DEFINICIÓN DE LOS LINEAMIENTOS BASICOS DE AUDITORIAS DE SEGURIDAD VIAL

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DEFINICIÓN DE LOS LINEAMIENTOS BASICOS DE AUDITORIAS DE SEGURIDAD VIAL

  1. 1. DEFINICIÓN DE LOS LINEAMIENTOS BÁSICOS DE AUDITORÍAS DE SEGURIDAD VIAL INFORME FINAL DE LA CONSULTORÍA 31 de mayo de 2012
  2. 2. 1 ÍNDICE I. INTRODUCCIÓN.................................................................................................................. 4 1. Antecedentes del proyecto.................................................................................................. 4 2. Objetivo del informe........................................................................................................... 4 II. CONTEXTUALIZACIÓN GENERAL DE LAS AUDITORÍAS DE SEGURIDAD VIAL 6 1. Valoración de la seguridad vial: hacia la construcción de planes de infraestructura vial “seguros”..................................................................................................................................... 6 2. Auditorías de Seguridad Vial (ASV): una alternativa para la gestión de la seguridad del tránsito en las infraestructuras viales .......................................................................................... 8 3. Gerencia de riesgos viales: por una gestión vial activa, comprometida y medible .......... 13 III. EXPERIENCIA INTERNACIONAL............................................................................... 16 1. Australia y Nueva Zelanda................................................................................................ 18 a. Estrategia de Seguridad Vial de Australia y Nueva Zelanda ......................................... 19 b. Auditorías de Seguridad Vial en Australia y Nueva Zelanda..................................... 21 c. Institucionalidad en Australia y Nueva Zelanda ............................................................ 22 2. Estados Unidos.................................................................................................................. 26 a. Estrategia de Seguridad Vial en EE.UU......................................................................... 27 b. Auditorías de Seguridad Vial en EE.UU.................................................................... 29 c. Institucionalidad en EE.UU............................................................................................ 30 d. Las ASV como instrumento para prevenir pasivos derivados de demandas y como herramienta de defensa legal en EE.UU. .............................................................................. 32 3. Europa............................................................................................................................... 37 a. Estrategia de Seguridad Vial en Europa......................................................................... 38 Fuente: European Commission, 2010................................................................................... 40 b. Auditorías de Seguridad Vial en Europa .................................................................... 41 c. Directiva del Parlamento Europeo sobre gestión de la seguridad de las infraestructuras viales: reglamentación de las ASV ....................................................................................... 41 d. Institucionalidad en Europa........................................................................................ 44 4. Reino Unido...................................................................................................................... 44 a. Estrategia de Seguridad Vial del Reino Unido............................................................... 45 b. Auditorías de Seguridad Vial en el Reino Unido ....................................................... 46 c. Institucionalidad de la Seguridad Vial en el Reino Unido............................................. 47 5. Chile.................................................................................................................................. 49 a. Estrategia de Seguridad Vial en Chile............................................................................ 50 b. Auditorías de Seguridad Vial en Chile....................................................................... 53 c. Institucionalidad de la Seguridad Vial en Chile............................................................. 54 6. Conclusiones..................................................................................................................... 56 IV. CONTEXTO INSTITUCIONAL COLOMBIANO ......................................................... 59 1. Diseño institucional de la seguridad vial: un gran desafío para avanzar en la disminución de la siniestralidad y sus consecuencias en víctimas y la creación de una cultura de la seguridad vial 59
  3. 3. 2 2. Reglamentación de la Ley de Asociaciones Público Privadas: una oportunidad para el desarrollo de la política de seguridad vial en los contratos de concesión y en las asociaciones público privadas........................................................................................................................ 63 3. Auditorías de seguridad vial: por la construcción y el mantenimiento de una infraestructura vial segura para los usuarios............................................................................. 68 4. Auditorías de seguridad vial en las ciudades: una alternativa para contribuir con la movilidad segura en las ciudades.............................................................................................. 72 V. AUDITORÍAS DE SEGURIDAD VIAL: LINEAMIENTOS BÁSICOS PARA SU DESARROLLO EN COLOMBIA ............................................................................................... 76 1. Conceptos generales y alcance.......................................................................................... 76 a. Definición....................................................................................................................... 76 b. ¿Cuándo hacer ASV?.................................................................................................. 78 c. Beneficios de las ASV.................................................................................................... 80 d. ¿Quién puede realizar una ASV?................................................................................ 80 e. Del auditor líder ............................................................................................................. 82 f. Funciones esperadas para una entidad reguladora ......................................................... 82 g. Procedimiento general para la elaboración de ASV en Colombia y su articulación con el proceso de aprobación de proyectos de infraestructura vial ............................................. 83 h. Del informe de hallazgos de la ASV y su seguimiento.............................................. 85 2. Aspectos principales a considerar para la realización de una ASV en Colombia ............ 86 a. ASV a proyectos de infraestructura ............................................................................... 86 i. ASV en etapa de factibilidad...................................................................................... 86 ii. ASV en etapa de diseño (preliminar y de detalle) .................................................. 87 iii. ASV en etapa de construcción................................................................................ 88 iv. ASV en etapa de pre-apertura................................................................................. 89 v. ASV en etapa de post-apertura o en funcionamiento.............................................. 89 b. ASV a proyectos viales puntuales o específicos ........................................................ 91 c. ASV a vías urbanas ........................................................................................................ 91 d. Temas de la ASV en carreteras, ciudades y sistemas de transporte masivo............... 91 3. Estudio de informes de ASV aplicados en Colombia: algunas lecciones......................... 96 VI. FORMACIÓN DE AUDITORES DE SEGURIDAD VIAL.......................................... 106 1. ¿Quién puede realizar una ASV?.................................................................................... 106 2. Formación de auditores de seguridad vial ...................................................................... 106 a. Programas de formación para auditores de seguridad vial........................................... 107 b. La formación en Australia: Una formación por niveles ........................................... 112 i. Australia – Registro para los auditores en seguridad vial ........................................ 112 VII. USO DE LA INFORMACIÓN DE LOS RESULTADOS DE LAS ASV..................... 117 1. Concepto jurídico............................................................................................................ 117 2. Implicaciones del uso de la información derivada de las ASV ...................................... 121 VIII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................................. 122 1. Lecciones de la experiencia internacional ...................................................................... 122 2. ¿Qué puede hacer Colombia? ......................................................................................... 122 IX. BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................ 125 X. ANEXOS ............................................................................................................................ 133 1. Descripción programas de formación de auditores de seguridad vial ............................ 133
  4. 4. 3 2. Categorías de análisis para la elaboración de ASV en ciudades, propuestas en Manual de ASV Estrategia para contribuir a la disminución de los índices de accidentalidad vial en la ciudad de Bogotá, D.C............................................................................................................ 134 ii. Estudios de causas indirectas o “mediatas” de accidentalidad ............................. 134 iii. Causas directas o inmediatas de accidentalidad: .................................................. 135 3. Seguridad Vial en la Agenda Internacional, ONU y Banco Mundial............................. 139 a. Alianza Global para la Seguridad Vial......................................................................... 139 b. Grupo de Colaboración de Seguridad Vial de la ONU ............................................ 139 c. Fondo para la Seguridad Vial del Banco Mundial ....................................................... 142
  5. 5. 4 I. INTRODUCCIÓN 1. Antecedentes del proyecto Dentro de las líneas de acción previstas en el Plan Nacional de Seguridad Vial Colombia 2011-2016 que está en discusión en el Ministerio de Transporte, se ha previsto implementar auditorías de seguridad vial, entendidas como los “procedimientos que persiguen identificar los potenciales problemas de seguridad en los proyectos de infraestructura futuros y existentes, a través de la inspección de la seguridad vial, con mecanismos de control periódico en la red vial”. De acuerdo con los hallazgos de la consultoría efectuada por Oportunidad Estratégica en 2011 (de marzo a Julio), para potenciar el desarrollo de la oferta académica nacional en seguridad vial, la oferta de programas de auditorías en seguridad vial en el mercado colombiano es escasa y se concentra en programas de educación continuada ofrecidos por algunas universidades y por la Corporación Fondo de Prevención Vial (CFPV). Actualmente, no se cuenta con una revisión del estado de arte de las auditorías de seguridad vial, en términos de su alcance, nivel de especialización en el tipo de infraestructura (urbana vs. carreteras) e instrumentos estandarizados para su gestión. 2. Objetivo del informe El objetivo de este informe es presentar a la Corporación Fondo de Prevención Vial (CFPV) una guía de lineamientos básicos para la aplicación de auditorías en seguridad vial en Colombia, e identificar alternativas para la certificación de los auditores. Para ello, en este documento se hace en primer lugar una contextualización general de las auditorías de seguridad vial (ASV), herramienta que ha mostrado ser útil en la prevención de accidentes y la reducción de su gravedad. En segundo lugar, se analizan experiencias internacionales relevantes, en donde la aplicación de las ASV se ha acompañado de la preparación de guías que definen y estandarizan los lineamientos básicos para la elaboración de ASV. En tercer lugar, se presentan características particulares del caso colombiano en cuanto al diseño institucional y a la cultura asociados al tema de seguridad vial, relevantes a la hora de analizar la aplicación de ASV en el país de manera sistemática y el potencial aprovechamiento de dicha herramienta para mejorar la seguridad del tránsito en la infraestructura. En cuarto lugar, el documento presenta los lineamientos básicos que puede acoger Colombia para la aplicación de ASV en el país, que incluyen la definición del concepto y su aplicación en las diferentes etapas de un proyecto vial o de una vía -planeación, diseño, construcción o funcionamiento. En quinto lugar, se describe el perfil y la formación de quienes pueden ejercer como auditores de seguridad vial y se presentan alternativas de formación existentes a nivel nacional e internacional. En sexto lugar, se aborda la problemática jurídica asociada al uso de la información de los resultados de las ASV. Finalmente, en
  6. 6. 5 séptimo lugar, se presentan conclusiones y recomendaciones para la aplicación de las ASV en Colombia.
  7. 7. 6 II. CONTEXTUALIZACIÓN GENERAL DE LAS AUDITORÍAS DE SEGURIDAD VIAL 1. Valoración de la seguridad vial: hacia la construcción de planes de infraestructura vial “seguros” En la actualidad, Latinoamérica padece una siniestralidad vial entre 10 y 20 veces superior a la del mundo industrializado1. Según el Banco Mundial y otras organizaciones internacionales, las estadísticas de siniestros en carreteras continuarán elevándose en los países de América Latina y el Caribe a menos que se pongan en ejecución esfuerzos significativos en un futuro cercano2. Según la Organización Mundial de la Salud, esta región del mundo tiene la más alta tasa de víctimas mortales asociadas al tránsito (26,1 fallecidos cada 100.000 habitantes), y las proyecciones señalan que dicha tasa subiría al menos 5 puntos. Por otra parte, el promedio de índices de siniestralidad vial, medida por fallecimiento por cada millón de vehículos en el país, es diez veces mayor al de los países desarrollados.3 A pesar de la evidencia estadística asociada a los niveles de siniestralidad vial y su consecuencia en víctimas en países en desarrollo, no ha sido fácil persuadir a los gobiernos de dar prioridad a la seguridad vial ya sea como problema de transporte o como un problema de salud pública. La comprensión apropiada de la magnitud y naturaleza de los accidentes viales constituye un elemento importante a la hora de generar conciencia sobre el tema. Los gobiernos deben persuadirse de que la acción efectiva es posible, y de que pueden establecer estructuras institucionales para que las acciones necesarias sean efectivamente implementadas. En Latinoamérica, los países en su mayoría cuentan con uno o más organismos o unidades que se preocupan por temas relacionados con la seguridad vial. El tipo de tareas de cada uno se mueve en un amplio rango en donde caben la recopilación de estadísticas, la investigación de accidentes, el análisis de datos, la implementación de medidas, el lanzamiento y manejo de campañas informativas y/o educativas, la 1 II Congreso Ibero-Americano de Seguridad Vial en la ciudad de Buenos Aires, organizado por la Agencia Nacional de Seguridad Vial, el Instituto Vial Ibero-Americano, y la Asociación Argentina de Carreteras, 20 al 22 de octubre de 2010. Revista vial 77, Diciembre 12 de 2010. 2 El Banco Mundial predice que el número de muertos aumentará globalmente en más de 65% entre 2000 y 2020 con un aumento de un 80% experimentados por los países de ingresos bajos y medios y una disminución de 30% predicha para los países de altos ingresos. Un aumento de 48% se predice para América Latina y el Caribe si no se desarrollan esfuerzos significativos. En Speier Gregory C. SPEIER Road Safety Solutions, (ingeniero civil, especialista en seguridad vial), “Auditorías de Seguridad Vial como una herramienta del siglo XXI para modernizar la Infraestructura de Seguridad Vial”, 4 seminario PROVIAL y XVI reunión de la SAIT, Argentina, septiembre de 2006, p. 3. 3 Agencia Nacional de Seguridad Vial, Observatorio de Seguridad Vial, Organización Panamericana de la Salud (OPS), “Estándares internacionales en materia de indicadores en Seguridad Vial”, febrero de 2011, disponible en [http://observatoriovial.seguridadvial.gov.ar/documentos/ops/estandares-internacionales-en-materia-de-indicadores- de-seguridad-via-ansv.pdf], p. 3.
  8. 8. 7 fiscalización de normas y el estudio de temas relacionados con la seguridad vial. Los principales problemas que se han analizado en diversos estudios y que afectan un buen desempeño de los niveles de seguridad surgen de: i) Falta de coordinación; ii) falta de recursos; iii) falta de atribuciones; iv) falta de datos; v) falta de integración con otros ámbitos.4 En este sentido, en muchos países, diversas dependencias gubernamentales e instituciones poseen alguna responsabilidad por la seguridad vial, sin que ninguna de ellas pueda ser considerada como la responsabilidad primaria—y por lo tanto la prioridad institucional—para cualquiera de ellas. Es entonces importante que se dé énfasis al desarrollo de un foco institucional para la seguridad en el transporte vial. El énfasis debe ser por lo tanto en el desarrollo de una responsabilidad institucional para la coordinación de los esfuerzos a muy alto nivel en seguridad vial, mientras que al mismo tiempo se fortalezca el compromiso de las agencias del gobierno interesadas (policía, gestión del tránsito, salud, y educación) tanto en el ámbito nacional como local.5 Preocupa de manera particular la poca valoración que el componente de la seguridad vial recibe en los planes y diseños de infraestructuras viales de países en desarrollo, en donde el grueso del impacto es con frecuencia calculado con base en los ahorros de tiempo, costos de operación vehicular o el número de nuevos kilómetros de red vial. Así, la omisión de la valoración de la seguridad vial hace aparecer al diseño seguro como un lujo antieconómico.6 Los métodos convencionales de análisis de costo beneficio pueden hacer que se vea la seguridad vial más como un lujo que como una necesidad, a menos que se valoren apropiadamente los beneficios de las mejoras en seguridad vial. Lo anterior, teniendo en cuenta, que existe, por supuesto, una resistencia comprensible a atribuir valor monetario al ahorro en vidas o a las reducciones del dolor y el sufrimiento. Y que de otro lado, las comparaciones internacionales del valor de la vida, resultan ofensivas.7 Sin embargo, y superando las inherentes dificultades de la valoración, los gobiernos deben insistir en la necesidad de valorar los beneficios de la seguridad vial en forma razonable en términos de las condiciones locales. Con ello, es necesario considerar el componente de la seguridad vial parte integral de cualquier diseño de planes de gestión de tránsito y de la infraestructura vial, y debería 4 Planzer Rosemarie, “La seguridad vial en la región de América Latina y el Caribe. Situación actual y desafíos”, CEPAL Serie Recursos Naturales e Infraestructura, Chile, Noviembre de 2005, p.23, disponible en [http://www.cepal.cl/publicaciones/xml/3/23223/lcl2402e.pdf]. 5 La responsabilidad directa de la Agencia de Seguridad Vial del despacho del Presidente es un instrumento utilizado exitosamente para enfocar la atención y el compromiso satisfactorio con la seguridad vial en países como Vietnam y la India. Banco Mundial, Ciudades en movimiento. Revisión de la estrategia de transporte urbano del Banco Mundial, capítulo 5 titulado “Seguridad Vial y personal del transporte urbano”, 1995, p. 88. 6 Banco Mundial, Ciudades en movimiento. Revisión de la estrategia de transporte urbano del Banco Mundial, capítulo 5 titulado “Seguridad Vial y personal del transporte urbano”, 1995, pp. 85.. 7 Banco Mundial, Ciudades en movimiento. Revisión de la estrategia de transporte urbano del Banco Mundial, capítulo 5 titulado “Seguridad Vial y personal del transporte urbano”, 1995, pp. 85..
  9. 9. 8 ser un importante criterio de evaluación que rija la aceptación de cualquier medida o esquema. En algunos países, como el Reino Unido, todos, y hasta el más simple de los planes, están sujetos a una “Auditoría de Seguridad Vial Independiente”. Esto involucra una inspección minuciosa de la seguridad vial del proyecto por parte de diseñadores de gestión del tránsito que no estuvieron involucrados en la planificación y diseño del esquema original. En algunas ciudades en desarrollo es generalmente aceptado que puede haber muy poco personal experimentado en la gestión del tránsito y puede haber carencia de recursos para la contratación de consultores. A pesar de ello, los ahorros en costos sociales por la introducción de planes “seguros” deberían más que balancear los costos.8 Ello explica que incluso afirmen que vale la pena considerar la auditoría de seguridad independiente como parte del proceso normal de diseño y se declare necesaria una política que permita que todos los nuevos diseños de la infraestructura vial sean inspeccionados y aprobados desde laperspectiva de la seguridad vial, antes de la construcción. 2. Auditorías de Seguridad Vial (ASV): una alternativa para la gestión de la seguridad del tránsito en las infraestructuras viales Diversos factores han contribuido con el aumento de la importancia y de las preocupaciones asociadas a la seguridad vial en las ciudades y las carreteras: El crecimiento de la red vial, el aumento del parque vehicular y la diversidad del mismo, el aumento y la diversidad de edad de conductores, las imposiciones económicas en la construcción de las vías, el desarrollo económico de los países, el avance tecnológico y la siniestralidad.9 Desde el punto de vista del análisis de accidentes, tradicionalmente se han estudiado tres elementos principales que contribuyen, individual o conjuntamente, a la ocurrencia de cada accidente de tránsito: el factor humano, el vehículo, y la vía y el entorno. Estos factores, a menudo, se combinan en una cadena de acontecimientos que resultan en un accidente. Estudios internacionales han demostrado que estos tres factores, que contribuyen a la ocurrencia de los accidentes de tránsito, estadísticamente representan: i) Factor Humano: implicado en alrededor del 65%de los accidentes; ii) Factor vehículo: implicado en alrededor del 8% de los accidentes; y iii) Factor vía y el entorno: implicados en el 28% de los accidentes. 10 8 Banco Mundial, Ciudades en movimiento. Revisión de la estrategia de transporte urbano del Banco Mundial, capítulo 5 titulado “Seguridad Vial y personal del transporte urbano”, 1995, pp. 86. 9 Planzer Rosemarie, “La seguridad vial en la región de América Latina y el Caribe. Situación actual y desafíos”, División de recursos naturales e infraestructura, Santiago de Chile, Noviembre de 2005, Naciones Unidas, CEPAL. y Dourthé Castrillón Antonio y Jaime Salamanca Candia, “Guía para realizar una Auditoría de Seguridad Vial”, publicado por CONASET, Chile 2003, p. 1. 10 Main Road Western Australia, investigación de seguridad vial. Información suministrada por la CFPV.
  10. 10. 9 Factores que contribuyen a la ocurrencia de un accidente La interacción entre el usuario y la vía es compleja y la determinación del factor principal que contribuye a un accidente no debe sobre-simplificarse. En este sentido se deben considerar todos los factores que afectan dicha interacción, partiendo de la premisa, que el ser humano comete errores inherentes a su condición y que actúa en un entorno en el que interactúan entre otros unas determinadas cultura, reglas e instituciones. La complejidad de las causas de los accidentes hace que lo indicado parezca incluso fuera de alcance, hasta para carreteras nuevas diseñadas conforme a normas bien estructuradas. Las normas se formulan teniendo en cuenta consideraciones de seguridad, pero éstas se incorporan en función de hipótesis de falla basadas en la física y no en estadísticas de accidentes. También se ha dicho que “las carreteras que se atienen a una norma no son ni seguras, ni inseguras, ni adecuadamente seguras: tienen un nivel de seguridad imprevisto”. 11 Sin entrar en un análisis más detallado, parece sin embargo pertinente señalar, que en la gestación de los accidentes, las características de la vía tendrían un rol más acentuado de lo que aparenta. Dado que el error o falla humanos se producirían con mayor facilidad en las vías más defectuosas desde el punto de vista de la seguridad. 12 Con ello, conscientes de que hay otros factores diferentes de la vía que generan accidentes y sobre los que también es necesario actuar, la gestión de la infraestructura 11 Hauer 2001, en La seguridad en las normas de trazado, citado por Bull Alberto, Jaime Carramiña y Hernán Domínguez, CEPAL, Santiago de Chile, Julio de 2007, disponible en [http://www.cepal.org/usi/noticias/noticias/6/28826/Gestion_de_Seguridad_Vial.pdf], p. 4. 12 Bull Alberto, Jaime Carramiña y Hernán Domínguez, CEPAL, Santiago de Chile, Julio de 2007, disponible en [http://www.cepal.org/usi/noticias/noticias/6/28826/Gestion_de_Seguridad_Vial.pdf], p. 3.
  11. 11. 10 vial plantea el reto de minimizar las consecuencias de un siniestro, mediante un vehículo y una infraestructura preparados para ello. Con el ánimo de propender por una mejor gestión de la infraestructura vial al abordar el problema de la siniestralidad vial, diversos estudios de seguridad vial,13 así como la ONU en su plan mundial para el decenio de la seguridad vial,14 sugieren el uso de ASV, tanto para proyectos en etapa de diseño como para obras en operación. En éstas se propone la realización de una revisión sistemática de todos los elementos de una vía y su entorno (alineaciones verticales y horizontales, radios de curvatura, señalización y demarcación, paisajismo, etc…) con miras a identificar los riesgos potenciales de accidentalidad en la vía. Por su parte, detrás del creciente interés que ha mostrado el Banco Mundial por el tema de la seguridad vial en el transporte15, la mayoría de sus esfuerzos han surgido como parte del diseño de mejoras en infraestructura o de sistemas de gestión del tránsito, y las auditorías de seguridad vial se convirtieron en una parte común de los nuevos proyectos de infraestructura de transporte. Cabe anotar que, en el marco de estas propuestas, la ASV no es entendida como una herramienta única para mitigar los riesgos de accidentalidad, sino que puede interactuar con otras metodologías y estrategias igualmente válidas. Tradicionalmente se ha usado por ejemplo, el sistema de identificación y evaluación de “puntos negros” para enfrentar las deficiencias de seguridad en una vía. El análisis de los “puntos negros” (lugares donde se concentran los accidentes de tránsito) es una medida reactiva que consiste en tratar problemas de seguridad, basada en hechos consumados, es decir que se logra a costa de lesiones o pérdidas humanas.16 Tampoco remplaza el mantenimiento regular de las vías, que, a diferencia de las auditorías, no tienen la intención de identificar los riesgos de seguridad que son inherentes al diseño de la misma.17 La ASV constituye sin embargo, una metodología más pro-activas para identificar y corregir las deficiencias de la vía, antes de que ocurran los accidentes. Y es con esta finalidad que se comienza a utilizar la ASV. Una ASV a un diseño vial, permite que una deficiencia detectada, o un potencial problema de seguridad, sean subsanados modificando los planos, en lugar de implementar alguna medida correctiva en una obra 13 Planzer Rosemarie, Op. Cit., Speier Gregory C. SPEIER Road Safety Solutions, Op. Cit. entre otros. 14 Naciones Unidas, Plan Mundial para el Decenio de Acción para la Seguridad Vial 2011-2020, p. 5. 15 Revisiones periódicas durante las últimas dos décadas han mostrado una proporción creciente de proyectos que poseen un objetivo y componentes de seguridad vial explícitamente enunciados, y casi la mitad de los proyectos en transporte incluyen elementos de seguridad vial en los últimos grupos examinados. Tomado de Amundsen, Review of World Bank Experience in Traffic Safety Concerning Motorized and Non – Motorized Traffic (1989-1994), TWU Mimeo, Banco Mundial, Washington DC, 1996. 16 Colás Pozuelo Mónica, artículo titulado «La seguridad vial de las infraestructuras viarias. Auditorías de Seguridad Vial: concepto, características y organización del proceso”, especialidad de Gestión del Tráfico y Movilidad, 2011.p.2 17 Transportation Association of Canada, “The Canadian Road Safety Audit Guide”, version 4, 2001.
  12. 12. 11 construida y provee soluciones de problemas potenciales de la vía antes de que éstos se deriven en accidentes. En este sentido, las ASV en vías en proyecto, diseño y funcionamiento, constituyen una herramienta para la gestión de riesgos viales, que pretende en últimas, mitigar pérdidas potenciales y minimizarlas, aunque no sea posible llevarlas a cero, entendiendo que un riesgo incorpora, por definición, los componentes de frecuencia y severidad.18 Es así como, las ASV han demostrado ser una herramienta muy útil para la prevención de los accidentes de tráfico y la reducción de su gravedad, desde el inicio de su aplicación, en los años 90, en el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda. En la actualidad, existen numerosos manuales y experiencias de aplicación de auditorías de seguridad vial en el mundo, en donde la definición con mayor acogida ha sido la Australiana, por la cual una ASV es examen formal de un camino existente o futuro, o de un proyecto de tráfico, o de cualquier proyecto que actúa recíprocamente con los usuarios de la infraestructura vial, independientemente de los puntos de vista del examinador, calificando el potencial de accidentalidad del proyecto y la seguridad de la operación19. La Unión Europea incluyó en el libro blanco “La Política Europea de Transportes de cara a 2010: la hora de la verdad” y en su tercer Plan de Acciones de Seguridad Vial, desarrollado para el periodo 2002-2010, la necesidad de implantar la realización de ASV y otras herramientas preventivas de manera sistemática, tanto para carreteras nuevas como para carreteras en servicio. Lo anterior con el convencimiento de que la simple gestión de la seguridad de las infraestructuras viales ofrece un amplio margen de mejora que es necesario aprovechar. Si bien no hay actualmente un estándar ISO20 para la infraestructura vial, la técnica de “auditorías de seguridad vial” es una herramienta que puede contribuir con el control y la gerencia de la seguridad del tránsito en la infraestructura vial. De manera general, estas auditorías pretenden cumplir con las siguientes condiciones: i) constituir una revisión sistemática y formal; ii) los revisores utilizan una pauta, un manual o una lista de comprobación para asegurar una cobertura total; iii) ser realizada por un grupo independiente de profesionales; iv) limitarse a los temas de la seguridad vial21. Las ASV examinan aspectos de todo tipo: humano, del entorno urbanístico, socioculturales y económicos. Son de carácter integral y abarcan todos los factores que contribuyen a los accidentes; además, consideran las necesidades de todos los usuarios: 18 Tomado de concepto en gestión de riesgos de Eduardo Rodríguez Taborda. 19 Asociación Nacional de Transporte Vial y Autoridades de Tráfico en Australia (Austroads). 20 Cabe anotar que la International Standard Organization está desarrollando el ISO 39001 dirigida a organizaciones que desean eliminar pérdidas por fallecimientos y graves problemas de salud como consecuencia de accidentes de tránsito. El borrador final del estándar está previsto para mayo de 2012 y la publicación final como estándar para finales del 2012. 21 Speier Gregory C. SPEIER Road Safety Solutions, Op. Cit., p. 11.
  13. 13. 12 los conductores de vehículos automotores, ciclistas, peatones, pasajeros, niños, personas mayores y otros perfiles vulnerables. Así mismo, las ASV tienen carácter preventivo y proactivo: analizan los sitios antes de que ocurran los accidentes y buscan mitigar los riesgos potenciales. Pero no deben pretender rediseñar el proyecto, ni deben servir para establecer prioridades y tampoco constituyen una comprobación del cumplimiento de normativa. Este último punto adquiere particular relevancia dado que, si bien, las normas son un importante punto de partida en el diseño y construcción de una vía, éstas no necesariamente garantizan la seguridad de un proyecto vial, ya que22: i) responden a varias exigencias y restricciones (como capacidad vial, calidad de pavimentos, diseño de puentes, estándares de elementos y seguridad, entre otros); ii) cubren las situaciones generales o comunes, pero no todas las situaciones; iii) en ocasiones están basadas en información obsoleta; iv) establecen normalmente unos estándares mínimos que deben cumplirse, sin embargo, la combinación de un conjunto de “mínimos” puede dar lugar a situaciones con déficit de seguridad; v) el diseño de un elemento de la vía de acuerdo a las normas puede ser seguro por sí mismo, pero puede dar lugar a situaciones peligrosas cuando se combina con otros elementos. Con ello, más allá de comprobar la conformidad del proyecto con la norma, una ASV tiene como finalidad comprobar que una vía cumple con el propósito para el cual fue proyectada, con seguridad para todos los usuarios previstos. Estas consideraciones implican la necesidad de revisar que todos los aspectos de la seguridad vial estén contemplados en el diseño de una vía y verificar que ello sea plasmado en la construcción y mantenido durante el funcionamiento de la vía. Ahora bien, la implementación sistemática de las ASV en países interesados en hacerlo, se ha retardado por factores asociados a: • El aumento de los costos en la fase de proyecto. • Posibles retrasos en la fase de proyecto y construcción. • Problemas de responsabilidad legal. • La ausencia de profesionales especializados en el tema y auditores certificados de seguridad vial. • Los vacios institucionales del tema de la seguridad vial. • La falta de uniformidad en la manera en que es entendido y aplicado el concepto de la ASV. La apropiación y futura implementación rigurosa de esta herramienta para la modernización de la infraestructura vial, requiere investigación y difusión del 22 Dourthé Castrillón Antonio y Jaime Salamanca Candia, “Guía para realizar una Auditoría de Seguridad Vial”, CONASET, Chile op.cit. y Diaz Pineda Jacobo, ponencia titulada “Auditorías de Seguridad Vial. Experiencias en Europa”, Instituto Vial Ibero-americano. Disponible en: [http://www.institutoivia.com/cisev- ponencias/medicion_gestion_gs/Jacobo_Diaz.pdf]
  14. 14. 13 conocimiento específico en las universidades. Y con ello, formar por ejemplo, entre la población de especialistas, a auditores certificados de seguridad vial. Las universidades podrían trabajar con los departamentos de obras y transporte para revisar los estándares de la infraestructura actual en proyectos de evaluación vial. Programas de este tipo se han llevado a cabo en Europa y serían de enorme ayuda en un país como Colombia. 3. Gerencia de riesgos viales: por una gestión vial activa, comprometida y medible La definición de una política de seguridad vial con metas cuantitativas claras de disminución de la accidentalidad e indicadores ajustados a la realidad local, genera incentivos para que el o los organismos viales emprendan una labor más dirigida y sistemática de mejoramiento de la seguridad. Las metas confrontan con una tarea, ayudan en la definición de un encargo claro y en este sentido, incorporan al quehacer de los organismos viales de manera más directa la gestión de la seguridad vial. No obstante su importancia, la creación y diseño de dichas metas e indicadores de seguridad vial, no está desprovista de dificultades. Para ser efectivos, los indicadores deben ser específicos, posibles (de ser medidos y alcanzados), realistas, circunscritos a una determinada unidad de tiempo, deben tener validez, verificables, deben estar dentro de contexto, sensibles y específicos a la realidad, eficaces en sus fines y metas, oportunos en el tiempo, sustentables en el tiempo, deben comprender todos los elementos que contribuyen al logro de los fines.23 En países en donde no son claras las políticas asociadas al tema, son escasos los estudios exhaustivos sobre la accidentalidad, no son confiables las fuentes de información de causas de accidentes, las normas de diseño no siguen estándares internacionales vigentes y se carece de la cultura de la seguridad vial entre otros, indicadores con las características antes presentadas no son fáciles de crear ni de implementar. Los países han adoptado indicadores como los que se presentan a continuación, para fijar metas de accidentalidad a alcanzar y encausar mejor a los organismos viales competentes a asumir la gestión de la seguridad vial. En Chile se emplean habitualmente los siguientes: • Índice de Peligrosidad IP: Accidentes por cada 100 millones de vehículo-km • Índice de mortalidad IM: Muertos por cada 100 millones de vehículo-km • Índice de Gravedad IG: Muertos por cada 100 accidentes • Índice de Morbilidad IL: Lesionados por cada 100 accidentes 23 Agencia Nacional de Seguridad Vial, Observatorio de Seguridad Vial, Organización Panamericana de la Salud (OPS), “Análisis de indicadores de seguridad vial utilizados actualmente en los países líderes en la materia, septiembre de 2010, disponible en [http://observatoriovial.seguridadvial.gov.ar/documentos/ops/analisis-de- indicadores-de-seguridad-vial-utilizados-actualmente-en-los-paises-lideres-en-la-materia.pdf], p. 8.
  15. 15. 14 En Argentina se emplean los siguientes: • Víctimas mortales en el lugar del hecho por cada 1.000.000 de habitantes • Víctimas mortales en el lugar del hecho por cada 1.000.000 de vehículos • Víctimas mortales en el lugar del hecho por cada 100.000 vehículos circulantes • Víctimas mortales en el lugar del hecho por cada 100.000 vehículos registrados El modelo OECD-IRTAD señala los siguientes indicadores:24 • Muertos o tasas de lesiones por millón de habitantes, por total de accidentes. País y Año. • Número de personas muertas o heridas en accidentes de tráfico por el total de accidentes. País y Año. • Accidentes de tráfico por tipo de accidente, Lugar, País y Año. • Accidentes de tráfico por tipo de accidente, Mes, País y Año. • Accidentes de tráfico por tipo de accidente, Día de la semana, País y Año. • Accidentes de tráfico por tipo de accidente, condiciones de luz, País y Año. • Accidentes de tráfico por tipo de accidente, estado de las carreteras, País y Año. • Accidentes de tráfico con daños personales por tipo de accidente, la naturaleza del accidente, País y Año. • Accidentes de tráfico, con participación de una o más personas bajo la influencia del alcohol por accidentes, País y Año. • Peatones y conductores, bajo la influencia del alcohol, implicados en accidentes de peatones o de la categoría de los conductores, País y Año. • Personas muertas o heridas en accidentes de tráfico por categoría de usuario, tipo de accidente, Grupo de Edad, País y Año. • Accidentes de tráfico en las aglomeraciones, daños personales por tipo de accidente, la naturaleza del accidente, País y Año En Australia se mencionan los siguientes indicadores:25 • Accidentes graves con víctimas por 100.000 habitantes • Accidentes graves con víctimas por 100 millones de vehículos – km • Accidentes de tránsito con muertes por cada 100.000 habitantes • Accidentes de tránsito con muertes por 100 millones de vehículos - km • Costo Social de Accidentes con heridos graves: Millones de dólares costo de los accidentes graves por cada 100.000 habitantes 24 Agencia Nacional de Seguridad Vial, Observatorio de Seguridad Vial, Organización Panamericana de la Salud (OPS), “Estándares internacionales en materia de indicadores en Seguridad Vial”, febrero de 2011, disponible en [http://observatoriovial.seguridadvial.gov.ar/documentos/ops/estandares-internacionales-en-materia-de-indicadores- de-seguridad-via-ansv.pdf], p. 21. 25 Austroads National Performance Indicators. Disponible en: [http://algin.net/austroads/site/index.asp?id=4]
  16. 16. 15 • Costo Social de Accidentes con heridos graves (Vehículo-kilómetros recorridos): Millones de dólares costo de los accidentes graves por 100 millones de veh-km Ahora bien, y reflejo de los indicadores antes presentados, el grado de seguridad de una vía está comúnmente asociado con las tasas de accidentes. En otras palabras, lo que se dimensiona es el grado de peligrosidad, antes que el de seguridad; o bien, podría decirse que ésta última se califica por su inverso.26 Siendo los accidentes algo indeseable, es apropiado evaluar la condición existente de las vías, y la que se desee alcanzar, en función lo más directamente posible de las pérdidas que se pretenden disminuir. En la medida en que la gestión de riesgos viales inherente a la práctica de ASV, tiene en su base, como objetivo central, identificar los factores determinantes para el control de pérdidas en la vía y ver hasta dónde es posible controlarlos, la herramienta puede contribuir de manera importante con la creación de indicadores y de líneas de base para los mismos, muy acordes con la identificación de factores de riesgos que se haya hecho. La consolidación de resultados de ASV efectuadas en una determinada región, permitiría definir líneas de acción claras, objetivos específicos e indicadores relacionados con las acciones de mitigación de riesgos que deban emprenderse. Es preciso agregar, que en Colombia, es limitada la información relacionada con la cantidad de vehículos-kilómetros recorridos en un período de tiempo definido, lo que afecta la posibilidad de utilizar el tipo de indicadores que utiliza esta medida. En este sentido, no solo los indicadores fijados a priori sino también la estrategia derivada de la gestión de riesgos viales de las ASV, pueden contribuir con el compromiso de la gestión vial en la reducción de la siniestralidad, por una parte, induciendo una participación activa y cuantificable de las instituciones responsables, en los aspectos en que tienen gobernabilidad;27 y por otra, en la medida que permite lograr la modificación de las condiciones de proyectos viales, carreteras en operación y obras viales específicas apuntando a una menor accidentalidad, morbilidad y mortalidad. Resolver las deficiencias identificadas y administrar los factores de riesgo contribuirá seguramente a la disminución de la accidentalidad. Sin embargo, es importante advertir que las normas de diseño y demás recomendaciones de seguridad están construidas sobre la base de la experiencia y sobre diversos supuestos y modelos de comportamiento, inclusive factores de seguridad, que no siempre se reproducen en la realidad nacional. Con lo cual, las normas y recomendaciones son una figuración de lo que se estima seguro, y como tal, una aproximación a lo que se busca, pero no una predicción de las tasas de accidentes.28 26 Bull Alberto, Jaime Carramiña y Hernán Domínguez, CEPAL, Santiago de Chile, Julio de 2007, disponible en [http://www.cepal.org/usi/noticias/noticias/6/28826/Gestion_de_Seguridad_Vial.pdf], p. 3. 27 Bull Alberto, Jaime Carramiña y Hernán Domínguez, CEPAL, Santiago de Chile, Julio de 2007, disponible en [http://www.cepal.org/usi/noticias/noticias/6/28826/Gestion_de_Seguridad_Vial.pdf], p. 2. 28 Bull Alberto, Jaime Carramiña y Hernán Domínguez, CEPAL, Santiago de Chile, Julio de 2007, disponible en [http://www.cepal.org/usi/noticias/noticias/6/28826/Gestion_de_Seguridad_Vial.pdf], p. 8.
  17. 17. 16 III. EXPERIENCIA INTERNACIONAL La reducción de la accidentalidad vial y sus consecuencias (muertes, lesiones y pérdidas materiales) ha sido una prioridad para gobiernos en la mayor parte del mundo y un tema importante para la ingeniería de la seguridad vial en muchas latitudes. Diferentes países han realizado esfuerzos continuos para reducir la accidentalidad y especialmente sus consecuencias en víctimas fatales. Particularmente, en algunos países tomó fuerza el enfoque preventivo, el cual considera entre otras herramientas, el uso de ASV como un aspecto importante del manejo de la seguridad vial. El concepto de ASV se originó en el Reino Unido a finales de la década de 1980, y desde 1990 las ASV son obligatorias en las principales troncales y autopistas de ese país. Su práctica se extendió después a Australia y Nueva Zelanda, donde la realización de ASV ganó aceptación a comienzos de la década de 1990 y desde 1994 ambos países establecieron guías y lineamientos en los que se formalizó esta práctica. Más recientemente Canadá, Estados Unidos, España y Chile, entre otras naciones han adoptado las ASV dentro de sus políticas viales. Por su parte, el Banco Mundial ha incorporado la metodología para proyectos en países en desarrollo y la Organización de Naciones Unidas ha propuesto que todos los países realicen ASV a todos los proyectos viales nuevos, como parte de un plan global programado para la “década de acción para la seguridad vial (2011-2020)”.29 Mientras la reducción de accidentes de tránsito es un esfuerzo continuo, la prevención de accidentes es generalmente considerado un aspecto importante del manejo de la seguridad vial en casi todos los países, siendo las ASV una herramienta preventiva muy importante. En la literatura relacionada con la implementación de ASV en el contexto internacional, se observa, cómo su desarrollo30 ha atravesado por lo general las siguientes tres fases: 1) Desarrollo de una política de auditorías de seguridad vial. Los organismos nacionales de seguridad vial comienzan por entender muy bien el proceso de ASV, de manera que la realización de las mismas sea un aporte valioso a los programas de ingeniería vial adelantados por las autoridades viales. Así, una política nacional sobre el uso de ASV puede ser entonces desarrollada y promovida. Esta fase usualmente conlleva el desarrollo de unos lineamientos o guías para la realización de ASV, que pueden también servir de punto focal para los programas de entrenamiento de auditores y como punto de referencia para auditores y gerentes de proyectos, así como aportar respuestas para convencer a los gobiernos locales y regionales de la necesidad de introducir las ASV en sus jurisdicciones. 29 Véase World Health Organization, Global Plan for the Decade of Action for Road Safety (2011-2020), WHO, Geneve, 2011, disponible en:[http://www.roadsafetyfund.org/UnDecadeOfAction/Documents/global_plan_en.pdf] 30 Jordan, Phillip, Vital steps in the Implementation of Road Safety Audits – Getting It Started in Your Area, Victoria, 2001, Pgs. 2-5, disponible en:[http://www.roadwaysafetyaudits.org/library/aha99a66.pdf]
  18. 18. 17 2) Desarrollo de políticas individuales de auditoría específicas e implementación. Es esencial que cada autoridad vial (estatal, regional o local) siguiendo el liderazgo de una agencia líder, desarrolle su propia “política corporativa” para adelantar ASV. Como cualquier otro producto, las ASV deben ser promocionadas. Con una política nacional diseñada y unas guías o lineamientos desarrollados, las ASV están listas para ser implementadas. Generalmente la forma de implementar las ASV en determinada área es utilizando tanto las guías o lineamientos, como las políticas corporativas de las autoridades locales y junto con un pequeño grupo de auditores, se empieza a hacer promoción y sensibilización de las ASV mediante demostraciones y talleres de inducción y promoción. Estas demostraciones usualmente involucran un selecto grupo de profesionales y un pequeño grupo de gerentes de proyectos que exploran las formas en que es posible responder a los resultados de una auditoría. Estos ejercicios permiten a grupos de ingenieros locales entender el proceso y convertirse en los líderes de los procesos de ASV. 3) Promoción y sensibilización continua del proceso para ser adoptado por las autoridades locales. Los beneficios del proceso deben ser resaltados y la gerencia de los proyectos debe convencerse de que las ASV proporcionan resultados positivos, de bajo costo para los proyectos. La profesión de ingeniería de la seguridad vial debe mantener y aumentar sus conocimientos y habilidades. La necesidad de personas con conocimientos en investigación de accidentes es grande, especialmente en países en vía de desarrollo donde las tasas de motorización están aumentando junto con las tasas de accidentalidad. Existe un gran campo de acción para la cooperación internacional en el entrenamiento de auditores de seguridad vial. Un creciente número de ingenieros ha ayudado a la comunidad internacional en las etapas de implementación de las ASV y están cada vez más involucrados en procesos de cooperación y transferencia de conocimientos en Suráfrica, Sudeste de Asia, Norte y Suramérica. Es importante anotar que en general, la literatura relacionada contiene información fundamentalmente de la aplicación de ASV a las autopistas y vías rurales principalmente. Esto es así porque la siniestralidad y sus consecuencias en víctimas es en general más elevada en las vías rurales que en las urbanas. Por ejemplo, en los países de la Unión Europea, el número de muertos en vías rurales es mayor que el número de muertos en vías urbanas (56% frente a 44% en 2008).31 La información relacionada con la aplicación de ASV en el contexto urbano es más escaza, y en este estudio fue posible encontrar por un lado, un caso de lineamientos de auditoría para la ciudad de Londres, cuyos fundamentos básicos no difieren sustancialmente de los lineamientos de aplicación de las ASV en ámbitos rurales pero que atienden los criterios de diseño viales 31 Véase European Commission, Towards a European road safety area: policy orientations on road safety 2011- 2020, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, and the Committee of the Regions, Brussels 2010, Pg. 7, disponible en: [http://ec.europa.eu/transport/road_safety/pdf/com_20072010_en.pdf]
  19. 19. 18 en ciudad32; y por otro, la formulación de lineamientos para la realización de ASV en los entornos escolares en España33. En todos los países estudiados, las ASV son un ingrediente esencial de una estrategia de seguridad vial más amplia. Una razón que explica la disminución de los índices de accidentalidad en muchos países, es la adopción de ASV como parte integral del diseño, construcción y operación de vías. El procedimiento es muy parecido en todos los países, aunque presenta ciertas particularidades; mientras que las listas de chequeo que se utilizan en Australia, Nueva Zelanda, Dinamarca o Alemania son muy detalladas, las que se utilizan en el Reino Unido son más esquemáticas. En este sentido, la perspectiva británica considera que las listas de chequeo deben constituir una guía para la realización de ASV, no un listado que se rellene sistemáticamente. Sin embargo, la revisión de la normativa publicada en 2003 para la realización de ASV en carreteras en servicio, incluye una versión más detallada de las listas de chequeo. De cualquier forma, las ASV son un proceso de relativo bajo costo con una rentabilidad potencialmente alta para las autoridades viales (en términos de disminución de costos en los proyectos) y para las comunidades (en términos de reducción de muertos y lesionados por accidentes de tránsito). A continuación se presentan aspectos relevantes de seguridad vial, de la institucionalidad y de la aplicación de las ASV en seis países: Australia y Nueva Zelanda, Estados Unidos, Europa, Reino Unido y Chile. 1. Australia y Nueva Zelanda A pesar del aumento del 50% en la población y el crecimiento exponencial en el número de vehículos motorizados, Australia ha alcanzado reducciones substanciales en el número de muertos en accidentes de tránsito en los últimos 30 años. Entre 1980 y 2010, la tasa anual de mortalidad en las vías disminuyó de 22.3 a 6.1 muertes por cada 100,000 habitantes.34 La estrategia de seguridad vial anterior de Australia “National Road Safety Strategy 2001-2010” apuntó a reducir en un 40% la tasa de muertes en accidentes de tránsito por 100,000 habitantes en una década. El cumplimiento de esa meta se quedó corto (se redujo en 34%), pero se mantuvo el compromiso de tomar acciones en ese frente. La más reciente estrategia “National Road Safety Strategy 2011- 2020” pretende reducir en la próxima década el número de muertos y lesionados en accidentes de tránsito en al menos 30%.35 32 Véase Transport for London, Road Safety Audit, SQA-0170 Issue 4, London, July 2011, Disponible en: [http://www.tfl.gov.uk/assets/downloads/road-safety-audit-SQA-0170-issue-4.pdf] 33 Fundación Mapfre, Auditoría de seguridad vial “de camino al cole”, guía metodológica relativa a los entornos escolares por parte de la ciudad madrileña de Alcobendas, España, disponible en [http://www.mapfre.com/ccm/content/documentos/fundacion/seg-vial/investigacion/auditorias-de-seguridad-vial- camino-al-cole.pdf] 34 Australian Transport Council, National Road Safety Strategy 2011-2020, ATC, Sidney, 2011, Pg. 7, disponible en: [http://www.atcouncil.gov.au/documents/files/NRSS_2011_2020_15Aug11.pdf] 35 Ibid.
  20. 20. 19 La tendencia de las estadísticas en Australia se ha caracterizado por presentar períodos cortos con disminuciones aceleradas, seguidos por períodos de consolidación y mejoramiento incremental. La evidencia indica que muchos de los éxitos obtenidos pueden ser atribuidos a intervenciones específicas de las vías, algunas de las cuales han sido significativas (p.ej. la introducción del cinturón de seguridad obligatorio, y la introducción de pruebas aleatorias de alcoholímetro, entre otras) y han transformado de manera fundamental el panorama de seguridad vial en el país. Igualmente, las estadísticas de muertos en accidentes de tránsito en Nueva Zelanda han disminuido en los últimos 35 años, a pesar que el número de vehículos y la movilidad en carreteras ha aumentado considerablemente. Entre 1973 y 2002, el número de muertos en las vías de Nueva Zelanda disminuyó más del 50% a pesar de que la cantidad de vehículos se dobló en ese período.36 A 2008 el número de muertos en accidentes de tránsito por cada 100,000 habitantes en Nueva Zelanda era de 8.6, por encima de la tasa de 6.9 para Australia en ese mismo año.37 De cualquier manera, tanto en Australia como en Nueva Zelanda el progreso en la disminución de las estadísticas de muertos y heridos en accidentes de tránsito se ha visto estancado. Las tasas de mortalidad de ambos países actualmente es más del doble de la de países como el Reino Unido, Suecia u Holanda, los de mejores resultados en el mundo. a. Estrategia de Seguridad Vial de Australia y Nueva Zelanda La Commonwealth de Australia está conformada por seis estados y dos territorios nacionales. Cada estado tiene responsabilidad por las vías en su jurisdicción, la salud, educación, servicios de policía, registro de vehículos y licencias de conducción. Los estándares de vehículos por el contrario son determinados a nivel nacional. El transporte es también una preocupación a nivel estatal, aunque el gobierno federal proporciona fondos para vías nacionales. Los gobiernos locales son responsables de construir y prestar mantenimiento a la mayoría de las vías que no hacen parte de la red vial nacional o estatal. Tanto el gobierno nacional como los gobiernos estatales proporcionan financiación para algunas vías locales estatales bajo diferentes esquemas, incluyendo un programa de financiación nacional de “puntos negros”.38 En general todos los estados y territorios cooperan y trabajan juntos en un Plan Nacional de Acción en Seguridad Vial que involucra a las autoridades estatales, la policía estatal, las autoridades estatales de seguros de automóviles, las organizaciones de vehículos motorizados y los gobiernos locales. Con esto, numerosas autoridades de gobiernos 36 Ministry of Transport, Safer Journeys, New Zealand’s Road Safety Strategy 2010-2020, MoT, 2010, Pg. 14, disponible en: [http://www.transport.govt.nz/saferjourneys/Documents/SaferJourneyStrategy.pdf] 37 Ibid. 38 Véase Bliss, Tony, Breen, Jeanne, Country Guidelines for the Conduct of Road Safety Management Capacity Reviews, and the Specification of Lead Agency Reforms, Investment Strategies and Safe System Projects. Implementing the Recommendations of the World Report on Road Traffic Injury Prevention, World Bank Global Road Safety Facility, Washington DC, 2009, Pg. 269, disponible en: [http://siteresources.worldbank.org/EXTTOPGLOROASAF/Resources/traffic_injury_prevention.pdf]
  21. 21. 20 locales en Australia han adoptado sus propias estrategias y planes de seguridad vial, muchos de los cuales específicamente incluyen las ASV por principio.39 Las agencias de seguridad vial del gobierno australiano han adoptado el enfoque de Sistema Seguro, el cual anticipa que nadie debería perder la vida o quedar con una limitación permanente en las carreteras de Australia siempre que obedezcan las reglas de la vía y siempre que los elementos claves del sistema seguro se encuentren balanceados y operando en los niveles de mejores prácticas. Este enfoque tiene mucho en común con los conceptos de “visión cero”40 y “seguridad sostenible”.41 Sin embargo, el énfasis apunta a obtener el cumplimiento de las reglas de las vías por parte de los usuarios, de manera que exista un balance entre tres áreas claves: i) vías y espacios laterales de las vías más seguros, ii) vehículos más seguros, y iii) ambientes de velocidad más seguros. El enfoque se basa en la premisa de que los accidentes ocurren (a pesar del énfasis en la prevención) y que las personas deberían poder soportar las fuerzas externas de un choque para evitar la consecuencia de morir o sufrir heridas graves.42 Por otra parte, en Nueva Zelanda a finales de la década de 1980 y comienzos de la década de 1990, el sector de transporte sufrió una gran reestructuración, que buscaba promover la eficiencia, dar respuesta a las demandas de la población y mejorar la seguridad vial. Esto permitió el desarrollo de algunas agencias como la Autoridad de Seguridad en el Transporte Terrestre (Land Transportation Safety Authority). Este tipo de agencias con su propio esquema gerencial vinculaba las actividades diarias con los 39 Véase Morgan, Robert, Road Safety Audits, Practice in Australia and New Zealand, ITE Journal, Melbourne, July 2005, Pg. 22, disponible en:[ http://www.ite.org/membersonly/itejournal/pdf/2005/JB05GA22.pdf] 40 Visión Cero es el enfoque de seguridad vial adoptado por Suecia. La filosofía de Visión Cero puede resumirse en una frase: ninguna pérdida de vidas humanas es aceptable. Este enfoque introduce la idea de responsabilidad compartida entre los diferentes actores de la red vial de transporte, y enfatiza que aquellos que diseñan la red vial y el sistema de transporte tienen la responsabilidad última por la seguridad. En lo que concierne a la infraestructura de vías, la provisión de un ambiente en el que haya vías perdonadoras (p.ej. dividiendo el tráfico en vías de alta velocidad, señalización clara, y tratamiento a la vía y los costados de la vía) y velocidades seguras para reducir los riesgos inaceptablemente altos, es una tarea crítica para quienes diseñan las vías. El establecimiento de procedimientos efectivos de gerencia y comunicación entre todos los actores involucrados en determinar el funcionamiento seguro del sistema de transporte, se ha convertido en una preocupación primordial. Tal como se plantea en Visión Cero, existen valores máximos de velocidad basados en el diseño de vehículos y vías modernos, que son fundamentales en el diseño de infraestructura vial. Es un hecho que la mayoría de personas sobrevivirían a un choque de un vehículo a 30 km/h, pero no lo harían si el vehículo va a 50km/h. de la misma manera, un carro más seguro protege a los pasajeros a velocidades entre 65-70km/h en una colisión frontal y a velocidades entre 45- 50km/h en una colisión lateral, asumiendo el uso del cinturón de seguridad. Véase Whitelegg, John, Haq, Gary, Vision Zero: Adopting a Target of Zero for Road Traffic Fatalities and Serious Injuries, Stockholm Environment Institute, Department for Transport, Stockholm, 2006, disponible en: [http://www.sei- international.org/mediamanager/documents/Publications/Future/vision_zero_FinalReportMarch06.pdf] 41 El concepto de “Seguridad Sostenible” fue adoptado en Holanda y se refiere a que los accidentes de tránsito pueden ser prevenidos, pero si por desgracia alguno ocurre, las lesiones graves pueden evitarse. Este enfoque preventivo integra los componentes fundamentales de la seguridad vial a saber: usuarios, vehículos, vías y consideraciones ambientales. En el concepto de “Seguridad Sostenible” el ser humano adquiere un rol central. Por lo tanto las vías, los vehículos y las tareas de conducción se adaptan a las limitaciones de todos los usuarios. Véase Van Loon, Alex, Sustainable Safety, a Successful Road Safety Program in the Netherlands, Rotterdam, 2001, Pg. 4, disponible en: [http://www.ocs.polito.it/biblioteca/mobilita/SafetyNetherlands.pdf] 42 Véase Bliss, Tony, Breen, Jeanne, , 2009, Op.cit., Pg. 250
  22. 22. 21 resultados esperados de política. En el 2002, la primera estrategia de transporte de Nueva Zelanda buscaba un sistema de transporte integrado, seguro, sostenible, que se pudiera financiar dentro de un esquema integrado que mire hacia el futuro de manera colaborativa, confiable y basado en la evidencia.43 La estrategia identifica cinco objetivos: ayudar al desarrollo económico, ayudar a la seguridad, mejorar el acceso y la movilidad, proteger y promover la salud pública y asegurar la sostenibilidad ambiental. La integración de estos objetivos y el creciente papel que juegan las autoridades regionales y locales en temas de transporte están siendo establecidos tanto en nuevos arreglos institucionales de gobierno como en nuevos arreglos de financiación del transporte en Nueva Zelanda.44 La política de seguridad vial en Nueva Zelanda se ha caracterizado por tener un enfoque basado en evidencias para el manejo del desempeño. Se han desarrollado alianzas multisectoriales exitosas. Han existido tres planes nacionales de seguridad vial, los cuales promueven intervenciones para mejorar la seguridad de la red vial y las condiciones de entrada y salida de ella por parte de vehículos y usuarios. El régimen de cumplimiento consiste en intervenciones educativas, de desempeño y de observancia principalmente.45 A pesar de las actuaciones puntuales de agencias, sin embargo, los esfuerzos de seguridad vial para ambos países se encuentran concentrados en Austroads. Estos esfuerzos unificados permiten a Austroads llevar a cabo investigaciones estratégicas mediante la realización de proyectos con organismos viales; desarrollar guías con el establecimiento de aspectos técnicos y operacionales estándar para la nación aprobadas por los organismos viales; facilitar el intercambio de conocimientos mediante la promoción y difusión de los resultados de los estudios, nuevas tecnologías y realización de seminarios; llevar a cabo actividades comerciales en nombre de las autoridades de tránsito y transporte de Australia y Nueva Zelanda; y fomentar la participación internacional apoyando organizaciones de transporte internacionales.46 b. Auditorías de Seguridad Vial en Australia y Nueva Zelanda A comienzos de la década de 1990, el procedimiento de Auditorías de Seguridad Vial se extendió a Australia y Nueva Zelanda. Con la introducción de las ASV, se produjeron una serie de intercambios de experiencias y visitas de ingenieros de seguridad vial entre estos dos países y el Reino Unido. Desde entonces las ASV se han generalizado en los dos países, habiéndose alcanzado una considerable experiencia en el tema con excelentes resultados. 43 Ibid., Pg. 173 44 Ibid. 45 Ibid., Pg. 176 46 Austroads Annual Report 2011. Austroads Ltd., Sydney, 2011, Pg. 4, disponible en: [http://www.austroads.com.au/images/stories/Final_Austroads_Annual_Report_2010-11_Small_Size.pdf]
  23. 23. 22 La Asociación de Transporte Vial y Autoridades de Tránsito de Australia y Nueva Zelanda, (Association of Australian and New Zealand Road Transport and Traffic Authorities—AUSTROADS), publicó en 1994 un documento titulado “Auditoría de Seguridad Vial”. Esta publicación comprendió una serie de guías de consulta para un programa nacional de ASV, que incluyó listas de chequeo extensamente adoptadas y desarrolladas en conjunto con Nueva Zelanda. Se publicó una segunda versión en 2002, y la tercera y última hasta ahora, en enero de 2009.47 Austroads y sus miembros en forma independiente han aplicado las ASV a diversas vías. Por ejemplo, la Agencia del Camino del Estado de Victoria, Victoria Roads Corporation (VicRoads), considera a las ASV como componente integral del proceso de la gerencia de la calidad. Las ASV se realizan desde la concepción inicial del proyecto hasta su construcción, aplicándose en todas las obras con un costo superior a los 2,3 millones de dólares. Además, VicRoads revisa aleatoriamente el 20 porciento de otros proyectos de construcción en unas o más etapas y el 10 por ciento de los trabajos de mantenimiento. Por otra parte, las autoridades de tránsito y vías (RTA) responsables de seguridad vial en Nueva Gales del Sur, publicaron un manual de ASV en 1991. Según ellos, el 20 por ciento de los caminos existentes en todas las regiones deben ser auditados con la identificación de prioridades para luego tomar medidas. Además, veinte proyectos de construcción, variando de tamaño del proyecto y etapas, deben ser revisados cada año dentro de cada región. Transit New Zealand (TNZ), la agencia nacional vial responsable del mantenimiento y de las mejoras a la red de carreteras de Nueva Zelanda, revisó las aplicaciones y procedimientos de las ASV desarrolladas por el Reino Unido y publicó en 1993 un documento titulado “Auditoría de Seguridad Vial y sus procedimientos”. Esta publicación indica que todos los proyectos con un costo superior a los 2 millones de dólares serían revisados desde la etapa conceptual del proyecto hasta la finalización de la etapa de construcción. En Nueva Zelanda, el requerimiento de adoptar ASV aplica para todas las vías (tanto nacionales como pertenecientes a gobiernos locales), aunque los gerentes de proyectos pueden decidir no adelantar auditorías a sus proyectos, en cuyo caso deben declarar las razones para no hacerlo. En Australia, el requerimiento aplica típicamente a proyectos viales estatales o a proyectos de gobiernos locales que son totalmente o parcialmente financiados por programas estatales particulares.48 En consecuencia, las ASV son más limitadas en los gobiernos locales de Australia, aunque muchas autoridades locales las utilizan extensivamente en sus proyectos nuevos en fase de diseño, no tanto en proyectos existentes. c. Institucionalidad en Australia y Nueva Zelanda 47 Austroads Publication No. AGRS06/09 - Guide to Road Safety Part 6: Road Safety Audit. 48 Véase Morgan, Robert, Road Safety Audits, Practice in Australia and New Zealand, ITE Journal, Melbourne, July 2005, Pg. 22, disponible en: [http://www.ite.org/membersonly/itejournal/pdf/2005/JB05GA22.pdf]
  24. 24. 23 La Estrategia de Seguridad Vial de Australia es administrada por la Oficina Australiana de Seguridad en el Transporte (Australian Transport Safety Bureau—ATSB) que es parte del Departamento Australiano de Transporte y Servicios Regionales (Australian Department of Transport and Regional Services). La estrategia nacional refleja la aspiración de los 5 estados y dos territorios nacionales. Fue adoptada por la Comisión de Transporte Australiana (Australian Transport Commission—ATC), que comprende los Ministerios de Transporte de los Estados y Territorios en Australia. La ATC recibe el apoyo de dos organizaciones: Austroads y la Comisión Nacional de Transporte.49 En mayo de 2008, la ATC diseñó una política nacional de transporte que buscó mejorar los sistemas de transporte en el país y entre otras medidas creó el Consejo Nacional de Seguridad Vial (National Road Safety Council—NRSC). El papel del NRSC es actuar como ente asesor de la ATC, facilitando la implementación de medidas de seguridad vial prioritarias. Específicamente, el NRSC contribuye al desarrollo de una estrategia nacional de seguridad vial, planes de acción y otras medidas.50 La política también creó el Grupo de Trabajo de Seguridad (Safety and Security Working Group—SSWG) para supervisar un programa de trabajo en diferentes áreas entre las que se incluye la seguridad vial. El comité de transporte (Standing Committee on Transport—SCOT) actúa como un órgano de revisión cuyos funcionarios preparan recomendaciones para la ATC. Los miembros de SCOT incluyen altos directivos de las autoridades viales de todos los estados y territorios y está presidido por el Secretario Federal de Transporte. El SCOT tiene que ver con todos los asuntos relacionados con el transporte, incluyendo la seguridad vial, que tienen relación con las responsabilidades de los ministerios que hacen parte de la ATC.51 La ATC también creó un panel nacional de seguridad vial (National Road Safety Strategy Panel) y un grupo más pequeño (National Road Safety Strategy Task Force) de representantes de los gobiernos locales, para guiar los desarrollos e implementación de la estrategia nacional de seguridad vial y para actuar como un foro para compartir información de las iniciativas de seguridad vial. El panel monitorea la implementación de la estrategia de seguridad vial y los planes de acción, desarrolla y administra proyectos de seguridad vial, identifica áreas de investigación, proporciona un foro para intercambio de información sobre asuntos viales, armoniza políticas de seguridad vial entre jurisdicciones y ayuda a identificar prioridades de seguridad vial.52 49 Bliss, Tony, Breen, Jeanne., 2009, Op.cit. Pg. 248 50 Véase Australian Transport Council, National Road Safety Action Plan 2009-2010, Sydney, 2009, Pg. 10, disponible en: [http://www.atcouncil.gov.au/documents/files/ATC_actionplan0910.pdf] 51 US Federal Highway Administration, Setting Safety Performance Measures in Australia and New Zealand: Lessons for the United States, USDOT, Washington D.C., 2011, Pg. 4, disponible en: [http://www.international.fhwa.dot.gov/pubs/pl11018/pl11018.pdf] 52 Ibid.
  25. 25. 24 La Asociación de Transporte Vial y Autoridades de Tránsito de Australia y Nueva Zelanda, (Association of Australian and New Zealand Road Transport and Traffic Authorities—AUSTROADS) es una organización que promueve la mejora de resultados relacionados con un mejor transporte en Australia y Nueva Zelanda, provee conocimientos de expertos técnicos para el desarrollo de la política nacional en materia de transporte vial y desarrollo de vías, promueve mejores prácticas y capacidades de los organismos viales, y finalmente sirve de garante de la consistencia y coherencia de las operaciones y trabajos que se realizan entre todas las agencias de tránsito y organismos viales.53 Los actuales miembros de Austroads comprenden los seis estados y dos autoridades territoriales de tránsito y transporte, el Departamento de Estado de Infraestructuras y Transporte, la Asociación de Gobiernos Locales de Australia, y la Agencia de Transporte de Nueva Zelanda. Sus miembros son: • Agencia del Camino del Estado de Victoria • Autoridad de Tránsito y vías de Nueva Gales del Sur • Agencia de Transporte de Nueva Zelanda • Departamento de Transportes y Carreteras Principales de Queensland • Principales carreteras de Australia Occidental • Departamento de Transportes, Energía e Infraestructura de Australia del Sur • Dirección General de Infraestructura, Energía y Recursos de Tasmania • Departamento de Tierras y Planificación del Territorio del Norte • Departamento de Territorio y Servicios Municipales Australian Capital Territory • Departamento de Infraestructura y Transporte • Asociación Australiana de Gobiernos Locales Austroads es dirigido por una junta compuesta por los directores de cada miembro de las organizaciones arriba mencionadas. Esta institución también trabaja de la mano con otras organizaciones de la industria vial, específicamente con el grupo ARRB,54 la Comisión Nacional de Transporte y la Oficina de Infraestructura, entre otros, que a su vez son observadores en las reuniones de la Junta de Austroads. Austroads realizó en el 2003 un acuerdo de trabajo55 con la Federación de Asociaciones de Gobiernos Locales de cada Estado de Australia, el Territorio del Norte y el Territorio Capital de Australia – ALGA- y el Instituto de Ingeniería de Obras Públicas – IPWEA- que busca principalmente mejorar la comunicación entre Austroads y los gobiernos locales, asegurarse de que las cuestiones estratégicas relacionadas con las carreteras de los gobiernos locales y su uso se identifican y se consideran para su inclusión en el Programa Nacional de Investigación Estratégica de Austroads, mejorar la difusión de los 53 Austroads, 2011, Op.cit., Pg. 11 54 Entidad privada que actúa como asesor de las autoridades viales en Australia. Disponible en: [http://www.arrb.com.au/Home/About-ARRB.aspx 55 Tomado del Sitio Web: [http://www.alga.asn.au/?ID=212]
  26. 26. 25 resultados de las investigaciones de Austroads a los gobiernos locales y fomentar su aplicación, entre otros. De otra parte, aunque Nueva Zelanda es una nación autónoma que implementa su estrategia de seguridad vial independiente de Australia, sin embargo, el nivel de coordinación y enlace entre ambos países es considerable. Aunque Nueva Zelanda no tiene un sistema federado como Australia, está dividida en 16 regiones administrativas y 74 autoridades locales. Sin embargo, las decisiones se toman a nivel del gobierno central. En la práctica, la seguridad vial en el país es una responsabilidad compartida de gobierno en el nivel nacional, regional y local.56 La Autoridad de Seguridad en el Transporte Terrestre (Land Trasnportation Safety Authority—LTSA) es la entidad que lidera el tema de la seguridad vial. Esta entidad se creó en 1993 como la autoridad responsable de promover la seguridad vial y manejar la información del transporte terrestre y los sistemas de ingresos. La LTSA opera mediante acuerdos de desempeño anuales con el Ministerio de Transporte y es supervisada por una junta de cinco miembros elegida por el gobierno. La División de Estrategia de la LTSA es la encargada de desarrollar la estrategia de seguridad vial del país. Esta División también es la encargada de establecer el cuerpo coordinador conocido como el Comité Nacional de Seguridad Vial (National Road Safety Committee—NRSC). A través de ese comité, la LTSA ha podido juntar diferentes socios gubernamentales para alcanzar resultados y producir documentos de política.57 El LTSA preside el Comité Nacional de Seguridad Vial (NRSC) y asume la secretaría que le presta apoyo a ese comité y a otros cuatro comités gerenciales: el Grupo de Trabajo Nacional de Seguridad Vial (National Road Safety Working Group), el Grupo Nacional de Asesoría en Seguridad Vial (National Road Safety Advisory Group), el Grupo de Revisión del Programa de Seguridad Vial de Nueva Zelanda (New Zealand Road Safety Programme Review Group), y el Grupo Consultivo Industrial (Industry Consultative Group).58 El NRSC, presidido por el LTSA, reúne a los ejecutivos de las principales entidades del gobierno, involucrados con la estrategia de seguridad vial, y es el grupo consultor del ministerio de transporte de más alto nivel. Su tarea es desarrollar, comunicar y acordar una estrategia de seguridad vial de alto nivel y proveer supervisión al cumplimiento de las metas nacionales. Los temas operativos son manejados por el National Road Safety Working Group y el New Zealand Road Safety Programme Review Group. Los Departamentos de Salud, Justicia y Trabajo también se han unido al Consejo de Seguridad Vial de Nueva Zelanda como miembros asociados. 59 Los demás actores en el esquema anterior son:60 56 Bliss, Tony, Breen, Jeanne, 2009, Op.cit., Pg. 176 57 Ibid., Pg. 177 58 Ibid. 59 Ibid. 60 Ibid. Pgs. 178-179
  27. 27. 26 - Ministerio de Transporte: lidera la asesoría al gobierno en temas de política de seguridad vial, prepara y maneja la legislación de seguridad vial. - Departamento de Policía: la Policía de Nueva Zelanda presta su función de observancia en las carreteras del país. Es financiada y manejada a través de Programa de Seguridad Vial de Nueva Zelanda. - Transfund: Entidad que maneja el Programa Nacional de Transporte Terrestre, el cual financia el mantenimiento de la red vial y las mejoras en carreteras estatales, así como los proyectos peatonales y ciclovías, transporte público y desarrollos regionales. - Transit New Zealand: entidad que maneja el mantenimiento y mejoras de la red de carreteras a través del Programa Estatal de Carreteras (State Highway Programme). - La Corporación de Compensación de Accidentes: entidad que busca prevenir y manejar los daños ocasionados por accidentes de tránsito, financia algunas iniciativas específicas de seguridad vial, e implementa la estrategia de prevención de daños causados por accidentes de tránsito. También financia programas educativos entre otros. - Gobiernos Locales de Nueva Zelanda: representa 12 consejos regionales y 74 autoridades territoriales locales, responsables de la seguridad en las vías locales. - Grupo de Trabajo Nacional de Seguridad Vial: presidido por LTSA, reporta al comité NRSC, y lidera la estrategia en asuntos operativos. - Grupo Asesor Nacional de Seguridad Vial: presidido por LTSA, es un foro que involucra una serie de agencias, incluyendo la Corporación de Compensación de Accidentes, el Consejo Asesor de Alcohol de Nueva Zelanda, la Unidad de Prevención del Crimen del Ministerio de Justicia, Gobiernos Locales y Ministerios de Salud y Justicia entre otros. - El Grupo de Revisión del Programa de Seguridad Vial de Nueva Zelanda: trabaja para mejorar la estrategia de seguridad vial del país. - El Grupo Consultivo Industrial: proporciona un foro para que la industria del transporte se relacione con LTSA. 2. Estados Unidos La práctica de realizar Auditorías de Seguridad Vial en Estados Unidos comenzó como resultado de una serie de viajes que realizó la Administración Federal de Carreteras (Federal Highway Administration—FHWA) entre 1994 y 1996 para asesorarse en los temas de gerencia de la seguridad y Auditorías de Seguridad Vial que se venían implementando en otras partes del mundo. En 1996, la FHWA envió a Australia y Nueva Zelanda un equipo de profesionales para conocer y evaluar el proceso de la ASV en esos países. La delegación multidisciplinaria la conformaron ingenieros en vialidad, especialistas de seguridad y educadores. Tras el viaje, la FHWA produjo un informe que resumía los hallazgos del equipo y las observaciones hechas al proceso de organización y aplicación de las ASV en Australia y
  28. 28. 27 Nueva Zelanda y el marco en el cual se realizaban y el contexto de política bajo el cual se implementaban. El informe de la FHWA61 concluyó que las ASV podrían contribuir a maximizar la seguridad de las vías, aplicadas en etapas de diseño u operación. Los participantes del programa recomendaron desarrollar un programa piloto en Estados Unidos sobre esta experiencia. En 1997 se realizó un taller en la ciudad de St. Louis para discutir las actividades prácticas del piloto, el cual se llevó a cabo en 1998 con los Departamentos de Transporte de 13 estados y con los gobiernos locales de 2 estados, para determinar la viabilidad de la puesta en práctica nacional en las etapas de desarrollo, construcción y operación de proyectos viales.62 El piloto identificó los temas más relevantes, preocupaciones, éxitos y limitaciones relacionadas con adelantar ASV en los Estados Unidos. Algunas de las preocupaciones más relevantes tenían que ver con los costos asociados a las auditorías, los costos de implementar los cambios sugeridos, y con el ambiente en el cual se llevan a cabo las auditorías, así como preocupaciones administrativas relacionadas con el perfil de los auditores, con las posibles reacciones de los diseñadores del proyecto auditado, entre otras. En general se observó que las agencias involucradas requerían de información adicional y una guía para la aplicación de las ASV. En consecuencia, la FHWA desarrolló un curso para solucionar las dudas, el cual se comenzó a dictar en 2000 y fue adoptado por el Instituto Nacional de Carreteras (National Highway Institute—NHI) en 2001. Este curso se dictó en más de 13 estados entre 2000 y 2003, y le siguieron otros programas de entrenamiento adicionales en todo el país.63 a. Estrategia de Seguridad Vial en EE.UU. Hasta la década de 1960, las estadísticas de accidentalidad vial en Estados Unidos indicaban que ese país tenía las vías más seguras del mundo. Sin embargo para el 2002, Estados Unidos había pasado al puesto 16, por debajo de Alemania, Australia, Austria, Canadá, Dinamarca, Finlandia, Gran Bretaña, Holanda, Islandia, Japón, Luxemburgo, Nueva Zelanda, Noruega, Suecia y Suiza.64 De acuerdo con la FHWA, actualmente cerca de 35,000 personas resultan lesionadas cada año en las carreteras norteamericanas. El Departamento de Transporte indica que las pobres condiciones de las vías y los diseños de vía obsoletos son factores incidentes en los 14,000 muertos en carreteras de un total de cerca de 43,000 muertos en accidentes de tránsito cada año.65 Ante estos datos, la Asociación Americana de Constructores de Vías y Transporte (American Road an 61 Trentacoste, Michael, et.al., FHWA Study Tour for Road Safety Audits: Part 1, Final Report, Federal Highway Administration, US Department of Transportation, Washington DC, 1997, disponible en: [http://ntl.bts.gov/DOCS/rpt7-pt1.html] 62 National Cooperative Highway Research Program, Road Safety Audits. A Synthesis of Highway Practice, NCHRP, Transportation Research Board of the National Academies, Washington DC, 2004, Pg. 11, disponible en: [http://onlinepubs.trb.org/onlinepubs/nchrp/nchrp_syn_336.pdf] 63 Ibid. 64 En 2002 ocurrieron 6 millones de accidentes de tránsito en las carreteras de EE.UU., dejando la cifra de 42,815 muertos, 3 millones de heridos, y US$230 mil millones en pérdidas financieras. Ibid., Pg. 3 65 American Road and Transportation Builder Association, Transportation Safety Policy Satatement. Disponible en: [http://www.artba.org/advocacy/government-affairs/policy-statements/roadway-safety/]
  29. 29. 28 Transport Builders Association—ARTBA) piensa que esos muertos son evitables y para esto se requiere que la política norteamericana de seguridad vial haga un giro de paradigma, anticipando los errores de los usuarios y enfatizando un diseño, construcción y mantenimiento de vías perdonadoras de comportamientos erráticos.66 Tal concepto de “vías perdonadoras” desarrollado en el Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda y otros lugares, ha permeado la estrategia de seguridad vial norteamericana. Tanto Estados Unidos como Canadá han aprendido de la experiencia internacional y han adoptado los mismos desarrollos. La ARTBA también considera que el foco de la política de reducción de incidentes de tránsito en el sistema de transporte norteamericano debe apuntar a reducir la severidad de las consecuencias de los accidentes antes que a reducir el número de accidentes. Este desarrollo no parece ser tomado de la experiencia europea y más bien corresponde a la particularidad de que la población norteamericana está envejeciendo a una tasa elevada. El gobierno de EE.UU. estima que en las próximas dos décadas, el número de conductores de la tercera edad se habrá duplicado en las vías del país. Se sabe que los cambios fisiológicos relacionados con el envejecimiento (p.ej. pérdida de visión, estado físico, etc.) hacen a los usuarios de las vías más vulnerables a sufrir consecuencias en accidentes de tránsito. La FHWA ha respondido a ese creciente segmento de la población norteamericana, publicando lineamientos y recomendaciones de política de seguridad vial que se acomodan mejor a las necesidades de los conductores de mayor edad.67 Los desarrollos legales que las autoridades han promovido consisten en: la Ley de Seguridad en Carreteras (Highway Safety Act) de 1966, la cual se constituyó en el primer esfuerzo del gobierno federal para reducir el número y severidad de los accidentes de tránsito en EE.UU. El objetivo principal de esta ley era proporcionar un programa de seguridad vial coordinado a nivel nacional, a través de asistencia financiera a los estados para que aceleraran sus programas de seguridad vial. La ley requería que los estados desarrollaran programas de seguridad vial de acuerdo a los estándares de la oficina del Secretario de Transporte. La responsabilidad para la implementación de esos estándares se dividió entre la Administración Federal de Carreteras (FHWA) y la Administración Nacional de Tránsito y Seguridad Vial (National Highway Traffic Safety Administration). Estos estándares han sido reemplazados por programas prioritarios de seguridad.68 La Ley de Seguridad Vial de 1973 (Highway Safety Act) apropió financiación para programas prioritarios de seguridad en 5 áreas: cruces ferroviarios en carreteras, locaciones de alto peligro, programa de señalización en pavimentos, eliminación de obstáculos a los lados de las vías y programa de demostración federal de vías más seguras. En 1978 se consolidaron estos programas mediante la Ley de Asistencia a las Superficies de Transporte (Surface Transportation Assistance Act of 1978). En 2005, se implementó el Programa de Mejoramiento de la Seguridad Vial (Highway Safety 66 Ibid. 67 Ibid. 68 Véase Federal Highway Administration, disponible en:[http://safety.fhwa.dot.gov/hsip/gen_info/hsip_history.cfm]
  30. 30. 29 Improvement Program—HSIP) mediante la Ley de Infraestructura de Transporte Seguro, Confiable, Flexible, Eficiente: Un Legado para los Usuarios (Safe, Accountable, Flexible, Efficient Transportation Equity Act: A Legacy for Users—SAFETEA-LU). El HSIP estableció la política para el desarrollo e implementación de un programa de seguridad en carreteras en cada estado e incluyó componentes de planeación, implementación y evaluación.69 La legislación fue entonces diseñada para asegurar que el programa de seguridad vial HSIP se llevara a cabo de una manera ordenada, sistemática y que alcanzara los mejores resultados. Actualmente, la política norteamericana de seguridad vial acepta el hecho de que se tiene un sistema imperfecto y apunta a reducir las consecuencias de inseguridad del sistema. La combinación de la experiencia internacional junto con desarrollos locales particulares ha influenciado esta visión en EE.UU. Por ejemplo, en todo el país, particularmente las autoridades e instituciones locales que tienen responsabilidad sobre un gran porcentaje de la red vial, frecuentemente incurren en altos costos relacionados con demandas legales por su responsabilidad en accidentes causados por no haber considerado la seguridad en las diferentes fases de los proyectos viales (errores de diseño, construcción, operación). Esto ha incidido en la importancia que se da a la gerencia de riesgos. Es decir, identificación de riesgos, evaluación de riesgos, manejo de riesgos, selección del método de implementación y monitoreo continuo y revisión del programa.70 Las Auditorías de Seguridad Vial son consideradas un componente importante de los programas de gerencia de riesgo de instituciones en los EE.UU., cuya política apunta a reducir los pasivos generados por responsabilidad legal en accidentes de tránsito. Más adelante en este apartado, literal d), se analizará un poco más en detalle la problemática asociada las ASV usadas como instrumento para prevenir pasivos derivados de demandas y como herramienta de defensa legal en EE.UU. b. Auditorías de Seguridad Vial en EE.UU. Como consecuencia de los viajes de la FHWA a Australia y Nueva Zelanda, y de los pilotos implementados en EE.UU., a partir de 1998 se iniciaron una serie de investigaciones las cuales desarrollaron ciertos programas de Auditorías de Seguridad Vial para ser implementados por gobiernos locales; primero mediante la creación de un sistema de clasificación de vías que ayudara a estructurar las ASV; y segundo, mediante la creación de un programa de ASV que apuntaba específicamente a las vías rurales locales. Igualmente se desarrollaron programas de auditoría para ser usados en pequeñas ciudades, los cuales creaban un proceso sistemático para examinar las necesidades de seguridad. Así mismo se desarrollaron unas listas de chequeo para ASV en la reconstrucción de vías interestatales, las cuales se enfocaban en evaluar planes y 69 Ibid. 70 Owers, Roger, Wilson, Eugene, Defining a Road Safety Audits Program for Enhancing Safety and Reducing Tort Liability, University of Wyoming, Department of Civil and Architectural Engineering, Laramie, 2000, Pg. 13, disponible en: [http://www.mountain-plains.org/pubs/pdf/MPC00-113.pdf]
  31. 31. 30 estrategias de control del tráfico, antes de que las obras interestatales entraran en funcionamiento. Tales desarrollos de ASV en EE.UU. apuntaban a aplicar las auditorías a usos específicos, ya fuera en vías rurales locales, pequeñas ciudades o reconstrucción de vías interestatales. Esas aplicaciones específicas de las ASV tenían el objetivo común de mejorar la seguridad en dichas aplicaciones específicas. A partir del 2000, se adelantaron nuevas investigaciones enfocadas en refinar los métodos de las ASV (p.ej. identificando niveles mínimos de experticia de parte del auditor) para incrementar la seguridad vial.71 Actualmente, la aplicación de ASV en los EE.UU es todavía incipiente.72 Sin embargo, como resultados de los pilotos y programas de entrenamiento, cada vez más estados incorporan las ASV a sus proyectos viales. La FHWA ha patrocinado distintos talleres de ASV para todos los estados. Los estados que pueden considerarse más avanzados en el uso y desarrollo de las ASV son: Iowa, que ha implementado desde la administración local las ASV en todo su esquema de repavimentación; New York, que desarrolló un programa para integrar las ASV en su programa de mantenimiento vial; Pennsylvania, ha hecho el mayor número de ASV en sus vías desde 1997, época en que la FHWA visitó Australia; South Dakota, ha implementado ASV en todas las fases (diseño, construcción y operación) de autopistas y carreteras rurales principales; y South Carolina, que tiene la mejor estructura institucional para la implementación de ASV involucrando al Departamento de Transporte estatal y diferentes agencias, y ha logrado un esquema exitoso de financiación de auditorías con fondos federales.73 c. Institucionalidad en EE.UU. Existen entidades de transporte a todos los niveles del gobierno de los Estados Unidos. La Administración Federal de Autopistas (Federal Highway Administration—FHWA) es la principal autoridad de transporte del gobierno federal.74 A nivel estatal, el Departamento de Transporte (DOT) de cada estado es la autoridad de transporte principal. Adicionalmente, pueden encontrarse entidades de transporte a nivel de condados y municipalidades, o en distritos que cruzan otras fronteras políticas.75 La gran mayoría de las vías del país están bajo la jurisdicción de gobiernos locales (75.2%) y solo una cuarta parte (24.8%) de las vías está bajo la jurisdicción de los gobiernos 71 Ibid., Pg. 9 72 De 36 estados que participaron en una encuesta del NCHRP en el 2004, 22 respondieron que no se realizan ASV en los proyectos viales de esos estados y aquellos que si las realizan están en sus etapas iniciales de estimar los beneficios de llevarlas a cabo y solamente han realizado un número limitado de auditorías. Véase National Cooperative Highway Research Program, 2004, Op.cit., Pgs. 12-13 73 Ibid. Pgs. 17-20 74 Trentacoste, 1997, Op.cit., Pg. 10 75 En general, las subdivisiones geográficas de la mayoría de los estados en EE.UU. son los condados. Dos estados (Louisiana y Alaska) tienen el equivalente a condados pero los llaman diferente (parish y borough respectivamente). Adicionalmente, otros dos estados no tienen condados con gobierno en ese nivel de subdivisión geográfica (Connecticut y Rhode Island), y en cuatro estados (Delaware, North Carolina, Virginia y West Virginia) el Departamento de Transporte de cada uno de ellos es responsable por todas las vías rurales en sus fronteras estatales, por lo cual los condados en esos estados no tienen ninguna responsabilidad vial. Además, muchas vías en parques nacionales y zonas forestales están por fuera de la jurisdicción de los condados. Ibid. Pg. 11
  32. 32. 31 estatales y federal.76 Esto es significativo ya que la gran mayoría de las vías rurales son manejadas principalmente por los gobiernos estatales y los condados que son jurisdicciones locales que tienen un acceso limitado a los recursos federales y dependen de escasas fuentes de recursos locales. Estas entidades enfrentan entonces dificultades en sus sistemas viales con muchos kilómetros de vías de poco tráfico, en muchos casos vías defectuosas y problemas de financiación. La FHWA del USDOT es una entidad primaria en el sentido de que otras agencias federales pueden tener oficinas o ramas de transporte, que proporcionan apoyo satelital a la agencia. Por ejemplo el Departamento de Agricultura (USDOA) tiene una Oficina de Transporte.77 La FHWA diseña estándares para autopistas estatales nuevas y rehabilitadas que son construidas con fondos federales. También otorga financiación a los estados para mejoras de seguridad vial.78 La Administración Nacional de Seguridad en Carreteras (National Highway Traffic Safety Administration—NHTSA) del USDOT tiene la misión de reducir el número de muertes y lesiones en accidentes de tránsito y asegurar los más altos estándares de seguridad en las carreteras del país. Proporciona los estándares de seguridad para vehículos nuevos, otorga financiación a los estados para realizar controles de velocidad, promoción del uso del cinturón de seguridad, conducción segura, entre otros programas.79 La Administración Federal de Seguridad de Cargueros Motorizados (Federal Motor Carrier Safety Administration—FMCSA) del USDOT se encarga de reglamentar directamente las medidas de seguridad para buses y camiones comerciales y supervisa las reglamentaciones estatales y observancia en la materia.80 La Junta Nacional de Seguridad para el Transporte (National Transportation Safety Board) es una agencia independiente de asesoría que investiga los principales accidentes del sector transporte.81 En EE.UU. los estados manejan sus programas de seguridad vial de manera independiente, aunque con cierto grado de control a través de ayudas federales programas de regulación de autopistas y regulaciones de la Administración de seguridad en autopistas (National Highway Traffic Safety Administration—NHTSA).82 76 Ibid. Pg. 12 77 Véase Owers, Roger; Wilson, Eugene, Safety Analysis Without the Legal Paralysis, University of Wyoming, Department of Civil and Architectural Engineering, Laramie, December, 2001, Pg. 40, disponible en: [http://www.mountain-plains.org/pubs/pdf/MPC02-129.pdf] 78 Véase Transportation Research Board of the National Academies, Achieving Traffic Safety Goals in the United States. Lessons from Other Nations, Committee for the Study of Traffic Safety, Washington DC, 2011, Pg. 105, disponible en:[http://onlinepubs.trb.org/onlinepubs/sr/sr300.pdf] 79 Ibid. 80 Ibid. 81 Ibid. 82 Ibid., Pg. 44
  33. 33. 32 A nivel estatal, están las agencias de gobierno estatales, algunas de las cuales pueden estar organizadas como sub-unidades de los Departamentos de Transporte estatales. Así las Agencias de Autopistas de cada estado (State Highway Agency) se encargan de la construcción y el mantenimiento de las autopistas estatales, incluyendo las principales vías entre ciudades así como muchas vías secundarias. Otras agencias de gobierno estatales como las agencias de seguridad pública (incluyendo la policía estatal) se encargan de la observancia de las leyes de tránsito en las vías estatales y de las respuestas de emergencia.83 También están las agencias de registro de vehículos y de licencias de conducción, que se encargan del registro e inspección de vehículos y de la aprobación y emisión de licencias. Las oficinas estatales de seguridad vial son responsables del manejo y coordinación de los programas relacionados con el comportamiento de los conductores (protección de los pasajeros, exceso de velocidad, etc.) y de la administración de los recursos otorgados por la NHTSA.84 Finalmente están algunas agencias estatales como los departamentos de policía, departamentos de obras públicas y servicios de respuesta a emergencias médicas. Además de las agencias federales y estatales mencionadas, también existen organizaciones profesionales nacionales como la “American Association of State Highway and Transportation Officials”, “Institute of Transportation Engineers”, y “National Association of County Engineers”. d. Las ASV como instrumento para prevenir pasivos derivados de demandas y como herramienta de defensa legal en EE.UU. En EE.UU. ha tomado fuerza el enfoque de manejo de riesgos relacionados con la seguridad vial. Las mejoras a la seguridad vial son concebidas como un aspecto importante del manejo de riesgos para las autoridades viales norteamericanas. El riesgo o la exposición al riesgo es algo que puede ocurrir, produciendo una pérdida potencial. El riesgo así definido para accidentes de tránsito corresponde a una pérdida potencial de activos físicos o lesiones corporales que ocurren debido a una acción directa intencional, o a negligencia. Este enfoque ha permitido que proliferen las demandas en este país, de víctimas de accidentes de tránsito en contra de gobiernos locales, autoridades viales y concesionarios viales, responsables de la seguridad vial en distintas localidades.85 El 83 Ibid., Pg. 106 84 Ibid. 85 Por ejemplo, un motociclista tras sufrir heridas considerables en un accidente demandó a la Comisión de Carreteras de Oakland por haber esparcido gravilla sobre la vía al entrar y salir de un área de almacenamiento de este material, lo cual según él, le hizo perder el control de su motocicleta en la vía. El demandante presentó ante los tribunales el testimonio de un testigo que argumentó haber presentado quejas por la presencia de gravilla en la vía, ante lo cual la Comisión de Carreteras no actuó para removerla. Sin embargo el caso fue rechazado en la Corte de Apelaciones basándose en los pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia que otorgan inmunidad a las autoridades viales contra negligencia en el diseño de vías y ahora en el mantenimiento de las mismas. Véase

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