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  1. 1. ESCUELA DE GERENCIA CONTINENTAL UNIVERSIDAD CONTINENTAL DE CIENCIAS E INGENIERIA PROYECTO CURSO A DISTANCIA DE ALTA DIRECCION PARA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PERUANA MODERNIZACION Y DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO Conducente al título de Master en Administración Pública RESPONSABLE DEL PROYECTO EMMA BARRIOS IPENZA Este Proyecto se desarrolló contando la tutoría de: LORENZO GARCIA ARETIO MARTA RUIZ CORBELLA PROGRAMA DE DOCTORADO Departamento de Teoría de la Educación y Pedagogía Social UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIÓN A DISTANCIA, España Lima, noviembre 2003
  2. 2. CURSO A DISTANCIA DE ALTA DIRECCION PARA LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA PERUANA INDICE 1 PLANTEAMIENTO..............................................................................................3 1.1 EXPOSICIÓN DEL PROBLEMA............................................................................................................3 1.2 JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN..........................................................................................6 1.2.1 OBJETIVOS ...................................................................................................................................6 1.2.2 METODOLOGÍA............................................................................................................................7 2 LA FORMACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA PERUANA...........9 2.1 TENDENCIAS EN LAS POLÍTICAS DE LOS RECURSOS HUMANOS EN LOS PROCESOS DE MODERNIZACION Y REFORMA DEL ESTADO..........................................................................9 2.1.1 TENDENCIAS EN LAS POLITICAS DE FORMACIÓN DE LOS SERVIDORES PUBLICOS .....................................................................................................................................................14 2.1.2 CAMBIOS EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICA Y LAS NECESIDADES DE FORMACIÓN DE LOS DIRECTIVOS.....................................................................................21 2.2 CARACTERISTICAS DE LA REFORMA DE LA GESTION DE RECURSOS HUMANOS EN EL PERU ................................................................................................................................................25 2.3 LA DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO PERUANO Y LAS NECESIDADES DE FORMACION....................................................................................................................................32 2.3.1 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION..............................................................................32 2.3.2 LOS RECURSOS HUMANOS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN........................................38 2.4 EL CURSO DE ALTA DIRECCIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, OFRECIDO POR LA UCCI, EN COLABORACIÓN CON EL INSTITUTO UNIVERSITARIO DE INVESTIGACIÓN ORTEGA Y GASSET.......................................................................................................................44 2.5 LA FORMACIÓN EN EL NUEVO CONTEXTO DE SOCIEDAD Y “ESTADO-RED” ....................50 2.6 LA EDUCACIÓN A DISTANCIA EN LA FORMACIÓN Y CAPACITACION DE LOS SERVIDORES PUBLICOS...............................................................................................................53 3 LA EDUCACIÓN A DISTANCIA EN EL PERU..............................................58 3.1 ANTECEDENTES DE LA EDUCACIÓN A DISTANCIA EN EL PERU ..........................................58 3.1.1 ELEMENTOS HISTORICOS DE LA TELEDUCACION ESTATAL EN EL PERU.................58 3.1.2 LOS NUEVOS PROYECTOS DE EDUCACIÓN A DISTANCIA RURAL Y DE APLICACIÓN DE NUEVAS TECNOLOGÍAS DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN........64 3.1.3 EL PROYECTO DE EDUCACIÓN A DISTANCIA POSTSECUNDARIA Y UNIVERSITARIA DEL CONSORCIO DE UNIVERSIDADES.............................................68 3.1.4 LA EDUCACIÓN A DISTANCIA DE LA PUCP .......................................................................69 3.1.5 OTRAS EXPERIENCIAS DE EDUCACIÓN A DISTANCIA....................................................71 3.2 LAS POLÍTICA DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA PERUANA.......................................................................................................................73 3.2.1 CONDICIONES PARA EL DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN A DISTANCIA APLICANDO TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LA COMUNICACIÓN EN EL PERÚ..........................................................................................................................................74 4 PROPUESTA DE UN CURSO A DISTANCIA PARA DIRECTIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA PERUANA .............................................79 4.1 ELEMENTOS PREVIOS .......................................................................................................................79 4.2 EL ALUMNO..........................................................................................................................................81 4.3 CONTENIDOS .......................................................................................................................................82 4.4 METODOLOGIA....................................................................................................................................85 4.5 RECURSOS Y MATERIALES...............................................................................................................89 4.6 LA FUNCION DE DOCENTE Y TUTOR.............................................................................................91 4.7 EVALUACIÓN DEL ALUMNO............................................................................................................94 4.8 EVALUACIÓN DEL PROGRAMA.......................................................................................................95 4.9 TEMPORALIZACION............................................................................................................................95 5 CONCLUSIONES................................................................................................96 6 FUENTES DOCUMENTALES.........................................................................100 2
  3. 3. 1 PLANTEAMIENTO 1.1 EXPOSICIÓN DEL PROBLEMA Desde la década del noventa, el estado peruano viene impulsando sucesivos procesos definidos como Modernización o Reforma del sector público, según los responsables de turno. Los recursos humanos han sido probablemente el factor de éxito o fracaso más importante de los procesos puestos en marcha. La formación de los servidores públicos, es decir el dominio de la materia, la cultura organizacional, la comprensión de los cambios organizacionales en curso, parecen ser los elementos centrales de una gestión moderna. Dentro de las áreas de formación de los servidores públicos, encontramos aquella orientada a los aspectos funcionales especializados, propios de un determinado sector, la cual puede estar dirigida a segmentos técnicos o profesionales, y la formación de los directivos de distintos sectores, la cual comprende elementos transversales de la gestión, independientemente del sector del que se trate. La formación en gestión, orientada a los directivos de los organismos públicos en proceso de reforma es un elemento central. En otros países, la formación de dicho personal se desarrolla en las escuelas ó institutos de administración pública. En el Perú, hace 10 años, durante el gobierno de Alberto Fujimori se cierra la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), poniendo punto final a un proceso de deterioro que ya venía de años atrás. Desde entonces el estado peruano no cuenta con una institución pública orientada específicamente a la formación de los administradores públicos. Durante la década del noventa la formación sectorial en administración pública, se realiza en forma terciarizada, es decir, de realiza a través de instituciones privadas las cuales diseñan cursos “a pedido” para los diferentes sectores. De igual manera, los funcionarios empiezan a seguir maestrías en administración de negocios que se ofrecen en el mercado de educación superior. La concepción 3
  4. 4. de modernización del estado como un estado eficiente justificaba fácilmente que la formación de los directivos se diera bajo conceptos de funcionamiento del sector privado. En el año 2003, después de intentos algunos anteriores, se pone en marcha uno de los principales proceso de reforma más importantes del país.: la descentralización del país. Hasta entonces, el territorio nacional peruano se dividía en 23 departamentos y la Provincia Constitucional del Callao. Según la Ley de Descentralización, a partir del presente año, sobre dichos Departamentos se constituyen Regiones, de tal manera que a la división territorial y política del país se añaden las Regiones, las que se suman a los Municipios Provinciales y Distritales ya existentes. Dichos territorios tiene su correlato político en el gobierno central, gobierno regional y gobierno local, a través de Municipios Provinciales y Distritales; todos los cuales son elegidos democráticamente. En noviembre de 2002, se realizan elecciones regionales y municipales en todo el país para elegir a los presidentes regionales y los respectivos consejeros, en el caso de las regiones, y regidores en el caso municipal. A partir de enero del 2003, los nuevos gobiernos regionales y locales asumen nuevas funciones. La Universidad Continental de Ciencias e Ingeniería (UCCI) tomó como desafío la formación de los funcionarios públicos poniendo en marcha el Curso de Alta Dirección de Administración Pública, en convenio con el Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset de España, con amplia experiencia en la formación de funcionarios de la administración pública española e iberoamericana. Ambas instituciones son las responsables de la Edición Peruana del Curso mencionado, cuya primera edición se puso en marcha el año 2003 bajo forma presencial. Dado el proceso de descentralización del estado peruano, el principal desafío de formación de los recursos humanos se encuentra en las Regiones recientemente creadas, por lo que la UCCI, se plantea la posibilidad de ofrecer el Curso Superior de Alta Dirección Pública también en forma 4
  5. 5. descentralizada, bajo una modalidad a distancia, con el objeto de ampliar su cobertura y alcanzar al personal de las distintas Regiones recientemente creadas y a los gobiernos locales. La educación a distancia se convierte en una alternativa para un país grande y con condiciones geográficas sumamente complejas. Las condiciones geográficas de un país de un millón trescientos mil metros cuadrados, atravesado por la cordillera de los andes con un terreno sumamente accidentado, una larga costa desértica, y la alta y baja selva a cuya mayor extensión sólo se tiene acceso a través de medios aéreos o fluviales; hacen sumamente difícil o caro que los funcionarios públicos se desplacen para ser capacitados; de igual manera, dado el tema de formación, tampoco se cuentan con un equipo grande de docentes del nivel requerido para desplazarse por el país. De allí que éste trabajo de investigación se centre en plantear una propuesta de adaptación del Curso de Alta Dirección de Administración Pública que se realiza en forma presencial, a forma a distancia, haciendo uso de tecnologías de la información y comunicación para facilitar la interacción y seguimiento académico; de tal manera que el Curso “se acerque” a los nuevos funcionarios de los gobiernos regionales y locales. Partimos de un diagnóstico de las necesidades de gestión de la administración pública peruana, según la cual los contenidos de gestión y las competencias a desarrollar en los altos funcionarios del gobierno central, regional y local son básicamente los mismos, aunque en cada caso los grados y elementos de complejidad sean distintos. Si bien dado el proceso de descentralización surgen nuevos actores con nuevas competencias, la reforma plantea cambios drásticos tanto al gobierno central como a los gobiernos regionales y locales, planteando cambios en las funciones de los distintos niveles de gobierno. Mientras unos transfieren funciones y competencias, sufriendo por lo tanto cambios drásticos a nivel organizacional y funcional; otros adquieren nuevas funciones a la vez que deben desarrollar nuevas competencias para adaptarlas a las condiciones organizacionales y culturales propias del nivel 5
  6. 6. regional y local, los cuales también tiene particularidades históricas, económicas, sociales, culturales y organizacionales. 1.2 JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN 1.2.1 OBJETIVOS El objetivo central de éste trabajo es proponer un Programa de formación a distancia para la Alta Dirección de la Administración Pública peruana, con el objeto de brindar alternativas de formación a los directivos y funcionarios del gobierno central a quienes les resulta difícil asistir a clases presenciales en forma regular, y principalmente a los nuevos representantes de los gobiernos regionales y locales del país, con la finalidad de fortalecer su gestión. Partiremos de la experiencia del Curso de Alta Dirección de Administración Pública que se desarrolla de manera presencial, adaptando los contenidos y la metodología para una modalidad a distancia. Propondremos pautas orientadoras para el desarrollo de los contenidos a ser desarrollados por el cuerpo docente, estableceremos un sistema de tutoría y un sistema de evaluación, a la vez que brindaremos la capacitación necesaria a los docentes y tutores participantes. Estableceremos pautas y orientaciones pedagógicas para los participantes funcionarios públicos que se beneficiarán del Curso, así como algunas estrategias metacognitivas para realizar estudios a distancia. Todos los actores dispondrán de recursos tecnológicos para desarrollar su tarea. La administración académica, docentes y alumnos participantes del Curso contarán con un sistema de administración y seguimiento académico basado en herramientas de tecnologías de información y comunicación tanto para la entrega de contenidos como para la tutoría, evaluación y administración del curso, de tal manera de facilitar la interacción entre los diversos actores. La intensidad de uso de tales herramientas tecnológicas en el diseño del sistema, dependerá del diagnóstico de infraestructura computacional y de uso de las mismas por parte de los servidores públicos. 6
  7. 7. 1.2.2 METODOLOGÍA Dado que en éste trabajo nos ceñiremos a plantear la modalidad a distancia de un curso que se brinda de manera presencial, la metodología de trabajo no se centrará en el replanteamiento de contenidos, sino más bien en plantear los lineamientos para la nueva modalidad. En el segundo capítulo describimos el curso presencial que se realiza actualmente, después de presentar las tendencias en las políticas de recursos humanos en el contexto de modernización y reforma del estado. Actualmente encontramos consenso en que las políticas de formación y capacitación son efectivas si se inscriben en el marco de políticas integrales de desarrollo de recursos humanos de las instituciones públicas. El estado peruano se encuentra atravesando la “principal reforma del siglo”según algunos autores, por el proceso de descentralización puesto en marcha. De allí que hemos puesto especial atención en conocer las características y presentar las características de dicho proceso, ya que él trastocará las funciones de los actores de los distintos niveles de gobierno, unos transfiriendo funciones y otros asumiendo nuevas responsabilidades. En el Perú, la memoria de la formación de los funcionarios públicos se perdió en la última década por la desactivación del Instituto Nacional de Administración Pública y la Escuela Superior de Administración Pública. No hemos encontrado antecedentes del uso de educación a distancia en las experiencias desarrolladas hasta el año 1995, aunque el gobierno actual ha firmado algunos convenios con entidades españolas para facilitar el acceso de cursos de formación en gestión pública que se desarrollan a través de internet. Esta experiencia corresponde a los tres últimos meses por lo que es difícil saber su avance y resultados. Dada la ausencia de información en Perú nos hemos nutrido abundantemente de experiencias regionales de formación para las administraciones públicas, especialmente aquellas realizadas bajo modalidad a distancia. Identificaremos especialmente los puntos débiles y fuertes de tales experiencias, poniendo especial 7
  8. 8. énfasis en aquellas experiencias que contribuyeron significativamente a los procesos de reforma del sector público. Dedicamos un capítulo a la experiencia de educación a distancia en el Perú. A pesar de haber indagado minuciosamente en el sector público, sólo hemos encontrado una experiencia efectiva de capacitación a distancia, en la Oficina Nacional de Procesos electorales. Parte de ésta dificultad radica en que frente a la ausencia de una escuela nacional de administración, la formación de la administración pública se realiza al interior de los sectores a través de escuelas propias, ó esporádicamente de forma terciarizada en instituciones públicas o privadas de educación superior, a través de concursos. Frente a las restricciones de gasto público, los presupuestos dedicados a formación y capacitación son de los primeros en eliminarse. Las tecnologías de información y comunicación está jugando un importante rol para facilitar las comunicación y la interacción, por lo que se constituye en una gran herramienta para las acciones de seguimiento y tutoría académica en las experiencias de educación a distancia; más aún en países como el Perú, en el que si bien la presencia de computadoras e internet son escasas, la población accede a dichos servicios a través de centros laborales, instituciones, educativas, y especialmente a internet a través de las denominadas cabinas públicas. Examinaremos las condiciones de infraestructura computacional de la administración pública peruana, así como el manejo de las nuevas tecnologías de la información y comunicación por parte de los directivos y funcionarios de dicha administración, con el objeto de evaluar la pertinencia e intensidad de uso de recursos digitales en el desarrollo del Curso a distancia. Dado que el Curso de Alta Dirección Pública realizado de manera presencial se encuentra en pleno desarrollo, acudimos a los estudiantes del dicho Curso para “validar” los contenidos del Curso con sus opiniones, así como para preguntarles acerca de preferencias y ventajas respecto a los cursos s 8
  9. 9. distancia. Se les aplicó una encuesta y se desarrollaron entrevistas a profundidad con algunos de ellos. 2 LA FORMACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA PERUANA 2.1 TENDENCIAS EN LAS POLÍTICAS DE LOS RECURSOS HUMANOS EN LOS PROCESOS DE MODERNIZACION Y REFORMA DEL ESTADO “Recorrer una carrera administrativa, implica atravesar un ciclo vital: ingresar, capacitarse, trabajar en puestos con diferente grado de responsabilidad, someterse a evaluaciones periódicas, progresar en la estructura y el escalafón, obtener mejoras salariales y retirarse al cumplir determinada edad y años de servicio. Pero más allá de estos aspectos, casi siempre formalizados puntillosamente en la normativa vigente, completar una carrera también significa haber aprovechado oportunidades de aprendizaje, crecimiento personal y desarrollo profesional, así como haber logrado reconocimientos morales y materiales fundados en el mérito, la equidad y la transparencia.” (Oszlak, 2001) Los países con niveles de desarrollo más alto tienen sistemas de personal estables. La estabilidad de las organizaciones administrativas, reflejada en la continuidad de sus recursos humanos, unida a la imparcialidad de éstos en el desarrollo de su actuación, y los principios de mérito, capacidad, igualdad, publicidad y transparencia para el acceso y la carrera profesional, aportan un factor decisivo en el correcto funcionamiento de las Administraciones, en las respuestas a las demandas de los ciudadanos y en la calidad de los servicios prestados. En el momento actual, se está viviendo en numerosos países de América Latina, un movimiento favorable al desarrollo e implantación en las diferentes Administraciones públicas, de modelos de personal basados en criterios de permanencia, mérito, capacidad, igualdad y publicidad. Normalmente, se denominan modelos de servicio civil de carrera, o profesionales, entendiendo que buscan un incremento en la mejora de las organizaciones administrativas y en la prestación de servicios a los ciudadanos, mediante el desarrollo de los recursos humanos, a la vez que se legitiman de cara a la sociedad. En América Latina las llamadas “reformas de primera generación” planteadas principalmente en la década del noventa, tuvieron como objetivo central reducir el estado, no necesariamente mejorarlo. 9
  10. 10. De hecho, la cuestión de la racionalidad organizativa y funcional del estado, foco principal de las reformas del Servicio Civil, que tienen como finalidad mejorar la Gestión fueron postergadas para una segunda etapa. Dentro de dichas reformas se incluyen algunos acciones tales como: La reestructuración organizativa del aparato administrativo, el rediseño de las estructuras de personal estatal, la desburocratización de normas, procesos y trámites administrativos, la implantación de sistemas de carrera administrativa basados en el mérito, la capacitación y desarrollo permanente del personal y el mejoramiento de los sistemas de información y sus soportes computacionales. En adelante describiremos algunos elementos de “mejoramiento” de la gestión focalizadas en el desarrollo de los recursos humanos, que vienes desarrollando en las experiencias de reforma del estado. Igualdad de oportunidades y de trato de todos los grupos de la población en la función pública es esencial, y esto no sólo se aplica al personal sino que también es importante porque los usuarios de los servicios públicos proceden de todos los estratos sociales. La noción de igualdad de oportunidades y de trato no sólo comprende las cuestiones relacionadas con el sexo sino que también se extiende a los diferentes grupos religiosos y étnicos y a las minorías así como a la opinión política. No obstante, la igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres es a menudo lo aparece cuando nos referimos a este concepto. La realidad sigue siendo que las oportunidades que tienen las mujeres para acceder, progresar y permanecer en la función pública están todavía desigualmente repartidas. Esto puede imputarse en parte al papel que las mujeres desempeñan en la sociedad pero también a las oportunidades que les brinda el desarrollo de los recursos humanos. El control y evaluación sistemáticos de estas cuestiones en la función pública no ha hecho sino comenzar. A fin de incrementar la productividad de los servicios públicos, toda mejora del rendimiento individual debería reflejarse en el rendimiento general de los servicios públicos, que, a su vez, 10
  11. 11. debería ser controlado y evaluado por el público, los clientes y los interlocutores sociales; asimismo, este rendimiento debería poder apreciarse diariamente. De esta forma, la mejora del rendimiento individual constituye una parte integrante del desarrollo institucional. La competencia de los individuos tiene que complementarse con la motivación que puede surgir por diversas razones, ya sea de índole material o inmaterial. Por ejemplo, el valor que la población atribuye a las ocupaciones en la función pública puede desempeñar un papel esencial. En el contexto de reformas el Estado tiene que reforzar su relación con la sociedad civil. Por una parte, se espera que la función pública esté más orientada hacia el usuario y, por otra, tiene que responder mejor de la forma en que se gasta el dinero público. A este respecto, el comportamiento del personal de la función pública es decisivo. El fortalecimiento de la ética profesional y de la motivación y la erradicación total de la corrupción se consideran cuestiones esenciales. En este contexto, la calidad de la gestión en las instituciones públicas reviste especial importancia. Resulta difícil determinar la incidencia del desarrollo de los recursos humanos en estas cuestiones; sin embargo, se pueden extraer lecciones de la gestión de los recursos humanos y de la formación en el sector privado, en donde la ética en la gestión se ha vuelto una necesidad social y económica. Huelga decir que estas cuestiones están también estrechamente relacionadas con la remuneración, los sistemas de carrera y la seguridad en el empleo. La efectividad de las reformas del personal de las administraciones públicas dependen en gran medida de que consigan permear la cultura político-administrativa; es decir, que quiebren el conflicto entre los valores en que se funda la reforma y los intereses que afecta su implantación. La clave es, por tanto, conseguir que los principios de una administración pública moderna se incorporen como pauta, método o procedimiento habitual del desempeño cotidiano, como la forma natural de hacer las cosas. 11
  12. 12. La interacción de éstos factores produce diferentes resultados según cada contexto de país. De igual manera, sus consecuencias son diferentes en los resultados de la reforma de la función pública. En efecto, se han planteado problemas cuando se han aplicado reformas en el ámbito de los recursos humanos sin asociarlas a los objetivos más amplios de reforma de la función pública y sin tener en cuenta las dificultades sistémicas subyacentes. Actualmente hay consenso en que una reforma satisfactoria de los servicios públicos requiere la participación del personal en las fases de elaboración, aplicación y evaluación y no puede imponerse contra la voluntad de éste. Esta participación no sólo permite que los funcionarios públicos se identifiquen con los objetivos, contenido e instrumentos de la reforma sino que también les alienta a ser más creativos y contribuye a que comprendan que el cambio es un requisito previo para que la reforma llegue a feliz término. Las reformas de los servicios públicos necesitan también el apoyo de los ciudadanos. Esto presupone que cualquier programa de reforma debe ajustarse a la situación local y no debe importarse de otra parte. Lo primordial es que el público en general entienda y apruebe los elementos fundamentales de la reforma. En segundo lugar, el personal interesado tiene que familiarizarse con el concepto de reforma y quedar convencido de sus ventajas. A este respecto, el desarrollo de los recursos humanos puede ser fundamental. Según Ozslak (2001), entre los aspectos que merecieron consideración principal en las reformas concernientes a los recursos humanos efectivamente introducidas durante la última década, pueden mencionarse los siguientes: a) cambios destinados a introducir mayor racionalidad en los escalafones o regímenes de recursos humanos; b) introducción de mecanismos competitivos y transparentes en materia de concursos y promociones; c) implementación de sistemas de evaluación de desempeño; d) ordenamiento de la estructura y/o composición de los sistemas salariales; e) intensificación de la labor de capacitación y desarrollo del personal. 12
  13. 13. En los últimos quince años, se produjeron algunos cambios importantes en estos aspectos, pero son muchos más los que demandan futuras reformas. Se crearon nuevos regímenes de personal orientados por criterios más gerenciales; se dictó legislación previendo concursos para el ingreso y evaluaciones periódicas de desempeño; se reforzaron los programas de formación de personal; y se desarrollaron nuevos sistemas informáticos de apoyo a la gestión de los recursos humanos. Sin embargo, muchos de estos intentos quedaron truncos por una variedad de circunstancias: frecuente rotación de responsables, fuerte resistencia burocrática a los cambios, dificultades tecnológicas en la implementación de sistemas y/o una absorción demasiado lenta de nuevas técnicas por parte de la cultura administrativa vigente. Por lo tanto, son pocos los casos en que se ha instituido realmente la práctica del concurso (abierto o interno) como prerrequisito de ingreso; la evaluación del desempeño basada estrictamente en el mérito y el reconocimiento de incentivos materiales diferenciales; la promoción condicionada por la calificación y capacitación obtenida y no por la simple antigüedad; o la adopción de sistemas salariales que compensen el mérito y la responsabilidad, además de las condiciones personales del empleado. De esta forma, el empleo público sigue abierto en función del reconocimiento de favores o de lealtades partidarias; la evaluación, cuando se realiza, intenta minimizar el conflicto a través de una equiparación que tiende a reconocer méritos no fundados en un real desempeño, con lo cual se pretende preservar una autoridad formal no avalada por el liderazgo y la responsabilidad; la promoción opera automáticamente por el simple transcurso del tiempo, con lo cual se distorsiona la pirámide organizativa y se reducen los incentivos a la asunción de responsabilidades; y los sistemas salariales continúan preservando pequeñas (o grandes) conquistas escalafonarias, sin que criterio técnico alguno consiga justificar la vigencia de regímenes y tratamientos dispares para situaciones semejantes. 13
  14. 14. La instauración de una carrera administrativa profesionalizada es seguramente uno de los terrenos en que las reformas de segunda generación encuentran y seguirán encontrando máximas dificultades de implantación. Más que en otras áreas, la firmeza de la voluntad política y la renuncia a toda marcha atrás es, en este caso, condición indispensable para lograr cambios irreversibles. Sin duda, se requiere sobreponerse a poderosas resistencias. Para el personal estatal no es fácil aceptar que existan barreras a la promoción determinadas por la disponibilidad de vacantes en puestos superiores. Son aún temas controversiales: que el orden de mérito en la evaluación de desempeño resulte de un proceso de análisis y negociación transparente que abarque al conjunto de la organización; que los concursos para la cobertura de ciertos cargos puedan ser abiertos; que los sistemas salariales tiendan a retribuir más la jerarquía y responsabilidad del puesto o el mérito acreditado en el desempeño, que los atributos y situación de las personas; que la reiteración de un pobre desempeño, así como las sanciones aplicadas por faltas a las condiciones pactadas en los estatutos y contratos de trabajo, puedan conducir a una pérdida automática de la condición de empleado público. 2.1.1 TENDENCIAS EN LAS POLITICAS DE FORMACIÓN DE LOS SERVIDORES PUBLICOS «Independientemente que se dedique a la formulación de políticas, la prestación de servicios o la administración de contratos, la savia de un Estado eficaz es un personal capaz y motivado». (Banco Mundial, 1997) En los últimos años se ha prestado mayor atención al desarrollo de los recursos humanos en los planos nacional e internacional. En 1996, la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoció el importante papel que desempeña el desarrollo de los recursos humanos en la administración pública y la OCDE señaló, basándose en las encuestas por país, que una gestión más eficaz del personal daría como resultado organizaciones de servicios públicos más eficientes y eficaces.1 1 Banco Mundial: Informe sobre el desarrollo mundial 1997: El Estado en un mundo en transformación, (Nueva York, Oxford University Press, 1997), pág. 106. 14
  15. 15. Como señalamos antes, partimos de una concepción de desarrollo de los recursos humanos que es más que la formación. Su concepto es mucho más amplio y comprende el desarrollo de las aptitudes para el trabajo de todas las personas. También tiene que ver con aspectos tales como la interdependencia entre los individuos y las políticas y estructuras de una institución, que pueden estar relacionadas con cuestiones tales como la información, la sensibilización, la ética, la motivación y el comportamiento, así como la capacidad estratégica para desarrollarlas y vincularlas. La OIT (1999), en lo que atañe a la función pública distingue tres modalidades distintas de formación: • Educación secundaria y terciaria. El sistema escolar y universitario determinan la calidad general del grupo de posibles empleados del sector público. Si bien estos sistemas escapan en gran medida al control inmediato de la capacitación del sector público propiamente dicha, se ha demostrado la pertinencia de que en los programas de educación superior se incluyan estos temas. • Capacitación previa a la entrada en funciones. Antes del reclutamiento y colocación, formación previa al servicio. • Capacitación durante el servicio. La formación continua de los funcionarios públicos responde a dos propósitos bien definidos: garantizar y evaluar el progreso de los empleados frente a movimiento ó ascenso laboral; y actualización habida cuenta de la modernización y cambios que experimenta la administración pública. La capacitación en servicio reviste una serie de modalidades: cursos a largo y a corto plazo, jornadas de información, seminarios, viajes de estudio, visitas, formación en el empleo, licencia pagada de estudios, programas individuales, programas de intercambio, prácticas y consultorías junto con cursos de formación. Tanto la formación como las perspectivas de carrera influyen en la capacidad de los servicios públicos para atraer, reclutar, retener y asignar los recursos humanos a los puestos de trabajo. La necesidad de conseguir una mayor calidad y eficacia hace aumentar la competencia por los recursos humanos entre los sectores público y privado. Además, en períodos de redimensionamiento, la formación conjunta en materia de gestión en ambos sectores puede facilitar la movilidad de los 15
  16. 16. empleados despedidos del sector público al sector privado. Los distintos sistemas de educación y de formación del personal de dirección en los sectores público y privado podrían integrarse a fin de incrementar el entendimiento mutuo y la cooperación entre la función pública y la gestión privada y facilitar la movilidad del personal entre los dos sectores. Antes de llevar a cabo una inversión privada o pública en materia de formación, debe partirse del postulado de que las estructuras de carrera, dentro de las que puede haber oportunidades de ascenso, se han concebido sobre la base de criterios fiables, objetivos y ya establecidos. En lo que respecta a la formación en el curso del empleo, el sistema general de las perspectivas de carrera debe proporcionar incentivos para que el personal participe en la formación. Es necesario que los individuos se den cuenta de los beneficios que reporta a largo plazo la formación para sus carreras, remuneración y otros aspectos de sus condiciones de empleo, lo cual guarda una estrecha relación con su seguridad en el empleo. Un estudio realizado por Oszlak (2001) por encargo del BID en los países latinoamericanos, señala que la mayoría de países plantea en su legislación la obligatoriedad de la capacitación de los servidores públicos, pero no necesariamente asigna los recursos necesarios para ello. Cuando si lo dispone, los tipos y objetivos de la capacitación se refieren principalmente a la necesidad de: a) preparar a los servidores públicos para la promoción y b) corregir déficit de conocimientos o destrezas. En ningún caso se vinculan con el desarrollo de las calificaciones del personal en función de necesidades institucionales o del propósito de premiar a los agentes altamente calificados. En la práctica, las acciones de capacitación y desarrollo son limitadas, sea por falta de recursos, de voluntad política para priorizar su mayor difusión o por incapacidad para programarlas sobre la base de una real detección de déficit de capacidades personales. En la misma investigación Oszlak identifica tres orientaciones básicas en los programas de desarrollo de los empleados Públicos: 16
  17. 17. a) Programas de desarrollo según perfiles profesionales individuales, en función de las oportunidades y recursos disponibles y de las necesidades y potencialidades individuales. b) Programas de desarrollo según perfiles profesionales institucionales (gerencial, de investigación, técnico, etc.) en los que se evalúa el potencial individual respecto de los mismos. Estos esquemas requieren mecanismos de evaluación de las personas y de acreditación de sus antecedentes. c) Inexistencia de programas formales de desarrollo. La administración pública (cualquiera sea su nivel jurisdiccional) no dispone de sistemas o mecanismos para el diseño y aplicación permanente de programas de desarrollo del personal, o bien los mismos son utilizados excepcionalmente en alguno de sus organismos. En América Latina, ésta es la tendencia más frecuente. Los servidores públicos acceden a programas de capacitación ya sea como parte de un programa preestablecido o no planificado. De un lado, están los programas de capacitación en función de una demanda específica: Se dispone de programas y planes de capacitación basados en la detección de necesidades del personal, mediante instrumentos de aplicación sistemática y permanente. Estos programas y planes prevén la disponibilidad de recursos en las previsiones presupuestarias. En ciertos casos, la programación se vincula a los sistemas de carrera, estableciéndose la necesidad de obtener créditos de capacitación para el avance horizontal o vertical en el escalafón. De otro lado, la capacitación en función de una oferta inespecífica, no basada en la detección de déficit de formación individuales. En este caso, toda oferta genera su demanda. La capacitación consiste en el ofrecimiento indiscriminado de cursos, generalmente en forma esporádica y sin responder a una evaluación sistemática de las necesidades de capacitación de los diferentes estratos o niveles de personal. Esta es la situación que predominan en la región. Desde el punto de vista de la oferta, el mismo Oszlak no encuentra la existencia de un monopolio estatal para la capacitación de empleados públicos, pese a que la mayoría de los países cuentan con centros de capacitación que concentran la mayoría de las actividades de formación. En los casos en 17
  18. 18. los que existe monopolio, se encuentra con que ésta circunstancia conspira contra la calidad o efectividad de la formación. Una de las razones del reducido arraigo que tiene la actividad formativa en el servicio civil es que las normas vigentes en materia de capacitación no prevén mecanismos de control de la efectividad y/o los resultados de las actividades de capacitación desarrolladas. En ausencia de evaluación de esta actividad y de aplicación de sanciones, el sistema tiende a realimentar el desinterés y la mediocridad. En el mismo trabajo, Oszlak evalúa que, como parte de las reformas ocurridas, parece que ha aumentado la proporción de los servidores públicos que cada año accede a procesos de capacitación y desarrollo, así como la intensificación de la frecuencia con que lo hacen. Por otro lado parece incidir la introducción de mecanismos de detección de necesidades individuales e institucionales de capacitación y desarrollo, que permiten la adopción de planes y programas adecuados. Sin embargo, parecen predominar los avances del primer tipo, de que la posibilidad de acceso a los procesos de capacitación y desarrollo queda principalmente librada a la iniciativa y el interés individual de los servidores públicos. Un factor que coadyuva a ello es la escasa relación directa entre niveles de desarrollo alcanzado por los empleados y su nivel de retribución. Algunos países muestran esfuerzos importantes por mejorar la interacción entre los servidores públicos y la ciudadanía. Como instrumento para ello ha servido la capacitación del personal en el mejoramiento de la atención al público, como parte de un conjunto de otras iniciativas que se viene aplicando desde hace muchos años2 . 2 Entre las medidas orientadas a un mejor servicio a la ciudadanía, además de la capacitación del servidor público, encontramos: a) difusión de guías e instructivos que faciliten el trámite administrativo; b) acceso del ciudadano, en su interacción con la administración pública, a sistemas de información computarizados; c) firma de cartas-compromiso con el ciudadano por parte de agencias públicas; y d) organización de sistemas de audiencia pública e instancias de participación ciudadana en el control de la gestión. 18
  19. 19. Según Oszlak (1994) son los prestadores de formación y capacitación quienes determinan en gran medida el nivel de los contenidos y, en definitiva, el perfil de la formación efectivamente realizada. Por lo general, los demandantes ajustan sus necesidades y expectativas a la oferta disponible, o bien las satisfacen fuera del sistema regular de formación. Las instituciones de capacitación en gestión pública diseñan sus programas, cursos y seminarios previendo que su oferta encontrará mercado asegurado debido a la existencia de necesidades insatisfechas, cursantes cautivos por obra de regímenes escalafonarios vigentes, profesionales deseosos de incorporar una línea más a su curriculum e, incluso, candidatos legítimamente interesados en esa oferta educativa. Pero del lado de la demanda, existe una muy reducida capacidad institucional para identificar necesidades de formación en forma sistemática, sea para el desempeño de las funciones actuales de sus actuales o futuros funcionarios o para el desarrollo de una carrera profesional que les permita acceder a puestos de mayor responsabilidad. Resulta difícil para esas instituciones articular una demanda de servicios de capacitación que conduzca a obtener los recursos humanos que requiere un área determinada de la gestión pública, en parte, porque no existe tradición en cuanto a la formulación de planes y programas de este tipo; en parte, porque no es sencillo poner en marcha mecanismos para la detección de necesidades de capacitación individual; y en parte también, porque la relación causa -efecto entre exponer a un funcionario a determinada oferta de formación y lograr que adquiera el perfil profesional que lo habilite para desempeñar ciertas funciones y/o hacerlo en forma más productiva, no es simple ni lineal. Los países de América Latina han hecho evidentes esfuerzos por mejorar sus sistemas de capacitación. Para ello, han creado instituciones especializadas, diseñado programas para diferentes perfiles de personal, organizado acciones de capacitación e incluso instituido mecanismos de evaluación de la calidad de la formación. En muchos casos se dictan, en forma permanente, cursos 19
  20. 20. para personal de alta gerencia, destinados a formar líderes o a mejorar el perfil de los funcionarios que desempeñan funciones de alta responsabilidad. Pero a menudo, estos esfuerzos se ven frustrados por la ausencia de un diagnóstico previo que permita detectar reales necesidades de formación según perfiles o necesidades propias de la gestión, sobre todo en áreas especializadas. Distintos estudios realizados en el marco del CLAD, afirman que la modernización efectiva de la gestión pública se basa en un cambio de paradigma en la cultura organizacional del sector público. Parten del supuesto que la eficiencia y la productividad de las instituciones públicas, están estrechamente relacionadas con el nivel de calificación de sus recursos humanos. Según Jara (2000) las debilidades del sistema de capacitación, han tenido y tienen que ver todavía, con los siguientes aspectos: a) En la mayoría de los organismos públicos que presentan falencias en el área de recursos humanos, no se formulan adecuadamente los programas y contenidos de las acciones de capacitación. Por tanto éstas suelen estar disociadas de los objetivos institucionales a los que se supone deben contribuir. Las decisiones en torno a las actividades de capacitación que se imparten, no se estructuran como programas coherentes con las necesidades del servicio en las que se inscriben y por tanto no se cautela la pertinencia de sus contenidos. b) La formulación de programas de capacitación no ha contado con el apoyo técnico necesario, fundamentalmente por las rigideces administrativas del Estatuto de Capacitación y Empleo que norma, regula y orienta actividades de este orden. c) El sistema sobre el cual se suelen apoyar las decisiones de capacitación de los agentes competentes respectivos, no ha tenido la flexibilidad y descentralización necesarias para hacer viables y operativas dichas acciones. La plena vigencia de este tema, se justifica, a nuestro juicio, en el hecho siguiente: el sector público ha venido experimentando un importante crecimiento de su inversión por concepto de capacitación durante el último quinquenio, volumen de recursos mucho mayor al comprometido por el sector privado en este mismo ámbito. d) Así mismo, el sistema de capacitación para funcionarios públicos ha logrado una extendida cobertura. Pero respecto al impacto que dicha capacitación ha generado en el desempeño funcionario de los involucrados, no existen evaluaciones substantivas que den cuenta del aporte real de los contenidos de las acciones de capacitación al mejoramiento de la gestión de los respectivos servicios, ni del fortalecimiento efectivo que ellas han podido hacer de las capacidades técnico instrumentales de los funcionarios. Según la autora, lo anterior pondría en cuestión el carácter “modernizador” de la capacitación ofrecida por los estados. Pareciera que los principales problemas se dan a nivel ajuste entre los 20
  21. 21. procesos de capacitación, actualización, reentrenamiento, y las prácticas reales por distintos motivos. Los objetivos de la organización no necesariamente coinciden con los de los funcionarios. Así como se ha asociado modernización con “resultados positivos”, igualmente, se supone que la representación que los funcionarios tienen de la modernización es igualmente positiva. Entonces, resulta importante conocer el impacto de la capacitación en la cultura organizacional. La autora cuestiona el enfoque técnico que se le ha dado al “fortalecimiento de los recursos humanos” sin comprender elementos de cultura organizacional. De otro lado, desde el punto de vista del levantamiento de necesidades, pareciera que el carácter participativo de ésta tarea, asume que los actores están preparados para ésta forma de gestión. Las necesidades de los niveles descentralizados de la administración requieren diseños de programas ad hoc para ser eficaces que es lo que la ciudadanía espera. También se requieren metodologías apropiadas en el diseño de la capacitación para el desarrollo de competencias y habilidades. 2.1.2 CAMBIOS EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICA Y LAS NECESIDADES DE FORMACIÓN DE LOS DIRECTIVOS3 Además de los factores relativos a las políticas de recursos humanos, la efectividad de las propuestas de formación y capacitación dependen de manera determinante de su ajuste a las necesidades de los actores, en éste caso, los directivos de las administraciones públicas, en sus diferentes niveles. Antes de hacer una propuesta de formación par los servidores públicos, es necesario plantear los cambios sufridos en la Administración Pública como producto de los procesos de modernización del estado. 3 Este subcapítulo está tomado en gran parte de una ponencia de Manuel Villoria, presentada en un Congreso del CLAD y posteriormente publicado. En la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 21 (Oct. 2001). Caracas. 21
  22. 22. Según Villoria (2001), en los últimos 20 años la Administración Pública ha sufrido alteraciones fundamentales en tres dimensiones: ha cambiado el sujeto administración, las actividades que realiza y la forma de gestionarse. Adaptando los planteamientos del autor al contexto peruano, podríamos afirmar que la Gestión Pública actual se caracteriza por: a) La preocupación por la eficiencia ocupa un lugar preminente. Se presenta competencia entre el sector público y privado y entre las mismas nuevas instituciones públicas por un mismo presupuesto o unos mismos clientes. b) Mejora la capacidad técnica de seguimiento del rendimiento de la administración a través de auditorías contables, financieras y económicas; a través de la evaluación de programas, incorporación de tecnologías de la información aplicadas al control; mejorando los procesos de elaboración y seguimiento presupuestario, etc. c) Desarrollo de criterios gerenciales con énfasis en aspectos como la gestión de los rendimientos, que se ha incorporado como parte de la evaluación de los recursos humanos que se va incorporando. d) Nuevas formas de carrera profesional y contratación de servicios de los servidores públicos, en los que pierde peso la uniformidad salarial y el ascenso por antigüedad; se implanta la evaluación del rendimiento individual o por grupo; frente a la permanencia en el empleo, se introducen mecanismos de reducción de personal y de eliminación de excedentes de personal. e) Democratización de la gestión y preocupación por la “calidad de los servicios”. Interesa la opinión de los usuarios, se brinda capacitación al personal sobre “servicio al cliente”, se establecen servicios de quejas y sugerencias, se estimula el esfuerzo de mejora en la atención de los trabajadores, se implementan círculos de calidad, etc. f) Reorganización de las estructuras. Mediante sistemas organizativos más flexibles, reducción de niveles intermedios, creación de agencias independientes, promoviendo la descentralización territorial y funcional y, sobre todo, desarrollándose el trabajo en red. g) Transformación de la cultura interna. Mediante procesos de formación continua y de desarrollo organizativo se intenta introducir una cultura de servicio, frente a la cultura legalista y de división competencial estricta. h) Generación de nuevos instrumentos de lucha contra la corrupción y de construcción de infraestructura ética. Así, los códigos de conducta, la protección de los denunciantes de corrupción, el establecimiento de organismos de dirección en la política de control de la corrupción, etc. Dadas esas características de la Administración Pública, Villoria señala que las características de los directivos son también distintas. Los directivos se sitúan en tres círculos de funciones: a) Un círculo de dirección política, en el que la labor esencial es de tal naturaleza y donde los directivos no precisan de conocimientos técnicos o administrativos para desempeñar tal cargo, aunque siempre serían recomendables. Son los secretarios de Estado, ministros, presidentes de gobiernos regionales y alcaldes. 22
  23. 23. b) Un círculo de dirección político-administrativa. En él, la labor tiene componentes políticos y, a la vez, administrativos o técnicos. Se requiere tener un conjunto de habilidades y actitudes directivas, pero también, al mismo nivel, un olfato político, una sensibilidad para entender los juegos de fuerza y poder propios de toda acción social y organizativa. En algunos casos, incluso, se requieren conocimientos técnicos muy precisos, como en el caso de los jefes de asesoría jurídica o los responsables de direcciones sanitarias. En este círculo situaríamos los miles de directores generales, subsecretarios, asesores ejecutivos, o los dirigentes de empresas públicas y entes empresariales. c) El círculo de dirección burocrática. En este círculo se encuentran los niveles superiores del servicio civil de carrera, funcionarios que han accedido tras un proceso de desarrollo profesional a estos cargos, y en los que prima la capacidad técnica y el conocimiento de las habilidades directivas. Ello no obsta para exigir de ellos, también, una sensibilidad política y un conocimiento del campo de fuerzas político donde está situada su organización, pero tal vez con un carácter subsidiario frente a su competencia para dirigir equipos, diseñar proyectos o evaluar programas. En cualquier caso, todo este conjunto de personas constituye el nivel directivo de las administraciones, pero, a nuestros efectos, es sobre todo el segundo nivel (político-administrativo) el que mejor se corresponde con el perfil que tenemos en mente. Nuestro autor afirma que “lo que se pide a los directivos públicos hoy es que sean verdaderos líderes estratégicos”. El liderazgo estratégico puede definirse como el proceso de dirección llevado a efecto para conseguir que algo suceda; en concreto, para instalar una estrategia efectivamente y realizar un cambio de valor duradero (Nutt, 1996), que se preocupa no sólo por el “que”, sino también por el “como”. Según ésta teoría el éxito está vinculado a la capacidad del dirigente público para: a) Clarificar la misión esencial de la organización y los valores que la sostienen. b) Captar las tendencias de futuro que el entorno externo marca. c) Definir estrategias que sean valiosas, es decir, que añadan valor, que sean legítima y políticamente sostenibles y que sean operativa y administrativamente viables. d) Implantarlas efectivamente y, finalmente, rutinizar los procesos de trabajo, de adaptación y de cambio (Moore, 1998; Bennis y Nanus, 2001). Además, el directivo debe ser capaz de definir los valores esenciales de su organización, los valores burocráticos y democráticos que la organización propugna para guiar la conducta de sus miembros. Finalmente, el directivo debe buscar el apoyo de los agentes críticos fundamentales para conseguir que la organización pueda cumplir su misión con eficacia. En consecuencia se requieren un conjunto de competencias (conocimientos, habilidades y actitudes específicas. Estas competencias 23
  24. 24. suelen articularse en torno a cinco grandes áreas: visión estratégica, gestión de recursos humanos, desarrollo de programas y evaluación de los mismos, gestión y planificación de recursos económicos y financieros, relaciones y representación de la organización. A partir de estas grandes áreas, Villoria establece toda una serie de competencias, según niveles de responsabilidad del directivo -de menor a mayor-, considerando que, a mayor nivel, surgen nuevas competencias y se mantiene la exigencia de las previas. COMPETENCIAS DE LOS DIRECTIVOS4 COMPETENCIAS SEGÚN NIVELES DE RESPONSABILIDAD CIRCULOS DE RESPONSABILIDAD A. Nivel inferior:  Comunicación oral y escrita: capacidad para intercambiar información hacia dentro y hacia fuera de la organización.  Habilidades interpersonales: capacidad para saber convivir y trabajar en equipo.  Habilidades y conocimiento de técnicas de resolución de problemas y de adopción de decisiones.  Liderazgo: capacidad para comprender las teorías y componentes fundamentales del mismo.  Automotivación: capacidad para generarse metas o logros y tratar de conseguirlos.  Autoconocimiento: competencia emocional para conocerse a sí mismo y saber potenciar sus virtudes y minimizar sus defectos.  Autodominio: capacidad para controlar las emociones destructivas y generar un clima de trabajo eficaz y sereno.  Conocimientos de ética pública y responsabilidades del empleado público, y habilidades de razonamiento moral.  Saber gestionar conflictos interpersonales. Directivos del círculo de dirección político- administrativa. Directivos del círculo de dirección burocrático. Todo empleado público que dirija equipos. B. Nivel intermedio:  Saber gestionar una fuerza de trabajo diversa en género, etnia o cultura.  Generar equipos, motivarlos y dirigirlos.  Dominio de las técnicas de negociación e influencia.  Gestión estratégica de recursos humanos: capacidad para conocer los componentes del sistema de recursos humanos y cómo interconectarlos a efectos de servir a la estrategia organizativa.  Conocimientos de economía pública y presupuestación.  Conocimientos y habilidades en tecnologías de la información.  Conocimientos de análisis organizativo y diseño de estructuras y procesos. Directivos del círculo de dirección político- administrativa. Directivos del círculo de dirección burocrático. 4 El cuadro ha sido construido adaptando las competencias a los círculos de responsabilidad Villoria (2001) 24
  25. 25.  Conocimientos y habilidades de gestión intergubernamental de políticas y programas.  Dominio de la filosofía y técnicas de la gestión de la calidad total y del marketing público. C. Nivel superior:  Técnicas de pensamiento creativo.  Conocimientos y habilidades de planificación estratégica.  Conocimientos de análisis de políticas públicas y de la filosofía y técnicas de evaluación de programas.  Conocimientos de gestión de controles o cuadros de mando integrados.  Saber establecer redes de contacto dentro y fuera de la organización a efectos de desarrollo de políticas y proyectos.  Visión estratégica.  Capacidad de análisis del entorno.  Sensibilidad política y gestión del cambio. Directivos del círculo de dirección político- administrativa. Este conjunto de competencias, o la mayor parte de las mismas, debe ser exigido a todos los directivos del círculo de dirección político-administrativa, mientras que las de los niveles inferior e intermedio serían las propias del círculo de dirección burocrático. Las del nivel inferior serían exigibles a todo empleado público que dirigiera equipos. El círculo de dirección política no entra dentro de los análisis de competencia, aun cuando lo mejor para todos los ciudadanos sería que nuestros ministros y alta dirección del sector público tuvieran todas esas competencias altamente desarrolladas. 2.2 CARACTERISTICAS DE LA REFORMA DE LA GESTION DE RECURSOS HUMANOS EN EL PERU El desarrollo de recursos humanos es consustancial a la implantación de un sistema de servicio civil profesional. (Ozslak, 1994) En los años 90, el Perú realizó varios intentos de modernización del estado. El 30 de enero del año 2002, mediante Ley N° 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, se declara al Estado peruano en proceso de modernización, estableciéndose como principales acciones para ello la institucionalidad de la gestión por resultados, la planificación estratégica y concertada, la rendición pública y periódica de cuentas y la transparencia a fin de garantizar canales que permitan el control de las acciones del Estado. 25
  26. 26. Según la mencionada Ley, el Gobierno peruano ha determinado cinco5 grandes ejes de reforma para servir mejor al ciudadano. La segunda línea se propone: “Reformar el sistema de gestión de recursos humanos para aumentar su eficiencia y eficacia”. La reforma del sistema de gestión de recursos humanos se propone revalorizar la Carrera Pública, poniendo especial énfasis en el principio de la ética pública y la especialización, así como en el respeto al Estado de Derecho. La reforma así planteada requiere la creación de un nuevo sistema de carrera administrativa, tanto para el régimen de funcionarios de alto nivel como para el régimen general. Asimismo, el diseño de un sistema de capacitación para el servicio civil que dote al Estado de funcionarios capacitados para servir eficientemente a la ciudadanía. Por otro lado, abordar la creación de un registro único de trabajadores del Estado que posibilite un seguimiento puntual de quiénes forman parte del quehacer público. El programa de mejoramiento de la gestión de recursos humanos en el Estado busca la unificación del régimen jurídico básico de los servidores del Estado, proporcionando seguridad jurídica y estabilidad al empleo público bajo la aplicación de los principios de mérito y capacidad para el acceso y el desarrollo de la carrera; la unificación de las planillas y de la información del personal disponible, bajo estándares comunes a todo el aparato estatal para permitir una conducción planificada de la gestión de recursos humanos del Estado y un control efectivo de sus implicaciones fiscales; y, la puesta en marcha de políticas e instrumentos de incentivos, compensación, capacitación y redistribución de recursos humanos, que permitan conciliar la estabilidad con una gestión eficaz y eficiente de los recursos humanos del Estado. 5 Los cinco grandes ejes de reforma son: a. Apoyar la racionalización del diseño organizativo del gobierno nacional para fortalecer la capacidad de formulación y gestión de las políticas nacionales y sectoriales. b. Reformar el sistema de gestión de recursos humanos para aumentar su eficiencia y eficacia. c. Diseñar e implementar servicios de gobierno electrónico. d. Desarrollar e implantar de una política de adquisiciones públicas que involucra el diseño e implantación de un sistema informático integral de adquisiciones. e. Implementar programas piloto de modernización en el Ministerio de Transportes y Comunicaciones y la Presidencia del Consejo de Ministros. 26
  27. 27. En el año 2001 se crea una Comisión Multisectorial6 del más alto nivel con el objeto de formular un diagnóstico sobre el personal al servicio del sector público. Para entender la dimensión de la Reforma de la Carrera Pública en el Perú es importante describir la situación actual. En la administración pública central del Perú se calcula que trabajan aproximadamente entre 700.000 y un millón de funcionarios, sin que aún sea posible conocer ni su número exacto, ni su distribución, ni sus retribuciones, dada la ausencia de un sistema y una entidad que administre adecuadamente toda esta información. En el Perú coexisten tres regímenes de contratación de personal: el de los nombrados y contratados bajo el régimen laboral público (Decreto Legislativo N° 276), los contratados bajo el régimen laboral privado (Decreto Legislativo N° 728) y los contratados mediante servicios no personales, regímenes que se sujetan a principios, criterios y normas disímiles entre sí. Adicionalmente a los tres anteriores, en algunas instituciones públicas existe otro grupo compuesto por consultores contratados bajo la regulación del Código Civil, y cuya remuneración es atendida por fuente de financiamiento distinta del tesoro público. Los nombrados bajo el régimen laboral público7 accedían a un sistema laboral con muchos beneficios y sumamente estable. La carrera pública no restringía el acceso sólo a profesionales sino que también los técnicos y auxiliares podían hacer carrera pública. Se accedía a la carrera pública por concurso público de méritos y gozan, entre otros, de un atributo típico de los servicios civiles de carrera: la permanencia en el cargo. Si bien las normas de carrera pública siguen vigentes, desde hace varios años, las leyes anuales de presupuesto prohíben los nombramientos en la administración pública, salvo en contadas 6 Resumen Ejecutivo de la Comisión Multisectorial encargada de estudia la situación del personal de la administración pública central. D.S. N° 004-2001-TR publicado en el Diario Oficial El Peruano el 15 de julio de 2001. 7 Regulado por el Decreto Legislativo N° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público del 06 de marzo de 1984 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 005-90-PCM del 15 de enero de 1990. 27
  28. 28. excepciones (jueces, fiscales, militares, policías, diplomáticos, médicos y maestros8 ) de modo que hace muchos años que nadie ingresa a la carrera pública, salvo que sea por reposición ordenada por mandato judicial. También forman parte del régimen laboral público los contratados. Acceden al trabajo por concurso público de méritos pero no hacen carrera administrativa. Los funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza, también se rigen, en lo que sea aplicable, por el régimen laboral público, pero también están fuera de la carrera administrativa. Cabe señalar que en el caso régimen laboral público, se establecieron normas para el ingreso, permanencia y ascenso del personal que se encuentra adscrito al régimen que se denomina de “La Carrera Pública”, lo principal en este sistema es la estabilidad en el empleo y que los concursos y ascensos de cargos sólo correspondía hasta el nivel de profesional, es decir que los cargos directivos o de funcionarios (F-3, F-4, F-5, F-6, y F-7) eran designados por confianza sin ningún concurso de méritos u oposición. De igual forma, las remuneraciones que percibe este personal son significativamente bajas. El caso del régimen laboral privado, regulado por el Decreto Legislativo Nº 728, fue aprobado para las instituciones y empresas privadas, con el objeto de permitir contratar a los diversos trabajadores de acuerdo con sus necesidades y no se estableció ningún concurso u oposición para el ingreso. En ese sentido, este régimen dispuso una estabilidad relativa en el empleo, lo cual implica que fuera de las causas justificadas de cese, cabe la posibilidad del despido arbitrario con la obligación de pagar una indemnización al trabajador equivalente a una remuneración y media (1 ½) por cada año trabajado hasta un máximo de doce (12) años. 8 Incluso en estos casos debe contarse previamente con el financiamiento correspondiente y los cargos deben estar previstos en los instrumentos de gestión. 28
  29. 29. En lo que se refiere a la contratación de personal bajo la modalidad de Servicios no Personales (SNP)9 , se requiere un proceso de selección sobre una terna de candidatos para acceder a un puesto. Se aplican las mismas reglas que se aplican para la contratación de consultorías externas u otros servicios. Se trata de un sistema de contratación, que tiene como antecedente lo privado, similar a la locación de servicios; sin embargo, dicho contrato es recogido por las normas de contrataciones y adquisiciones del estado, convirtiéndolo en un contrato administrativo. Se utiliza para cubrir personal que no puede ser contratado laboralmente por los dos regímenes anteriores, no obstante ello desempeña en la práctica las mismas funciones que el resto del personal y constituye un contrato de trabajo encubierto, pero sin ningún tipo de beneficio social y sin desarrollo legal respecto de dicho tipo contractual. Esta forma de contratación, es muy controversial, ya que según la Comisión Multisectorial, “el denominado contrato por servicios no personales no corresponde a ninguna categoría jurídica conocida o específica, al no tener precedentes normativos ni doctrinarios y tampoco una adecuada precisión legal… Esta falta de regulación adecuada genera un vacío legal que podría dar lugar a interpretaciones que, extrapolando conceptos del derecho administrativo y del derecho laboral, apliquen a estos contratos principios o criterios inadecuados y hasta incompatibles con su naturaleza.”10 Desde la década pasada que desapareció el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), no existe en el Perú un Sistema de Planeamiento de Personal de la Administración Pública, tampoco un sistema de Reclutamiento y selección, que debiera realizarse básicamente en base a los principios de mérito y de igualdad de oportunidades en el acceso. Estos criterios, que se aplican 9 Se rige por el Texto Unico Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado aprobado por Decreto Supremo N° 012-2001-PCM y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 013-2001-PCM. 10 Resumen Ejecutivo de la Comisión Multisectorial encargada de estudia la situación del personal de la administración pública central. D.S. N° 004-2001-TR publicado en el Diario Oficial El Peruano el 15 de julio de 2001. 29
  30. 30. principalmente para el régimen laboral de carrera pública, tampoco se cumplen puesto que, como habíamos dicho antes, por la imposición de las leyes anuales de presupuesto desde hace años que está prohibido efectuar nombramientos, salvo en contadas excepciones, y siempre que se cuente con plazas presupuestadas. En líneas generales, de momento se encuentra vedado el ingreso a la carrera administrativa. El canal de reclutamiento que se emplea es básicamente el de “referidos” y selección en base a ternas. Hay que precisar de otro lado, que dentro del régimen laboral público hay funcionarios que desempeñan cargos de confianza o políticos, los cuales son de libre designación mediante Resolución Ministerial del Presidente del Consejo de Ministros y responden a su discrecionalidad11 . Además dentro de los cargos de confianza se incluyen las oficinas de apoyo, asesoramiento y órganos de línea, hasta el rango inmediatamente inferior al puesto de director general. Habiendo descrito las formas de acceso a la función pública, a continuación veremos cómo se compone el personal del sector público peruano, de acuerdo a la información de la Comisión Multisectorial mencionada, en grandes números, 45% pertenecen al régimen laboral público (276), 15% al régimen laboral privado (728) y 40% por servicios no personales, aproximadamente. A éstos hay que adicionarle el personal que labora para el Sector Público a través de sistemas de intermediación laboral (empresas de servicios especiales y cooperativas de trabajadores). No se incluye a aquellos que tienen una carrera administrativa particular como Fuerzas Armadas y Policiales, Servicio Diplomático, Salud y Educación. Sin embargo, si consideramos únicamente el personal ligado a la carrera administrativa, descontando los empleados pertenecientes a la carrera magisterial, profesionales de la salud, diplomáticos, jueces y fiscales, se tiene que menos del 45,3% está bajo el régimen 276, en tanto que el 40,2% ha sido contratado bajo la modalidad de servicios no personales. Asimismo, la 11 De conformidad a lo dispuesto por el artículo 50° del Decreto Legislativo N° 560, Ley del Poder Ejecutivo. 30
  31. 31. participación relativa de los regímenes en este grupo de trabajadores cambia: el 36,1% de los pagos corresponde al régimen 276 y el 44,6% a SNP. Tal como se aprecia en el siguiente cuadro, partiendo de la muestra, y expandiendo los datos recogidos al universo de entidades, la Comisión afirma que existen alrededor de 49 mil 500 personas en el régimen privado (identificado como 728, por la norma que lo regula), 60 mil por servicios no personales y 506 mil 800 por el régimen público (DL 276). Estas magnitudes no incluyen las fuerzas armadas y policiales (sólo personal civil). Como consecuencia de la convivencia de estas modalidades de acceso a la administración pública, la institucionalidad se ve seriamente afectada, no se asegura la continuidad en la organización. Con cada cambio de ministro, se producen importantes cambios en el resto del personal, se pierde conocimientos acumulados y se pierden horas hombres importantes en el aprendizaje del funcionamiento de la entidad. Se afecta la posibilidad de planificar cómo llevar adelante el cumplimiento de los objetivos, y una adecuada gestión de personal. Un problema adicional que no ha sido atendido a la fecha es que en la administración pública conviven diferentes culturas organizacionales; las los nombrados que gozan de todos los benéficos sociales; la de los contratados que no gozan de ningún beneficio social y trabajan en jornadas sin límite de horario, para mencionar sólo dos elementos de diferencia. Ante este escenario, actualmente se están produciendo distintas alternativas con el fin de fortalecer el régimen de la carrera pública. El Poder Ejecutivo ha propuesto el proyecto de Ley Marco del Empleo Público, actualmente sancionado por el Congreso de la República. Asimismo, viene elaborando la Ley de Régimen de Empleo de los Servidores Públicos, la Ley de los Funcionarios Públicos y Empleados de Confianza, la Ley del Sistema de Remuneraciones del Empleo Público, la Ley de Gestión del Empleo Público y la Ley de Incompatibilidades y Responsabilidades. El Perú 31
  32. 32. pues, es conciente de la envergadura de la legislación como herramienta para asegurar la modernización de la gestión del Estado en este aspecto. 2.3 LA DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO PERUANO Y LAS NECESIDADES DE FORMACION 2.3.1 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION El Estado peruano ha sido tradicionalmente centralizado desde su independencia. Los resultados de este modelo no han sido satisfactorios toda vez que se cuenta con un Estado poco funcional que no provee de servicios adecuados a gran parte de la población. El territorio peruano tiene una extensión de 1.285.215 km2, por lo que el Perú es el tercer país de mayor extensión en América del Sur, después de Brasil y Argentina, situándose así entre los 20 países más extensos del planeta. Existen 194 municipalidades provinciales y 1634 distritales y, de acuerdo con los datos actualizados al año 2000, la mayor parte de los distritos concentra poblaciones menores a 20 mil habitantes divididos de la siguiente manera: 54% albergan de 2 mil a 20 mil habitantes y un significativo 37% se encuentra en situación de poblado rural al alojar de 200 a 2 mil habitantes. Los centros poblados menores, están agrupados a 1432 municipalidades repartidas en 569 distritos de 115 provincias, albergando a 4.6 millones de personas. Aún en la actualidad, más del tercio de la población del país se concentra en Lima. Al año 2001, allí se concentraba el 55% del empleo público; el 90% de los servicios crediticios y financieros se brindaban desde la capital. Lima, concentrana el 80% de la inversión privada y el 75% del PBI industrial. En Lima Metropolitana se recaudaba el 86% de los impuestos, el 70% de las decisiones sobre los gastos estatales se tomaban en la capital de la República. 32
  33. 33. En éstas condiciones, a inicios del nuevo milenio, la demanda social y económica del país por la descentralización era una tarea impostergable, por lo que la clase política se ve en la necesidad de asumir el desafío. Si bien la voces por la descentralización tiene mayor fuerza en los últimos años, hay que mencionar que no se trata del primer intento. Existen factores culturales, sociales y económicos que dificultan el proceso; la centralización ha creado intereses que serán difíciles de sobrepasar. Los intentos de descentralización anteriores, si bien parciales o sectoriales, no han tenido éxito. Hasta 1980, las municipalidades dependían del gobierno central y carecían de autonomía. Sus autoridades eran designadas por el Ministerio del Interior y las funciones que detentaban eran cada vez menos y de menor importancia. El Gobierno Constitucional elegido en 1980 convoco a elecciones municipales (las primeras en 18 años) y dicto una nueva Ley Orgánica de Municipalidades (Decreto Legislativo Nº 051) para reemplazar el obsoleto régimen. Más tarde, y basándose en la experiencia de tres años, se dicta una nueva Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 23853) que ha regido a los gobiernos locales hasta la ley promulgada recientemente. Según Zas Friz (1998), el verdadero impulso a las regiones ocurre a partir de 1985 durante el gobierno de García y estuvo motivado predominantemente por razones políticas. Basados en el Plan Nacional de Regionalización de 1984, en 1987 se aprueba una primera Ley de Bases de Regionalización, la cual se revisa y aprueba nuevamente en 1988. Como consecuencia, se crearon doce regiones sobre la base de los departamentos existentes y ante la iniciativa del poder ejecutivo. Las regiones eran un nivel intermedio de gobierno, con autonomía económica y administrativa y con la finalidad de lograr el desarrollo integral y armónico de la región. Sus competencias (delegadas) fueron amplias, aunque las autonomías limitadas. Así, las regiones no contaban con representantes elegidos directamente por voluntad popular, las leyes regionales debían ser promulgadas por el poder ejecutivo y tampoco contaban con potestad tributaria. Durante los 33
  34. 34. últimos meses del gobierno de García y de manera apresurada, se empezaron a traspasar las funciones, el personal y los recursos materiales, financieros, presupuestarios y documentarios a los gobiernos regionales. La rapidez del proceso de transferencia por motivos políticos ocasionó un desorden y marcaron la pauta para su fracaso. El gobierno de Fujimori, a partir de agosto de 1990, intentó detener el proceso de consolidación de las regiones, cuyos presidentes eran de los partidos de oposición. Producido el autogolpe de Estado del 2 de abril de 1992; el Gobierno disuelve los gobiernos regionales establecidos en el País y dispone se Constituyan los Consejos Transitorios de Administración Regional -CTAR- que asumirían las funciones de los Gobiernos Regionales, con funcionarios designados por el Poder Ejecutivo. Aquel esfuerzo de regionalización puede considerarse un hecho artificial, manejado políticamente por el gobierno de turno y sin elites económicas que hayan sustentado su permanencia. Fue, además, un híbrido entre la desconcentración y la descentralización. Dentro de los motivos que explicaron el fracaso de la regionalización, fundamentalmente la del gobierno de García, Zas Fris (1998) menciona, una serie de causas12 , entre las que encontramos algunas que tienen que ver con los recursos humanos y que nos sirven de lección: (i) la superposición de funciones entre el gobierno nacional, regional y local; (ii) el origen heterogéneo, designación corporativa y elección de los miembros de las asambleas regionales; (vii) la falta de experiencia de los dirigentes políticos regionales; (viii) la ausencia de equipos técnicamente calificados. 12 (i) la superposición de funciones entre el gobierno nacional, regional y local; (ii) el origen heterogéneo, designación corporativa y elección de los miembros de las asambleas regionales; (iii) la ausencia de facultades tributarias originarias y el sometimiento a facultades delegadas del Congreso; (iv) la ausencia de materias de competencia originarias y la dependencia de las facultades delegadas del poder legislativo; (v) una insatisfecha expectativa de la población por los escasos resultados de gestión; (vi) la rigidez de los sistemas administrativos centrales de los cuales dependían las regiones; (vii) la falta de experiencia de los dirigentes políticos regionales; (viii) la ausencia de equipos técnicamente calificados; (ix) la escasez de recursos; (x) la mínima incorporación de los gobiernos locales en el proceso de regionalización; (xi) la violencia política del período; (xii) la falta de apoyo de parte del poder ejecutivo y (xiii) la ausencia de instancias institucionales para coordinar entre regiones y para la resolución de conflictos de competencias. 34
  35. 35. Después de las experiencias anteriores, el nuevo gobierno de Alejandro Toledo, hereda enormes demandas y expectativas de una reforma del Estado que tendría como pilar la descentralización política, económica y administrativa, pensada como instrumento para aumentar la eficiencia del gasto público y responder adecuadamente a las demandas de la ciudadanía. Quizás la diferencia en esta ocasión es el aparente consenso político y social para empezar el cambio, el cual se refleja en la firma del Acuerdo Nacional. El Dr. Alejandro Toledo Manrique, Presidente Constitucional de la República del Perú, el 28 de Julio de 2001, convocó al país a un Acuerdo Nacional, sobre la base de las políticas de diálogo desarrolladas por el Gobierno de Transición (noviembre de 2000 a julio de 2001). Dicho Acuerdo Nacional fue suscrito por los partidos políticos con representación en el Congreso, organizaciones de la sociedad civil con representación nacional y el Gobierno, con la finalidad de establecer Políticas de Estado sobre temas de interés nacional que permita la transición y consolidación de la democracia, construir una sociedad basada en el diálogo y la justicia, que sirva para el proceso de consolidación de la afirmación de la identidad nacional y una visión compartida del país a futuro. Con dicha finalidad se suscribió el 5 de marzo de 2002 el Compromiso de Diálogo 13 , y a partir de la suscripción solemne en la Casa de Gobierno el 22 de julio de 2002, el Foro de Gobernabilidad pasó a llamarse Foro del Acuerdo Nacional. Constituido por veintinueve políticas de Estado, el Acuerdo Nacional está dirigido a alcanzar cuatro grandes objetivos: 13 El Acuerdo Nacional quedó conformado por: Foro Central de Gobernabilidad, instancia principal de la mesa de diálogo; Foros Temáticos divididos en Foro de Equidad Social y Justicia Social, Foro de Competitividad, y Foro de Institucionalidad y Ética Pública; Foros Descentralizados (representación de las veinticuatro regiones del país); y Participación Ciudadana. (http.www.acuerdonacional.gob.pe/que.html) 35
  36. 36.  Democracia y Estado de Derecho.  Equidad y Justicia Social.  Competitividad del País.  Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado. Dentro de la última política, precisamente, los participantes del Acuerdo Nacional se comprometieron, entre otros objetivos a:  Construir un Estado eficiente, eficaz, moderno y transparente, que a nivel nacional, regional y local, atienda las demandas de la población, fomente la demanda de la participación ciudadana y respete las autonomías de las organizaciones sociales;  Mejorar la capacidad de gestión del Estado, mediante la modernización de la administración pública, la capacitación de los servidores estatales y la revalorización de la carrera pública En ésta marco de demanda y concertación social se emiten tanto la Ley de Bases de la Descentralización (Ley N° 27783), como la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley N° 27867). En Noviembre de 2002 se llevan a cabo las elecciones regionales en las que se eligieron 25 Presidentes regionales con sus respectivos consejeros. NÚMERO DE PRESIDENTES Y CONSEJEROS REGIONALES POR DEPARTAMENTO DEPARTAMENTOS REGIONES DEPARTAMENTOS REGIONES PRESIDENTES/ VICEPRESIDENTES C.R* PRESIDENTES/ VICEPRESIDENTES C.R* Amazonas 2 7 Lambayeque 2 7 Ancash 2 20 Lima 2 10 Apurìmac 2 7 Loreto 2 7 Arequipa 2 8 Madre de Dios 2 7 Ayacucho 2 11 Moquegua 2 7 Cajamarca 2 13 Pasco 2 7 Callao 2 7 Piura 2 8 Cusco 2 13 Puno 2 13 Huancavelica 2 7 San Martín 2 10 Huànuco 2 11 Tacna 2 7 Ica 2 7 Tumbes 2 7 Junín 2 9 Ucayali 2 7 La Libertad 2 12 TOTAL 50 229 (*) Consejeros Regionales (CR) 36
  37. 37. A partir del Primero de Enero de 2003 que el Perú tiene como circunscripciones regionales a los departamentos, con un presidente regional en cada circunscripción. A nivel local, se mantienen los municipios provinciales (194 a nivel nacional) y distritales (1,634), los cuales también son elegidos por la población de sus propias circunscripciones por voto universal y secreto. Una vez en marcha el proceso de descentralización, se emiten nuevas normas con el objeto de ir adecuando y complementando las normas al proceso, tales como la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N° 27972). NÙMERO DE ALCALDES Y REGIDORES POR DEPARTAMENTO DEPARTAMENTOS PROV. DIST. DEPARTAMENTOS PROV. DIST. ALC. REG. ALC. REG. ALC. REG. ALC. REG. Amazonas 7 51 76 384 Lambayeque 3 35 35 195 Ancash 20 142 146 738 Lima 10 114 161 999 Apurìmac 7 57 73 365 Loreto 6 58 43 219 Arequipa 8 62 101 541 Madre de Dios 3 19 8 40 Ayacucho 11 77 100 502 Moquegua 3 23 17 85 Cajamarca 13 121 114 572 Pasco 3 27 25 125 Callao 1 15 5 41 Piura 8 86 56 306 Cusco 13 117 95 489 Puno 13 117 95 477 Huancavelica 7 53 87 437 San Martín 10 84 67 339 Huanuco 11 87 65 333 Tacna 4 6 23 119 Ica 5 47 38 196 Tumbes 3 23 9 45 Junín 9 91 114 590 Ucayali 4 32 10 52 La Libertad 12 108 71 385 TOTAL 194 1652 1634 8574 Según la Ley de Bases de la Descentralización, la dirección y conducción del proceso está a cargo del Consejo Nacional de Descentralización (CND), creado como organismo independiente y descentralizado, adscrito a la presidencia del Consejo de Ministros, y con calidad de pliego presupuestario. 37
  38. 38. El CND es presidido por un representante del Presidente de la Republica y está conformado por dos representantes de la Presidencia del Consejo de Ministros, dos representantes del Ministerio de Economía y Finanzas, dos representantes de los gobiernos regionales, un representante de los gobiernos locales provinciales y un representante de los gobiernos locales distritales. Los presidentes de los gobiernos regionales y alcaldes de los gobiernos locales eligen democráticamente a sus representantes para el CND. Son funciones del CND: Conducir, ejecutar, monitorear y evaluar la transferencia de competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales; Capacitar y preparar en gestión y gerencia pública a nivel regional y municipal, coordinar los planes de desarrollo nacional, regional y municipal, entre otros. 2.3.2 LOS RECURSOS HUMANOS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN La experiencia de los procesos de descentralización en otras naciones demuestra invariablemente que el éxito de los mismos depende intrínsecamente de la capacidad institucional de los gobiernos locales. Tanto la complejidad como las necesidades y limitaciones de las Regiones y Municipalidades son distintas. Los gobiernos recientemente elegidos, empiezan a funcionar sin una reforma del estado en su conjunto, por lo que encuentran las mismas limitaciones que históricamente los ha caracterizado.14 En los aspectos de gestión pública, a medio año de gestión de los gobiernos regionales, el CND evalúa que el aparato estatal regional “se encuentra extremadamente fragmentado y descoordinado. En la región operan un conjunto de instituciones públicas que pertenecen al gobierno central y que 14 Tomando como ejemplo la experiencia de administración de aguas cuya competencia corresponde a las administraciones locales, los especialistas evalúan que “en la mayoría de las administraciones, la ejecución de obras y la evaluación de los sistemas son deficientes debido a la falta de recursos económicos y de personal capacitado. Asimismo no tienen una división técnica y administrativa especializadas, ya sea porque el personal es contratado con gran interferencia política o porque los sueldos son bajos.” Así la mayor parte de empresas públicas no han logrado autonomía técnica por lo que requieren de asistencia continua. (Casas, 2001) 38
  39. 39. superponen sus atribuciones a las establecidas para los gobiernos regionales. La imprecisión entre las atribuciones transferidas y las que todavía son reguladas por los sectores, agrava esta situación. La relación entre sede regional y direcciones regionales sectoriales, presenta como constante la imprecisión respecto a la dependencia de tipo administrativo y funcional. La creación de sedes en la modalidad de “subregiones” o provincias se viene efectuando más como reflejo de la representación de los consejeros sin definir roles, funciones y funcionamiento de sus actividades. A ello se agrega la falta de criterios para establecer procesos técnicos de selección y el número de funcionarios y empleados necesarios en función de los planes y prioridades de gestión y administración regional.” La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales15 encarga al CND la formulación y aprobación del Plan de Capacitación en Gestión Pública a nivel regional, con la finalidad de mejorar la capacidad de gestión de los gobiernos regionales y acelerar en proceso ordenado de transferencias. Según la Ley, dicho Plan incluye los siguientes aspectos: a) Fortalecimiento de los sistemas administrativos de presupuesto, personal, tesorería, contabilidad, crédito, contrataciones y adquisiciones e inversión pública. b) Actualización y simplificación de los textos únicos de procedimientos administrativos (TUPAS), a fin de facilitar la participación ciudadana en la fiscalización de los gobiernos regionales. c) Adopción de sistemas electrónicos de procesamiento de información que permitan disponer de información relevante y oportuna para la toma de decisiones adecuadas de gobierno y administración, y d) Fortalecimiento de las capacidades de formulación y evaluación de proyectos de inversión. ´ Según el diagnóstico realizado por el Consejo Nacional de Descentralización, en los gobiernos regionales el sistema de carrera esta truncado, los cargos se han convertido en propiedad de los trabajadores los que incluso cuentan con sentencias judiciales, hay dificultad para rotar o remover al personal, en cargos críticos como logística o personal. Los procesos de ascensos y reconocimiento 15 Ley N° 27867, del 16.11.2002, modificada por la Ley N° 27902, del 01.01.2003. 39
  40. 40. de los trabajadores se encuentran congelados por las disposiciones legales vigentes. Se percibe un clima de descontento e inequidad donde predomina la regla de “No comprometerse”. No se incentiva la iniciativa y asumir nuevos retos. Se encuentra escasos niveles de motivación, no hay programas de incentivos para la mejora del trabajo del personal. El sistema remunerativo esta orientado a pagar a la gente por pertenecer a la organización y no por producir, de allí la exigencia de los nombramientos para asegurar la “propiedad” de un reglón de la planilla. Las necesidades de capacitación se atienden de manera esporádica y puntual. No hay un plan de capacitación que de manera integral prepare las capacidades humanas para el reto de y una administración regional moderna. En cuanto a la composición del personal por grupos ocupacionales, se observa una fuerte concentración en el grupo correspondiente al personal técnico, que representa el 50% del total del personal, seguido del grupo profesional que representa el 20% aproximado. El grupo auxiliar que representa generalmente un 25% y por último el nivel funcionario el 5%. El personal en Planilla, es decir formalmente nombrado o contratado es menos de la mitad de todo el personal que realmente labora en la administración regional. Los servicios no personales son significativos. El personal directivo y profesional esta insuficientemente preparado en concepción y métodos en materia de gestión pública, planificación del desarrollo sostenible y gestión de la equidad. Se cuenta con escasos cuadros profesionales y técnicos preparados para formular y evaluar proyectos y modernizar la gestión publica; asimismo, presentan una mínima disponibilidad, uso y aplicación de sistemas informáticos integrados para la gestión pública regional. Para los gobiernos municipales, a pesar que su existencia tienen mayores antecedentes de antigüedad, su situación tiene también graves limitaciones, especialmente económicas, tales como 40
  41. 41. las descritas anteriormente. Si viéramos al país por sus niveles de ingresos, 794 distritos albergan a 4.6 millones de personas en situación de muy pobres y pobres extremos del Perú. Las características institucionales que diferencian a las municipalidades están asociadas al tamaño institucional y al conjunto de responsabilidades que efectivamente ejerce y éstos a su vez a determinadas características del municipio, principalmente su nivel de urbanización y el tamaño poblacional de su centro poblado principal, sede de la municipalidad. De acuerdo a un estudio publicado por la Fundación Friedrich Ebert, las municipalidades tienen las siguientes características administrativas y de dimensión, diferenciadas siguientes: • Municipalidades pequeñas de base rural, caracterizadas por tener un promedio de 10 empleados, con niveles de especialización técnica muy elementales, que carecen casi absolutamente de instrumentos básicos de organización municipal. • Municipalidades entre 10 y 50 empleados, que corresponden a capitales de provincias que tienen un promedio de 6 mil a 7 mil habitantes. La mayor parte de estas municipalidades estarían ubicadas en la sierra. Se diferencian de las anteriores en lo que se refiere a la elaboración o tenecia de criterios e instrumentos administrativos y contables como organigramas, reglamentos y estados financieros. • Municipalidades entre 50 y 150 personas ocupadas, que corresponden a ciudades que tienen un promedio de 22 mil habitantes. • Las municipalidades grandes, que superan los 150 empleados, que corresponden a ciudades con 85 mil o más habitantes, y que suelen tener más o menos implementados la totalidad de los órganos administrativos y técnicos clásicos. Las municipalidades, desde hace varias décadas, vienen recibiendo capacitación y asistencia técnica en forma permanente por parte de instituciones públicas y privadas; pero, sin embargo, los resultados de estos esfuerzos aún resultan insuficientes. Importantes instituciones públicas como la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP- del INAP, y el Instituto Nacional de Fomento Municipal –INFOM-, y algunas ONGs orientaron sus esfuerzos a brindar asistencia técnica y capacitación a las municipalidades en la modalidad de “capacitación por oferta”, en la que estas instituciones ofrecían paquetes de cursos para dictarse en las sedes institucionales o en cortas visitas que se hacían a las municipalidades. 41
  42. 42. En la década del noventa, las actividades de capacitación a los gobiernos locales y los Consejos Transitorios de Administración Regional en los que quedaron reducidos el intento de regionalización del país del gobierno de García, fueron asumidas por el Ministerio de la Presidencia. Por su parte, las instituciones académicas y ONG demostraron mayor interés en las acciones de formación y capacitación municipal. Según encuestas realizadas por el BID en 1999, cuyos datos se pueden considerar aún vigentes16 , el perfil del alcalde peruano responde al siguiente perfil: el promedio de edad era de 45.1 años, para alcaldes distritales y 47.8 años para alcaldes provinciales. Hay una gran diferencia de género, el 94% de los alcaldes distritales son hombres mientras que este porcentaje baja al 57% para el caso de municipalidades provinciales. Respecto a educación, en el caso distrital sólo el 67.4% tiene educación superior, mientras que en los casos provinciales este porcentaje llega a 94.3%. Sobre las áreas que más necesitan apoyo para fortalecer los programas municipales, los alcaldes distritales mencionaron: a) la gerencia municipal (16.3%), b) planificación y presupuesto (14.3%), c) catastros y zonificación (12.7%), y d) financiamiento de programas (12.1%). Por el lado provincial, las prioridades fueron similares: e) gestión municipal (18.1%), f) planificación y presupuesto (16.3%), g) financiamiento de programas (16.3%), y h) catastros y zonificación (11.5%). 16 El mismo CND considera éstos datos aún vigentes para los alcaldes nombrados tras las elecciones de noviembre del 2002. No se cuenta con datos actuales sobre los Presidentes Regionales o Alcaldes, o por lo menos, no son de manejo público. 42
  43. 43. En lo que respecta a los recursos humanos, los alcaldes distritales mencionaron en un porcentaje de 63.4% que no cuentan con planes de capacitación del personal por falta recursos. Mientras, que en el nivel provincial, los alcaldes manifestaron en un 41.8% que no tienen recursos para capacitar a sus empleados. Como fruto de entrevistas realizadas a alcaldes, Casas (2001) explica que en el área de recursos humanos, en general, el nivel de capacitación profesional es muy bajo, y esto se debe básicamente a las bajas remuneraciones ofrecidas debido a la rigidez salarial impuesta por la ley general de contrataciones. Por otro lado existe demanda para implantar nuevos programas de capacitación técnica en diversas áreas, sobre todo en administración financiera y gestión. Casas (2001) hace un ensayo econométrico de variables de capacidad institucional. Encuentra relevante contar con un personal especializado y con continuidad en sus funciones para mejorar la capacidad institucional. La rotación laboral debilita la institución, por lo que se estaría sugiriendo que a mayor especialización, mayor capacidad institucional en todos los niveles laborales, incluido el alcalde. De igual manera, la debilidad de la institución afecta la probabilidad de reelección del alcalde. En el marco de su Plan de Capacitación en Gestión, el CND ha identificado 20 temas como necesidades específicas de capacitación, a saber: 1. Planificación del Desarrollo 2. Implementación de la Planificación y Presupuestos Participativos 3. Implementación de la Planificación Operativa y Financiera 4. Formulación, Evaluación y Administración de Proyectos 5. Competitividad Regional 6. Diseño de estrategias y programas para la superación de la pobreza. 7. Desarrollo de mecanismos de Participación y Vigilancia Ciudadana 8. Gestión y promoción de la inversión pública y privada. 9. Modernización de la Estructura Organizativa 10. Formulación y Aplicación de Instrumentos de Gestión 11. Implementación de los Sistemas de Gestión Pública 12. Desarrollo de Sistemas de Información y Gobierno Electrónico 13. Desarrollo de la cultura de calidad en los servicios a la comunidad. 43

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