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Autopistas y Ferrocarriles

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Autopistas y Ferrocarriles

  1. 1. AUTOPISTAS Y FERROCARRILES: CAMINOS PARA EL DESARROLLO Comentarios al Proyecto de Ley PROMITT y al documento del Instituto del Transporte de la Academia de Ingeniería Guillermo Laura Presidente de la Fundación Metas Siglo XXI
  2. 2. Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el DesarrolloÍNDICEResumen ejecutivo 2Palabras previas 81. Argentina se debate impotente entre dos modelos que han fracasado 92. La Red de Autopistas conocida como Plan Laura, fue suspendida por la acción del 9 Club del Peaje y del FMI, en 1998.Introducción 131. El Informe Solanet 132. Cuadro de situación del transporte terrestre en nuestro país 133. El proyecto de ley PROMITT, Programa de Modernización de la Infraestructura de 14 Transporte TerrestreCapítulo primero: puntos de coincidencia y discrepancia con el 18informe Solanet.1. Coincidencia con los enunciados teóricos y discrepancia con las propuestas concretas. 182. El Informe Solanet propone la inversión vial más grande de la historia: 23.230 18 millones de dólares3. Ritmo de construcción. 233.1. Ausencia de proyecto de ingeniería. 234. Construir 7.041 km. de autopistas/autovías en nueve años. 235. Cuarta coincidencia: El T.M.D.A. no es el único criterio válido para la realización de 24 inversiones viales.5.1. El ingeniero Thomas Mac Donald y el estadista Dwight Eisenhower. 256. La planificación vial exige definición de prioridades para evitar la puja entre provincias 28 y regiones.6.1. El riesgo de adelantar inversiones viales. 286.2. El problema que plantean los itinerarios completos en los países de gran extensión 28 territorial.7. Las obras deben hacerse por concesión de obra pública. 298. Un sistema de concesión sano y aceptado por los ciudadanos exije realizar primero la 30 inversión y luego iniciar el cobro del peaje. (pag. 8)9. Los intereses de los concesionarios deben estar alineados con los de la comunidad. 3110. La Red de Autopistas corresponde a la jurisdicción federal. 3211. La planificación nacional asegura una unidad de criterio y de normas. 3312. Estrictos estándares de diseño que se relacionan con la seguridad. Autopistas o 33 autovías.12.1. La Tragedia de Dolores. Consecuencias trágicas de las autovías. 3313. La demora en concretar las obras de autopistas/autovías lleva a que se conviertan en 34 rutas trágicas.13.1. El caso de China y el Ingeniero argentino José Veniard. 3614. Hay que preservar el destino de los recursos asignados al repago de las autopistas. 4115. Las carreteras deben ser pagadas por sus usuarios. 4416. Los ferrocarriles deberían absorber tráficos que le son propios. 4417. Los impuestos deben destinarse a obras en las que no se pueda cobrar tarifas. 4518. Planificación centralizada y ejecución descentralizada. 45
  3. 3. ÍndiceCapítulo segundo: la discrepancia esencial con el informe 47Solanet.1. Peaje directo o indirecto 472. Los modelos de gestión para el financiamiento y el costeo de las obras viales 743. El concepto de Caja Única impuesto por el FMI en 1990 494. En materia vial, Argentina se debate impotente entre dos sistemas que no funcionan 515. Imposibilidad de construir obras de peaje directo en Argentina fuera de la Región 52 Metropolitana.6. La experiencia de los Estados Unidos con la Red Eisenhower 527. La opinión del Ing. Bernardo Loitegui 528. El fracaso de los peajes de Dromi 549. Opiniones autorizadas acerca de los peajes de Dromi 5610. La opinión del Gobierno Nacional acerca de los peajes de Dromi 5611. Costo de mantenimiento de carreteras 5612. Utilidades exorbitantes incompatibles con un servicio público monopólico 5813. El fracaso del peaje en la última década. 5914. La opinión de los máximos referentes del peaje: Aldo Roggio y Eduardo Baglietto 6015. Frecuentes fracasos del pronóstico de tránsito (forecast traffic) en obras de peaje. 6016. Costo del peaje 6417. Las graves incongruencias del informe Solanet 6518. La propuesta del informe Solanet es económica y financieramente inviable. 6519. La evidencia del proyecto tapón. 66Capítulo tercero: el proyecto PROMITT es una alternativa 68factible para alcanzar la meta.1. Dos sistemas para costear carreteras 682. El Plan Laura 683. Fortalezas y debilidades de los distintos sistemas 694. PROMITT: Sólo fortalezas. Solanet: Sólo debilidades 705. Grave error de concepto. La confusión entre el impuesto y la tasa 706. La tasa es la que mejor se adapta a la naturaleza económica de la carretera 707. Servicio universal de calidad homogénea y libre de peaje directo 718. Ingeniería económica y financiera 739. Creación del flujo de fondos 7310. Moneda de poder adquisitivo constante 7511. Prevenir el riesgo de descalce 7812. T.R.O.S.A, Tasa Retributiva de Obras y Servicios 78 1°) La T.R.O.S.A. es un tasa retributiva de servicios y no un impuesto 78 2°) Momento a partir del cual nace la T.R.O.S.A. 79 3°) Monto y alcance de la T.R.O.S.A. 79 4°) La T.R.O.S.A. será actualizada por el Indice del Costo de la Construcción 80 5°) La percepción del peaje indirecto no tiene costo para el usuario. 80 6°) Plazo de la concesión 8013. Bonos de Infraestructura 80 1°) Titulización de los Bonos de Infraestructura 81 2°) La titularidad del dominio permite al concesionario titulizar el flujo de fondos 82 3°) Desgravaciones impositivas. IVA e impuesto a los débitos y créditos bancarios 82 (ley 25.413) 4º) Impuesto sobre la tasa que se destinará a la rehabilitación de los ferrocarriles 83 5°) Tratamiento tributario de los bonos 83 6°) Desgravación a los suscriptores iniciales de los BONOS DE INFRAESTRUCTURA 83 7°) Situación del transporte público 84 8°) Ingreso Mínimo Garantizado. 85 9°) Garantía Triple A del BID 85
  4. 4. Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el DesarrolloCapítulo cuarto: Los contratos celebrados dentro del plexo 88normativo del PROMITT son verdaderas concesiones deobra pública.1. Elementos esenciales de la concesión de Obra Pública: 882. Contrato complejo 893. Carácter aleatorio de los contratos celebrados en base a la ley PROMITT: 904. Garantía de mínimo de ingreso 925. Conclusión: 93Capítulo quinto: El sólido fundamento económico del 95proyecto PROMITT1. Situaciones distintas requieren soluciones distintas 952. Naturaleza económica de la infraestructura vial en el caso de la R.F.A 963. La teoría de los bienes club 964. El concepto correcto de usuario 975. Número óptimo de socios que utilizan los bienes club 986. Ingreso y egreso del sistema 997. Estatuto 1008. “Cuota social” 1009. Control de exclusión 10110. El pago del “green fee” 10211. Propiedad del activo 10212. Capacidad del sistema 10213. Naturaleza económica de la infraestructura vial en el supuesto de congestión. 105 El sistema Multimodal de Transporte de la Región Metropolitana14. Adecuar la forma de costeo de la vía a la naturaleza económica de la prestación 109Capítulo 6: La elevada rentabilidad social del programa 112PROMITTCosto de transporte 112Transporte de personas . Seguridad vial y condiciones de viaje 112Fuentes de trabajo productivas 112Creciente consenso del proyecto PROMITT 113El ritmo de habilitacion de autopistas es hoy insuficiente 113Modelo de gestion y financiamiento 113Fuga de capitales 113Autopistas y ferrocarriles : caminos para el desarrollo 113
  5. 5. ResumenEjecutivo
  6. 6. Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el DesarrolloRESUMEN EJECUTIVOI. IntroducciónEl Instituto del Transporte dependiente de la Academia Nacional de Ingeniería, ha elaborado con fecha 9 de mayo de2011, un informe que contiene criterios básicos para el desarrollo de un sistema de autopistas y cuestionamientosal Proyecto de Ley PROMITT que propone soluciones integrales para la Modernización del Transporte Terrestre.El documento no lleva la firma de los profesionales que lo han elaborado por lo que nos referiremos a él comoInforme Solanet, apellido del Director de dicho instituto Ing. Manuel Solanet, quien además ya expresara en elpasado opiniones contrarias al Proyecto de integrar el país con una Red Federal de Autopistas, conocido como“Plan Laura”, que es la base principal del Proyecto PROMITT.II. El informe Solanet propone:1) La construcción de 7.041 km. de autovías y autopistas con una inversión de 23.230 millones de dólares (página 11), sin incluir ningún estudio de trazado.2) Las obras serían realizadas por concesionarios privados por el sistema de peaje para asegurar que el usuario que paga se corresponda perfectamente con el que se beneficia (página 8).3) Reconoce que los caudales de tránsito son insuficientes para el financiamiento por peaje (página 9); por ello, propone un subsidio del 45% de la inversión (página 11) es decir, 10.453 millones de dólares.4) El subsidio deberá otorgarse preferentemente sobre la inversión inicial (página 9).5) Las tarifas actuales de peaje deberán cuadruplicarse llevándolas a 4 centavos de dólar por km. (página 11). No se especifica cual será la tarifa para los camiones.6) Propone un ritmo intenso de ejecución de las obras: 782 km. por año durante nueve años (página 11).7) Plantea la ejecución de las obras por etapas: primero las autovías; luego las autopistas (página 10).8) La duplicación de calzadas, o sea autovías, sólo debe ser decidida frente a volúmenes de tráfico que en horas pico “superen los niveles de congestión con una frecuencia y duración inaceptables” (pagina 6).9) Los cruces a distinto nivel deberán ser necesariamente definidos caso por caso e intersección por intersección (página 10).10) Reconoce que la demora en producir mejoras o en ampliar carreteras a dos calzadas separadas, lleva a que se comiencen a conocerlas como rutas trágicas, como ocurrió con la ruta 2, la ruta 9 entre Rosario y Córdoba o la ruta 14. (página 6).11) La principal objeción del Informe Solanet sobre el PROMITT (Programa de Modernización del Transporte Terrestre), es que la tasa retributiva de servicios que paga la inversión, es un impuesto.III. Este Informe merece, de nuestra parte, fundadas objeciones:La principal es que el informe Solanet reconoce en forma expresa su propia inviabilidad, (página 8), por ausenciade caudal de tránsito, falta de seguridad jurídica, alto riesgo país, carencia de estabilidad tributaria y dificultadespara lograr tarifas ajustadas por la desvalorización de la moneda. También señala la falta de reglas financieras quepermitan asegurar el servicio de la deuda contraída para financiar la ejecución de la obra. Termina diciendo: Estascondiciones no se dan actualmente en la Argentina.Si la propuesta es impracticable, creemos que carece de sentido proponerla como alternativa al PROMITT que tiene 2
  7. 7. Resumen Ejecutivouna ingeniería totalmente estructurada en los aspectos técnicos, financieros y tributarios y además un sistema degarantías con organismos multilaterales de préstamo que lo hacen totalmente viable. Transmite la impresión deque el Informe se propone obstaculizar, “taponar” la construcción de la Red Federal de Autopistas que va ganandocreciente consenso en todos los sectores políticos. Además, en base a los antecedentes que luego mencionaremos,vuelve a asumir la defensa de los intereses del llamado Club del Peaje, cuyas empresas se beneficiaron durante ladécada del 90 con el sistema implantado por Roberto Dromi cobrando 3.500 millones de dólares por cortar el pastoy tapar los baches (cobraban 1 millón de dólares por día). Este Club del Peaje llevó a cabo en 1998, una campañade prensa para bloquear el llamado Plan Laura y mantener la canonjía laica del peaje que se les autorizaba cobrar,sin ninguna inversión propia sobre obras ya existentes y previamente pagadas por los usuarios con tributos sobrecombustible. La campaña de costo millonario tuvo como protagonistas principales precisamente al Ing. ManuelSolanet y a los economistas de FIEL Daniel Artana y Juan Luis Bour.Lamentablemente, la campaña tuvo éxito frustrando el proyecto, con la penosa consecuencia de 13.273 muertesevitables, acumuladas desde entonces.Llama la atención que con este penoso antecedente, una entidad del prestigio de la Academia de Ingeniería avaleun informe que cuestiona el proyecto PROMITT, que fue estructurado para eliminar el sistema prebendario depeaje directo en las rutas interurbanas. Este sistema prebendario, para seguir asegurando a sus beneficiarios altarentabilidad sin inversión, sigue manteniendo una infraestructura obsoleta que genera muertes, conspira contra lacompetitividad de la economía y frustra el equipamiento del territorio nacional con un servicio universal de calidadhomogénea a disposición de todas las provincias.Debemos reconocer, sin embargo, que el informe Solanet parece haber evolucionado con relación a la posición deleconomista jefe de FIEL Juan Luis Bour, quien sostuvo en Infobae el 16 de abril de 1998 que “gastar en autopistases un desperdicio” y que “sería más rentable construir una Pirámide de Keops para ganar plata con los turistas quevengan a ver la locura del loco al que se le ocurrió hacer una gran pirámide” ya que las autopistas son totalmenteinservibles.Según demostraremos en el capítulo 1, punto 2, cuadro 1 Muertes Evitables con el Plan de la Red Federal deAutopistas, la suspensión de su ejecución fue un factor coadyuvante para la pérdida de 13.273 vidas inocentesen nuestras rutas de la muerte. Este drama, que se materializa en poner en fila 26 km. de ataúdes, seguramenteinfluyó para reconocer que las pirámides se construían para sepultar faraones muertos y que las autopistas encambio se construyen, entre otras cosas positivas, para preservar la vida. Esta evidencia debe haber motivado alos autores del Informe a proponer la inversión vial más grande de la historia: 23.230 millones de dólares paraconstruir autopistas/autovías, aunque luego terminen concluyendo que la propuesta “no es viable”El informe Solanet incurre en más contradicciones. Sostiene que las obras deberían ser pagadas por peaje “paraasegurar que el usuario que paga se corresponda perfectamente con el que se beneficia” (página 8). Sin embargoa reglón seguido se desdice de esta afirmación y requiere subsidios estatales por 10.453 millones de dólares quesaldrán del erario público. Es decir, pagados también por los no usuarios. El único argumento aparentemente sólidopara defender el peaje directo queda demolido de inmediato por quien lo propicia.El éxito del peaje depende necesariamente del caudal de tránsito. El caudal de tránsito se determina por elTránsito Medio Diario Anual que se identifica con la sigla T.M.D.A. Es decir, que la viabilidad depende delcaudal que se registra en el tramo específico a construir. Por eso este sistema no permite hacer obras de fomentosegún el principio de solidaridad federal y las autopistas terminan concentrándose en las zonas más desarrolladasdejando de lado a las provincias periféricas. Es decir, no permiten “aplicar políticas diferenciadas para equilibrarel desigual desarrollo relativo de provincias y regiones”, como lo ordena el inc. 19 del artículo 75 de la C.N. Encambio, los subsidios estatales requeridos por el Informe según lo expresado en el punto anterior, provendrán enbuena medida de los aportes de estas provincias periféricas y se utilizarán en beneficio exclusivo de las provinciasmás desarrolladas. Los más pobres subsidiarán a los más ricos.El informe Solanet sostiene que “preferentemente el subsidio debe otorgarse sobre la inversión inicial”. Parecedesconocer la desastrosa experiencia del Puente Rosario-Victoria en la que el Estado pagó los subsidios poradelantado y cuando llegó el momento de aportar la porción a su cargo, el Club del Peaje interrumpió la construccióny extorsionó al Estado hasta que obtuvo un subsidio por el total de la obra. Por estos antecedentes, es que elPROMITT cambia el modelo de gestión con la premisa: primero las obras, después el pago.El Informe plantea también la cuadruplicación de las actuales tarifas de peaje. No aclara cuanto pagarán los 3
  8. 8. Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollocamiones pesados, que son los que más rompen el pavimento. Normalmente deberían pagar el doble que losvehículos livianos: 8 centavos de dólar por km. Un viaje de Buenos Aires a Salta (1590 km.) costaría 127 dólaresde ida y otro tanto de regreso. Aún así, no alcanzaría a cubrir el costo de inversión y necesitaría un subsidio pagadopreviamente, del 45 % de la inversión. Surge este interrogante: si hoy los camioneros que tienen los papeles enregla y están inscriptos en el Registro Único de Transporte Automotor (RUTA) han logrado ser eximidos totalmentedel peaje, ¿Cómo se podrá lograr que paguen esta tarifa tan elevada? El esquema planteado aparece totalmenteirrealizable.La propuesta de 7.041 km. de autovías en 9 años supone construir 782 km. por año. No indica cómo se alcanzaráeste ritmo de obra cuando la experiencia demuestra que las empresas de peaje en los últimos ocho años construyeronapenas 11 km. de autopistas. ¿Cómo se hará para construir 782 km. anuales por el mismo sistema y en uncontexto macroeconómico más desfavorable? El modelo de gestión propuesto, a diferencia del PROMITT, garantizael fracaso de la obra y sigue asegurando el éxito de los intereses del Club del Peaje. La experiencia argentina indica que fuera de la Región Metropolitana de Buenos Aires, es imposible construir autovías o autopistas por peaje. Como veremos en el Capítulo segundo, página 13, 9 Obras de Peaje Fracasadas, en la última década se contrataron en firme siete concesiones de peaje. Todas fracasaron. Sobre un total de 868 km. contratados se hicieron 11 km. Menos del 2%.Siendo la insuficiencia de tránsito una constante en las rutas del interior, carece de sentido disuadirlo cuadruplicandolas tarifas de peaje. El proyecto PROMITT reserva el peaje directo para la región metropolitana con el concepto detarifas de congestión (congestión pricing) que permite regular los flujos vehiculares según la capacidad de la vía.Esta formidable herramienta de disuasión se viene utilizando con éxito en Singapoore, Estocolmo, Oslo, Milán yLondres.Cuando una persona está excesivamente delgada debe engordar; cuando está obesa debe adelgazar. Debemosprocurar engordar el tránsito del interior del país porque más tránsito significa más desarrollo, más comercio ymás turismo. En tanto que en la región metropolitana debemos adelgazar el tránsito porque ello implica menoscontaminación, menos pérdidas económicas derivadas de la congestión y mejor calidad de vida.El informe Solanet plantea que las obras se hagan en etapas: primero las autovías para luego convertirlas enautopistas. Una de las diferencias centrales entre ambas es que las autovías conservan los cruces a nivel con otrasrutas o con ferrocarriles. Dice este informe: La transición gradual posterior desde autovía hacia autopista, concontrol total de accesos y cruces a distinto nivel debe ser necesariamente definida caso por caso e intersecciónpor intersección (página 10). La diferencia patética es la Tragedia de Dolores. La ruta 63 se convirtió en autovíay conservó el cruce a nivel con las vías del FC Roca a la altura de Dolores. El 9 de marzo de 2008 el tren deFerrobaires procedente de Mar del Plata embistió un ómnibus que cruzó con barreras bajas y hubo 18 muertos.Según el Informe, cada uno de los cruces a distinto nivel debe ser objeto de un estudio específico de factibilidad,de un proyecto puntual y de una licitación individual. La Red de Autopistas tiene 1.303 distribuidores. Aceptemospor vía de hipótesis que cada una de las 1303 obras se estudia, proyecta, licita y ejecuta en el tiempo record de unaño. La ejecución de todos los distribuidores demandaría 1.303 años. ¿Qué hubiera ocurrido con la Red Eisenhowerque tiene 55.000 puentes? Si se hubiera seguido la metodología de este informe hubiera tardado 55.000 años.El informe Solanet plantea que la duplicación de calzadas sólo debe encararse cuando “los volúmenes en horaspico superan los niveles de congestión con una frecuencia y duración inaceptables” (página 6). Reconoce que“la tasa de accidentes se eleva exponencialmente a partir de determinados niveles de tránsito” (pág. 6). Y que lademora en ampliar estas carreteras a dos calzadas separadas las convierte en rutas trágicas o rutas de la muertecomo ocurrió con la ruta 2, la 9 entre Rosario y Córdoba o la Ruta 14 del MERCOSUR (pág. 6).El informe va por detrás de los acontecimientos. No planifica racionalmente la acción para satisfacer la demandade tránsito del 2020. Sostiene que la duplicación de calzadas sólo cabe plantearse después de que se alcancen“volúmenes de tráfico que produzcan tiempos de congestión inaceptables” (pág. 6). Sería lo mismo que decir queno hay que ampliar el parque eléctrico hasta que los cortes de energía abarquen toda la hora pico. O que hay queconstruir la red de agua y cloacas cuando un porcentaje alto de la población se muera de fiebre tifoidea. No tieneen cuenta que la ejecución de autovías o autopistas es lenta y que no existe la varita mágica para construirlas en 4
  9. 9. Resumen Ejecutivo24 horas, una vez que se alcanzan los “tiempos de congestión inaceptables”.Como veremos en el capítulo primero, punto 12, cuadro 1, el tiempo medio de construcción de autopistas enArgentina ha sido de 22 años. ¿Qué ocurre en el mientras tanto? Lo reconoce expresamente el Informe Solanet,página 6: “La demora en producir mejoras o de ampliar esas carreteras a dos calzadas separadas, lleva a que secomiencen a conocer como rutas trágicas. Así sucedió con la ruta 2 entre Buenos Aires y Mar del Plata, la ruta 9entre Buenos Aires y Córdoba o la ruta 14 en la provincia de Entre Ríos” Esto es rigurosamente cierto. Ir detrás delos acontecimientos con demoras de un cuarto de siglo en el desarrollo de infraestructuras indispensables porquela decisión ejecutiva recién se adopta cuando “los tiempos de congestión son inaceptables” tiene altos costossociales en muertes evitables.Por eso resulta difícil entender porqué, en 1998, la plana mayor de FIEL (Solanet, Artana y Bour) se opuso contanta energía al llamado Plan Laura cuya primera prioridad era convertir en autopistas la ruta 9 entre Rosario yCórdoba y la ruta 14. Más paradójico aún es que, cinco meses después, la misma Fundación Fiel presentó el libro:Argentina. Infraestructura, Ciclo y Crecimiento defendiendo la tesis contraria y afirmando que la infraestructuratenía un rendimiento del 47 % anual cuando antes era considerada un “desperdicio”. Este trabajo de FIEL, talcomo lo expresa en su prólogo, fue patrocinado por la Cámara Argentina de la Construcción. (Patrocinar quieredecir “sufragar una empresa con fines publicitarios”).Hoy, la necesidad de tener la Red Troncal de Rutas Nacionales transformada en Autopistas Inteligentes escompartida y demandada en forma creciente por vastos sectores de la sociedad que manifiestan su adhesión enforma expresa. Gobiernos provinciales, entidades del agro y la industria, entidades de bien público, entidadesgremiales y centenares de miles de ciudadanos en redes sociales adhieren al Proyecto PROMITT preocupados porlo que no se hizo y por lo que nos espera en 2020 si no tenemos la Red terminada. Es reconocido por todos que lasobras no se pueden hacer con una varita mágica en 24 horas. Entonces, ¿por qué no empezar ya mismo poniendoen marcha un proyecto que garantiza el éxito como el PROMITT en vez de hacer una propuesta en un Informe queautoreconoce su inviabilidad en las actuales circunstancias del país? A diferencia del PROMITT, el informe Solanet no es un proyecto. No tiene un estudio de ingeniería, ni presupuestos, ni cómputos. Además, reconoce la inviabilidad de la propuesta en el actual contexto económico y financiero sin proponer ninguna alternativa para superar las restricciones. Así planteado, el Informe pareciera haber sido preparado para obstaculizar la sanción de la ley PROMITT que, como dijimos, es un proyecto de ingeniería de gran escala con 2315 planos y 18.000 fojas de cómputo y presupuesto, con factibilidad económica, ingeniería financiera totalmente estructurada y que al momento actual puede considerarse una Política de Estado por la aprobación unánime que ha ganado en las legislaturas de las principales provincias.IV. PROMITT. Un proyecto factible• El PROMITT permite construir con factibilidad demostrada 13.346 km. de autopistas libres de peaje y sin aporte presupuestario.• El concesionario asume el riesgo de construir con sus propios recursos.• La tasa comienza a ser pagada después de concluida la obra protegiendo a los usuarios.• La red es pagada por sus usuarios sin requerir aporte alguno de quienes carecen de automotor.• Hoy, ante la imperiosa necesidad de transformar al menos la red troncal nacional en autopistas, el PROMITT capitaliza el sistema de tributo sobre el combustible que resultó fecundo en realizaciones. El tributo sobre combustibles es reconocido por CEPAL como el mejor sistema de recaudación por su capacidad de generación de recursos y por carecer de gastos de percepción. Es además, el sistema que utilizó con extraordinario éxito Estados Unidos desde 1916 para construir los 6 millones de km. de caminos pavimentados y los 68.000 km. de autopistas que integran la Red Eisenhower. En Estados Unidos las leyes federales prohíben al Gobierno subsidiar proyectos de peaje. Se privilegia el libre tránsito para favorecer el comercio y el intercambio. 5
  10. 10. Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo• En nuestro país, el peaje indirecto tiene un único inconveniente: el desvío crónico de fondos. Este es justamente el gran aporte del PROMITT ya que al convertir el impuesto en tasa, el desvío se torna físicamente imposible porque no ingresa a ningún circuito estatal. Funciona igual que una tarifa de teléfono o de electricidad que se paga directamente al prestador del servicio después que el servicio está disponible. Si la obra está concluida y habilitada, el riesgo del desvío ha sido conjurado totalmente.• Brinda un flujo de fondos seguro que no disuade el tránsito por su aplicación homogénea. Dos centavos y medio (marzo.08) por litro cada mil km. terminados.• Es una herramienta de equilibrio poblacional y territorial al brindar un servicio universal de calidad homogénea en todo el país, libre de peajes disuasorios. Todas las provincias, pobres o ricas, centrales o periféricas, accederán al mismo nivel de servicio.• Lo destacable del proyecto PROMITT es que posibilita construir autopistas inteligentes de última generación sin requerir subsidios ni aportes presupuestarios del Estado. No compromete el erario público, como propone el informe Solanet, con 10.453 millones de dólares de subsidios (no se dice de donde saldrán), para derivarlos a servicios viales de calidad inferior (autovías) que mantienen cruces a nivel y cruces urbanos, curvas peligrosas, etc. elementos todos que conspiran contra la seguridad vial y no permiten evitar el 87 % de las muertes, como sí lo hacen las autopistas inteligentes.• El PROMITT incluye además la rehabilitación del sistema ferroviario con recursos generados por la explotación de las autopistas. El informe Solanet no contempla este servicio.• El PROMITT encuentra sólidos fundamentos en las teorías de los economistas James Buchanan y William Vickrey. Buchanan, Premio Nobel de Economía 1986 desarrolló la teoria de los bienes club que pueden ser utilizados en forma conjunta sin exclusiones mientras no se alcance el punto de congestión y William Vickrey, Premio Nóbel 1996, planteó la regulación de los flujos vehiculares urbanos con una tarifa de congestión. Ambas teorías son compatibles y complementarias y se aplican al sistema creado por la ley PROMITT.• El PROMITT es aplicación directa del inciso 19 del artículo 75 de la Constitución Nacional que ordena al Congreso Nacional “promover el crecimiento armónico de la Nación y el poblamiento de su territorio así como el de establecer una política de Estado diferenciada y estable tendiente a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones.” 6
  11. 11. PalabrasPrevias
  12. 12. Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el DesarrolloPALABRAS PREVIASTodos los servicios públicos que funcionan y logran satisfacer las necesidades de la sociedad tienen el mismomodelo de gestión. Están organizados como empresas que venden el servicio y lo cobran directamente del usuario.Así funciona el teléfono, la electricidad, el gas, Internet y el cable. Estos servicios, en general satisfacen la demandade los usuarios salvo que surjan interferencias del Gobierno por ejemplo, con tarifas políticas. En todos los casoslos usuarios pagan después de utilizados los servicios lo cual exige que previamente el prestador haya hecho unainversión para brindar el servicio. La tarifa no financia el servicio sino que paga su costo integral, incluido el costofinanciero de efectuar previamente las inversiones.Este modelo de gestión exitoso tiene dos notas esenciales: El pago es directo al prestador del servicio sin intermediarios; El pago es posterior a la prestación del servicio lo cual exige inversión previa.El único servicio público que tiene un modelo de gestión radicalmente distinto es la carretera. Pagamos al Estadopor adelantado el impuesto al combustible creado en su origen para costear las carreteras contra una promesa deque, en algún momento (no sabemos cuando), en algún lugar del territorio (no sabemos donde), se hará alguna obravial con nuestro dinero. Así pagamos todos los años 4.000 millones de dólares, suficientes para costear 2.000 km.de autopistas interurbanas. En 10 años se podría haber construido 20.000 km. Lo real es que, en 19 años, lo únicoque se habilitó es la autopista Rosario-Córdoba de 394 km., es decir menos del 2 % de lo pagado por el usuario. Loque llega a destino es ínfimo. El grueso se utiliza para otras cosas. Es lo que se denomina desvío crónico de fondos.Las notas esenciales del modelo de gestión de las carreteras son dos:• El pago del usuario no es directo al prestador (constructor de la carretera) sino a los funcionarios que la distribuyen entre los contratistas.• El pago es anticipado y el usuario paga las carreteras que recién se van a habilitar dentro de 20 o más años, como veremos más adelante.En este modelo de gestión el pago del usuario financia la obra futura y además la paga. No hay un prestador queanticipe las inversiones y luego las recobre del usuario.El pago anticipado a los gobiernos de 4.000 millones de dólares anuales provenientes del impuesto al combustible,ha sido sistemáticamente utilizado para otros fines.Este ejemplo explica, por un lado, el dislate del modelo de gestión del servicio de carreteras. Contrariamentetenemos el ejemplo de la gestión de la telefonía que recauda 8.500 millones de dólares anuales y nos permitedisponer de 52 millones de teléfonos fijos y móviles. En el campo vial estamos en el tercer mundo; debemostransitar por rutas obsoletas de alta peligrosidad que la sabiduría popular ha bautizado como “rutas de la muerte”.Nuestro servicio telefónico en cambio, es del primer mundo. Lo paradójico es que la telefonía especialmente lacelular, es de alta tecnología mientras que las carreteras constituyen ingeniería básica, especialmente en un paísde geografía llana y escasos obstáculos para la construcción de caminos.Contar con una red de autopistas inteligentes del primer mundo tendría un costo anual equivalente a la terceraparte de lo que cuesta la telefonía y el cable. Por lo tanto no es un problema de costo sino única y exclusivamentede modelo de gestión. Si alguien cometiera el desvarío de aplicar el modelo de gestión de las carreteras a losteléfonos nos quedaríamos incomunicados en una situación de atraso similar a la que hoy registra la vialidad.Para cambiar el sistema, en 1967 se dictó la ley 17.520 de concesión de obra pública conocida como LeyLoitegui, por su inspirador. El modelo de gestión era ideal: se proponía otorgar concesiones a compañías quedebían construir la obra con su propio dinero y sin subsidios del Gobierno. Una vez habilitada la nueva facilidadel concesionario se resarciría de su inversión mediante una tarifa o peaje que percibiría directamente del usuario.El sistema era aparentemente inobjetable: las obras se harían con inversión privada, el Gobierno no tendría gastospresupuestarios y el concesionario privado se haría cargo de la construcción financiando íntegramente la obra.Los usuarios dispondrían de la autopista nueva pagando un módico peaje inferior al beneficio económico directoque recibirían por el ahorro de tiempo y de combustible, por el flujo libre a velocidad constante, así como por lareducción de accidentes. 8
  13. 13. Palabras PreviasEste modelo de gestión ideal, que dejaría a todos conformes, fracasó en forma absoluta fuera de la RegiónMetropolitana. En 44 años no se construyó un solo km. de autopista o autovía en todo el territorio nacional.Tampoco ninguna carretera convencional. El problema central radica en el caudal: una autopista de peaje exigeun flujo de tránsito extraordinario que no existe en ningún lugar del territorio (salvo en la Región Metropolitana).Panamericana tiene 338.906 vehículos diarios. Pero cuando se cruza Pilar en la intersección de la ruta 192, eltránsito cae a 7.750 y al llegar a Pergamino a 4.100, con una media de 5.825 vehículos. O sea menos del 2 %.Este tramo de la ruta 8 es uno de los de mayor tránsito del país. Si allí no se pudo hacer la obra por peaje, esevidente que no se puede hacer en ningún otro corredor vial.Por otra parte, aún los países que cuentan con caudales elevados como Italia, España o Francia necesitan aplicartarifas de 13 centavos de dólar por km., que serían absolutamente repudiadas e inviables en nuestro país. Conesta tarifa, un viaje a Salta desde Rosario costaría 201 dólares de ida y otro tanto de regreso. Un viaje de BuenosAires a Pergamino costaría 30 dólares en cada dirección. Tarifas excesivas que serían inaceptables para el usuario.I. Argentina se debate impotente entre dos modelos que han fracasadoEl país se debate impotente entre dos modelos de gestión que han fracasado en la construcción de rutas interurbanas.Uno es el impuesto al combustible pagado por adelantado para que los funcionarios lo distribuyan entre losconstructores. Después de cobrar el anticipo, las obras se demoran sine die y luego son objeto de permanentesrenegociaciones de precios. Otro es el sistema de peaje directo que en 44 años no logró hacer un solo km. deautopista o autovía en el interior del país.En 1998, se elaboró y presentó un proyecto que resolvía esta ardua cuestión, vital para nuestro desarrollo. Laresolvía, convirtiendo el impuesto al combustible en una tarifa o tasa retributiva de servicio con lo cual era posibleaplicar el mismo modelo de gestión de todos los demás servicios públicos exitosos (teléfono, electricidad o gas).El usuario recién comienza a pagar cuando la obra está terminada y el servicio disponible. Y, como se trata deuna tasa de idéntica naturaleza jurídica que el peaje directo, el pago se efectúa directamente al prestador quienpreviamente debe haber concluido la obra con inversión de riesgo.El tributo sobre combustible es el método más eficiente de recaudación: no tiene costo de percepción, es el másrendidor, y no perturba el tránsito con detenciones en cabinas de peaje. Su prodigiosa capacidad de generaciónde recursos permite aplicar tarifas módicas que impactan muy poco en el bolsillo de los usuarios. Apenas doscentavos y medio de peso (de poder adquisitivo de marzo de 2008) es suficiente para repagar íntegramente lainversión de una autopista de 1.000 km. totalmente terminada. El principal beneficiario de este nuevo sistema esel usuario automotor que podrá circular por una red de autopistas de última generación, libre de peaje. Peaje que,de aplicarse en nuestro país según los parámetros internacionales, sería insoportable. En España, por ejemplo, secobra 13 centavos de dólar por vehículo km.II. La Red de Autopistas conocida como Plan Laura, fue suspendida por la acción delClub del Peaje y del FMI, en 1998.Infortunadamente, el nuevo proyecto, aceptado y promovido por el Poder Ejecutivo, apareció en un momento enque el Club del Peaje concentraba un enorme poder de lobby, sustentado en el fabuloso negocio de cobrar unmillón de dólares diarios por cortar el pasto y hacer mantenimiento de rutina. Reunía a los más poderosos gruposeconómicos del país que constituían el “capitalismo de amigos” de aquélla época. Ante el riesgo de perder eseenorme beneficio que usufructuaba a cambio de casi nada, organizó una poderosa campaña de prensa contratandoeconomistas y periodistas para desprestigiar el proyecto. Uno de los argumentos fue que era personalista por lo quelo bautizaron “Plan Laura”, ya que quien esto escribe tenía el liderazgo del Proyecto en el cual trabajó un equipomultidisciplinario que incluía a diez consultoras de ingeniería de primer nivel, con 200 ingenieros y técnicos,además de economistas y ambientalistas. El efecto no deseado de este ataque fue la extraordinaria exposiciónpública que tomó el proyecto. Hoy, 13 años después, se lo sigue mencionando con ese nombre y el Proyecto deLey PROMITT, su versión actualizada, cuenta con creciente respaldo de la opinión pública evidenciado en el apoyounánime de todo el arco político en siete provincias que reúnen el 62 % de la población total del país. 9
  14. 14. Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el DesarrolloLa campaña contra el Plan de la Red de Autopistas fue liderada por los directivos de FIEL Manuel Solanet(Consejero Académico y ex Presidente), Daniel Artana y Juan Luis Bour. Se publicaron solicitadas a página enteraen todos los diarios del pais. A pesar de la posición favorable del entonces Presidente de la Nación Dr. CarlosMenem, su Ministro de Economía y Obras Públicas Roque Fernandez, de estrecha vinculación con Aldo Roggiolíder del Club del Peaje y titular de una concesión de 2.000 km. de rutas, operó en contra del Proyecto ya giradoal Congreso Nacional para su tratamiento. Con la ayuda de Teresa Terminassian, delegada del Fondo MonetarioInternacional, logró que su Director Ejecutivo Michel Camdessus atacara el proyecto con el argumento de que ibaa recalentar la economía. Esto precisamente cuando la Argentina estaba ingresando en la recesión más larga yprofunda de su historia económica. La declaración de Camdessus desde Washington (ver abajo nota de Clarín), fueel golpe de gracia para este primer intento de poner en marcha el proyecto que quedó “suspendido”. Tengamos encuenta la gran injerencia financiera que entonces tenía sobre nuestro país, el F.M.I. 10
  15. 15. Palabras PreviasDesde entonces hasta el presente, legisladores de todo el arco político han presentado ocho proyectos de leycoincidentes, que no llegaron a ser consideradas en el recinto. En la actualidad tiene estado legislativo el ProyectoPROMITT que, como dijimos, viene sumando un creciente apoyo ciudadano, seguramente por el impacto quetiene esta verdadera pandemia social de las muertes en nuestras rutas angostas y por la toma de conciencia deque para evitarlas es necesario transformar la red troncal en autopistas inteligentes. Estamos convencidos de quesi el proyecto baja al recinto y se debate, se aprobará por amplia mayoría e incluso por unanimidad como estáocurriendo en las legislaturas de las Provincias. Alentamos la esperanza de que por fin se ponga en marcha unaPolítica de Estado para modernizar nuestra red troncal de carreteras, política que sería comparable a la que en elsiglo XIX y comienzos del XX, equipó al país con la red ferroviaria más importante de Sudamérica.Poner en marcha el PROMITT significará integrar el territorio nacional con autopistas inteligentes de últimageneración que evitarán siete de cada ocho muertes en las rutas troncales, reducirán los fletes un 20 %, permitiránla circulación de bitrenes y comprimirán los tiempos de viaje un 30 por ciento. Y todo esto con inversión privada deriesgo, sin avales financieros del Estado Nacional y estimulando el ahorro nacional mediante opciones atractivas yseguras para los ahorristas. Será una contribución a disuadir la fuga de capitales que alcanzó a 67.304 millonesde dólares en el período enero.2007 hasta junio 2011 según estadísticas del Banco Central. 11
  16. 16. Introducción
  17. 17. IntroducciónINTRODUCCIÓNI. El Informe SolanetEl Instituto del Transporte de La Academia Nacional de Ingeniería que dirige el Ing. Manuel Solanet ha dado aconocer el 9 de mayo de 2011 un documento con criterios básicos para el desarrollo de un Sistema Nacional deAutopistas.En dicho documento se objeta el proyecto de ley PROMITT, Programa de Modernización del Transporte Terrestrepara la construcción de la Red Federal de Autopistas y rehabilitación de los ferrocarriles, que se encuentra en elCongreso de la Nación con estado legislativo, originado en las firmas de diputados nacionales de ocho bloques quepromueven esta iniciativa. En cambio, el Centro Argentino de Ingenieros ha minifestado públicamente su adhesiónsolicitando la pronta sanción de la Ley PROMITT. La principal objeción es que las autopistas deberían ser pagadas por el usuario mediante peajes directos y no por el sistema de tributos al combustible que utilizan Alemania y Estados Unidos. Sin embargo, el mismo informe reconoce que resulta imposible costear las autopistas/autovías por peaje directo, al requerir un subsidio de 10.453 millones de dólares. El principio “peaje directo” defendido con tanto énfasis, se tira por la borda al pedir este subsidio.El PROMITT cuenta con el respaldo unánime de legislaturas de siete provincias: Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba,Mendoza, Corrientes, San Luis y Neuquén. Además, tiene el apoyo de numerosas entidades tales como el CentroArgentino de Ingenieros, el Automóvil Club Argentino, la Asociación de Concesionarios de Automóviles de laRepública Argentina y el Foro de la Cadena Agroindustrial, entre otras. Esta última entidad aglutina la fuerzaproductiva más importante del país. Juntos, sus distintos eslabones representan:• El 36 por ciento de todos los empleos;• El 45 por ciento del valor agregado por la producción de bienes;• El 44 por ciento de la recaudación tributaria nacional;• El 55 por ciento de las exportaciones argentinas.La decisiva importancia que tiene el apoyo del Foro de la Cadena Agroindustrial radica en que representa a loscargadores y a los transportistas. Ambos están de acuerdo con que necesitan mejores carreteras y están dispuestosa pagar por servicios de excelencia con el sistema de tasa sobre combustible incluido en el proyecto PROMITT.II. Cuadro de situación del transporte terrestre en nuestro paísAntes de entrar en materia y a modo de introducción, definiremos el contexto general o cuadro de situación que hoypresenta el transporte terrestre en nuestro país y la solución integral que propone el PROMITT.El PROMITT es el único proyecto de ingeniería de gran escala con que cuenta el país. La importancia que tienepara nuestro país este programa se ratifica por los siguientes hechos:• El transporte automotor es la columna vertebral del transporte terrestre en nuestro país.• Transporta el 85 % de la carga y el 100 % de los pasajeros interurbanos.• Los ómnibus de larga distancia llevan 65 millones de pasajeros por año y, estimativamente, los autos y camionetas hacen 200 millones de viajes interurbanos por año.• Para asegurar eficiencia y seguridad, el transporte automotor necesita un binomio coherente: automotores del siglo XXI circulando por carreteras del siglo XXI.• Nuestra red vial se ha desarrollado a partir de 1932 con la ley 11.658 de Vialidad Nacional cuando todo el país contaba con 300.000 vehículos. Hoy tenemos 9 millones y para el 2020 se estima alcanzaremos los 20 millones. Sin embargo, la red troncal nacional conserva el mismo criterio de diseño de la década del 30: rutas angostas 13
  18. 18. Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo con tránsitos enfrentados separados por una raya de pintura, curvas peligrosas, pasos a nivel, rutas troncales que atraviesan el casco urbano, carencia de banquinas estabilizadas, animales sueltos, y una ausencia total de equipamiento inteligente para la prevención de siniestros .Todo ello incide en alta siniestralidad con 3.776 muertos por año en las rutas interurbanas.• La red vial troncal es un glosario infinito de carteles de peligro sobre las calamidades que aguardan al automotorista en su travesía. Se desconoce la enseñanza de Pascual Palazzo a sus alumnos de la cátedra de Ingeniería Vial: El camino ideal carece de carteles de peligro, porque todos los peligros previsibles han sido eliminados por la ingeniería vial.• El camino ideal es la autopista inteligente que hace físicamente imposibles los siniestros más graves y frecuentes, evitando 7 de cada 8 muertes.• Para su circulación en todo el territorio, el tránsito cuenta con una red vial de 300.000 km. de los cuales 57.000 km. están pavimentados.• La red troncal principal de 15.000 km. que representa apenas el 5 % de toda la red vial, concentra el 57 por ciento del tráfico total y, al mismo tiempo, acumula el 75 % de las muertes en ruta. De allí la importancia de efectuar una transformación estructural de esta red troncal principal. Esta red troncal principal está definida en el art. 2 de la ley 11.658 (hoy Decreto-Ley 505/58) que establece: El actual sistema troncal de caminos nacionales será reestructurado teniendo especialmente en cuenta a los que unen las provincias y capitales entre sí, las ciudades importantes, los principales puertos navales y aéreos, las grandes zonas de producción y de consumo, los de vinculación internacional y los de enlace entre rutas troncales.III. El proyecto de ley PROMITT, Programa de Modernización de la Infraestructura deTransporte Terrestre• Coincidentemente con este objetivo perseguido por la ley de vialidad, la Fundación Metas Siglo XXI apoya y difunde el proyecto de ley PROMITT que se encuentra con estado legislativo en el Congreso de la Nación iniciado por diputados nacionales de ocho bloques, lo que abre la perspectiva de que dicha ley dé lugar a una Política de Estado con amplio consenso de las fuerzas políticas y de la opinión pública.• A ello se suma la adhesión de importantes provincias, con pronunciamientos unánimes de todo el arco político de sus legislaturas: Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Mendoza, Neuquén, San Luis y Corrientes ya oficializaron sus adhesiones y están en vías de concreción otras varias.• La Ley PROMITT dispone la construcción de una Red Federal de Autopistas de 13.346 km. que, sumados a los existentes, (1.591 km.) completará 15.000 km. de autopistas inteligentes que constituirán la red troncal principal, uniendo “todo con todo”: capitales de provincia, grandes ciudades, puertos de ultramar, centros turísticos y países limítrofes.• El criterio dirimente para saber adonde hay que volcar la inversión en autopistas está fortalecido también por una relación numérica: en el 5 % de la red vial se concentra el 57 % del tránsito interurbano.• Además, la ley PROMITT dispone la realización de importantes inversiones en la rehabilitación de los ferrocarriles generando para su costeo fondos originados en la explotación de las autopistas.• La Red de Autopistas será ejecutada con inversión privada de riesgo, sin subsidios ni avales financieros del Estado. 14
  19. 19. Introducción• La circulación será libre de peaje para facilitar el intercambio y el desarrollo del interior del país siguiendo el modelo de Alemania y Estados Unidos que utilizan el peaje indirecto consistente en una pequeña tasa o user´s fee pagada por los usuarios junto con el combustible, para costear tanto la inversión como el mantenimiento y la operación.• Este sistema estimula el comercio y el intercambio, al eliminar el sobrecosto del peaje directo que ejerce una fuerte disuasión del uso de la vía. Pero, como dicen el Alemania, si la comunidad ya hizo la inversión en la autopista es para que la gente la use y no para impedir su uso con peajes gravosos. Especialmente, como veremos más adelante, el costo de la autopista es hacerla y ofrecer el servicio. El uso no incrementa este costo. Y el mantenimiento es de escasa significación si la obra está bien ejecutada y se controla el peso por eje. Autopistas libres de peaje, como las célebres autobahn, optimizan la rentabilidad social inherente a estos equipamientos, por la reducción del consumo de combustible y el abatimiento de la tasa de morbilidad. Si el tránsito de la autopista se derrama en rutas convencionales secundarias para no tributar el peaje, no se obtiene el beneficio social esperado.• El peaje indirecto está aceptado por la población y se aplica en nuestro país desde 1932, sin dificultades. Recauda cifras cuantiosas, es percibido junto con el combustible sin evasión, sin costo de recaudación y sin detención del flujo vehicular.• Todo lo que se ha hecho en materia vial en nuestro país, sea mucho o poco, se construyó íntegramente con el peaje indirecto: 57.000 km. de rutas pavimentadas y 1.591 km. de autopistas.• Este sistema es víctima de su propio éxito que constituye su única debilidad: su notable capacidad de generación de recursos, sin despertar resistencias del contribuyente, lo ha convertido en una fuente significativa de recursos fiscales. En el año 2009, unos 4.000 millones de dólares. El Estado desvía los fondos ingresándolos a rentas generales y dándoles destinos “supuestamente más urgentes”.• La cifra recaudada es suficiente para costear 2.000 km. de autopistas al año. Si lo proyectamos a 10 años serían 20.000 km. de autopistas. Pero en los últimos diez años la única obra concluida fue Rosario-Córdoba de 394 km. Escasamente el 2 %. El único problema del peaje indirecto es el desvío de fondos.• La ley PROMITT corrige de raíz este problema evitando físicamente su riesgo. Al convertir el impuesto al combustible en una tarifa o tasa al usuario de carreteras, la tasa comienza a pagarse después de construida la obra, cuando el objetivo perseguido –la inversión vial- ya fue logrado. Al mismo tiempo, la tasa es percibida directamente por los concesionarios sin pasar por ningún circuito estatal. Esto previene la formación de cajas políticas proclives a la corrupción.• En el sistema actual (impuesto al combustible) el tributo es condición de la obra vial. Con la conversión del impuesto en tasa el proceso se invierte y la obra vial pasa a ser condición necesaria para comenzar a percibir la tasa. • El PROMITT implica un cambio de paradigma. Hoy, sin impuesto no hay obra. Con el nuevo sistema sin obra habilitada, no hay tributo que grave al usuario.• La ley PROMITT corrige así el único defecto del peaje indirecto: el desvío crónico de fondos.• Se trata en definitiva de aplicar al servicio vial el mismo modelo de gestión que se utiliza en todos los servicios públicos exitosos como el teléfono y la electricidad. Primero es necesario realizar una inversión para brindar el servicio al público. Una vez que el servicio esté disponible el usuario comenzará a pagar por dicha prestación. Nadie paga la factura de teléfono o de electricidad 10 o 20 años antes de que el servicio le sea brindado. Nadie paga el servicio contra una promesa genérica y vaga de que en “algún momento futuro” se le va a brindar un servicio. Esto es lo que ocurre con las carreteras. Pagamos al estado 4.000 millones de dólares por año contra promesas que nunca llegan. Con el nuevo sistema el usuario comenzará a pagar después que la obra esté terminada y habilitada. En forma análoga al agua y la cloaca, el alumbrado público, la recolección de residuos y los pavimentos urbanos, el pago se hará mediante una tasa retributiva del servicio. Y, de la misma forma que ocurre con los mencionados servicios públicos, serán pagados por quienes tienen el servicio a disposición. Usen o no el servicio. Los propietarios de lotes urbanos baldíos pagan el servicio cuando el caño de agua pasa frente a su propiedad, aún cuando no se hayan conectado al servicio. De igual modo los usuarios de automotor pagarán 15
  20. 20. Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollopor el servicio de autopistas siempre que el servicio exista y esté a su disposición. Es decir, siempre que carguencombustible en un automotor. La carga del combustible es el hecho imponible que origina el devengamiento deltributo. 16
  21. 21. Capítulo Primero:Puntos de Coincidenciay discrepancia con elinforme Solanet
  22. 22. Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el DesarrolloCAPÍTULO PRIMERO: PUNTOS DE COINCIDENCIA Y DISCREPANCIA CON ELINFORME SOLANETI. Coincidencia con los enunciados teóricos y discrepancia con las propuestas concretasLos criterios enunciados en el Informe Solanet contienen algunos puntos de coincidencia con el proyecto de leyPROMITT que pasaremos a analizar a continuación. Lamentablemente, consideramos que no existe coherencia entrelos enunciados y las propuestas concretas que se formulan. Por ejemplo se enuncia en página 8: “el mecanismofinanciero ideal para autopistas es la concesión por peaje. El usuario que paga se corresponde perfectamente conel que se beneficia” Pero luego cuando se baja a las propuestas concretas se propone un subsidio del 45 % de lainversión que alcanza a 10.453 millones de dólares. ¿Entonces quién lo paga; el usuario o el contribuyente?Analizaremos punto por punto las coincidencias que compartimos planteando en cada caso las contradicciones,entre lo que se enuncia en abstracto y lo que se propone en concreto.En el capítulo segundo analizaremos el punto central de discrepancia. El informe Solanet propone el peaje directoque es inviable (fuera de la región metropolitana) por falta de caudal. Y en cambio rechaza el único sistema queha resultado fecundo en nuestro país: un pequeño tributo sobre el combustible, que también utilizan Alemania yEstados Unidos, para destinarlo a la construcción y mantenimiento de carreteras y autopistas. El PROMITT corrigeel único defecto de este sistema, el desvío de fondos, aplicando un modelo de gestión novedoso destinado arevolucionar el modo de costear las carreteras en nuestro país y en muchos otros.II. El Informe Solanet propone la inversión vial más grande de la historia: 23.230millones de dólaresLa primera gran coincidencia entre este documento y la ley PROMITT es que el informe Solanet plantea la necesidadde realizar la inversión más grande de la historia vial argentina en autopistas/autovías que alcanza a 23.230millones de dólares (pag. 11, punto 6).Esta propuesta de encarar una meta nacional de gran escala es compartida por nuestra Fundación. Demuestraun plausible cambio de criterio de ingenieros y economistas que en 1998, desde una institución del prestigio deFIEL, se opusieron a que el país realizara inversiones en autopistas tildándolas de obras faraónicas carentes dejustificación y rentabilidad social.También en oposición, el entonces Presidente del Centro Argentino de Ingenieros Ing. Roberto P. Etchart remitió alMinistro de Economía y Obras y Servicios Públicos con fecha 17 de junio de 1998 una carta pública “aplaudiendosu decisión de suspender el Plan de Autopistas que el Poder Ejecutivo hizo suyo y envió al Congreso para la sanciónlegal correspondiente”. Recientemente, el mismo Centro de Ingenieros con la firma de su Presidente Ing. Luis Di Benedetto hizo pública su adhesión al proyecto ahora denominado Ley PROMITT señalando que “esta red cumplirá con la necesidad impostergable de contar con una infraestructura moderna y segura que permita reducir drásticamente la siniestralidad en la Red Troncal Nacional, bajar los fletes y minimizar los tiempos de viaje. Por todo ello solicitamos el urgente tratamiento del Proyecto de ley mencionado.”La franca oposición de FIEL en 1998 fue factor clave para frustrar el Proyecto de la Red de Autopistas. Loslicenciados Daniel Artana y Juan Luis Bour, liderados por el consejero académico de dicha fundación, Ing. ManuelSolanet, desarrollaron una intensa campaña costeada por la Cámara Argentina de la Construcción, presidida porel Ing. Eduardo Baglietto, juntamente con el Club del Peaje integrado por el Ing. Aldo Roggio, Rodolfo Perales ydirectivos de otras empresas viales. La campaña incluyó la contratación de numerosos economistas y periodistas,solicitadas de página entera en los principales diarios del país, y una intensa acción de prensa utilizando todos losmedios de comunicación.Como parte de esta campaña, el economista jefe de FIEL Juan Luis Bour sostuvo en Infobae el 16 de abril de 1998que “gastar el autopistas es un desperdicio” y que “sería mas rentable construir una Pirámide de Keops para ganar 18
  23. 23. Capítulo Primero: Puntos de coincidencia con el informe Solanetplata con los turistas que vengan a ver la locura del loco al que se le ocurrió hacer una gran pirámide” ya que lasautopistas son totalmente inservibles. Es que las autopistas eran consideradas faraónicas. De allí la comparacióncon la Pirámide de Keops. Conviene aclarar que el “loco” que quería hacer autopistas es el responsable de estapublicación quien debió soportar insultos y descalificaciones por defender la tesis de que un país que transportapor automotor el 100 % de los pasajeros terrestres y el 85 % de la carga, debería tener una red vial moderna ysegura. 19
  24. 24. Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el DesarrolloAhora, a trece años de la despiadada campaña para bloquear la red de autopistas, cuando la sociedad lamenta13.273 muertes que hubieran podido evitarse, los mismos autores de la crítica parecen haber tomado concienciade que las autopistas salvan vidas y ahorran costos y que las pirámides eran faraónicas porque se construían paraenterrar a los faraones muertos, mientras que las autopistas se hacen para preservar la vida de los que circulanpor ella.Cuadro 1: Muertes evitables ocurridas por la postergación de la R.F.A. en 1998 [1] [2] [3] [4] [5] [6] AÑO Muertos por Porcentaje en Muertos en Avance en la Muertes Accidentes Rutas la Red Troncal Construcción de Evitables de Tránsito Interurbanas Principal Autopistas (48%) (75%) 1997 8.123 3.899 2.924 1998 7.579 3.638 2.728 1999 7.533 3.616 2.712 2000 7.545 3.622 2.716 2001 7.071 3.394 2.546 10% 223 2002 6.806 3.267 2.450 20% 429 2003 7.055 3.386 2.540 30% 667 2004 7.137 3.426 2.569 40% 899 2005 7.138 3.426 2.570 50% 1.124 2006 7.557 3.627 2.721 60% 1.428 2007 8.104 3.890 2.917 70% 1.787 2008 8.205 3.938 2.954 80% 2.068 2009 7.885 3.785 2.839 90% 2.235 2010 7.659 3.676 2.757 100% 2.413 Total: 13.273Notas:a) La Columna [2] muestra la cantidad de muertes en Accidentes de Tránsito según Luchemos por la Vida.b) La Columna [3] muestra la cantidad de muertes ocurridas en Rutas Interurbanas según la proporción de Luchemos por la Vida para el Año 2009.c) La Columna [4] estima que en la Red Troncal Principal ocurren el 75% de las muertes en Rutas Interurbanas.d) La Columna [5] Porcentaje de habilitación de la Red de Autopistas si se hubiera puesto en marcha el Programa en 1998.e) La Columna [6] Muertes evitables: La experiencia internacional demuestra que la transformación de rutas en Autopistas inteligentes evita el 87% muertes.Fuente: Elaboración propia en base a datos provistos por Luchemos por la Vida, Federal Highway Administración,EUROSTAT 20
  25. 25. Capítulo Primero: Puntos de coincidencia con el informe SolanetPor tal razón, el informe Solanet propone hacer la inversión más grande de la historia vial argentina en autopistas/autovías, inversión que duplica a Yacyretá. Evidentemente ha habido una saludable evolución positiva. Quizáspueda haber influido en este cambio la prédica constante realizada por nuestra Fundación , para convencer a losargentinos de que debemos detener la hemorragia que hoy siega miles de vidas por año en accidentes evitables,como ahora lo reconoce el informe Solanet en su página 6: la duplicación de calzadas... “prácticamente elimina losaccidentes por sobrepaso”. El accidente por sobrepaso (choque frontal) es causa del 66 % de las muertes en ruta.En página 9 el Informe Solanet argumenta: “Si la valoración por la vida fuera infinita, sólo se harían inversionesen salud o en proyectos referidos a la seguridad de las personas, y obviamente no es así”. Los recursos que asignael PROMITT distan mucho de ser infinitos. Unos centavos por litro de combustible hubieran bastado para evitar13.273 muertes. Dejamos al lectoc elegir la opción correcta.En realidad la posición de FIEL ya viró bruscamente cinco meses después de sostener la “teoría de la Pirámide deKeops” enunciada en abril de 1998. En efecto, ese mismo año, el 12 de septiembre, en la 46° Asamblea Anual dela Cámara Argentina de la Construcción, Fiel presentó un trabajo sosteniendo que la inversión más rentable quepuede hacer la Argentina es la infraestructura, con rendimientos del 47% anual. De ser un desperdicio inútil, lainversión vial pasó a ser de altísima rentabilidad social. El libro publicado con el título: “Argentina: Infraestructura,Ciclo y Crecimiento” está prologado por la Cámara Argentina de la Construcción quien expresa su satisfacciónpor “patrocinar” y presentar a la opinión pública otro importante trabajo realizado por FIEL. (Patrocinar según elDiccionario de la Real Academia Española es sufragar una empresa con fines publicitarios.)Consistente con la nueva postura de FIEL, el economista jefe Juan Luis Bour dijo en Clarín del 11 de junio de2000, pág. 3: La tasa de rentabilidad de la inversión en infraestructura oscila entre el 50% y el 80% anual. Es decir, que el dinero se recupera rápido. Casi todos los estudios que nosotros hemos analizado indican que la rentabilidad es siempre positiva. En un trabajo sobre el sector de la construcción precisamos que por cada punto de aumento de la tasa de inversión en infraestructura se genera un crecimiento de entre 0,3 % y 0,6 % en el PBI. En algunos casos, la relación es 1 a 1. Los sectores de mayor incidencia sobre el crecimiento son: comunicaciones, energía y transporte.Bour confunde alta rentabilidad social con rápido repago de la inversión. La rentabilidad social incluye Costos yBeneficios Sociales que no son apropiables por el concesionario que ha construido la infraestructura. En sus libroscontables, no se incluyen los beneficios y costos sociales, sino las erogaciones y los ingresos monetarios que sonlos únicos que se pueden volcar al balance. La rentabilidad social de una autopista puede ser del 80% anual,como dice Bour, pero esto no significa que los ingresos dinerarios que el concesionario obtiene de la explotaciónrepresente del 80% anual de la inversión. Por eso su afirmación de que “el dinero se recupera rápido” carecede todo sustento. Justamente lo que caracteriza a la obras de infraestructura es su lenta maduración que exigedisponer de créditos a largo plazo para que sean viables. Lo elevado es la rentabilidad social, que toma en cuantaotros elementos como el tiempo, la vida humana, la valorización de la tierra y, en general, el efecto positivo sobre eldesarrollo. Pero estos componentes de la rentabilidad social difícilmente puedan ser “monetizados” y trasladadosíntegramente a los usuarios. Por eso, es esencial distinguir entre ambas cuestiones: aún con elevada rentabilidadsocial no se puede recuperar “el dinero rápido” como afirma Bour.En esta nota de Clarín del 11 de junio de 2000, pág. 3 aparecen juntos el entonces Ministro Nicolás Gallo, JuanLuis Bour y los ingenieros Eduardo Baglietto y Aldo Roggio, ambos miembros principales del Club del Peaje. 21
  26. 26. Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo 22
  27. 27. Capítulo Primero: Puntos de coincidencia con el informe SolanetIII. Ritmo de ConstrucciónEl informe Solanet propone construir 7.041 km. de autopistas/autovías en nueve años. Esto implica un ritmofrenético de ejecución de obra de 782 km. por año, frente a lo habilitado por Vialidad Nacional (26 km. deautopistas por año). Esto implica un crecimiento en la velocidad de ejecución de obras del 3000 por ciento.Desde ya adelantamos nuestro total apoyo al ritmo propuesto que parece querer recuperar el tiempo perdido porla suspensión del Plan Laura que ya estaría concluido y hubiera contribuido a evitar el costo social de 13.273muertes evitables a lo largo de estos años.Al respecto, queremos aclarar que en lo que se refiere a ritmo de ejecución de obras, el informe Solanet va muchomás allá que la ley PROMITT que no propone plazos determinados para la ejecución de la Red de Autopistas.Siguiendo el modelo de la ley de Vialidad Nacional, define con precisión qué hay que hacer, cómo se paga y cómose estructura el modelo de gestión. Pero el ningún artículo establece un plazo determinado ya que lo que proponees un “programa” gradual y paulatino y no un “proyecto unitario”. Es un proceso y no un suceso subitáneo, al igualque la ley de Vialidad que definió la Red Troncal y creó el flujo de fondos para su repago.III.1. Ausencia de proyecto de ingeniería.El informe Solanet es coherente con lo que su título indica: “Criterios básicos para el desarrollo del SistemaNacional de Autopistas”.El título es claro: son criterios básicos que no se adecuan a la realidad argentina. No hay un proyecto de ingenieríani siquiera un croquis de las obras que se proponen. No contiene los elementos necesarios para estructurar unapolítica concreta que permita tomar decisiones en una cuestión de tanta importancia.Resulta oportuno mencionar que Vialidad Nacional, en ocho décadas de existencia, nunca desarrolló un proyectode ingeniería de las autopistas que el país necesita. Por su parte, la Cámara Argentina de la Construcción, quetiene casi seis décadas, tampoco hizo ningún intento serio de proyectar un sistema de autopistas. Si los fondosque destinó el Club del Peaje para sabotear el proyecto PROMITT se hubieran destinado a desarrollar un proyectoalternativo hubiera sido una contribución positiva a la ingeniería argentina. En lugar de eso se dilapidaron fondoscuantiosos en una campaña de prensa que contribuyó a impedir que el país equipara su territorio con una red deautopistas de clase mundial, sin erogación presupuestaria alguna.Recordemos que el PROMITT fue elaborado por 200 ingenieros y técnicos de primer nivel y cuenta con 2.315planos y 18.000 fojas de cómputo y presupuesto.Es extraño que en el informe del Instituto del Transporte de la Academia de Ingeniería sumunistre costos por km. deautopistas y autovías sin acompañar ningún proyecto de ingeniería. Es sabido que no todas las autopistas cuestanlo mismo y que no se puede precisar costos sin tener en cuenta la densidad de distribuidores, las características delsuelo, la cantidad de circunvalaciones urbanas, etc. Todo esto es imposible sin disponer de un proyecto de base.Esta falta de proyecto de ingeniería en un Informe Académico precisamente de ingenieros, despierta en nosotros lasospecha de que esta propuesta alternativa al PROMITT, tenga como único objeto servir de tapón de este Proyectode Ley que sí está totalmente estructurado. Cada trazado, cada circunvalación urbana, cada distribuidor y cadaalcantarilla están diseñados y dimensionados. Es un proyecto que puede empezar a licitarse al día siguiente depromulgada la ley.IV. Construir 7.041 km. de autopistas/autovías en nueve años.El informe Solanet plantea una meta ambiciosa al igual que el PROMITT. La diferencia es que el PROMITT es unGrand Plan al estilo de la Interestadual que busca integrar el territorio, brindando un servicio universal de calidadhomogénea sin fijar un plazo determinado.Completar el PROMITT puede llevar 10, 15 o 20 años, según el ritmo que le impriman las sucesivas administracionesen base a prioridades fijadas por la máxima autoridad administrativa de la Nación asesorada por la Autoridad deAplicación creada por el artículo 36 de la ley, utilizando criterios técnicos, geopolíticos, sociales y de oportunidad.Hay una diferencia no siempre bien entendida entre un proyecto puntual o unitario como puede ser la autopistaRosario-Córdoba y un proceso de ejecución de una Red distribuida en toda la geografía nacional. Lo importante es 23
  28. 28. Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollosiempre tener una meta precisa y un modelo de gestión que permita alcanzarla. Así ocurrió en el siglo XIX con lared ferroviaria. Había un objetivo único y compartido por todo el arco político: integrar el territorio con un sistemamoderno de transporte. Hubo presidentes como Carlos Pellegrini que en el mismo año -1891- inauguró 3.043km., mientras que otros como Sarmiento en 1869, apenas completó 32 km. Sarmiento daba mayor prioridad alas escuelas y al telégrafo. Lo importante es que todos coincidían en la meta global y todos aportaban algo al granobjetivo final. Unos más y otros menos. Esto demuestra que lo fundamental es disponer de programas que por congran apoyo de todo el arco político les brinde persistencia en el tiempo, como ocurrió con los ferrocarriles, y conla ley de Vialidad 11.658.Es lo que está ocurriendo con la ley PROMITT, que tras trece años de análisis, mejoramiento y actualizacionesplasmados en ocho proyectos legislativos similares presentados por diferentes sectores políticos, hoy está recibiendoapoyo unánime de las legislaturas provinciales.V. El T.M.D.A. no es el único criterio válido para la realización de inversiones viales.El informe Solanet aconseja la determinación de prioridades que tomen en cuenta el caudal de tránsito (T.M.D.A )y, además “los aspectos políticos y estratégicos de desarrollo que todo país requiere, y que no necesariamente sereflejan en los datos del tránsito actual”(pág. 10)Esto significa que el contador de tránsito no es el único criterio para definir la conveniencia de una determinadaautopista. Esta nueva visión constituye también una saludable y racional evolución que se aparta de la óptica quelos beneficiarios del peaje tenían en 1998 como único criterio válido para decidir las inversiones viales.Con este criterio, la planificación vial, herramienta básica para la estructuración del territorio (radicación depoblación, localización de nuevas actividades productivas, etc.), pasaba a depender de un parámetro exclusivamentearitmético y conducía a construir autopistas únicamente en las zonas ya desarrolladas acentuando el centralismode la región metropolitana de Buenos Aires y descartando obras de interconexión con las provincias más alejadas.El PROMITT, en cambio, aplica el criterio expresado por una cláusula de la Constitución Nacional que pareceredactada ex profeso para la cuestión que nos ocupa. Se trata del inciso 19 del artículo 75, incorporado a la leyPROMITT en su artículo 2°: De conformidad con lo prescripto en el artículo 75 inc. 19 de la CN, declárase de interés nacional la R.F.A., con el objeto de promover el crecimiento armónico de la Nación y el poblamiento de su territorio así como el de establecer una política de Estado diferenciada y estable tendiente a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones.La cuestión geopolítica está claramente expresada y resuelta: política de Estado “diferenciada” para equilibrar eldesigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Diferenciada significa que algunas regiones aún no desarrolladasaportarán menos a la inversión de la obra y que, en base al principio de solidaridad federal, todos los habitantes delpaís concurrirán a costear el servicio vial para todos –incluidas zonas ricas y pobres- gozando de un servicio públicoesencial de carácter universal y de calidad homogénea.Las regiones que aportan más lo hacen precisamente en función de lo que antes era la “cláusula del progreso”de la constitución del 53 hoy contenida en los incisos 18 y 19 del artículo 75. El PROMITT está estructuradopara fomentar un desarrollo equilibrado, sin aportes de fondos presupuestarios. Sin necesidad de subsidios quecomprometan el erario público. Esto marca una diferencia fundamental con la propuesta del Informe Solanet que,tal como vimos, requiere subsidios por 10.453 millones de dólares que serán pagados por todos, aún por quienesno usan automotor y por ende no cargan combustible.Una red de autopistas al estilo de la Red Eisenhower es una formidable herramienta de descentralización yconstituye un primer paso decisivo hacia una política poblacional que combata en forma efectiva el excesivocentralismo de Buenos Aires. El “impuesto a la distancia” hace que las provincias periféricas sean las más pobresy subdesarrolladas. En el cuadro siguiente se puede apreciar sintéticamente la diferencia abismal que existe en elingreso geográfico per capita entre Buenos Aires y algunas provincias del NOA y del NEA. 24
  29. 29. Capítulo Primero: Puntos de coincidencia con el informe SolanetCuadro 2: PBG per Cápita en distintas Provincias de la Argentina Producto Bruto Geográfico per Cápita del Año 2006 En Dólares del Año 2006 20.000 16.938 15.000 10.000 5.000 3.098 0 2.634 2.141 Ciudad de Jujuy Santiago del Formosa Buenos Aires Estero Fuentes: Consejo Federal de Inversiones, INDEC y Banco Central de la República Argentina El ingreso per capita de Buenos Aires es ocho veces el de Formosa, seis veces el de Jujuy y 5,47 veces el de Santiago del Estero.El informe Solanet acepta que la planificación vial requiere contemplar los criterios geopolíticos y las estrategiasde desarrollo (pág. 10) que se plasman en el PROMITT, sin atarse por completo al criterio del T.M.D.A. que es unparámetro importante pero no el único. Una carretera se hace siempre para unir algo con algo. Y lo importante esque la red de autopistas interconecte los puntos del territorio que alojan las actividades más importantes: capitalesde estado, grandes ciudades, puertos de ultramar, centros turísticos y países limítrofes. El PROMITT sigue en esesentido la matriz que utilizó Estados Unidos en la Red Eisenhower que está recogida explícitamente en el artículo3 de la ley PROMITT.V.1. El ingeniero Thomas Mac Donald y el estadista Dwight Eisenhower.Parece oportuno mencionar la diferencia de criterio entre el Ing. Thomas Mac Donald y el Presidente Eisenhowersobre este aspecto tan decisivo de la planificación vial.La historia nos permite extraer una valiosa enseñanza acerca de la diferencia entre un estadista que miraba el paísen su conjunto y un ingeniero cuyas decisiones se aferraban exclusivamente al T.M.D.A.El proyecto de construcción de la Red Interestadual de Autopistas encontró una oposición inesperada. El prestigiosoingeniero vial Thomas Mac Donald, quien era Comisionado Federal de Federal Highways, se opuso al Grand Planalegando que había tramos de las autopistas proyectadas que carecían de tránsito suficiente ya que no alcanzabanen ese momento el Tránsito Medio Diario Anual (T.M.D.A.) considerado óptimo. Mac Donald ya había demostradosu escasa convicción sobre la utilidad de las autopistas cuando envió a vía muerta una iniciativa similar deF.D.Roosevelt en 1938. Mac Donald era en aquél entonces el máximo referente de la ingeniería vial de los Estados 25
  30. 30. Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el DesarrolloUnidos y se venía desempeñando ininterrumpidamente por 34 años desde 1919 como Comisionado Federal detodas las carreteras del país. En 1936 estuvo seis meses de gira de inspección de obras viales, incluyendo unavisita a Alemania para conocer las autobahn que estaban en construcción bajo la dirección del Dr. Fritz Todt. MacDonald quedó impresionado con los métodos constructivos, con la división de las calzadas y la soberbia ingenieríapuesta en marcha, especialmente en los puentes, grandes viaductos y obras de arte. Pero consideró que estas obraseran de escaso valor práctico y movidas por una finalidad de propaganda. Fuente: Divided Highways, Tom Lewis,Penguin Books, 1997. Alemania ofrecía innovación y calidad, mientras Estados Unidos prefería cantidad de km.de rutas pavimentadas convencionales, que Mac Donnald había construido en un número sorprendente: 362.000km. durante su gestión.Mac Donald estaba convencido de que el T.M.D.A era un parámetro decisivo y exclusivo que debía ser respetadocomo principio absoluto e indiscutible. Exactamente la misma objeción que hace el informe Solanet al PROMITT,aunque sin precisar cuales son los tramos a eliminar y las provincias que hay que dejar fuera de la red de autopistas.No tomaba en cuenta que para unir el Atlántico con el Pacífico con varios corredores bioceánicos como proponíaEisenhower era inevitable atravesar zonas desérticas en las cuales el tránsito flaqueaba. Pero que si se interrumpíael corredor era imposible unir los dos océanos por autopista. Pasaba por alto que en países de gran extensiónterritorial como Estados Unidos (y también nuestro país) la población y el tránsito no están distribuidos en formahomogénea. Que lo decisivo era asegurar la continuidad de los itinerarios brindando al usuario el mismo nivelde excelencia en el servicio vial. Para unir Nueva York con Los Ángeles hay que atravesar zonas desérticas. Pero¿Quién puede discutir la trascendencia de unir ambos puntos?En el verano de 1919, un joven Teniente Coronel llamado Dwight Eisenhower participó en el primer crucetranscontinental realizado por el Ejército. La expedición consistía de 81 vehículos motorizados que cruzaron EstadosUnidos desde Washington, D.C. hasta San Francisco, en una travesía que demandó 62 días para 3.251 millas. Laexpedición estaba integrada por 24 oficiales y 258 soldados. El convoy tenía como objetivo probar la movilidad delas tropas durante la guerra. Como un observador del Departamento de Guerra, Eisenhower aprendió de primeramano las dificultades que había que enfrentar al recorrer largas distancias en carreteras que eran intransitables,y que frecuentemente ocasionaban la rotura de los vehículos. Esta experiencia temprana influyó en su decisiónposterior de construir la red interestadual de autopistas para integrar el territorio con una infraestructura deexcelencia.El T.M.D.A tampoco tomaba en cuenta que la ejecución de la red interestadual no era una obra instantánea nisubitánea. Que aún cuando el Congreso aprobara la ley para la ejecución de toda la red, la misma no iba a estarconcluida en 24 horas. Que aún cuando se contara con todos los recursos dinerarios, la obra no podía ser concluidaen un abrir y cerrar de ojos. Y que durante el proceso constructivo el tránsito y el crecimiento iban a justificarmuchos tramos que hasta ese momento no parecían indispensables.El Grand Plan propuesto por Eisenhower era una trascendente meta fundacional que debía hacerse en formagradual y paulatina y no un proyecto único que se licitaba como obra unitaria para hacerla en forma expeditiva. Dehecho, la red completa tardó 35 años y fue declarada oficialmente terminada recién en 1991. Es evidente que loque estaba ampliamente justificado en 1991 podía no estarlo en 1956. Que lo importante era que las autopistasunieran cosas importantes y no fueran, eso sí, en ningún caso, caminos a la nada.Por eso la planificación visionaria de la red establecía que había que unir todas las capitales de los Estados,todas las grandes ciudades, los puertos de ultramar, los grandes centros turísticos, y los países limítrofes. Este esexactamente el mismo patrón de planificación del PROMITT. El “Grand Plan”, como se lo llamaba, unía “todo contodo” configurando un sistema en red que permitía llegar a cualquier otro punto del territorio desde el lugar en quese estuviese. Así está estructurado en el artículo 3 de la ley PROMITT siguiendo el exitoso modelo de integraciónterritorial de Estados Unidos:Servicio público universal para la integración del territorio nacional.ARTICULO 3°: Encomiéndase al Poder Ejecutivo Nacional la contratación, por concesión de obra pública, delproyecto, financiación, construcción, operación y mantenimiento de la R.F.A. que, como un servicio públicouniversal, creado en base al principio de solidaridad federal, tendrá como objetivo central la integración delterritorio nacional, mediante la construcción de 13.346 km. de autopistas libres de peaje directo, vinculandoal 82 por ciento de la población total del país y 1.150 ciudades del interior, incluyendo capitales de provincia,puertos de ultramar, grandes centros turísticos y los países limítrofes mediante la construcción de cuatro corredoresbioceánicos (Norte, Transversal, Centro y Sur), conforme a los términos de referencia aprobados por los decretos1.056/97 y 685/98. 26
  31. 31. Capítulo Primero: Puntos de coincidencia con el informe SolanetLos corredores viales a construirse con diseño de autopista, son los que se detallan en los ANEXOS I y II de lapresente Ley y su construcción se llevará a cabo conforme al orden de prioridad que establezca el Poder EjecutivoNacional.¿Qué hizo Eisenhower cuando Mac Donald exteriorizó su oposición? Ordenó que le pidieran la renuncia y colocóal frente del proyecto al General Lucius diBignon Clay, quien había sido comandante de las fuerzas de ocupaciónen Alemania y entre otras menudencias tuvo la responsabilidad del exitoso puente aéreo para dotar de alimentos ycombustible a Berlín Oeste en 1948 cuando los comunistas habían sitiado la ciudad condenando a los berlinesesa morir de hambre y de frío.¿Quién tenía razón: Eisenhower o Mac Donald? ¿Cuál era el criterio correcto? ¿La visión estrecha de Mac Donaldque pretendía condicionar la integración del territorio a una simple medición del tránsito presente sin tener encuenta el futuro? ¿O la visión de estadista de Eisenhower que apostaba al futuro y trabajaba para las próximasgeneraciones?Construir o no construir una red de autopistas es una decisión política del más alto nivel. Por eso la Red Eisenhowerfue dispuesta por una ley del Congreso de los Estados Unidos dictada en 1956. Y la red de autopistas para nuestropaís sólo puede hacerse con una ley del Congreso que defina claramente la meta fundacional y cree el recursopara su repago por medio de la TROSA. Debemos entender que las autopistas son siempre bienes públicos queconstituyen el equipamiento básico del territorio. Y que siempre terminan siendo pagadas con recursos públicossea peaje directo o indirecto. Ambos pertenecen a la categoría de “tributos” y por ende deben ser resueltos porel Congreso de la Nación. Como tributos, ambos son gravámenes impuestos coactivamente por el Estado. En elcaso del peaje directo por el hecho de atravesar una barrera de peaje. En el caso del peaje indirecto por tener adisposición las autopistas en función de los km. recorridos medidos por el consumo de combustible. La red interestadual es una de las cinco obras más importantes del siglo XX en todo el mundo y constituye un legítimo orgullo para los americanos. Tiene 68.000 km. de autopistas libres de peaje y 55.000 puentes. Costó un 50 % más que el viaje a la Luna. Pero lo más destacable es el costo insignificante que tuvo para los contribuyentes. Utilizando el peaje indirecto es decir, un pequeño tributo de un centavo de dólar por litro sobre el combustible denominado USER´S FEE (que podríamos traducir como “tarifa o tasa al usuario” análoga a la tasa vial del proyecto PROMITT) se cubrió la mayor parte del costo de la obra.Fundamentalmente desató un fuerte proceso de descentralización permitiendo un asentamiento más balanceadode la población en el territorio estadounidense. Lo que no se resalta debidamente, es cómo se financió el GrandPlan, como lo denominara el presidente Eisenhower. Toda la red es de libre circulación y está exenta de todo peaje,por que las obras se costearon con US¢1 por litro de combustible o sea US¢4 por galón. Se trataba de un user’s feeque operaba como una verdadera tarifa de servicio público de carretera; es decir, todos los automovistas abonabaneste tributo al llenar el tanque, y esos fondos, recolectados por las compañías petroleras, eran depositados en unfideicomiso con el que se les pagaba a las empresas constructoras. El sistema mostró una prodigiosa fecundidad.Casi sin sentirlo, los automovilistas pagaron durante treinta y cinco años el centavo por litro que se multiplicó por4,7 trillones. Es decir, con un centavo de dólar se recaudaron US$47.000 millones, lo que representa el 90% delaporte federal para toda la red. Había además otros tributos menores que completaban el 10%.Al dictar la ley, el Congreso de Estados Unidos descartó totalmente el peaje, porque este sólo hubiera permitidoconstruir el 15% de la red; el 85% era inviable ante la insuficiencia de tránsito en la mayor parte del territorio.Tres factores contribuyeron a que la construcción y financiación de esta red fuera un éxito:1. Ausencia de corrupción: el gobierno desplegó una intensa campaña para prevenir toda forma posible de corrupción.2. No evasión: por la propia naturaleza del user’s fee, la evasión era imposible.3. No desvío de los fondos: la causa principal del éxito estribó en evitar el desvío de fondos y mantener una férrea disciplina para que los fondos provistos por los contribuyentes se plasmaran en las obras prometidas y no se desviaran para otros usos. 27

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