Parere consiglio di stato su ruolo autorità portuali

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Parere Consiglio di Stato su natura giuridica e funzioni delle Autorità Portuali

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Parere consiglio di stato su ruolo autorità portuali

  1. 1. Consiglio di Stato Adunanza della Sezione Seconda 25 luglio 2008N. Sezione 200802361 La Sezione _______________ OGGETTO:MINISTERO DELLEINFRASTRUTTURE E DEITRASPORTI – Richiesta di parere inmerito all’applicazione di talunedisposizioni della legge n. 244 del24.12.2007 (legge finanziaria 2008) alleAutorità portuali. Vista la relazione pervenuta in data 2 luglio 2008, con cui il Ministero ha chiesto il parere facoltativo del Consiglio di Stato sull’applicabilità ditalune disposizioni della legge n. 24472007 alle Autorità portuali. Visti allegati alla predetta relazione; Udito il relatore consigliere Armando Pozzi; PREMESSO: Riferisce il Ministero che con propria circolare del 01.02.2008, sono statesegnalate, tra le altre, le disposizioni di cui all’art. 2 della legge finanziaria 2008commi 589-591 (obbligo di utilizzare i servizi di fonia VOIP e di far uso della postaelettronica in misura superiore al 50% del totale della corrispondenza), commi 594-599 (adozione dei piani triennali di razionalizzazione nell’utilizzo di dotazionistrumentali, autovetture e beni immobili), commi 618 e seguenti (limiti di spesa suglioneri di manutenzione ordinaria e straordinaria degli immobili utilizzati); quelle di cuidtm
  2. 2. all’art. 3, comma 27 e seguenti (divieto di costituzione di società aventi per oggettoattività di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie al perseguimentodelle finalità istituzionali), ed infine quelle di cui al comma 59 (nullità dei contratti diassicurazione in favore degli amministratori di Enti pubblici per rischi derivantidall’espletamento dei compiti istituzionali). Delle riportate disposizioni alcune individuano tra i propri destinatari gli Entipubblici non economici nazionali, altre gli Enti ed organismi pubblici inseriti nelcontro economico consolidato della pubblica amministrazione, ed altre ancora leAmministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001,n. 165. L’Associazione Porti Italiani (Assoporti), con nota dell’8 febbraio 2008 hacontestato l’interpretazione fornita dal Ministero con particolare riferimento a quelleche rinviano all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo. In via di principio, ancorché talune delle disposizioni siano riferite a pubblicheamministrazioni o ad Enti pubblici, tra le quali, per espressa ammissione della stessaassociazione vi rientrano le Autorità portuali, la specialità della legge n. 84/1994,(riordino della legislazione in materia portuale), nonché la peculiarità ed autonomiadelle Autorità, comporterebbe la disapplicazione a detti enti delle disposizioni dellalegge finanziaria in parola. Più in particolare, le disposizioni che individuano le amministrazioni pubblichedestinatarie mediante il rinvio all’art. 1, comma 2, D.L.vo n. 165/2001, non sipotrebbero applicare alle Autorità “giusto art. 6, comma 2, l. n. 84/94”. Con specifico riferimento al divieto al divieto di costituzione di società aventiper oggetto attività di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie alconseguimento delle finalità istituzionali (commi 27 e seguenti dell’art. 3 della leggefinanziaria). Assaporti, con nota del 7 aprile 2008, nel reiterare le considerazioni già svolte,riconferma “la possibilità espressamente prevista per la A.P. (art. 6, comma 6,L. 28.01.1994, n. 84) di costituire e partecipare a società esercenti attività accessorie ostrumentali rispetto ai compiti istituzionali affidati alle A.P. medesime anche ai finidella promozione e dello sviluppo dell’intermodalità della logistica e delle retitrasportistiche; conseguentemente l’impossibilità di caducare o mettere in discussionedtm
  3. 3. tale specifica previsione sulla base di un’interpretazione che mal si attaglia allespecificità della A.P., quindi la molteplicità delle funzioni delle A.P. che possonoessere talora meglio perseguite avvalendosi dell’ausilio di strumenti societari (es. lapromozione, il marketing dei trasporti e della logistica, ecc). CONSIDERATO 1 - Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con la relazione indicata inpremessa pone a questo Consiglio il seguente quesito: se talune disposizioni contenute nellalegge finanziaria dell’anno 2008 (legge n. 244/2007), finalizzate al “contenimento dellaspesa pubblica”, siano o meno applicabili alle Autorità portuali. Per rispondere al quesito occorre anzitutto individuare quali siano le disposizionidella citata legge 24-12-2007, n. 244, recante, come detto, disposizioni per la formazionedel bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008), come individuatenella relazione ministeriale, non senza rilevare, preliminarmente che il Legislatore dellafinanziaria di rado legifera in base a criteri di sistematicità, coerenza, ponderatezza e rispettodei principi, ma affida le proprie scelte ad esigenze ed opzioni di varia natura e comunquesempre dettati dalla consapevolezza che la legge finanziaria è l’unica fonte di dirittooggettivo che ha la certezza di essere approvata in tempi assolutamente certi e brevi. Quindi,anche le scelte di politica finanziaria ispirate al contenimento della spessa pubblica, inquanto frutto di questa necessità policentrica e trasversale, non sono né univoche, né chiare,né sistematiche. Questo spiega il sorgere di legittimi dubbi interpretativi, come quelli sollevati dalMinistero riferente. La tematica si incentra prevalentemente sull’articolo 2, contenente un cospicuo evariegato insieme di disposizioni riguardanti ben ventisei “ missioni”, che, al di là dilinguaggi usati, null’altro sono che le materie fatte oggetto di disciplina legislativa. 2 – Un primo gruppo di disposizioni è costituito dall’art. 2, commi 589-591. In particolare, il comma 589 impone al Centro nazionale per l’informatica nellapubblica amministrazione (CNIPA) di effettuare, anche a campione, “azioni dimonitoraggio e verifica del rispetto delle disposizioni di cui all’articolo 47 del codicedell’amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 ( secondocui le comunicazioni di documenti tra le pubbliche amministrazioni avvengono di normamediante lutilizzo della posta elettronica e sono valide ai fini del procedimentodtm
  4. 4. amministrativo nel rispetto di requisiti tecnici indicati dallo stesso articolo 47, n.d.r. ), esuccessive modificazioni, nonché delle disposizioni in materia di posta elettronicacertificata. Il mancato adeguamento alle predette disposizioni in misura superiore al 50 percento del totale della corrispondenza inviata, certificato dal CNIPA, comporta, per lepubbliche amministrazioni dello Stato, comprese le aziende ed amministrazioni delloStato ad ordinamento autonomo, e per gli enti pubblici non economici nazionali, lariduzione, nell’esercizio finanziario successivo, del 30 per cento delle risorse stanziatenell’anno in corso per spese di invio della corrispondenza cartacea” ( la disposizione èstata, in sostanza, ripresa nelle sue finalità dal recente d.l. n,. 112 del 2008, all’articolo 27,rubricato icasticamente “ Taglia-carta”). 3 - Un secondo gruppo di norme si focalizza intorno all’articolo 2, comma 594. Secondo tale comma “ Ai fini del contenimento delle spese di funzionamento delleproprie strutture, le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decretolegislativo 30 marzo 2001, n. 165, adottano piani triennali per l’individuazione di misurefinalizzate alla razionalizzazione dell’utilizzo: a) delle dotazioni strumentali, ancheinformatiche, che corredano le stazioni di lavoro nell’automazione d’ufficio; b) delleautovetture di servizio, attraverso il ricorso, previa verifica di fattibilità, a mezzi alternatividi trasporto, anche cumulativo; c) dei beni immobili ad uso abitativo o di servizio, conesclusione dei beni infrastrutturali”. La norma è seguita da una serie di disposizioni di natura esecutiva o complementare,tra cui : il comma 597, per il quale “ A consuntivo annuale, le amministrazioni trasmettonouna relazione agli organi di controllo interno e alla sezione regionale della Corte dei conticompetente” ed il comma 598, secondo il quale “ I piani triennali di cui al comma 594 sonoresi pubblici con le modalità previste dall’articolo 11 del decreto legislativo 30 marzo2001, n. 165, e dall’articolo 54 del codice dell’amministrazione digitale, di cui al citatodecreto legislativo n. 82 del 2005”. 4 - Un terzo insieme di previsioni legislative dell’articolo 2 della legge finanziaria2008 è quello originato dal comma 618, secondo il quale “Le spese annue di manutenzioneordinaria e straordinaria degli immobili utilizzati dalle amministrazioni centrali eperiferiche dello Stato non possono superare, per l’anno 2008, la misura dell’1,5 per centoe, a decorrere dal 2009, la misura del 3 per cento del valore dell’immobile utilizzato. Dettolimite di spesa è ridotto all’1 per cento nel caso di esecuzione di interventi di soladtm
  5. 5. manutenzione ordinaria. Per gli immobili in locazione passiva, è ammessa la solamanutenzione ordinaria nella misura massima dell’1 per cento del valore dell’immobileutilizzato. Dall’attuazione del presente comma devono conseguire economie di spesa, intermini di indebitamento netto, non inferiori a euro 650 milioni per l’anno 2008, 465milioni per l’anno 2009 e 475 milioni a decorrere dall’anno 2010”. Nell’ambito di tale gruppo sembrerebbe – secondo quanto espostodall’amministrazione - assumere rilevanza anche la disposizione del comma 623, a tenoredel quale “ A decorrere dall’anno 2008 gli enti ed organismi pubblici inseriti nel contoeconomico consolidato della pubblica amministrazione individuati dall’ISTAT ai sensidell’articolo 1, comma 5, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, con esclusione degli entiterritoriali e locali e degli enti da essi vigilati, delle aziende sanitarie ed ospedaliere,nonché degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, si adeguano ai princìpi di cuiai commi da 615 a 626, riducendo le proprie spese di manutenzione ordinaria estraordinaria in modo tale da rispettare i limiti previsti ai commi da 615 a 626. L’eventualedifferenza tra l’importo delle predette spese relative all’anno 2007 e l’importo delle stesserideterminato a partire dal 2008 secondo i criteri di cui ai commi da 615 a 626, è versataannualmente all’entrata del bilancio dello Stato entro il 30 giugno. Gli organi interni direvisione e di controllo vigilano sull’applicazione del presente comma”. 5 – Infine, il problema posto dal Ministero si estende anche alle previsionidell’articolo 3, comma 27, della stessa legge finanziaria 2008, per il quale “ Al fine ditutelare la concorrenza e il mercato, le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, deldecreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non possono costituire società aventi peroggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per ilperseguimento delle proprie finalità istituzionali, né assumere o mantenere direttamente oindirettamente partecipazioni, anche di minoranza, in tali società”. Il divieto di costituzione di società commerciali o partecipazione in esse contenutonella legge finanziaria non è dunque assoluto, ammettendo il legislatore tale capacità didiritto privato per le società “ strettamente” strumentali al perseguimento delle finalitàistituzionali dell’ente. A tal proposito, infatti, lo stesso articolo ammette che “ È sempreammessa la costituzione di società che producono servizi di interesse generale el’assunzione di partecipazioni in tali società da parte delle amministrazioni di cuidtm
  6. 6. all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nell’ambito deirispettivi livelli di competenza “. In sintesi, l’art. 3, comma 27, prefigura un modello di “ in house providing “, purché,evidentemente, vengano rispettati i principi elaborati dalla giurisprudenza comunitaria inmateria, implicanti, come noto, che la società di gestione sia priva di una propria autonomiae capacità imprenditoriale e di capacità decisionale distinte da quelle della pubblicaamministrazione, di cui costituisce null’altro che un plesso organizzatorio, secondo leformule dottrinarie e giurisprudenziali della “ delegazione interorganica” o della “autoproduzione di servizio pubblico”. 6 - Iniziando dalle previsioni normative indicate sub par. 4, è di palmare evidenza ( enon si comprende pertanto il motivo del quesito ) che il comma 618 dell’articolo 2 iviriportato non può trovare applicazione alle Autorità portuali, tenuto conto che la norma, persua espressa ed inequivoca disposizione, si applica esclusivamente alle “amministrazionicentrali e periferiche dello Stato”, quali non sono certamente le Autorità in parola, perstessa ammissione dell’amministrazione riferente qualificabili quali “enti pubblici nonnazionali”( si vedrà, poi, se economici o non ) . Alle Autorità in questione si applica, invece, il disposto del successivo comma 623,tenuto conto che ai sensi dell’art. 5 della legge 30-12-2004, n. 311 (legge finanziaria 2005)per assicurare “il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica stabiliti in sede diUnione europea, indicati nel Documento di programmazione economico-finanziaria e nellerelative note di aggiornamento, per il triennio 2005 - 2007 la spesa complessiva delleamministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato, individuate per lanno2005 nellelenco 1 allegato alla presente legge e per gli anni successivi dallIstitutonazionale di statistica (ISTAT) con proprio provvedimento pubblicato nella GazzettaUfficiale non oltre il 31 luglio di ogni anno, non può superare il limite del 2 per centorispetto alle corrispondenti previsioni aggiornate del precedente anno, come risultanti dallaRelazione previsionale e programmatica “. Il richiamato allegato 1 della legge n. 311, dopo Regioni, Province, comuni e cittàmetropolitane, unioni di comuni e consorzi di funzione di comuni, ASL, Enti per il turismo,ecc., indica espressamente anche le Autorità portuali. La stessa collocazione vienemantenuta nei successivi provvedimenti dell’ISTAT, in cui le medesime Autoritàcontinuano ad essere annoverate tra le “ Amministrazioni locali”.dtm
  7. 7. 7 - Per quanto concerne, poi, le altre disposizioni della legge finanziaria sopraricordate, le quali fanno riferimento alle “amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2,del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 “, occorre procedere all’esposizione delquadro normativo e giurisprudenziale che disciplina le Autorità portuali. La norma istitutiva di tali Autorità è contenuta, come noto, nella legge 28-1-1994,n. 84, di riordino della legislazione in materia portuale. Si tratta, detto incidentalmente, di una legge – come più volte sottolineato anche indottrina – nata nel segno della privatizzazione, trasformazioni in società essendo statepreviste nellambito del riordino della legislazione in materia portuale; riordino anchessopiuttosto travagliato, avendo dato luogo - fra lottobre del 92 e il dicembre del 96 - a unaquindicina di decreti-legge non convertiti e a due interventi legislativi. In particolare, con la legge n. 84 è stata prevista la trasformazione in società lucrativeo in società cooperative da un lato delle organizzazioni portuali, già enti di diritto pubblicocostituiti come consorzi obbligatori o come enti autonomi associativi ( art. 20 ), dallaltrodelle compagnie e dei gruppi portuali, già enti aventi personalità giuridica di diritto privato)( art. 21 ). Ma ciò, come meglio si spiegherà in prosieguo, non vuol certo dire che illegislatore abbia intesa provvedere ad una scissione tra soggetti privatizzati secondo leregole del libro V del codice civile da un lato ed enti rimasti attratti nell’area dellepubbliche amministrazioni in senso proprio. L’articolo 6 della legge n. 84/1994, rubricato appunto “ Autorità portuale “, hadisposto che “nei porti di Ancona, Bari, Brindisi, Cagliari, Catania, Civitavecchia, Genova,La Spezia, Livorno, Manfredonia ( successivamente soppressa dal D.P.R. 12 ottobre 2007per scarsità di traffico marittimo, n.d.r. ), Marina di Carrara, Messina, Napoli, Palermo,Ravenna, Savona, Taranto, Trieste e Venezia è istituita lautorità portuale con i seguenticompiti, in conformità agli obiettivi di cui allarticolo 1 ( norma in gran parte tautologica equindi scarsamente significativa):a) indirizzo, programmazione, coordinamento, promozione e controllo delle operazioniportuali di cui allarticolo 16, comma 1, e delle altre attività commerciali ed industrialiesercitate nei porti, con poteri di regolamentazione e di ordinanza, anche in riferimentoalla sicurezza rispetto a rischi di incidenti connessi a tali attività ed alle condizioni diigiene del lavoro in attuazione dellarticolo 24 ;dtm
  8. 8. b) manutenzione ordinaria e straordinaria delle parti comuni nellambito portuale, ivicompresa quella per il mantenimento dei fondali, previa convenzione con il Ministero deilavori pubblici che preveda lutilizzazione dei fondi alluopo disponibili sullo stato diprevisione della medesima amministrazione;c) affidamento e controllo delle attività dirette alla fornitura a titolo oneroso agli utentiportuali di servizi di interesse generale, non coincidenti né strettamente connessi alleoperazioni portuali di cui allarticolo 16, comma 1, individuati con decreto del Ministro deitrasporti e della navigazione, da emanarsi entro trenta giorni dalla data di entrata in vigoredella presente legge”. Fissate così le competenze generali delle Autorità con il primo comma, il commasuccessivo ne qualifica la natura stabilendo che “ Lautorità portuale ha personalitàgiuridica di diritto pubblico “, senza ulteriori qualificazioni, dotata di autonomia di bilancioe finanziaria nei limiti previsti dalla legge e di autonomia amministrativa salva la potestàministeriale di vigilanza disposta dallarticolo 12. Precisa ancora lo stesso comma – con previsione non insignificante sul pianoermeneutico complessivo – che alle Autorità “ non si applicano le disposizioni di cui allaL. 20 marzo 1975, n. 70 ( riferita esclusivamente agli enti pubblici non economici, tanto chel’articolo 1, comma 2, disponeva la non applicabilità della legge agli “ enti pubblicieconomici “, n.d.r. ) , e successive modificazioni, nonché le disposizioni di cui al decretolegislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni, fattaeccezione per quanto specificamente previsto dal comma 2 dellart. 23 della presente legge”( relativo al trattamento del personale delle trasformate organizzazioni portuali, di cui sidirà tra poco ). 8 - Per quanto concerne la gestione patrimoniale e finanziaria dellautorità portuale,essa è affidata ad un regolamento di contabilità approvato dal Ministro, di concerto conquello del tesoro. Il conto consuntivo delle autorità portuali è allegato allo stato diprevisione del Ministero dei trasporti e della navigazione per lesercizio successivo a quellonel quale il medesimo è approvato. Inoltre, il rendiconto della gestione finanziaria è soggetto al controllo della Corte deiconti ( comma 4) . A ciò si aggiunga che, ai sensi dell’art. 9, comma 3, lett. d) il bilanciopreventivo è “obbligatoriamente in pareggio o in avanzo”.dtm
  9. 9. E’ bene chiarire che, da un lato, nessuna delle attività di cui al comma 1, lettere b) ec), è gestita direttamente dall’autorità, in quanto esse sono affidate in concessione dallastessa autorità portuale, mediante gara pubblica ( comma 5 ). Conseguentemente, le autorità non possono esercitare, “né direttamente né tramitela partecipazione di (rectius: in ) società”, operazioni portuali ed attività ad essestrettamente connesse. D’altro canto tuttavia, al contempo esse “ possono costituire ovvero partecipare asocietà esercenti attività accessorie o strumentali rispetto ai compiti istituzionali affidatialle autorità medesime, anche ai fini della promozione e dello sviluppo dellintermodalità,della logistica e delle reti trasportistiche “. Il successivo comma 8, a sua volta, collega l’istituzione di nuove autorità ( ecorrelativamente il comma 10 la loro soppressione ) a precisi criteri commerciali,disponendo che “ Nei limiti delle disponibilità finanziarie di cui allarticolo 13, decorsi treanni dalla data di entrata in vigore della presente legge, con decreto del Presidente dellaRepubblica, su proposta del Ministro dei trasporti e della navigazione ( anche su richiestadi regioni, comuni o camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura come prevedeil comma 9, n.d.r. ), ai sensi della legge 23 agosto 1988, n. 400 , possono essere istituiteulteriori autorità in porti di categoria II, classi I e II, non compresi tra quelli di cui alcomma 1, che nellultimo triennio abbiano registrato un volume di traffico di merci noninferiore a tre milioni di tonnellate annue al netto del 90 per cento delle rinfuse liquide o a200.000 Twenty Feet Equivalent Unit (TEU). A decorrere dal 1° gennaio 1995 può esseredisposta listituzione, previa verifica dei requisiti, di autorità portuali nei porti di Olbia,Piombino e Salerno). 9 - Relativamente, poi, alle risorse finanziarie delle autorità portuali, l’articolo 13ne individua le entrate nelle seguenti voci: a) canoni di concessione delle aree demaniali edelle banchine comprese nellambito portuale, e delle aree demaniali comprese nellecircoscrizioni territoriali nonché “dai proventi di autorizzazioni per operazioni portuali dicui allarticolo 16”, con esclusione di determinare canoni di concessione demanialemarittima per scopi turistico-ricreativi, fatta eccezione per i canoni di concessione di areedestinate a porti turistici, in misura più elevata di quanto stabilito dalle autorità marittimeper aree contigue e concesse allo stesso fine; b) eventuali proventi derivanti dalle cessionidi impianti di cui allarticolo 18, comma 1, lettere a) e b); c) gettito delle tasse sulle mercidtm
  10. 10. sbarcate ed imbarcate di cui al capo III del titolo II della legge 9 febbraio 1963, n. 82 , eallarticolo 1 della legge 5 maggio 1976, n. 355 e successive modificazioni e integrazioni;d) contributi delle regioni, degli enti locali e di altri enti ed organismi pubblici; e) daentrate diverse. Quindi, il finanziamento delle autorità deriva prevalentemente da entrate proprie,rispetto alle quali i contributi pubblici – almeno nell’assetto normativo e senza conoscere leconcrete realtà contabili delle varie autorità che il Ministero avrebbe potuto trasmettereinsieme alle apprezzate considerazioni dell’Ufficio legislativo a ciò appositamente istituito –rappresentano o dovrebbero rappresentare una parte non preponderante. D’altra parte, le finalità di alleggerire la finanza pubblica delle spese difunzionamento delle attività portuali perseguite dalla legge del 1994 emergono dal comma 2dello stesso articolo 13, a tenore del quale “ Dal 1° gennaio 1994 cessano di essere erogatii contributi alle organizzazioni portuali previsti dalle rispettive leggi istitutive, nonché glistanziamenti per le spese per linstallazione e lacquisto di impianti portuali nei porti diAncona, Cagliari, La Spezia, Livorno e Messina”. Quindi le autorità portuali hanno entrate prevalentemente proprie, per la cuiriscossione, tuttavia, possono avvalersi, della procedura ingiuntiva di cui al regio decreto 14aprile 1910, n. 639. Ciò trova ulteriore conferma nelle disposizioni dell’art. 28 della legge n. 84, relativoalla copertura finanziaria, secondo il quale il gettito di alcune delle tasse ivi indicateaffluiscono al bilancio dello Stato soltanto “ per i porti ove non è istituita lautoritàportuale“. 10 - Per ciò che concerne i rapporti di lavoro rilevano, sul piano delle fonti dicognizione, non tanto le previsioni dell’articolo 23 (Disposizioni in materia di personale)che riguarda gli aspetti sostanziali parziali del passaggio del personale delle organizzazioniportuali alle dipendenze delle autorità portuali, in continuità di rapporto di lavoro, al quale siapplicano gli istituti della mobilità collettiva “ secondo le procedure di cui agli articoli 32,33, 34 e 35 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 , e successive modificazioni eintegrazioni, al fine di colmare le eventuali vacanze in organico che si possono determinarein altre autorità portuali”; rilevanti sono, piuttosto, le disposizioni dell’articolo 10, sullecompetenze del Segretariato generale.dtm
  11. 11. Il comma 6 della norma, infatti, stabilisce – con ciò ripetendo la formula dell’articolo2 del d. lgs. n. 29/1993 - che “ Il rapporto di lavoro del personale delle autorità portuali èdi diritto privato ed è disciplinato dalle disposizioni del codice civile libro V - titolo I - capiII e III, titolo II - capo I, e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nellimpresa”. Subito dopo la stessa norma aggiunge che “Il suddetto rapporto è regolato dacontratti collettivi nazionali di lavoro, sulla base di criteri generali stabiliti con decreto delMinistro dei trasporti e della navigazione, che dovranno tener conto anche dellacompatibilità con le risorse economiche, finanziarie e di bilancio; detti contratti sonostipulati dallassociazione rappresentativa delle Autorità portuali per la parte datoriale edalle organizzazioni sindacali nazionali maggiormente rappresentative del personale delleAutorità portuali per la parte sindacale “. 11 - Per concludere la breve ( e necessariamente incompleta per ragioni dieconomicità ) rassegna normativa, non pare inutile alla Sezione ricordare i compitidell’organo collegiale di governo delle autorità in questione, il comitato portuale, comeenunciati nell’articolo 9 della legge n. 84/1994. Il predetto comitato, nel quale sono presenti, oltre alle amministrazioni interessate,anche i rappresentanti delle numerose categorie economiche coinvolte in tutte le operazionie i servizi portuali indicati nell’articolo 16, svolge, tra gli altri, i seguenti compiti, elencatiqui di seguito per saltum sulla base dell’elencazione per lettere della norma: a) approvare,entro novanta giorni dal suo insediamento, su proposta del presidente, il “ piano operativotriennale “, soggetto a revisione annuale, concernente le “ strategie di sviluppo delle attivitàportuali e gli interventi volti a garantire il rispetto degli obiettivi prefissati “; c) approvare larelazione annuale sulla “attività promozionale, organizzativa ed operativa del porto, sullagestione dei servizi di interesse generale e sulla manutenzione delle parti comuni nellambitoportuale, nonché sullamministrazione delle aree e dei beni del demanio marittimo ricadentinella circoscrizione territoriale dellautorità portuale” ; d) approvare il bilancio preventivo, ilquale, come già detto, è “obbligatoriamente in pareggio o in avanzo”, le note di variazione eil conto consuntivo; e), f) g) deliberare in ordine alle concessioni ed alle autorizzazioni,determinando lammontare dei relativi canoni, nel rispetto delle disposizioni contenute neidecreti del Ministro dei trasporti e della navigazione di cui, rispettivamente, allarticolo 16,comma 4, e allarticolo 18, commi 1 e 3.dtm
  12. 12. 12 - Da quanto sinteticamente riportato emerge una figura di “pubblicaamministrazione” complessa ed ibrida, certamente non riconducibile tout court a quellatradizionale dell’imprenditore pubblico, cioè a quella di una struttura avente caratteristichetali da consentirne, in via di immediata ed agevole interpretazione, la definizione in terminidi impresa, riconducibile alla nozione classica dell’ente pubblico economico, inteso,almeno nell’accezione tradizionale ancora diffusa nella giurisprudenza, come soggetto didiritto pubblico ma operante mediante una “struttura imprenditoriale e con criteri di gestionea carattere economico in settori ( come, ad esempio, quello del credito ) per ilperseguimento di finalità di ordine generale, agendo come un privato imprenditore posto supiano paritetico con i soggetti con cui viene in relazione ( Cass. civ., sez. un., 17 aprile2007 , n. 9095 ). Tuttavia, neppure può affermarsi che le autorità portuali siano pubblicheamministrazioni in senso propriamente soggettivo ed oggettivo, in quanto dotateesclusivamente di poteri pubblicistici di regolazione o erogazione di servizi ed attività “amministrative “, per soddisfare interessi di natura generale di carattere non industriale nécommerciale, secondo la terminologia comunitaria riferita agli organismi di diritto pubblico:organismi tra i quali le autorità in parola certamente rientrano, ma al pari di altriimprenditori pubblici formalmente privatizzati ( Ente Poste, IPZS, ecc.) . Anche se le autorità in parola non sono formalmente organizzate e se non funzionanocome un’impresa privata, tuttavia esse sono state create, al pari degli enti pubblicieconomici, per intervenire con poteri di varia natura ma non esclusivamente pubblicistici edautoritativi, in un settore portante dell’economia nazionale, costituito dai trafficicommerciali marittimi. L’interesse pubblico sotteso alla creazione di questi enti è quello,prettamente economico e non sociale, di assicurare ed incrementare il corretto, ordinato edefficiente svolgimento e sviluppo del commercio via mare, senza più gravare sulle finanzepubbliche e comunque nel quadro di una gestione tendenzialmente autosufficiente, fondata– come è stato detto per gli enti pubblici economici – sul prodotto della gestione dell’ente. In sostanza, si tratta di un soggetto che persegue certamente anche il soddisfacimentodi “ bisogni di natura industriale e commerciale”, quale indicati nell’articolo 6 sub par. 7 delpresente parere: indirizzo, programmazione, coordinamento, promozione e controllo delleoperazioni portuali di cui allarticolo 16, comma 1, e delle altre attività commerciali edindustriali esercitate nei porti, manutenzione ordinaria e straordinaria delle parti comunidtm
  13. 13. nellambito portuale, affidamento e controllo delle attività dirette alla fornitura a titolooneroso agli utenti portuali di servizi di interesse generale, non coincidenti né strettamenteconnessi alle operazioni portuali. E,’ dunque, un soggetto che, seppure non in possesso dei requisiti formali classicidell’ente pubblico economico ( agire per fini di lucro, perseguire finalità esclusivamenteeconomiche, cioè operare con criteri di economicità, essere sottoposti alle procedureconcorsuali speciali, ecc. ) ha tuttavia una forte connotazione economica che in molte partinon si discosta da quella degli enti pubblici economici ( anche le Autorità portuali, adesempio, subiscono gli effetti estintivi indotti da cattive politiche di mercato, al paridell’ente sottoposto a liquidazione coatta ) e che non si esaurisce soltanto nella “ disciplinadi settore” o nel “ coordinamento “, per usare le antiche formule che un grande maestrousava per designare lo sviluppo funzionale degli enti ausiliari di servizi ( Banca d’Italia, IRI,ENI, EFIM, ecc. ) , ma si risolve nella concreta ingerenza in attività prettamente industrialie commerciali, anche se operata indirettamente attraverso gli strumenti di diritto pubblicodella concessione ( ad esempio dei servizi di interesse generale nei porti da fornire a titolooneroso allutenza portuale, secondo la disciplina del D.M. 14-11-1994 ), dell’appaltopubblico ( per la manutenzione ed esecuzione delle opere portuali ), dell’autorizzazione alcompimento delle operazioni portuali di carico, scarico, trasbordo, deposito, movimentodelle merci e di ogni altro materiale, svolti nellambito portuale, ovvero dei servizi portualicostituiti da prestazioni specialistiche, complementari e accessorie al ciclo delle operazioniportuali. La natura di ente economico posseduto dalle autorità in questione appare, poi, dataper presupposta o implicita nella stessa legge n. 84/1994, laddove si procede ad unaclassificazione dei porti sulla base della loro “ rilevanza economica” ed in relazione ad unaserie di parametri anch’essi esclusivamente economici quali: entità del traffico e dellerispettive componenti, capacità operativa degli scali, livello ed efficienza dei servizi dicollegamento con lentroterra (cfr. art. 4 ). 13 - Il porto è dunque visto, nell’ottica del legislatore del 1994 e nella concretaesperienza di applicazione di quella legislazione, non più come un semplice punto diapprodo, ma un centro di vasti e complessi interessi industriali e commerciali chetravalicano l’ambito portuale per coinvolgere il vasto entroterra regionale con interventidtm
  14. 14. logistici, trasportistici, infrastrutturali non solo controllati ma anche direttamente gestiti,con strumenti di diritto pubblico e privato, dell’autorità portuale. Tant’è che, come ha pure rilevato la Corte costituzionale, il Presidente dell’autorità èposto “al vertice di una complessa organizzazione” nella quale sono coinvolti, anzitutto inquanto soggetti al suo coordinamento, non solo organismi di diritto privato ( societàindustriali e commerciali, cooperative, imprenditori individuali ed operatori economici divari settori ) ma anche organi schiettamente statali (presiede, tra l’altro, il comitato portualedel quale fanno parte il comandante del porto e, in rappresentanza dei Ministeri dellefinanze e dei lavori pubblici, un dirigente dei servizi doganali ed uno dell’ufficio specialedel genio civile), e gli è assegnato un ruolo fondamentale, anche di carattere inventivo,propulsivo, innovativo “perché il porto assolva alla sua funzione (di rilevanza internazionaleo nazionale, secondo la classe di appartenenza), comunque interessante l’economianazionale” ( cfr. C. Cost., n. 378/2005, relativa alla spettanza e alle modalità di esercizio delpotere di nomina del Presidente dell’Autorità portuale, sub punto 5 della motivazione indiritto) . Indice ulteriore di questa indubbia natura economica posseduta dalle Autorità è nellaqualità esclusivamente tecnico - professionale - manageriale e non burocratica dell’organomonocratico di vertice, scelto necessariamente fra esperti di massima e comprovataqualificazione professionale nei settori “delleconomia dei trasporti e portuale” ( articolo 8); nonché nella composizione dell’organo collegiale di gestione e governo, in cui larappresentanza burocratica è minoritaria rispetto a quella dei settori produttivi ( 12 controotto ). In definitiva, le Autorità portuali non appaiono molto dissimili – al di là della loroframmentazione in tante persone giuridiche quanti sono i porti di maggiore rilevanza -dall’Enav, ente di diritto pubblico economico succeduto allAzienda autonoma di assistenzaal volo per il traffico aereo generale - tale espressamente qualificato dalla legge 21-12-1996 n. 665, e tale costantemente considerato dalla Cassazione civile (sez. lav.,12 settembre 2007 , n. 19108; id., sez. un., 29 ottobre 2004 , n. 20959) - il quale fornisce iservizi di assistenza al volo in tutti gli spazi aerei di pertinenza italiani. Né di ostacolo a configurare le Autorità in questione come soggetti economicipossono valere le disposizioni della legge 5-8-1978, n. 468, di riforma di alcune norme dicontabilità generale dello Stato in materia di bilancio, che, nell’ambito dei conti delladtm
  15. 15. finanza pubblica, ha dettato ( art. 25 ) principi di normalizzazione dei conti degli entipubblici, ricomprendendovi anche quelli economici. Si tratta infatti di norme che, perfinalità, oggetto e destinatari non alterano né si riflettono sulla distinzione ancorasignificante nel nostro ordinamento – al di là dell’accorpante e perciò poco significativaqualifica comunitaria di organismo di diritto pubblico che è lo strumento per assicurare ilprincipio comunitario di concorrenza e libera circolazione - tra enti pubblici economici enon. 14 - Al termine di questo stringato excursus, pare alla Sezione di poter concludereche le autorità portuali non possano annoverarsi tra le amministrazioni statali cui fariferimento l’articolo 1, comma 2, del d. lgs. n. 29/1993 ( oggi n. 165 del 2001 ), il quale viricomprende, tra gli altri, “tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali”. Oltre alle considerazioni sopra svolte, militano in questo senso le significativedisposizioni dell’articolo 6 della legge n. 84, il quale, come già detto, impone che allepredette Autorità “ non si applicano le disposizioni di cui alla L. 20 marzo 1975, n. 70 , esuccessive modificazioni, nonché le disposizioni di cui al decreto legislativo 3 febbraio1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni, fatta eccezione per quantospecificamente previsto dal comma 2 dellart. 23 della presente legge” . Quanto alla prima esclusione, essa già di per sé è indicativa della volontà dellegislatore di sottrarre gli enti in questione dal novero del c.d. parastato, in quanto la leggedel 1975 era espressamente riferita agli enti pubblici non economici, tanto che l’articolo 1,comma 2, disponeva la non applicabilità della legge stessa agli “ enti pubblici economici “. Quanto alla seconda esclusione, essa non è limitata per esclusiva ragione di materia –come prospetta la relazione ministeriale – cioè alla sola materia lavoristica, sicché in taleesclusione non sarebbe ricompresa alcuna finalità genericamente qualificatoria disposta afini diversi da quello della disciplina del rapporto di lavoro. In disparte la singolarità di un processo ermeneutico che, nell’ambito di unadisposizione derogatoria generale ed onnicomprensiva, intenda procedere a distinzioni aloro volta derogatorie o ad excludendum, va ricordato, in via generale, che il d. lgs. n.29/1993 ha inteso privatizzare il rapporto di pubblico impiego con amministrazionipubbliche in senso soggettivo ed oggettivo, in tal modo dissociando la natura pubblicisticadel datore di lavoro da quella privatistica del rapporto di lavoro dei dipendenti,dissociazione che non si è espansa alle c.d. amministrazioni c.d. di “ potenza” erogatrici,dtm
  16. 16. cioè, di servizi fondamentali per la vita dello Stato- apparato ( difesa, giustizia, ordinepubblico, rapporti internazionali ). Per gli altri soggetti pubblici che non sonoamministrazioni pubbliche il decreto 29 ( poi 165 ) o non si applica ontologicamente,perché, stante la natura economica del soggetto datore di lavoro, il rapporto di impiego giàera sottoposto alle regole sostanziali e processuali del diritto del lavoro privato: art. 2093cod. civ.; ovvero non si applica perché il rapporto già era privatizzato secondo la disciplinaprevigente ( cfr. oggi art. 3, ultima parte d.lgs. n. 165 ); ovvero, ancora, perché, pur essendoamministrazioni pubbliche in senso proprio , non sono ricomprese nell’art. 1, comma 2, inquanto caratterizzate da tali profili di specialità da non consentire una contrattualizzazionesecondo gli schemi e procedimenti generali del decreto 29, ma pur sempre rispondenti aschemi contrattuali contaminati da profili di pubblicità analoghi a quelli registrati nelprocedimento di contrattazione per comparti affidato all’ARAN (cfr. art. 70, comma 4,d.lgs. n. 165 ). Ritiene la Sezione che i motivi dell’esclusione dell’applicazione del decreto 29/1993vada ricercata non certo nella natura di amministrazione “forte”, dell’autorità portuale, nénella natura di amministrazione pubblica speciale ( come sembra adombrare Assoporti nellesue osservazioni ) sottoposta ad un regime di contrattazione diverso ma omologo a quelloper comparti; bensì nella natura di soggetto pubblico di natura differenziata e diversa dalleamministrazioni “ vere ed intere”, in quanto sostanzialmente economica, posseduta da talienti, perciò sottoposti ad un procedimento di contrattazione più vicino a quello degli entipubblici economici . 15 - Un conforto alle tesi della Sezione si rinviene nella significativa e nettamenteprevalente giurisprudenza della Corte di Cassazione, alla luce della quale appare quantomeno sorprendente l’affermazione riportata nella relazione ministeriale, secondo la quale “non vi si alcuna ragione di dubbio circa la natura giuridica di dette Autorità portuali” intermini di Enti pubblici non economici”. Secondo quanto evidenziato più volte dalla Suprema Corte conformemente alle giàesposte considerazioni, è vero, tutto al contrario, che la legge n. 84 del 1994 - che haistituito, come detto, nei porti indicati nel primo comma dellart. 1 le Autorità portuali,stabilendo che tali organismi "subentrano" alle organizzazioni portuali nella proprietà e nelpossesso dei beni e in tutti i rapporti in corso (art. 20, quinto comma, come modificatodallart. 2, diciannovesimo comma del D.L. 21 ottobre 1996, n. 535, convertito in leggedtm
  17. 17. 23 dicembre 1996, n. 647) - dopo avere disposto che "lAutorità portuale ha personalitàgiuridica di diritto pubblico ed è dotata di autonomia di bilancio e finanziaria" (art. 6,secondo comma), ha disposto nel terzo comma dellart. 10 che il segretario generale (che èun organo dellAutorità: v. lart. 7 lett. c), "è assunto con contratto di diritto privato di durataquadriennale, rinnovabile per una sola volta". Inoltre, il medesimo art. 10, nel sesto comma- come modificato dallart. 2, undicesimo comma del suddetto D.L. 21 ottobre 1996, n. 535,convertito in legge 23 dicembre 1996, n. 647 - definisce di diritto privato "il rapporto dilavoro del personale delle Autorità portuali". Orbene, rileva la Corte “ dal contenuto di tali disposizioni di legge si ricava, in primoluogo, che le Autorità portuali rientrano nella categoria degli enti pubblici economici(tenuto conto, soprattutto, dei compiti loro assegnati: v., al riguardo, il suddetto art. 1, primocomma, lett. a, b, c), con la conseguenza che siffatta qualifica incide non solo sullassettoeconomico ed organizzativo, ma anche sul regime sostanziale e processuale dei rapporti dilavoro del personale dipendente nei cui confronti sono operanti lart. 2093 c.c. e art. 409, n.4, c.p.c." e, in secondo luogo, che il rapporto di lavoro con il personale dipendente, ivicompreso quello relativo al segretario generale, è per definizione di diritto privato ( Cass.Civ., 28 ottobre 1998, n. 10729; Cass., Sez. Un., 6 maggio 1996, n. 4187). Sempre la stessa Corte ha poi ribadito che “ In relazione alle autorità portuali di cuialla legge n. 84 del 1994, che rientrano nella categoria degli enti Pubblici economici, (conincidenza di siffatta qualifica non solo sullassetto economico e organizzativo dellEnte, maanche sul regime sostanziale e processuale dei rapporti di lavoro del personale dipendente,cui si applicano gli art. 2093 c.c. e 409 n. 4 c.p.c., avendo essi - ivi compreso il rapporto conil Segretario Generale - natura privatistica), lart. 20 legge n. 84 citata prevede che ilCommissario operante nella fase transitoria della successione delle autorità portuali alleorganizzazioni preesistenti sostituisce (nei limiti dei poteri attribuitigli dal decreto dinomina) il Presidente e gli organi deliberanti delle organizzazioni portuali , non anche ilPresidente e gli organi deliberanti delle autorità portuali istituiti con la stessa legge, con laconseguenza che il suddetto Commissario è sprovvisto dei poteri (espressamente attribuitidallart. 9 legge cit. al Comitato portuale) di approvare lorganico della Segreteria tecnico -operativa (alla quale, nella specie, era addetto il ricorrente (Cass., sez. lav., 3 luglio 2004 , n.12232; in sensi conforme Cass. civ., sez. trib., 29 marzo 2006 , n. 7291 ; id., sez. un.,16/10/2003 n. 15490; sez. lav., n. 15120 del 5/8/2004; sez. lav., n. 13729 del 14/10/2000 ).dtm
  18. 18. Nello stesso senso si è espresso il Giudice contabile, secondo il quale “Le autoritàportuali , potendo, a seguito della riforma del 1994, esercitare attività dimpresa ocostituendo società o assumendovi partecipazioni di capitale, debbono ritenersi enti pubblicieconomici ; ne consegue che la Corte dei conti difetta di giurisdizione in tema di danniamministrativo-contabili emersi nella gestione di siffatti enti ( Corte Conti , sez. III, 12giugno 2003 , n. 257 ). 16 - Ciò non esclude, secondo l’opzione funzionale operata dal legislatore, la naturaautoritativa di buona parte dellattività dellautorità portuale, connessa al divieto di svolgere,sia direttamente sia indirettamente, attraverso la costituzione o la partecipazione in società,operazioni portuali e ogni altra attività ad esse strettamente connessa, affidandosi talioperazioni alle società in cui si sono trasformate le compagnie portuali e i gruppi portuali eche sono, in quanto imprese di diritto comune, sottoposte al regime di concorrenza ( Cass.,sez. 5, Sentenza n. 7651 del 31/03/2006 ). Tuttavia, lo strumentario di diritto pubblico - con cui l’ente, qualificato “ pubblico”perché appunto operante in regime pubblicistico, esercita le funzioni di interesse generale diindirizzo, di programmazione, di coordinamento, di promozione e di controllo delleoperazioni portuali svolte da soggetti privati ( art. 6, comma 1. legge n. 84), e i relativipoteri, esercitati sotto la vigilanza del Ministro dei trasporti - non comportal’assoggettamento a tutte le regole riservate alle pubbliche amministrazioni di potenza o diregolazione ed erogazione di servizi “ amministrativi”. L’oggetto di quelle funzioni, comegià osservato, è prevalentemente industriale e commerciale, cioè prettamente economico,legittimante discipline di analogia con gli enti pubblici economici e, comunque, di nonautomatica omologazione ad una pubblica amministrazione ex d. lgs. n. 165/2001. 17 - D’altra parte, per queste soggettività di diritto pubblico, proprio in quanto tali,non è necessariamente estranea né incongrua l’applicazione di uno statuto dell’attoamministrativo nel perseguimento delle finalità di interesse generale a contenutoeconomico. L’esempio di più immediato riferimento è, ancora una volta per analogia di materia,l’Enac, istituito dal D.Lgs. 25-7-1997, n. 250, inizialmente come ente pubblico noneconomico ma qualificato espressamente come ente pubblico economico dopo la fase diprima costituzione, il quale, nonostante tale natura, “esercita le funzioni amministrative etecniche già attribuite alla Direzione generale dellaviazione civile del Ministero”.dtm
  19. 19. La natura economica, o comunque ad essa assimilabile, neppure è inconciliabile conil regime tributario da applicare alle Autorità medesime, per le quali si è ritenuto, adesempio, che valgono le disposizioni dellart. 88 comma 2 del t.u. delle imposte sui redditi,di cui al d.P.R. 22 dicembre 1986 n. 917, nel quale si stabilisce in modo espresso che noncostituisce attività commerciale lesercizio di funzioni statali da parte di enti pubblici (Consiglio Stato , sez. III, 9 luglio 2002 , n. 1641 ). Quella norma, infatti, stabilisce che aifini dell’imposta sul reddito delle società “non costituiscono esercizio dellattivitàcommerciale: a) lesercizio di funzioni statali da parte di enti pubblici…….”: essa, quindi, siriferisce alle singole attività e non al complessivo regime giuridico degli enti pubblici “ toutcourt “ senza ulteriore aggettivazione; essa, anzi, potendo applicarsi anche a quellieconomici le quante volte essi, come detto, operino con gli strumenti del dirittoamministrativo, ne ammette la competenza e legittimazione ad agire anche secondo ilregime e lo statuto dell’atto e provvedimento amministrativo. La comparazione con le disposizioni del d. lgs. 25-7-1997, n. 250, istitutivo, comegià ricordato, dellEnte nazionale per laviazione civile (E.N.A.C.) appare, ancora una volta,indicativa, per l’affinità della materia, della conciliabilità fra trattamenti di privilegio fiscalitipici delle pubbliche amministrazioni e la natura economica del soggetto pubblico. Ancheper tale ente, infatti, si prevede un regime fiscale agevolativo che in astratto mal siconcilierebbe con la natura economica dell’ente, il quale dovrebbe essere trattato allastregua di un qualsiasi imprenditore. Stabilisce, al riguardo, l’articolo 12, in tema, appunto,di “ Esenzioni fiscali “, che “ Tutti gli atti connessi con listituzione dellE.N.A.C. e con laacquisizione del patrimonio della Direzione generale dellaviazione civile, del Registroaeronautico italiano e dellEnte nazionale della gente dellaria sono esenti da imposte etasse”. 18 - La relazione ministeriale adduce altri due argomenti a sostegno della tesi dellanon economicità delle Autorità portuali. Il primo è costituito dalla legge 27-12-2002, n. 289, (legge finanziaria 2003), il cuiarticolo 34, a proposito degli organici, assunzioni di personale e razionalizzazione di enti eorganismi pubblici, dispone testualmente che “ Le amministrazioni pubbliche di cui agliarticoli 1, comma 2, e 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, esuccessive modificazioni, ad esclusione dei comuni con popolazione inferiore a 3.000dtm
  20. 20. abitanti, provvedono alla rideterminazione delle dotazioni organiche sulla base dei princìpidi cui allarticolo 1, comma 1, del predetto decreto legislativo”. Secondo la circolare del Dip. Funzione pubblica del 21.3.2003, richiamata nellastessa relazione, “ non si ritiene direttamente applicabile alle Autorità portuali l’art. 34 dellalegge n. 289” poiché esse, pur rientrando tra le amministrazioni contemplate nell’articolo 1del d. lgs. n. 165/2001 “ in quanto enti pubblici non economici “, sono esoneratedall’applicazione del medesimo d. lgs. n. 165/2001 in quanto sottoposte alla disciplinaspeciale dell’art. 10, comma 2, della legge n. 84/1994. L’argomento non è probante perché: - la “ circolare” – in disparte il suo valore non vincolante né condizionante per soggetti estranei all’amministrazione emanante, secondo quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza - non è tale, in quanto emanata da organo dirigenziale non competente ( art. 4 d lgs. n. 165/2001 ) ad emettere “ le decisioni in materia di atti normativi e ladozione dei relativi atti di indirizzo interpretativo ed applicativo “, per le quali è competente esclusivamente l’organo di governo, in ciò supportato dalle specifiche competenze tecniche degli uffici legislativi a ciò specificamente ed istituzionalmente deputati; - la qualificazione delle Autorità come enti pubblici non economici è apodittica e non confortata da alcun approfondimento o puntualizzazione esegetica; - la medesima “circolare” fornisce elementi contrari alle sue affermazioni qualificatorie, riconoscendo essa stessa “ la particolarità di tali enti “, sottratti alla legge n. 70/1975 e richiamando il DM 7.10.1996, con il quale sono stati posti criteri generali per il contratto collettivo di lavoro dei dipendenti delle autorità portuali, ai sensi del già ricordato art. 10, comma 6, della legge n. 84 del 1994. L’articolo 4 del citato decreto, stabilisce che “ I contratti collettivi nazionali di cui allart. 2 del presente decreto dovranno tener conto per la parte economica della compatibilità con le risorse economiche, finanziarie e di bilancio delle autorità portuali ( e non con le disponibilità indicate negli strumenti di programmazione economica e finanziaria, come accade per le amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d. lgs. N. 165 , n.d.r. ) e prevedere, per la parte normativa, tra gli istituti ed elementi caratterizzanti il rapporto di lavoro, le modalità di assunzione e i relativi criteri oggettivi per la selezione del personale……”. Aggiunge, poi, il successivo art. 6dtm
  21. 21. dello stesso decreto, che “ Ogni autorità portuale provvede allapplicazione del contratto collettivo nazionale con specifico atto adottato ai sensi della lettera l), terzo comma, dellart. 9 della legge n. 84 del 1994 , al fine di assicurare per lintero periodo di validità contrattuale la copertura dei costi complessivi dei trattamenti economici e normativi previsti, ivi compresi quelli eventualmente discendenti dalla contrattazione decentrata o aziendale”. Dispone, infine il comma 2 dello stresso articolo che “ Gli accordi decentrati o aziendali, seppure connessi a conseguiti incrementi di produttività, non possono comportare, anche a carico di esercizi successivi, impegni di spesa eccedenti le disponibilità finanziarie stanziate specificatamente in bilancio”. Dalle riportate disposizioni di natura regolamentare emerge dunque che: a) i costi della contrattazione sono determinati sulla base del principio di compatibilità non con “ gli strumenti di programmazione e di bilancio” ( art. 47, comma 4, d. lgs. n. 165/2001) ma in base alle effettive “ risorse “ complessive, non solo di bilancio ma anche economiche e finanziarie; b) gli stessi costi contrattuali, sia nazionali che decentrati, debbono rispondere al principio di copertura effettiva mediante apposito atto applicativo, avente perciò natura di atto aziendale gestionale; c) gli enti non debbono seguire le regole concorsuali dell’art. 35 del d. lgs. n. 165. Si tratta, all’evidenza, di elementi di forte deroga allo statuto delle pubbliche amministrazioni come indicate nell’art. 1 del d. lgs. n. 165. 19 - Altro argomento addotto dalla relazione ministeriale a sostegno della sua tesi è ilcomma 993 dell’articolo unico della legge finanziaria 2007, n. 296/2006, secondo cui “Gliatti di concessione demaniale rilasciati dalle autorità portuali, in ragione della naturagiuridica di enti pubblici non economici delle autorità medesime, restano assoggettati allasola imposta proporzionale di registro ed i relativi canoni non costituiscono corrispettiviimponibili ai fini dellimposta sul valore aggiunto……”. Tuttavia, neppure la qualificazione incidentale contenuta nella citata legge appare dirimente e significativa: in primo luogo, perché si tratta di disposizione non precettiva ma meramente giustificativa, come tale non vincolante per l’interprete; in secondo luogo perché, nonostante la ricorrente e deleteria prassi parlamentare in senso contrario, la già ricordata legge 5-8-1978, n. 468, di riforma della contabilità generale dello Stato in materia di bilancio impedisce alla legge finanziaria di contenere norme di delega o di carattere ordinamentale ovvero organizzatorio, dovendo essa contenere “ esclusivamentedtm
  22. 22. “ norme tese a realizzare effetti finanziari con decorrenza dal primo anno considerato nel bilancio pluriennale ( art. 11, comma 3). Pertanto, una norma della legge finanziaria che intendesse fornire – peraltro in via deltutto incidentale e meramente giustificativa e non precettiva - una qualificazione, anche dinatura interpretativa, di tipo ordinamentale delle Autorità portuali presenterebbe profili diincostituzionalità o, almeno, di perplessità sul piano della legittimità ( cfr. Corte Conti , sez.contr., 21 settembre 1990, n. 50). Ciò comporta l’irrilevanza dell’invocata disposizione dellalegge finanziaria, essendo noto che tra due possibili interpretazioni della norma, va scelta –per costante e notorio insegnamento anzitutto della Corte Costituzionale - quella che rendela disposizione più conforme ai principi. Proprio usando l’argomento addotto dalla relazione ministeriale la Sezione ritiene,invece, che nella stesse legge finanziaria 2008 si trovino tracce a conforto della teoriadell’economicità delle autorità in parola. Più specificamente, si tratta delle numerose disposizioni che - riprendendo opzionilegislative di stampo analogo ( cfr. art. 100 della legge 21-11-2000 n. 342, con cui si èprevista la “ riforma del sistema delle tasse e diritti marittimi” in coerenza con le finalità diautonomia finanziaria delle autorità portuali) - tendono a riconoscere ed anzi adincrementare l’autonomia finanziaria degli enti in questione, nonché ad accrescerne i criteriimprenditoriali di economicità e produttività : il comma 982, secondo cui “Per assicurarelautonomia finanziaria alle autorità portuali nazionali e promuovere lautofinanziamentodelle attività e la razionalizzazione della spesa……”; il comma 988, il quale per le autoritàesclude il disposto dellarticolo 1, comma 57, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, mentreapplica alle stesse il sistema di tesoreria mista ( quindi non unica ) di cui allarticolo 7 deldecreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279, “in conseguenza del regime di autonomiafinanziaria delle autorità portuali”; il comma 989, volto a rivedere i criteri per listituzionedelle autorità portuali e la verifica del possesso dei requisiti previsti per la conferma o laloro eventuale soppressione, “tenendo conto della rilevanza dei porti, del collegamento conle reti strategiche, del volume dei traffici e della capacità di autofinanziamento”; ilcomma 990, dichiaratamente finalizzato al “ completamento del processo di autonomiafinanziaria delle autorità portuali”. 20 In conclusione e sinteticamente, in risposta ai quesiti formulati dal Ministero:dtm
  23. 23. a) alle Autorità portuali non trova applicazione l’art. 2, comma 618, della legge n. 244/2007 ( Finanziaria 2008 ), ma solo il comma 623: si vedano le osservazioni già svolte sub par. 6 del presente parere; b) alle Autorità portuali non trovano applicazione l’art. 2, commi 589-591 della stessa legge n. 244 ( cfr. par. 2 ), precettivi soltanto per le “ pubbliche amministrazioni dello Stato, comprese le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, e per gli enti pubblici non economici nazionali “, quali non sono, sotto il duplice profilo soggettivo e territoriale, le Autorità portuali; c) alle Autorità portuali non trovano applicazione l’art. 2, commi 594 e seguenti ( par. 3 del presente parere ) espressamente riferiti alle “amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”, quali non possono essere considerate, per quanto precedentemente detto, le Autorità medesime in presenza del vigente quadro normativo e giurisprudenziale tracciato nei paragrafi precedenti; d) alle Autorità portuali non trova applicazione neppure il disposto dell’articolo 3, comma 27, della stessa legge finanziaria 2008, anch’esso riferito alle “amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”, tra le quali si ribadisce che non possono annoverarsi le Autorità in parola. P.Q.M.nelle esposte considerazioni è reso il richiesto parere.IL PRESIDENTE DELLA SEZIONE L’ESTENSORE (Stenio Riccio) (Armando Pozzi) IL SEGRETARIO D’ADUNANZA (Roberto Craca)dtm

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