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Informe OBS: Análisis de los Presupuestos Generales del Estado

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Este informe de investigación realiza un análisis de la actividad gubernamental mediante los Presupuestos Generales del Estado.

Published in: Economy & Finance
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Informe OBS: Análisis de los Presupuestos Generales del Estado

  1. 1. Análisis de la actividad gubernamental mediante los Presupuestos Generales del Estado Autora María Martínez, Profesora de OBS Business School www.obs-edu.com Doble Titulación:
  2. 2. 2 3 Índice 5 6 8 10 11 14 17 20 23 26 28 31 Titulares Introducción El gasto gubernamental: España en el contexto europeo El presupuesto: los gastos por programa en las actuaciones de carácter económico • Agricultura, Pesca y Alimentación • Industria y Energía • Comercio, Turismo y P.Y.M.E.S. • Infraestructuras • Investigación civil y militar • Otras actuaciones de carácter económico Conclusiones Bibliografía
  3. 3. 4 5 Titulares España tiene un porcentaje de gasto gubernamental con respecto al PIB inferior a la media europea de los 28: 45,8% frente al 41% en el 2017. Sin embargo, este indicador ha incrementado desde el 19,3%, en el año 1960, hasta alcanzar un valor intermedio- bajo en el ámbito europeo en la actualidad. En las dos últimas legislaturas, la diferencia más acentuada en el gasto dentro del Presupuesto General del Estado se encuentra en el área de actuaciones y promoción social: se preveía un aumento del 60% en el programa de Autonomía personal y atención a la Dependencia En el año 2018, se incrementó el gasto total en Comercio, Turismo y P.Y.M.E.S, pero el peso relativo se mantuvo. En el 2019, se preveía un ligero incremento de los valores absolutos en varios programas vinculados a estos sectores. En el año 2018, el gasto en investigación militar y civil se incrementó. El programa con mayor incremento fue el de Investigación y desarrollo tecnológico-industrial: de 761 millones de euros, 2017, a 1.460 millones de euros, en el 2018. En el año 2019, se preveía una disminución con una asignación de 1.243 millones a este programa. Foto 1. El programa con mayor incremento fue el de Investigación y desarrollo tecnológico- industrial
  4. 4. 7 Introducción Una de las actividades más importantes que lleva a cabo el Gobierno en las diferentes legislaturas es la aprobación anual de los Presupuestos Generales del Estado. En ellos se plasman las distintas concepciones sobre la distribución de los recursos y sobre el reconocimiento de determinados colectivos sociales que materializan los gobiernos. El análisis de los presupuestos es, por lo tanto, una herramienta fundamental para evaluar la actividad de los gobiernos y entender cuáles han sido sus líneas políticas preferentes (Ministerio de Hacienda y función Pública, 2019). Bajo el marco legislativo español1, el Presupuesto General del Estado puede organizarse de tres formas diferentes: a) por programas, que responde a la pregunta dónde se gasta, y que enuncia las finalidades y objetivos que se pretende conseguir; b) clasificación orgánica, que responde a la pregunta de ¿quién lo gasta?, es decir, el órgano gestor responsable de los créditos (estado, comunidades autónomas, agencias estatales, etc.) ; y c) clasificación económica, que contesta a la pregunta de ¿cómo se gasta?, es decir, la naturaleza económica de los gastos (gastos personal, bienes corrientes y servicios, financieros, etc.). En este informe, nos centraremos en comparar la evolución del gasto público de las dos últimas legislaturas teniendo en cuenta la clasificación por programas. Esta decisión metodológica se toma teniendo en cuenta dos criterios básicos: a) se puede acceder a datos cuantitativos desde el año 2000 hasta el 2018 facilitando la comparación entre legislaturas y permite observar con facilidad la evolución de las preferencias presupuestarias de los distintos gobiernos. b) La clasificación por programas se subdivide en 5 grandes áreas- servicios públicos básicos; las actuaciones de protección y promoción social (pensiones, desempleo, acceso o vivienda entre otros); la producción de bienes de carácter preferente (sanidad, educación y cultura); las actuaciones de carácter económico y las actuaciones de carácter general que permiten visualizar con facilidad las distintas posiciones de gasto de los gobiernos. En este informe presentamos, en primer lugar, una comparativa del gasto gubernamental en relación con el PIB en el contexto europeo. Después, se enuncian brevemente las diferencias en los programas vinculados a las áreas de servicios públicos básicos, actuaciones de protección y promoción social, producción de bienes de carácter preferente y actuaciones de carácter general. El grueso del informe, sin embargo, se centra en presentar la evolución del gasto en los programas vinculados a actuaciones de carácter económico para comparar las diferencias y similitudes durante las distintas legislaturas en aquellos aspectos con una mayor relación con el mundo de la empresa En la lectura de este informe es importante destacar que las previsiones realizadas para el año 2019 que se describen en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado no han sido aprobadas por lo tanto las comparaciones entre el 2018 y 2019 son entre presupuestos aprobados y una previsión que no se ha materializado. ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1: El marco jurídico que regula los Presupuestos Generales del Estado se recoge básicamente en tres normas: - La Constitución Española dedica su artículo 134 a regular los Presupuestos Generales del Estado. - La Ley General Presupuestaria (Ley 47/2003, de 26 de noviembre). - La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. -Orden anual del Ministerio de Hacienda y Función Pública por la que se dictan las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales de Estado y también otras normas de rango menor ( (MInisterio de Hacienda y Función Pública, 2019) Análisis de la actividad gubernamental mediante los Presupuestos Generales del Estado Foto 2. El análisis de los presupuestos es una herramienta para entender cuáles han sido las líneas políticas preferentes de un gobierno 6
  5. 5. 8 9 El gasto gubernamental: España en el contexto europeo El gasto gubernamental: España en el contexto europeo En el año 2017- los últimos datos que proporciona el EUROSTAT- Francia, Finlandia, Bélgica y Dinamarca muestran valores superiores al 50% de su gasto con relación al PIB. España tiene un porcentaje de gasto gubernamental con respecto al PIB inferior a la media europea de los 28: 45.8% frente al 41% en el 2017. Otros países con valores similares son Reino Unido, Eslovaquia, Polonia, Islandia u Holanda. Este indicador coloca a España en una posición intermedia- baja en la provisión de bienes y servicios a la ciudadanía y al tejido empresarial. Sin olvidar que, desde el periodo de transición hacia la democracia, España ha multiplicado el porcentaje de los gastos públicos sobre el PIB español: en la década de 1960 el gasto público en relación al PIB oscilaba entre el 19% y el 23% (INE, 2019) Gráfico 2: Gasto Gubernamental. Porcentaje del PIB. Europa (28). 2017 El total de gastos dentro de los distintos presupuestos como porcentaje del PIB proporciona una indicación del tamaño estado y de la administración pública en los diferentes países. Las diferencias en el porcentaje de este indicador muestran una amplia tipología de formas de estado en función de cómo y qué medida los países proporcionan bienes y servicios públicos; brindan protección social o fomentan determinados sectores económicos (OCDE, 2019). Según datos del EUROSTAT, España ha tenido una evolución ascendente y descendente en relación con este indicador (EUROSTAT, 2019). Esta evolución no coincide necesariamente con la duración y la orientación de los gobiernos de diferentes legislaturas en España. De los años 2006 al 2009, en la VIII Legislatura presidida por José Luis Rodríguez Zapatero, el porcentaje de gasto frente al PIB se incrementó, para estabilizarse del 2009 al 2011 en la IX legislatura del mismo presidente. Los siguientes años, del 2012 al 2016 bajo la presidencia de Mariano Rajoy, el indicador fluctuó con un incremento crítico en el año 2012 para seguir un descenso paulatino hasta el 2017. Gráfico 1: Gasto Gubernamental. Porcentaje del PIB. España-Europa (28). 2006-2017 Análisis de la actividad gubernamental mediante los Presupuestos Generales del Estado Fuente: Eurostat, 2019. Fuente: Eurostat, 2019.
  6. 6. 10 11 El presupuesto: los gastos por programa en las actuaciones de carácter económico En los Presupuestos Generales del Estado, el área de “actuaciones de carácter económico” cuenta con varias subdivisiones- Agricultura, Pesca y Alimentación Industria y Energía Comercio, Turismo y PYMES Subvenciones al transporte Infraestructuras Investigación, desarrollo e innovación civil Investigación, desarrollo e innovación militar y otras actuaciones de carácter económico- cuyo análisis permiten obtener una panorámica de la posición que ocupa el aspecto productivo y empresarial en las distintas legislaturas. Desde el año 2009 al 2013, el porcentaje de gasto del área de actuación económica ha descendido de un 11,1% a un 7,8%- coincidiendo con dos legislaturas de color político diferente. Entre los años 2014 y 2018, se producen incrementos y descensos ligeros que se sitúan alrededor del 8% (Secretaria de Estado de Presupuestos y Gastos, 2019) Gráfico 3: Áreas de Gasto. España. 2009-18. Porcentaje. 1. Agricultura, Pesca y Alimentación En los ejercicios 2017 y 2018, los programas de Agricultura, Pesca y Alimentación han contado con un gasto de 7.413 y de 7.500 millones de euros, respectivamente. Lo que supone un ligero incremento después de la caída abrupta de 1.177 millones de euros en el 2016. La evolución del gasto, en valores absolutos, en Agricultura, Pesca y Alimentación no ha ido paralelo a su peso porcentual. Desde el año 2000 hasta el año 2010, los valores absolutos crecieron paulatinamente con un descenso acentuado hasta el 2013, un incremento moderado en el 2014 y un incremento sustancial en el 2015 descendiendo abruptamente el 2016 y recuperándose levemente en el 2017 y 2018 (ver gráfico 4). Gráfico 4: Gasto en Agricultura, Pesca y Alimentación. España. 2000-18. Total (Millones de Euros) El presupuesto: los gastos por programa en las actuaciones de carácter económico Análisis de la actividad gubernamental mediante los Presupuestos Generales del Estado Fuente: Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, 2019 El porcentaje mayor del gasto en los Presupuestos Generales del Estado se lo lleva el área de Protección y Promoción Social que contiene dos de los derechos sociales básicos: pensiones y jubilación. Además, esta área cuenta también con servicios sociales y promoción social, fomento del empleo, acceso a la vivienda y fomento de la edificación y gestión y administración de la seguridad social. En las dos últimas legislaturas, la diferencia más acentuada en el gasto dentro del Presupuesto General del Estado se encuentra en el área de actuaciones y promoción social: se preveía un aumento del 60% en el programa de Autonomía personal y atención a la Dependencia (Ministerio de Hacienda, 2019) Fuente: Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, 2019 El peso porcentual del gasto en Agricultura, Pesca y Alimentación ha ido disminuyendo desde el año 2000 desde el 3,50% hasta el 2,04%. En los últimos 18 años este descenso se ha visto entrecortado por periodos de incremento, como el 2010-2011, que no han variado no obstante la tendencia descendente (ver gráfico 5).
  7. 7. 12 13 El presupuesto de los programas de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente está fuertemente vinculado a la Política Agraria Comunitaria que modela desde hace décadas la producción de este sector en España. De hecho, la partida presupuestaria con mayor gasto es la del programa Regulación de Mercados -que supone un soporte de seguridad frente a los altibajos que se producen tras la apertura al exterior del mercado comunitario- es la partida con mayor dotación presupuestaria que gestiona los fondos de la Política Agraria Comunitaria para España. En el año 2017, contaba con un presupuesto de 5.741 millones de euros, incrementándose a 5.804 en el año 2018. En el 2019, se prevé una línea específica de lucha contra el despoblamiento, mayor dotación para la igualdad entre hombres y mujeres en el campo y un presupuesto total para este programa de 5.807 millones (Ministerio de Hacienda, 2019). Otros programas también importantes, pero de menor cuantía son Desarrollo del Medio Rural y Previsión de Riesgos en la Producción Agraria y Pesquera (ver gráfico 6). Gráfico 6: Programas de Gasto. Agricultura, Pesca y Alimentación. España.2017-18. Total (Millones de Euros) El presupuesto: los gastos por programa en las actuaciones de carácter económico La política agraria en España ha estado sujeta en los últimos años a las líneas marcadas por la Política Agraria Común. Estas intervenciones en la agricultura son palpables en España en el Presupuesto General del Estado donde las transferencias europeas ocupan un lugar relevante. Esta circunstancia ha provocado efectos positivos y negativos en relación a los grandes temas que preocupan dentro del ámbito rural: garantizar el abastecimiento de alimentos en cantidad y calidad; mantener una actividad económica rentable; ofrecer a la población agraria ocupación de calidad; mejorar la ordenación del territorio, evitar el despoblamiento y conservar el medio ambiente, el medio natural y el paisaje. Fuente: Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, 2019 Foto 3. España se encuentra en una posición intermedia- baja en la provisión de bienes y servicios a la ciudadanía El presupuesto: los gastos por programa en las actuaciones de carácter económico Gráfico 5: Gasto en Agricultura, Pesca y Alimentación. España. 2000-18. Porcentaje. Análisis de la actividad gubernamental mediante los Presupuestos Generales del Estado Fuente: Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, 2019
  8. 8. Mobile World Congress 2019 14 15 Análisis de la actividad gubernamental mediante los Presupuestos Generales del Estado El presupuesto: los gastos por programa en las actuaciones de carácter económico 2. Industria y Energía Las políticas de Industria y Energía contaron con una dotación presupuestaria de 5.432 en el año 2017 y 5.769 millones de euros en el 2018. La evolución del gasto en Industria y Energía ha seguido una trayectoria abrupta: del 2000 al 2009 se caracterizó por una subida progresiva, seguido de una caída abrupta hasta el 2012, seguido de un incremento crítico hasta el 2015 (ver gráfico 7). El primer periodo de incremento coincide con la VII y VIII Legislatura, con dos gobiernos de signo distinto; el incremento presupuestario intenso corresponde con la IX Legislatura bajo la presidencia de Mariano Rajoy; al igual que el pequeño descenso del año 2016 (Ver gráfico 7). Gráfico 7: Gasto Industria y Energía. España.2000-18. Total (Millones de Euros) Fuente: Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, 2019 La evolución del peso porcentual del gasto destinado a Industria y Energía corre paralelo a la disminución y aumento de sus valores absolutos. El porcentaje de gasto dentro de este programa oscila entre el 0,61%- valor más bajo en el 2012- y el 1,73%- el valor más alto en el 2015. Ambos valores se produjeron en la X Legislatura presidida por Mariano Rajoy donde se han producido los cambios más pronunciados. Gráfico 8: Gasto Industria y Energía. España. 2000-18. Porcentaje El presupuesto: los gastos por programa en las actuaciones de carácter económico El programa con mayor dotación presupuestaria tanto en el 2017 como el 2018 es el de Normativa y desarrollo energético con 3.948 y 4.285 millones, respectivamente. Esta partida ha sufrido un incremento espectacular en los últimos 10 años. En el 2009, apenas representaba un monto de 80 millones, en el año 2012, 30 millones para aumentar a 2.937 millones en el año 2013. Este programa corresponde con gastos destinados a afrontar los costes del sistema eléctrico que permitan el equilibrio financiero del sistema. En el proyecto de Presupuestos Generales del Estado para el año 2019, las políticas de Industria y Energía cuentan con un monto que asciende a 5.803,27 millones de euros. Más del 75 % del gasto total se destinarán al programa de Normativa y Desarrollo Energético (Ministerio de Hacienda, 2019). En el año 2017 y 2018, otra de las partidas importantes es la que está vinculada a la Reconversión y reindustrialización destinada a paliar las consecuencias de la creciente globalización y la deslocalización productiva. La tercera partida en importancia cuantitativa es el programa de Explotación minera que tiene como finalidad, entre otras, la elaboración de iniciativas normativas y su seguimiento adaptadas, en su caso, a la legislación de la Unión Europea (Ministerio de Hacienda, 2019). Fuente: Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, 2019
  9. 9. 16 17 Análisis de la actividad gubernamental mediante los Presupuestos Generales del Estado El presupuesto: los gastos por programa en las actuaciones de carácter económico Gráfico 9: Programas de Gasto. Industria y Energía. 2017-18. España. Total (Millones de Euros) Fuente: Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, 2019 Foto 4. El porcentaje mayor del gasto en los Presupuestos Generales del Estado se lo lleva el área de Protección y Promoción Social 3. Comercio, Turismo y P.Y.M.E.S. La evolución del gasto- en valores absolutos-en Comercio, Turismo y PYMES ha seguido una trayectoria irregular. Del año 2000 al 2005, el gasto se incrementó de 1.049 millones de euros a 1.197. En el año 2006, se incrementó sustancialmente hasta 1.655 millones para descender bruscamente en el año 2007 e incrementarse durante el 2008 y el 2009. El gasto desciende hasta el 2018 a cifras inferiores al año 2000. En el 2018, el gasto total ascendía a 896 millones de euros (ver gráfico 10). Gráfico 10: Gasto Comercio, Turismo y PYMES. 2000-18. España. Total (Millones de Euros) El presupuesto: los gastos por programa en las actuaciones de carácter económico El peso porcentual del gasto en este programa ha ido paralelo a la pérdida en los valores absolutos. En el año 2000, representaba el 0,51%, mientras que en el año 2018 ascendía al 0,24%. Esta tendencia descendente sólo se vio interrumpida en el año 2006 y 2009 en la VIII y IX Legislatura presididas por José Luis Rodríguez Zapatero (ver gráfico 11). Fuente: Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, 2019
  10. 10. 18 19 Análisis de la actividad gubernamental mediante los Presupuestos Generales del Estado El presupuesto: los gastos por programa en las actuaciones de carácter económico Gráfico 11: Consumo, Turismo y PYMES. España. 2000-18. Porcentaje Fuente: Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, 2019 Los programas con mayor asignación en el año 2018 son Promoción Comercial e Internacionalización de la Empresa (400 millones); Coordinación y promoción del turismo (332 millones) y Apoyo a la pequeña y mediana empresa (145 millones). El programa de Promoción Comercial e Internacionalización de la Empresa se ha concretado en objetivos como el aumento de la base exportadora, la mejora de la capacidad exportadora de las PYMES; la diversificación de mercados o el empuje de la inversión extranjera en España. Las actividades más destacadas son aquellas que dan soporte institucional y técnico al tejido empresarial y que cuentan con la implicación de organismos como el CESCE, COFIDES, P4R, el FIEM y el ICO e ICEX. Se incluye bajo este programa la promoción de la Marca España. En el programa de Coordinación y promoción del turismo se han financiado actividades como la planificación, desarrollo y ejecución de actuaciones para la promoción del turismo español en los mercados internacionales; el apoyo a la comercialización de productos turísticos españoles en el exterior o la investigación de los factores que inciden sobre el turismo. El programa de apoyo a la pequeña y mediana empresa ha costeado actividades destinadas a la creación de empresas, su acceso a crédito y acompañamiento en la búsqueda de nuevos mercados exteriores. Los presupuestos del 2019 prevén destinar a la Promoción Comercial e Internacionalización de la Empresa, 403 millones; a la Coordinación y promoción del turismo 334 millones; y al Apoyo a la pequeña y mediana empresa 145 millones (Ministerio de Hacienda, 2019). Gráfico 12: Gasto Programas de Consumo, Turismo y PYMES. España. 2018-17. Total (Millones de Euros) El presupuesto: los gastos por programa en las actuaciones de carácter económico Fuente: Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, 2019
  11. 11. 20 21 Análisis de la actividad gubernamental mediante los Presupuestos Generales del Estado El presupuesto: los gastos por programa en las actuaciones de carácter económico 4. Infraestructuras El gasto en infraestructuras ha seguido una evolución ascendente del año 2000 al 2008 pasando de sumar 7.256 millones a más del doble con 14.690 millones bajo dos legislaturas gobernadas por presidentes de diferente color político. A partir del año 2010, se produce un descenso abrupto hasta el 2014 donde el total es inferior al total del año 2000, 5.453. Del 2014 al 2018, se produce un ligero repunte, pero no se alcanza los valores que inician la serie en el año 2000 (ver gráfico 13). En este apartado del presupuesto se otorga financiación a la construcción y conservación de infraestructuras de carreteras o vías ferroviarias; también numerosas subpartidas relacionadas con el agua, el tráfico marítimo o infraestructuras en comarcas mineras. Gráfico 13: Gasto Infraestructura. España. 2002-18. Total (Millones de Euros) Fuente: Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, 2019 Gráfico 14: Gasto Infraestructuras. España.2002-18. Porcentaje El presupuesto: los gastos por programa en las actuaciones de carácter económico Los programas con mayor financiación dentro de este apartado son Dirección y servicios Generales de Fomento; Gestión e infraestructuras del agua; Creación de infraestructuras de Carretera; Conservación y explotación de carreteras; e Infraestructura del transporte ferroviario. El programa de Dirección y servicios Generales de Fomento se encarga de la coordinación de los recursos humanos y de la unificación de los recursos materiales para integrarlos en un único servicio presupuestario; también a la ordenación general del sector de las infraestructuras, de los servicios de transportes y vivienda, en coordinación con la Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda y con las Secretarías Generales de Infraestructuras y de Transportes, con el objetivo de obtener una funcionamiento óptimo. Este programa estuvo financiado con un monto de 605 millones de euros en el año 2017; incrementándose a 918 millones en el año 2018. El programa de Gestión e Infraestructura del Agua tiene como objetivo satisfacer la demanda de agua, se orienta a la ejecución de las medidas comprendidas en los planes hidrológicos para garantizar el suministro en todo el territorio, así como para promover un uso más eficiente e impulsar cuando proceda la utilización de recursos no convencionales para mejorar el abastecimiento. También se incluyen en este programa recursos para afrontar fenómenos meteorológicos extremos como inundaciones y sequías y todos aquellos que debido al cambio climático se han convertido en fenómenos recurrentes. En el año 2017, este programa tenía una financiación de 1.074 millones y de 1.131 en el 2018. Fuente: Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, 2019 El peso porcentual del gasto en infraestructuras sigue una trayectoria distinta al de los valores absolutos. El peso porcentual se incrementa del 2000 hasta el 2007 de un 3,59% a 4.89%. A partir del 2008, el peso relativo cae de 4,67% hasta el 1,54% en el 2018, un valor muy por debajo de los valores alcanzados en la primera década del siglo XXI. Este descenso porcentual sólo se interrumpe en el 2010, con repunte hasta el 4,08%, y un leve ascenso en los años 2015 y 2016 (ver gráfico 14).
  12. 12. 22 23 Análisis de la actividad gubernamental mediante los Presupuestos Generales del Estado El presupuesto: los gastos por programa en las actuaciones de carácter económico Los dos programas vinculados a las redes viarias: la creación de infraestructuras de Carretera y Conservación y explotación de carreteras son las que tienen más dotación presupuestaria: 1.122 millones, en el 2017, y 1.457, en el 2018. Este parte del presupuesto se destina a entre otras actividades a aumentar la seguridad de las vías públicas; dotar de un acceso equilibrado al territorio, con mayor énfasis en las zonas peor comunicadas; facilitar la movilidad ciudadana; fomentar que una mayor movilidad no implique el deterioro del medio ambiente; fomentar al desarrollo económico a través de un mejor transporte por carretera. Gráfico 15: Gasto Programas de Infraestructura. España. 2017-18. Total (Millones de Euros) Fuente: Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, 2019 Los recursos económicos del programa de Infraestructura del transporte ferroviario se utilizan para cubrir las obligaciones públicas de inversión en las infraestructuras ferroviarias de competencia estatal. Este programa estuvo dotado con 845 millones en el año 2017; con 413 en el 2018; lo que ha supuesto un descenso de más de la mitad. En el proyecto de Presupuestos Generales del Estado se cuenta con una partida presupuestaria de 248 millones (Ministerio de Hacienda, 2019). 5. Investigación civil y militar El gasto en investigación civil y militar ha seguido trayectorias distintas. La investigación civil ha sufrido un incremento paulatino del 2000 hasta el 2009 de 1.824 millones a 8.203. Este periodo coincide con dos legislaturas: la VI, presidida por José María Aznar, y la VII, presidida por José Luis Rodríguez Zapatero, de formaciones políticas distintas. El 2010 al 2011, el gasto en Investigación Civil disminuyó ligeramente para acentuarse esta caída en el año 2012, periodo que coincide con el inicio de la X Legislatura, presidida por Mariano Rajoy. Sin embargo, del 2013 al 2018, bajo la misma presidencia el gasto en Investigación Civil incrementa de 5.629 a 6.370 millones. El gasto en investigación militar ha seguido el camino inverso. En el año 2000, contaba con una dotación de 1.224 millones de euros, en el año 2018 ascendía a un total de 679 millones. Los incrementos más acentuados se han dado entre los años 2005 y 2006 en la VIII Legislatura, bajo la presidencia de José Luis Rodríguez Zapatero (ver gráfico 16). Gráfico 16: Gasto Investigación Civil y Militar. España. 2000-18. Total (Millones de Euros) El presupuesto: los gastos por programa en las actuaciones de carácter económico Fuente: Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, 2019
  13. 13. 24 25 Análisis de la actividad gubernamental mediante los Presupuestos Generales del Estado El presupuesto: los gastos por programa en las actuaciones de carácter económico El peso porcentual del gasto en Investigación Civil ha tenido un punto mínimo en el año 2000, representando el 0,9%, a un máximo del 2,44% en el año 2008. El incremento del peso porcentual entre el 2000 y el 2008 se dio bajo dos legislaturas distintas con presidentes de formaciones políticas distintas. El descenso porcentual corre paralelo a la pérdida de valor absoluto del año 2011 al 2013. No es así en los años que comprenden el 2009 y el 2011 donde un incremento en el presupuesto no mantuvo los porcentajes de los años previos. A partir del año 2014, el peso porcentual del gasto en investigación tiene un crecimiento sostenido (ver gráfico 17). Los gastos en investigación civil han ido perdiendo peso de forma paulatina: en el año 2000 representaban el 0,61% y el 0,18% en el 2018. El mayor descenso se ha realizado entre los años 2006 y 2013 en los que han gobernado presidentes de diferente signo político. Gráfico 17: Gasto Investigación Civil y Militar. España. 2000-18. Porcentaje Fuente: Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, 2019 Los programas con mayor dotación presupuestaria en el año 2017 y 2018 fueron Fomento y Coordinación de Investigación científica e Investigación y desarrollo tecnológico-industrial. Fomento y coordinación de la investigación científica y técnica tiene como principal misión generar las ayudas a proyectos de I+D. En el año 2017, este programa recibió 3.395 millones de euros, en el 2018, a pesar de que siguió siendo la partida más financiada recibió un total de 2.981 millones de euros. Para el año 2019, se prevé un descenso, con un monto de 2.267millones de euros. El programa de Investigación y desarrollo tecnológico-industrial tiene varios objetivos como la financiación de proyectos empresariales de I+D; otorgar los recursos necesarios para fomentar la innovación empresarial; o dar el soporte que ayude al tejido empresarial español a incorporarse a la innovación sistemática mediante la financiación de proyectos empresariales de innovación y modernización tecnológica. En el año 2017, este programa contaba con una dotación presupuestaria de 761 millones de euros; en el 2018, 1.460. Este programa tiene una dotación menor en la previsión de Presupuesto General del Estado en el 2019, 1.243 millones de euros. Gráfico 18: Gasto Programas de Investigación Civil y Militar. España. 2017-18. Total (Millones de Euros) El presupuesto: los gastos por programa en las actuaciones de carácter económico Fuente: Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, 2019 Si comparamos España de forma temporal e internacional con el contexto europeo podemos concluir que el gasto público en I+D+i ha sido relativamente irregular con incrementos y descensos acentuados, lo cual dista de los países donde la innovación ha sido un factor clave. Las variaciones bruscas en el gasto en investigación no permiten acelerar el camino hacia empresas con un tamaño medio, de alta cualificación y de una universidad más conectada con la productividad y el desarrollo.
  14. 14. 26 Análisis de la actividad gubernamental mediante los Presupuestos Generales del Estado El presupuesto: los gastos por programa en las actuaciones de carácter económico 6. Otras actuaciones de carácter económico Los programas que se engloban bajo este título están relacionados con una serie de actividades que facilitan la actividad económica, en concreto: ordenación y promoción de las telecomunicaciones y de la sociedad de la información; servicio postal universal; defensa competencia en los mercados y regulación sector productivo; regulación y vigilancia de la competencia en el mercado de tabacos; protección y promoción derechos de consumidores y usuarios; dirección, control y gestión de seguros; regulación de mercados financieros; regulación contable y auditorias; admón. de las relaciones laborales y condiciones de trabajo; desarrollo y aplicación de la información geográfica española; meteorología; metrología; regulación del juego; y salvamento y lucha contra la contaminación en la mar. La evolución del gasto en valores absolutos no responde a una trayectoria constante de descenso o ascenso: del 2000 al 2007, en los años previos a la crisis el monto desciende de 866 millones a 643; mientras que en los años correspondientes a la crisis ha aumentado de 876 millones en 2008 hasta alcanzar un pico máximo en el 2014 con 1.160 millones. En los años posteriores, hasta el 2017 ha descendido hasta 555, para incrementar levemente en el 2018 a 639 millones. Gráfico 19: Gasto Otras Actividades Económicas. España. 2002-2018. Total (Millones de Euros) Fuente: Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, 2019 El peso porcentual de otras actividades económicas en el presupuesto ha descendido desde el 2000 hasta el 2007del 0,39% hasta el 0,22%. Del 2008 al 2014, se produce con altibajos una trayectoria ascendente para perder peso hasta el 2017 para recuperarse ligeramente en el 2018. Gráfico 20: Gasto Otras Actividades Económicas. España. 2000-18. Porcentaje El presupuesto: los gastos por programa en las actuaciones de carácter económico Fuente: Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, 2019 Los tres programas que han recibido un monto mayor en el año 2017 y 2018 han sido Salvamento y lucha contra la contaminación en la mar, Meteorología y Servicio Postal Universal. El programa de Salvamento y lucha contra la contaminación se encarga del salvamento en el mar; la prevención y lucha contra la contaminación del medio marino; prestación de servicios de seguimiento; ayuda al tráfico marítimo, de seguridad marítima y la navegación, de remolque y asistencia a buques, así como la de aquellos complementarios de los anteriores. También se destina a los medios necesarios para realizar estas tareas como medios de transporte. En el año 2017, este programa recibió 137 millones, en el 2018 se incrementó hasta 153 millones de euros. El programa con mayor incremento en este apartado ha sido el Servicio postal universal; el gasto tiene como objetivo principal compensar a Correos y Telégrafos, Sociedad Anónima, por la carga financiera que le supone la obligación de prestar el servicio postal universal. Es decir, por a un precio asequible para toda la ciudadanía un servicio postal de calidad. En el año 2017, se doto de una partida de 59 millones, aumentando hasta los 121. El programa de Meteorología se encarga de dotar económicamente actividades que realiza el AEMET que ha de cumplir con las normas nacionales e internacionales; y también con los reglamentos y directivas comunitarias. El presupuesto de este programa se aumentó en 3 millones de 126, en el 2017, a 129 millones en el 2018. . 27
  15. 15. 28 33 Conclusiones Uno de los debates más intensos en el ámbito de la política pública es el que se pregunta en qué medida los estados deben participar y fomentar la actividad productiva. Si en la década de 1960 y 1970 y 1990 se convivía con un Sector Público relativamente pequeño, en las décadas posteriores se vio un incremento sustancial del porcentaje del PIB que alcanzaba en el ámbito europeo valores de más del 45%. Tal y como apunta Jaén García (2002), las preguntas clave son cuatro: ¿por qué es necesaria la actividad del Sector Público en las economías de mercado?, ¿qué factores determinan la dimensión y el nivel adecuados de dicha actividad?, ¿cómo ha de financiarse la misma?, ¿cuáles son los efectos sobre el conjunto de la economía? Las cifras que se muestran a continuación en forma de conclusión sirven para comenzar a responder a estas preguntas. En España, las actividades de carácter económico han incrementado su peso porcentual en el año 2018 ascendiendo al 8,1% siendo la tercera actividad más financiada después de la protección y promoción social (55,1%) y actuaciones de carácter general (29,3%). Todas las áreas que componen las actividades de carácter económico (agricultura, pesca y alimentación; industria y energía; comercio, turismo y pymes; infraestructuras; investigación civil o militar y otras actuaciones de carácter económico) han incrementado ligeramente las partidas en valores absolutos. Sin embargo, agricultura, pesca y alimentación y comercio, turismo y PYMES han perdido peso porcentual con respecto a otros programas de financiación. Los programas que han incrementado más su dotación en el 2018 han sido servicio postal; salvamento y lucha contra la contaminación del mar y la creación de infraestructuras de carreteras; investigación y desarrollo tecnológico-industrial, dirección y servicios generales de fomento. Los que han disminuido su dotación fomento y coordinación de la investigación científica; infraestructura del transporte ferroviario y conservación de las carreteras. Los Presupuestos Generales del Estado y la partida dedicada a actividades económicas del gasto público es un factor fundamental en el buen funcionamiento de servicios básicos tanto para la ciudadanía como el tejido empresarial; actúa como garante de servicios imprescindibles que por su coste y mantenimiento son asumidos por el estado para el buen funcionamiento de los sectores productivos. En esta dirección puede concluirse que la distribución del gasto en los programas vinculados a actividades económicas parece estar más en relación con los ciclos económicos o con las dinámicas propias de las propias actividades financiadas que con el color político de los diferentes gobiernos. Análisis de la actividad gubernamental mediante los Presupuestos Generales del Estado Foto 5. Las actividades de carácter económico han incrementado su peso porcentual en el año 2018 ascendiendo al 8,1%
  16. 16. 26 31 • EUROSTAT. (29 de Enero de 2019). Government Expediture. Obtenido de https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/ Government_expenditure_by_function_%E2%80%93_COFOG • INE. (20 de Febrero de 2019). Contabilidad Nacional . Obtenido de http:// www.ine.es/dyngs/INEbase/es/categoria.htm? c=Estadistica_P&cid=1254735576581 • Jaen García, M. (2002). Evolución contemporánea del gasto público en España. Almeria: Instituto de Estudios Fiscales. • Ministerio de Hacienda. (29 de Enero de 2018). Tomo II: Asuntos Exteriores y Cooperación. 2018. Obtenido de http:// www.sepg.pap.hacienda.gob.es/Presup/PGE2018Ley/MaestroTomos/ PGE-ROM/MnSerieRojaGastos.htm • MINISTERIO DE HACIENDA. (30 de Enero de 2019). Asuntos Exteriores y Cooperación Internacional. Tomo II. 2019. Obtenido de http:// www.sepg.pap.hacienda.gob.es/Presup/PGE2018Ley/MaestroTomos/ PGE-ROM/doc/L_18_E_G2.PDF • Ministerio de Hacienda. (28 de Enero de 2019). Presupuestos Generales del Estado. Proyecto de Ley. Fomento. Tomo VII. Obtenido de http:// www.sepg.pap.hacienda.gob.es/Presup/PGE2019Proyecto/ MaestroTomos/PGE-ROM/MnSerieRojaGastos.htm • Ministerio de Hacienda. (24 de Enero de 2019). Proyecto de Presupuestos 2019. Agricultura, Pesca y Alimentación. Tomo XI. Obtenido de http:// www.sepg.pap.hacienda.gob.es/Presup/PGE2019Proyecto/ MaestroTomos/PGE-ROM/doc/L_19_A_G11.PDF • Ministerio de Hacienda. (25 de Enero de 2019). Proyecto de Presupuestos Generales 2019. Seguridad Social. Tomo XX. Obtenido de http:// www.sepg.pap.hacienda.gob.es/Presup/PGE2019Proyecto/ MaestroTomos/PGE-ROM/doc/L_19_A_G19.PDF • Ministerio de Hacienda. (24 de enero de 2019). Proyecto de Presupuestos Generales del Estado. Industria, Comercio y Turismo. Tomo X. Obtenido de http://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/Presup/PGE2019Proyecto/ MaestroTomos/PGE-ROM/doc/L_19_A_G10.PDF • MInisterio de Hacienda y Función Pública. (25 de Enero de 2019). “Introducción a la lectura de los Presupuestos Generales del Estado”. Obtenido de http://www.congreso.es/docu/pge2018/LIBROAZUL2018.pdf • Moncloa. (27 de Enero de 2019). Gobiernos y legislaturas. Obtenido de http://www.lamoncloa.gob.es/gobierno/gobiernosporlegislaturas/ Paginas/index.aspx • OCDE. (30 de Enero de 2019). Government Expenditure. Obtenido de https://data.oecd.org/gga/general-government-spending.htm • Secretaria de Estado de Presupuestos y Gastos. (28 de Enero de 2019). Estadísticas Presupuestos Generales del Estado. Obtenido de http:// www.sepg.pap.hacienda.gob.es/sitios/sepg/es-ES/Presupuestos/ Estadisticas/Paginas/Estadisticas.aspx Bibliografía Mobile World Congress 2019 Foto 6. La distribución del gasto parece estar más en relación con los ciclos económicos que con el color del partido
  17. 17. www.obs-edu.com

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