air Nasional (1994-2020) yang merupakan hasil studi yang disponsori oleh FAO dan UNDP. Tanpa sebab yang jelas, draft rencana aksi ini ”menguap” begitu saja, sampai kemudian pembahasan terhadap reformasi kebijakan sumberdaya air di Indonesia dimulai kembali pada sekitar tahun 1997. Melalui rangkaian seminar dan diskusi yang diinisiasi oleh Bappenas dihasilkan sejumlah visi pengelolaan sumber daya air yang terkait dengan perubahan pendekatan, yakni dari pendekatan sisi pasokan menjadi sisi permintaan; perubahan cara pandang terhadap air, yakni air tidak hanya dilihat sebagai barang publik tetapi juga barang ekonomi; dan menerapkan kebijakan insentif dan disinsentif dalam pengelolaan air.21 Dalam konteks ini pada dasarnya terjadi kerancuan regulasi dimana pada tingkatan UU (UU No.II tahun 1970) mengatur secara tegas bahwa kegiatanekonomi yang sifatnya menyangkut hajat hidup orang banyak, termasuk air minum tidak diperkenankan dikelola dengan modal lain termasuk modalasing. Namun, pada PP No.20 Tahun 1994 dan Keppres No.96 Tahun 2000 dimungkinkan bagi modal asing untuk melakukan usaha dalam bidangyang tergolong penting bagi negara dan menguasai hajat hidup orang banyak khususnya dalam hal ini air minum dimana pemilik modal asingdimungkinkan untuk memiliki 95% saham dari perusahaan tersebut. 31

×