1.
Völkerrechtliche Untersuchung zu Maßnahmen
gegen Hooligangewalt
Immer wieder werden internationale Fußballspiele von Hooligan-Ausschreitungen begleitet. Um
die Gewalttäter gar nicht erst an den Ort des Geschehens kommen zu lassen, verweigern ihnen
Staaten wie Deutschland oder England die Ausreise. Der Sportrechtler Dr. Marius Breucker aus der
Stuttgarter Kanzlei Wüterich Breucker untersuchte die Rechtmäßigkeit solcher Maßnahmen. Seine
Analyse erbrachte differenzierte Ergebnisse, darunter die Erkenntnis, unter welchen
Voraussetzungen ein Staat völkerrechtlich zu Präventivmaßnahmen verpflichtet sein kann.
Wenn Behörden einem Hooligan die Ausreise verweigern, geht es regelmäßig um die Frage, ob die
jeweilige Maßnahme nach dem nationalen Recht zulässig ist. Daneben gibt es aber noch eine
zweite rechtliche Ebene: Die Rechte und Pflichten der betroffenen Staaten untereinander. In einer
völkerrechtlichen Untersuchung ging Rechtsanwalt Dr. Marius Breucker der Frage nach, ob und
inwieweit ein Staat verpflichtet sein kann, Hooligans die Ausreise in einen Zielstaat zu untersagen.
Die Frage hat besonders vor Welt- und Europameisterschaften, aber auch vor einzelnen
Länderspielen und Europapokalbegegnungen praktische Bedeutung.

2.
Grundsatz der Gebietshoheit
Nach dem Grundsatz der Gebietshoheit entscheidet jeder Staat unabhängig („souverän“) darüber,
ob er Maßnahmen auf seinem Staatsgebiet trifft. Er erlässt autonom die für sein Territorium
geltenden Gesetze. „Grundsätzlich kann kein Staat von einem anderen verlangen, bestimmte
Gesetze zu verabschieden oder gar bestimmte Maßnahmen gegen seine Bewohner zu ergreifen“
erläutert Rechtsanwalt Marius Breucker. Der Grundsatz der Gebietshoheit garantiert jedem Staat
die Unversehrtheit seines Territoriums und seiner hoheitlichen Befugnisse. Andere Staaten dürfen
sich nicht in fremde Staatsangelegenheiten einmischen. Der Grundsatz der Gebietshoheit wird
gegen Eingriffe anderer Staaten durch das völkerrechtliche „Interventionsverbot“ abgesichert.
Das Interventionsverbot gilt umfassend: „Untersagt sind nicht nur gezielte Einwirkungen auf
fremdes Staatsgebiet, etwa bewaffnete Übergriffe, sondern auch mittelbare Beeinträchtigungen“,
führt der Stuttgarter Sportrechtsanwalt in seiner Expertise aus. Und da wird es interessant: Der
einfache Grundsatz der Gebietshoheit – jeder kehre vor seiner Tür – genügt nicht, um das
Verhältnis der Staaten untereinander befriedigend zu regeln. Denn jedes Verhalten eines Staates
kann in einem anderen Staat – ob gewollt oder nicht – Auswirkungen haben. Auf eine „böse
Absicht“ kommt es dabei nicht an: Auch ein „normales“, friedliches Verhalten kann sich faktisch auf
fremdem Staatsgebiet auswirken.

3.
Gebot der Rücksichtnahme
Solche mittelbaren, faktischen Auswirkungen wurden zuerst im Umweltbereich relevant: Aus einer
Fabrik drangen schädliche Emissionen auf fremdes Staatsgebiet und verursachten dort
Gesundheitsschäden. Ein Internationales Schiedsgericht entschied, dass kein Staat schädliche
Emissionen von seinem Gebiet auf ein anderes Staatsgebiet leiten darf. „Im Völkerrecht gilt über
das bloße Interventionsverbot hinaus das Gebot der Rücksichtnahme“, erläutert Breucker. Das
Rücksichtnahmegebot verbietet nicht nur Schädigungen durch den Staat selbst: Wenn Private
schädliche Emissionen verursachen, muss ein Staat hiergegen einschreiten und darf nicht tatenlos
zusehen, wie diese auf fremdem Staatsgebiet Schäden verursachen. Letztlich gilt also
völkerrechtlich nichts anderes als im herkömmlichen Nachbarrecht: Nachbarn leben auch bei
größtem Bemühen nicht völlig beziehungslos nebeneinander, sondern beeinflusse sich immer bis
zu einem gewissen Grad wechselseitig. Daher müssen sie aufeinander Rücksicht nehmen und etwa
die vom eigenen Grundstück ausgehenden Gefahren beseitigen. Dieses Prinzip gilt grundsätzlich
auch im Völkerrecht, und zwar über den Umweltschutz hinaus. Demnach ist jeder Staat
verpflichtet, von seinem Gebiet ausgehende schädliche Einwirkungen auf fremdes Staatsgebiet zu
unterbinden, soweit ihm dies möglich und zumutbar ist. Denn jeder Staat ist völkerrechtlich für
sein Handeln oder Unterlassen verantwortlich.
Wenn also die Behörden eines Staates positiv wissen, dass Gewalttäter zu einem Fußballspiel ins
Ausland reisen wollen, dürfen sie grundsätzlich nicht „tatenlos zusehen“. Kein Staat darf einen
anderen schädigen oder absehbare Schädigungen durch Privatpersonen einfach zulassen. Diese
völkerrechtliche Verpflichtung hat durchaus praktische Bedeutung. Denn entscheidend zur
Verhinderung von Ausschreitungen bei Fußballspielen ist die frühzeitige Prävention. Wenn erst
einmal eine kritische Masse von Gewalttätern zusammen gekommen ist, kann man diese kaum
noch kontrollieren. Wenn von einem Staat Gewalttaten Einzelner ausgehen, kann sich das
klassische Interventionsverbot durch das Gebot der Rücksichtnahme zu einem innerstaatlichen
Interventionsgebot wandeln: „Es ist dann die Pflicht eines jeden Staates, die von seinem Gebiet
ausgehende Gewalttaten möglichst zu verhindern“, erklärt Breucker.
Recht auf freie Ausreise
Was bedeutet das völkerrechtliche Gebot der Rücksichtnahme in der Praxis? Keinesfalls dass ein
Staat bei einem bloßem Verdacht die Ausreise eigener Staatsbürger verhindern muss. Denn die
international geltenden Grundrechte und besonders das Grundgesetz garantieren jedem das Recht
auf freie Ausweise. Der Bedeutung dieses Grundrechts ist man sich in Deutschland nach
jahrzehntelangen Ausreiseverboten für weite Teile der Bevölkerung besonders bewusst. Das
Grundgesetz garantiert die Ausreisefreiheit und lässt eine Beschränkung nur unter engen
Voraussetzungen zu. „Die freie Ausreise ist der Normalfall. Jede Ausnahme muss gesetzlich
geregelt und sachlich begründet sein.“, erläutert Marius Breucker die verfassungsrechtlichen
Anforderungen. Daher ist in Deutschland ein Ausreiseverbot nur unter den gesetzlich geregelten
Voraussetzungen zulässig. Danach ist insbesondere erforderlich, dass vom jeweils Betroffenen im
Einzelfall eine konkrete Gefahr ausgeht. Dies wird man nur bejahen können, wenn man eine
konkrete, auf individuelle Fakten gestützte Prognose anstellen kann. Eine allgemeine
„Zugehörigkeit zur Hooliganszene“ oder ein einmaliges geringfügiges Fehlverhalten wird nicht
genügen, um eine Passbeschränkung oder ein Ausreiseverbot zu rechtfertigen. Umgekehrt ist es
nicht erforderlich, dass der Betroffene strafrechtlich verurteilt wurde: Das Ausreiseverbot ist keine
(zusätzliche) „Strafe“, sondern eine Präventivmaßnahme zur Verhinderung von Gewalttaten auf
fremdem Staatsgebiet.

4.
Güterabwägung
Wie in vielen vergleichbaren Fällen pochen die Staaten in der Regel nicht auf die Einhaltung
völkerrechtlicher Verpflichtungen, geschweige denn ziehen sie wegen solcher Fragen vor ein
internationales Gericht. Dessen ungeachtet besteht neben der moralischen auch eine
völkerrechtliche Verpflichtung, bekannten Hooligans die Ausreise im Vorfeld eines
Fußballgroßereignisses zu verweigern. Wie so oft im Recht geht es um eine Güterabwägung. „Das
hohe Gut der freien Ausweise steht nicht absolut, sondern muss ins Verhältnis gesetzt werden zu
den Schäden, die im Ausland drohen“, erklärt Rechtsanwalt Breucker. Dabei muss neben den
drohenden Personen- und Sachschäden nach dem Passgesetz auch der damit verbundene
Ansehensverlust für die Bundesrepublik in Betracht gezogen werden.

5.
Gesetzlich gefordert ist, dass die zuständigen Ordnungsbehörden sorgfältig differenzieren und
jeden Einzelfall gesondert betrachten. „Auf diese Weise soll sichergestellt werden, das sich etwaige
Maßnahmen nur gegen die wenigen richten, die tatsächlich eine konkrete Gefahr darstellen“,
resümiert Marius Breucker. Dies gewährleistet eine rechtsstaatliche Legitimation präventiver
Maßnahmen und zugleich die Einhaltung völkerrechtlicher Verpflichtungen.
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