Successfully reported this slideshow.
We use your LinkedIn profile and activity data to personalize ads and to show you more relevant ads. You can change your ad preferences anytime.
OPTIMALISASI FUNGSI LEGISLASI DALAM KERANGKA PENCAPAIAN                                 TUJUAN OTONOMI DAERAH             ...
tertulis. Perumusan melalui bahasa ke dalam norma adalah tahap akhir dari suatu proses panjangpenyusunan perda. Proses ini...
Pertanyaan yang pertama bersifat futuristis, pertanyaan kedua bersifat filosofisdan pertanyaan yang ketiga, keempat dan ke...
Untuk mencapai tujuan penyelenggaraan tersebut di atas maka disusunlah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia sebag...
c. Kebijaksanaan terhadap peraturan tidak tertulis lainnya.2. Politik penegakan hukum, yaitu kebijaksanaan yang bersangkut...
Berlakunya Undang-Undang Federal (Lembaran Negara Tahun 1950 Nomor 1),       sepanjang yang telah diatur dalam Undang-Unda...
a. Peraturan Daerah provinsi dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah provinsi   bersama dengan gubernur;b. Peraturan Da...
9. Peraturan Perundang-Undangan sektoral lainnya         Dalam pembentukan Peraturan Daerah, Pancasila harus menjadi ruhny...
Pengaturan dalam pasal-pasal tersebut merupakan satu kesatuan pengaturan yang meliputisusunan pemerintahan, pengakuan terh...
7. Terdapatnya perbedaan sumber daya alam dan sumber daya manusia pada          masing-masing daerah, maka perimbangan keu...
membayar pajak, pengusaha menghindari membayar retribusi, dapat dipahami bahwadimensi homo economicusnya yang menonjol.   ...
Dalam setiap pembentukan Peraturan Daerah, tidak dapat melepaskan diri dariapakah tujuan kita      mengatur. Setiap Peratu...
yang berwenang. Apabila dibuat oleh badan atau pejabat yang tidak berwenang akan   mengakibatkan Peraturan Daerah tersebut...
Landasan Politis maksudnya adalah agar Peraturan Daerah yang diterbitkan dapat berjalan     sesuai dengan tujuan tanpa men...
c. Peningkatan pelayanan publik;d. Peningkatan demokratisasi.E. Asas-Asas Hukum Umum, dan Asas Pembentukan dan Materi Muat...
2. Asas kemanusiaan;   3. Asas kebangsaan;   4. Asas kekeluargaan;   5. Asas kenusantaraan;   6. Asas bhineka tunggal ika;...
6. Partisipasi    7. Profesionalisme    8. Akuntabilitas    9. Wawasan ke depan    10. Transparansi.         Pertimbangan ...
Adapun rancangan peraturan untuk menjadi peraturan yang baik dianjurkan disusun menuruttuntunan teknik perancangan peratur...
BAB …..                           …….(kalimat judul bab) …….                                     Pasal…..(1) ……………………. (ka...
b. Model dua kalimat;   Penulisan pokok pikiran dalam konsideran model ini, tuntas dalam dua kalimat,   sehingga narasi la...
1. DENGAN RAHMAT TUHAN YANG MAHA ESA        PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA2. ATAS BERKAT RAHMAT ALLAH YANG MAHA KUASA        ...
Di dalam Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang PembentukanPeraturan Perundang-undangan, ketentuan penulisan frase land...
mempengaruhi pembentuk undang-undang langsung mempergunakan frase landasanfilosofi horizontal seperti tersebut terakhir di...
dipandang perlu menyusun perencanaan pembangunan dalam bentuk rencana         strategis daerah Provinsi …….;      c. bahwa...
a, landasan sosiologis terdapat pada konsideran menimbang huruf b, dan landasanyuridisnya terdapat pada konsideran menimba...
terutama dari aspek kepastian hukum dan penerimaan oleh masyarakat. Apabila caramembuat peraturan tidak mengindahkan patok...
b. batang tubuh (pasal 1) menjelaskan batasan pengertian istilah, singkatan, dan    ungkapan yang digunakan dalam peratura...
UNDANG-UNDANG REPUBLIK INDONESIA                    NOMOR : 32 TAHUN 2004                         TENTANG                 ...
c. nama jabatan pemberi pengesahan atau penetapan;   d. tanda tangan pejabat yang mengesahkan atau menetapkan;   e. nama p...
Lampiran Peraturan Daerah…                                               Nomor ………..                                      ...
Dalam rangka membentuk Peraturan Daerah yang baik diperlukan beberapa langkahawal yaitu: pertama, pembentukan visi bersama...
Upcoming SlideShare
Loading in …5
×

Legislasi dprd

1,734 views

Published on

  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

Legislasi dprd

  1. 1. OPTIMALISASI FUNGSI LEGISLASI DALAM KERANGKA PENCAPAIAN TUJUAN OTONOMI DAERAH Oleh: Prof Dr Zudan Arif Fakrulloh, SH,MH 1A. Pengantar Salah satu fungsi DPRD adalah fungsi legislasi. Fungsi legislasi dijabarkan melaluiserangkaian kegiatan untuk membentuk peraturan daerah bersama dengan kepala daerah.Pembentukan peraturan daerah bukanlah sebuah proses yang semata-mata hanya menyusunpasal-pasal dan ayat-ayat sehingga menjadi sebuah peraturan, melainkan satu pekerjaan yangrumit dan penuh pemikiran yang mendalam untuk merancang sebuah keadaan pada masa yangakan datang melalui seperangkat aturan sekaligus memprediksikan segala sesuatu sumber dayayang dibutuhkan untuk efektivitas pencapaian tujuan pengaturan tersebut. Pada saat kita sedang menyusun peraturan perundang-undangan, termasuk di dalamnyaadalah menyusun perda, Prof Dr Satjipto Rahardjo mengingatkan pada kita semua bahwa hukumtidak berawal dari hukum itu sendiri, melainkan berawal dari manusia dan kemanusiaan. 2Dengan demikian yang menentukan karya kita dibidang legislasi, yudikasi dan penegakannyaadalah determinasi bahwa “hukum adalah untuk manusia”. Artinya adalah bahwa manusia dankemanusiaan menjadi wacana yang utama dalam proses-proses tersebut. Pada sisi lain, apabila kita tidak menggunakan paradigma ini, maka hukum yang akanmenjadi wacana pokok dan kemanusiaan hanya akan menjadi asesories belaka. Peraturanperundang-undangan haruslah dimaknai lebih daripada sekedar hukum yang tertulis, tetapiharuslah menjadi hukum yang hidup dan berhati nurani. Peraturan perundang-undangan tidakberada dalam ruang hampa, tidak bersifat esoteric, melainkan berada dalam ruang kehidupansosial yang penuh pergulatan kemanusiaan dan kemasyarakatan dalam lingkungan geopolitik dangeostrategis yang dinamis. Pada hakekatnya pembuatan perda adalah sebuah proses memberi bentuk terhadap sejumlahkeinginan dan pemberian bentuk tersebut dirumuskan melalui bahasa ke dalam norma yang1 Prof Dr Zudan Arif Fakrulloh, SH,MH Guru Besar Bidang Ilmu Lembaga dan Pranata Hukum. Menjadi Dosen/pembimbing di Program Pascasarjana UI, UNDIP, UNS, Untag Surabaya, Untan Pontianak, Univ. Borobudur Jakarta, Univ. Jayabaya Jakarta dan STIH Iblam Jakarta. Sehari-hari bekerja di Biro Hukum di Departemen Dalam Negeri.2 Prof. Dr Satjipto Rahardjo, Hukum Dalam Jagat Ketertiban, UKI Press, 2006, hal 55 1
  2. 2. tertulis. Perumusan melalui bahasa ke dalam norma adalah tahap akhir dari suatu proses panjangpenyusunan perda. Proses ini dapat disebut sebagai proses transformasi. Tahap pertama dari proses tersebut adalah memberi bentuk terhadap berbagai kepentinganyang bersimpang siur dan mengubahnya menjadi harapan dan keinginan. Tahap keduadiusahakan agar keinginan perorangan menjadi keinginan suatu golongan atau kategori sosial.Tahap ketiga menjadikan keinginan perorangan yang sudah menjadi keinginan umum itumenjadi urusan pemerintah. Hal ini adalah tahap untuk menjadikan keinginan umum tersebutsebagai problem. Tahap keempat adalah pengakuan golongan-golongan politik, bahwa problemtersebut adalah urusan yang membutuhkan campur tangan pemerintah. Tahap kelima adalahmenempatkan problem tersebut dalam agenda pembuatan peraturan perundang-undangan. Tahapkeenam adalah proses pembuatan/perumusan peraturan perundang-undangan.3 Dalam proses transformasi inilah maka sering terjadi kesenjangan antara apa yang dipikirkandengan apa yang muncul dalam tulisan /norma. Pertanyaan mendasarnya adalah apakah “bahasadan norma yang dituliskan itu mampu mewadahi keseluruhan pikiran dan perilaku yang inginkita sampaikan?” Menurut pendapat saya, bahasa dan norma yang dituliskan tersebut selalu akan berpotensimenuai kegagalan karena adanya berbagai keterbatasan baik karena karena ketidakutuhan saatperumusan maupun karena tidak tertampungnya seluruh makna, pikiran dan perilaku ke dalambahasa dan norma. Oleh karena itu, menurut saya secara akademis tidak tepat apabila sebuahperaturan perundang-undangan dianggap selalu sudah jelas. Selalu ada ruang-ruang bagi lahirnyaperda yang tidak sempurna atau terdapat pasal-pasal yang tidak mampu mengakomodir seluruhkepentingan para stakeholders Dalam pembentukan Peraturan Daerah, terdapat beberapa pertanyaan penting yangharus diajukan sebagai arah untuk memfokuskan pembentukan peraturan tersebut.Pertanyaan itu adalah :a. Apakah sudah diketahui gambaran ideal kondisi yang akan diatur ?b. mengapa kita perlu mengatur ?c. apakah tujuan kita mengatur ?d. apakah fungsi aturan tersebut?e. Apakah dengan pengaturan tersebut masalah yang ada dapat diselesaikan?3 D’Anjau dalam Satjipto Rahardjo, Ibid, hal 81. 2
  3. 3. Pertanyaan yang pertama bersifat futuristis, pertanyaan kedua bersifat filosofisdan pertanyaan yang ketiga, keempat dan kelima lebih bersifat praktis. PembentukanPeraturan Daerah dalam arti sebagai norma hukum positif pada hakekatnya merupakannorma pelengkap dari norma-norma yang sudah ada, yaitu norma agama, normakesopanan dan norma kesusilaan. Norma hukum dibutuhkan untuk melengkapi tiganorma yang lain karena norma hukum ini dapat memberikan sanksi yang bisadipaksakan oleh negara, bersifat eksternal dan dapat menimbulkan efek jera.Sedangkan sanksi dari norma agama, norma kesopanan dan norma kesusilaan bersifatindividual, tergantung pada derajat masing-masing individu, dan tidak dapatdipaksakan oleh negara.B. Dasar-Dasar Membentuk Perda: Dari Politik Hukum sampai dengan Merumuskan Pasal-Pasal Secara harfiah pengertian politik hukum adalah kebijakan dasar yang menentukan arah,bentuk maupun isi hukum yang akan dibentuk, dan dilaksanakan atau diterapkan oleh suatupemerintahan negara. Dalam penyelenggaraan pemerintahan, hukum bukan merupakan tujuan namun hanyadigunakan sebagai salah satu sarana untuk mencapai ide yang dicita-citakan oleh negara tersebut.Untuk itu perlu diketahui terlebih dahulu masyarakat yang bagaimana yang ingin diwujudkanoleh suatu negara. Setelah diketahui masyarakat yang bagaimana yang dicita-citakan oleh suatunegara, dapatlah dicari sistem hukum yang dapat membawa rakyat ke arah masyarakat yangdicita-citakan, dan sekaligus dapat ditentukan politik hukum yang bagaimana yang dapatmenciptakan sistem hukum yang dikehendaki tersebut. Demikian pula bagi Indonesia, politik hukum yang dipilih diarahkan untuk membawarakyat Indonesia ke arah masyarakat yang dicita-citakan oleh bangsa Indonesia seperti yangdiamanatkan oleh pembukaan UUD 1945, yaitu untuk melindungi segenap bangsa Indonesia danseluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupanbagsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, peraturanperdamaian abadi dan keadilan sosial. 3
  4. 4. Untuk mencapai tujuan penyelenggaraan tersebut di atas maka disusunlah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia sebagai aturan dasar dengan berdasar kepadaKetuhanan Yang Maha Esa, kemanusiaan yang adil dan beradab, persatuan Indonesia, dankerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan, sertadengan mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Dengan kata lain tujuan iniharus dicapai berdasarkan falsafah Pancasila. Menurut Bagir Manan, politik hukum ada yang bersifat tetap (permanen) dan ada yangbersifat temporer. Politik hukum yang tetap adalah yang berkaitan dengan sikap hukum yangakan selalu menjadi dasar kebijaksanaan pembentukan dan penegakan hukum. Politik hukumyang tetap bagi Indonesia, antara lain:1. Ada satu kesatuan sistem hukum Indonesia;2. Sistem hukum nasional dibangun berdasarkan dan untuk memperkokoh sendi-sendi Pancasila dan UUD 1945;3. Tidak ada hukum yang memberikan hak-hak istimewa pada warga negara tertentu berdasarkan suku, ras atau agama. Kalaupun ada perbedaan semata-mata didasarkan pada kepentingan nasional dalam rangka kesatuan dan persatuan bangsa;4. Pembentukan hukum memperhatikan kemajemukan masyarakat;5. Hukum adat dan hukum tidak tertulis lainnya diakui sebagai subsistem hukum nasional sepanjang nyata-nyata hidup dan dipertahankan dalam pergaulan masyarakat;6. Pembentukan hukum sepenuhnya didasarkan pada partisipasi masyarakat;7. Hukum dibentuk dan ditegakkan demi kesejahteraan umum (keadilan sosial bagi seluruh rakyat), terwujudnya masyarakat Indonesia yang demokratis dan mandiri serta terlaksananya negara berdasarkan atas hukum dan berkonstitusi. Politik hukum temporer adalah kebijakan yang ditetapkan dari waktu ke waktu sesuaidengan kebutuhan. Termasuk dalam kategori ini misalnya penentuan prioritas pembentukanPeraturan Daerah, pembaharuan peraturan perundang-udangan yang menunjang pembangunannasional dan sebagainya. Setidak-tidaknya, menurut Bagir Manan, ada dua lingkup utama politik hukum:1. Politik pembentukan hukum, yaitu kebijaksanaan yang bersangkutan dengan penciptaan, pembaharuan dan pengembangan hukum. Politik pembentukan hukum ini mencakup: a. Kebijaksanaan (pembentukan) perundang-undangan; b. Kebijaksanaan (pembentukan ) hukum yurisprudensi atau putusan hakim; 4
  5. 5. c. Kebijaksanaan terhadap peraturan tidak tertulis lainnya.2. Politik penegakan hukum, yaitu kebijaksanaan yang bersangkutan dengan: a. Kebijaksanaan di bidang peradilan; dan b. Kebijaksanaan di bidang pelayanan umum. Antara kedua aspek politik hukum tersebut, sekedar dibedakan tetapi tidak dapatdipisahkan karena:1. Keberhasilan suatu Peraturan Daerah tergantung pada penerapannya;2. Putusan-putusan dalam rangka penegakan hukum merupakan instrumen kontrol bagi ketepatan atau kekurangan suatu Peraturan;3. Penegakan hukum merupakan dinamisator Peraturan melalui putusan dalam rangka penegakan hukum. Dalam pelaksanaannya, politik hukum juga tidak dapat dipisahkan dari aspek-aspekkebijaksanaan yang ada di dalam negeri, misalnya aspek realitas sosial, ekonomi, dan politikmaupun perkembangan hukum internasional karena Indonesia merupakan bagian dari duniainternasional. Berdasarkan uraian yang telah dijelaskan di atas dapat disimpulkan bahwa padadasarnya politik hukum nasional adalah kebijakan dasar yang menentukan arah, bentukmaupun isi hukum yang akan dibentuk dan diterapkan di Indonesia, maka sebenarnya politikhukum dalam pembentukan Peraturan Daerah (politik perundang-undangan) dapat dibacasebagai segala sesuatu yang berada di balik sebuah Peraturan Daerah antara lain berupa tujuan,fungsi, paradigma, kehendak politik negara, maupun ideologi hukum. Sejak tanggal 1 Nopember 2004 telah diberlakukan Undang-Undang tentangPembentukan Peraturan Daerah yang kemudian dikenal dengan Undang-UndangNomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Daerah. Dengan berlakunya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 ini makadinyatakan tidak berlaku lagi:a. Undang-undang Nomor 1 tahun 1950 tentang Jenis dan Bentuk Peraturan yang dikeluarkan oleh Pemerintah Pusat.b. Ketentuan dalam Undang-Undang Nomor 2 tahun 1950 tentang Menetapkan Undang- Undang Darurat tentang Penerbitan Lembaran Negara dan Berita Negara Republik Indonesia Serikat dan Tentang Mengeluarkan, Mengumumkan dan Mulai 5
  6. 6. Berlakunya Undang-Undang Federal (Lembaran Negara Tahun 1950 Nomor 1), sepanjang yang telah diatur dalam Undang-Undang ini,c. Peraturan perundangan lain yang ketentuannya telah diatur dalam Undang-Undang ini. Dalam teori maupun praktik hukum, dikenal adanya 3 bentuk penuangankeputusan norma hukum, yaitu (a) keputusan yang bersifat mengatur/regeling yangmenghasilkan produk peraturan (regels) , (b) keputusan hukum yang bersifatmenentukan atau menetapkan secara administrasi menghasilkan keputusan administrasinegara (beschikkings) dan (c) keputusan yang bersifat menghakimi sebagai hasil dariproses peradilan menghasilkan putusan (vonnis). Disamping itu ada pula yangdinamakan beleidregels atau aturan kebijakan (policy rules) yang sering juga disebutdengan quasi peraturan, misalnya petunjuk pelaksanaan, surat edaran, instruksi dansebagainya yang tidak dapat dikategorikan sebagai peraturan tetapi isinya bersifatmengatur juga.4 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 pada dasarnya dimaksudkan untukmembentuk suatu ketentuan yang baku mengenai tata cara pembentukan PeraturanPerundang-Undangan sekaligus mengatur secara lengkap dan terpadu mengenai sistem,asas, jenis, dan materi muatan, persiapan, pembahasan, pengesahan, pengundangan,dan penyebarluasan maupun partisipasi masyarakat. Dengan demikian, Undang-Undang ini akan menjadi arah dan politik hukumdalam pembentukan Peraturan Perundang-Undangan di Indonesia baik di tingkat pusatmaupun di daerah. Secara normatif, jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan diIndonesia telah diamanatkan dalam ketentuan Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 10 tahun2004, yaitu: a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; c. Peraturan Pemerintah; d. Peraturan Presiden; e. Peraturan Daerah. Peraturan Daerah sebagaimana dimaksud pada Pasal 7 ayat (1) huruf e meliputi:4 Lihat dalam Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca reformasi, tahun 2007, hal 209. 6
  7. 7. a. Peraturan Daerah provinsi dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah provinsi bersama dengan gubernur;b. Peraturan Daerah kabupaten/kota dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah kabupaten/kota bersama bupati/walikota;c. Peraturan Desa/peraturan yang setingkat, dibuat oleh badan perwakilan desa atau nama lainnya bersama dengan kepala desa atau nama lainnya. Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud pada Pasal 7 ayat (1),diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan olehPeraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi. Jenis Peraturan Perundang-undanganselain dalam ketentuan ini, antara lain, peraturan yang dikeluarkan oleh MajelisPermusyawaratan Rakyat dan Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah,Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Bank Indonesia,Menteri, kepala badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk oleh undang-undang atau pemerintah atas perintah undang-undang, Dewan Perwakilan Rakyat DaerahProvinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota,Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat. Kekuatan hukum Peraturan Perundang-undangan adalah sesuai dengan hierarki sebagaimanadimaksud pada Pasal 7 ayat (1) UU nomor 10 tahun 2004. Dalam hal ini yang dimaksuddengan “hierarki” adalah penjenjangan setiap jenis Peraturan Perundang-undangan yangdidasarkan pada asas bahwa peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidakboleh bertentangan dengan Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi. Secara umum pembentukan Peraturan Daerah harus sejalan dengan jiwa danasas-asas yang ada dalam :1. Pancasila2. UUD 19453. UU 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara4. UU 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara5. UU 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional6. UU 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah7. UU 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan8. UU 17 tahun 2007 tentang RPJP 2005-2025 7
  8. 8. 9. Peraturan Perundang-Undangan sektoral lainnya Dalam pembentukan Peraturan Daerah, Pancasila harus menjadi ruhnya. Pancasila adalah grundnorm, norma dasar tertinggi sehingga seluruh Peraturan Daerah yang kita buat harus mengacu pada nilai-nilai yang terkandung dalam sila-sila Pancasila. Nilai-nilai dasar tersebut adalah: 1. Nilai dasar moral religius 2. Nilai dasar Kemanusiaan 3. Nilai dasar Kebangsaan 4. Nilai dasar Demokrasi 5. Nilai dasar Keadilan sosial Dalam pembentukan Peraturan Daerah maka kita harus memperhatikan semangat dan konstruksi yang ada dalam UUD 1945 dan penjabarannya dalam berbagai peraturan perundangan. Konstruksi penyelenggaraan pemerintahan daerah dan otonomi daerah di Indonesia diatur dalam UUD 1945 di dalam Bab VI yang terdiri dari Pasal 18, 18A dan 18B 5. 5 Bunyi selengkapnya Bab VI tentang Pemerintahan Daerah: Pasal 18(1) Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang.(2) Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.(3) Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum.(4) Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis.(5) Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah Pusat.(6) Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.(7) Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undang-undang. Pasal 18A (1) Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota, atau antara provinsi dan kabupaten dan kota, diatur dengan undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah. (2) Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang. Pasal 18B 8
  9. 9. Pengaturan dalam pasal-pasal tersebut merupakan satu kesatuan pengaturan yang meliputisusunan pemerintahan, pengakuan terhadap keanekaragaman dan keistimewaan daerah, dankerangka sistem otonomi. Berdasarkan konstruksi dalam UUD 1945 tersebut, maka untuk penyelenggaraanpemerintahan dalam negara kesatuan Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi, dan provinsidibagi lagi menjadi daerah-daerah kabupaten dan kota. Setiap daerah propinsi, kabupaten dankota merupakan pemerintah daerah yang diberi kewenangan mengatur dan mengurus sendiriurusan pemerintahan yang berdasarkan pada asas otonomi luas, nyata dan bertanggung jawab. Berdasarkan UUD 1945 ciri-ciri umum penyelenggaraan pemerintahan diIndonesia adalah sebagai berikut: 1. Pemerintah daerah terbentuk karena dibentuk oleh Pemerintah sehingga dapat dihapus oleh Pemerintah melalui proses hukum. 2. Di wilayah Indonesia dibentuk provinsi dan di wilayah provinsi di bentuk kabupaten dan kota sebagai daerah otonom. 3. Pembentukan wilayah di atas mempunyai konsekuensi bahwa kebijakan desentralisasi dibuat oleh pemerintah sedangkan penyelenggaraan otonomi daerah dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah dan DPRD serta masyarakat sebagai cerminan pemerintahan yang demokratis. 4. Hubungan antara pemerintah pusat dengan daerah otonom (provinsi,kabupaten dan kota) adalah bersifat tergantung dan bawahan (dependent and subordinate). Prinsip ini berbeda dengan hubungan antara negara bagian dengan pemerintah federal yang menganut prinsip federalisme yang sifatnya independen dan koordinatif. 5. Adanya pembagian dan penyerahan urusan kepada daerah otonom. 6. Gubernur merupakan wakil pemerintah yang ada di daerah untuk melaksanakan urusan Pusat yang ada di daerah.(1) Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang.(2) Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang. 9
  10. 10. 7. Terdapatnya perbedaan sumber daya alam dan sumber daya manusia pada masing-masing daerah, maka perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah menjadi sangat penting bagi terciptanya penyelenggaraan otonomi daerah dalam kerangka negara keatuan. Dari konstruksi yang terdapat dalam Pasal 18, Pasal 18A dan Pasal 18B UUD 1945 maka hak,kewenangan dan kewajiban untuk mengatur dan mengurus rumah tangga daerah lebih diarahkanpada pemenuhan kepentingan masyarakat. Sebagai penjabaran Pasal 18, 18A dan 18B, makaUndang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 menggariskan bahwa maksud dan tujuan pemberianotonomi daerah adalah memacu kesejahteraan, pemerataan pembangunan dan hasil-hasilnyaserta meningkatkan pendayagunaan potensi daerah secara optimal dan terpadu dalam rangkameningkatkan kesejahteraan rakyat; menggalakkan prakarsa dan peran serta aktif masyarakatdalam penyelenggaraan otonomi daerah secara luas, nyata, dan bertanggungjawab, sertamemperkuat persatuan dan kesatuan bangsa, peningkatan pelayanan publik dan daya saingdaerah. RPJP nasional merupakan arah pembangunan nasional yang harus dijadikanpatokan oleh pemerintah daerah dalam menyusun RPJP Daerah dan RPJM Daerah.Dalam wujud konkrit, peraturan daerah merupakan instrumen yang secara sadar dibuatdalam rangka mewujudkan tujuan RPJPD dan RPJMD. Oleh karena itu, salah satutolok ukur perda yang baik adalah mengacu pada RPJPD dan RPJMD. Dalam pembentukan Peraturan Daerah, pada hakekatnya pemda sedangmelakukan perancangan terhadap sebuah situasi sosial tertentu dimasa depan. Didalamperancangan tersebut, pemda harus mampu membangun keseimbangan (homeostasis)kepentingan para pihak yang menjadi sasaran peraturan tersebut. Mengapakeseimbangan itu sangat penting, karena hal ini menyangkut dua sifat dasar manusiayaitu manusia sebagai Homo Economicus dan manusia sebagai Homo Juridicus. Sebagai Homo Economicus, manusia dalam hidupnya selalu menggunakanprinsip-prinsip ekonomi. Manusia ingin mendapatkan keuntungan yang banyak denganmodal yang sedikit, atau ingin mendapatkan keuntungan yang besar dengan modaltertentu. Dari sudut ini, manusia dalam kehidupannya memang akan berusaha untukmendapatkan hasil yang sebanyak-banyaknya dengan mengeluarkan pengorbanan yangseminimal mungkin. Oleh karena itu apabila ada warga masyarakat yang tidak 10
  11. 11. membayar pajak, pengusaha menghindari membayar retribusi, dapat dipahami bahwadimensi homo economicusnya yang menonjol. Sebagai Homo Juridicus, manusia dalam hidupnya selalu menggunakan prinsip-prinsip hukum. Manusia ingin mendapatkan ketentraman, ketenangan dan kepastianterhadap hak dan kewajibannya sebagai warga negara. Dari sudut ini, manusia dalamkehidupannya akan selalu memenuhi kewajiban-kewajiban yang dibebankan kepadadirinya dalam rangka pemenuhan segala sesuatu yang menjadi haknya. Manusiamematuhi aturan agar dirinya memperoleh kepastian pewujudan apa yang menjadi hakdan kewajibannya. Oleh karena itu, pada saat negara mengatur, haruslah dapat menciptakankeseimbangan kedudukan manusia sebagai homo economicus dan juridicus.Apabila negara gagal dalam mewujudkan keseimbangan, maka efektivitaspengaturannya akan diragukan. Upaya-upaya yang dilakukan oleh manusia dalamrangka mempertahankan kepentingannya tersebut dapat menimbulkan kendala-kendaladalam implementasi Peraturan Daerah. Sedini mungkin, semua kendala ini harus sudahdapat diprediksikan sehingga aparat penegak hukum mampu menyiapkan antisipasinyapada saat implementasi. Salah satu faktor yang perlu diperhatikan dalam mengantisipasi kegagalanimplementasi Peraturan Daerah adalah dihindari adanya pengaturan yang bersifatkriminogenik dan viktimogenik. Peraturan yang bersifat kriminogenik adalahperaturan yang berpeluang/berpotensi menimbulkan kejahatan. Misalnya dibuatPeraturan Daerah-Peraturan Daerah yang bersifat koruptif dalam arti ketika diterapkanakan menimbulkan kerugian keuangan negara. Apabila Peraturan Daerah sudah bersifatkriminogenik, maka peluang untuk bersifat viktimogenik juga besar. Peraturan yangbersifat viktimogenik adalah peraturan yang berpeluang/berpotensi menimbulkankorban. Korban yang dimaksudkan disini bisa manusia, lingkungan hidup, kemandekaninvestasi dan lain-lain. Misalnya pemda membuat Peraturan Perda tentang pengelolaanbahan tambang galian C, maka apabila pengaturannya tidak memperhatikan konservasidan pemulihan lingkungan, maka lingkungan hidup disekitar kawasan pertambanganakan rusak dan dalam konteks ini lingkungan telah menjadi korban. 11
  12. 12. Dalam setiap pembentukan Peraturan Daerah, tidak dapat melepaskan diri dariapakah tujuan kita mengatur. Setiap Peraturan Daerah yang dibuat harus mampumewujudkan tujuan pengaturan itu sendiri, antara lain: a. menciptakan kepastian hukum; b. mewujudkan keadilan; c. memberikan kemanfataan sosial. Untuk mewujudkan tujuan pengaturan tersebut di atas, Peraturan Daerah harusdapat berfungsi sebagai: a. alat kontrol sosial; b. alat rekayasa sosial; c. mekanisme integrasi; d. alat pemberdayaan sosial.C. Landasan Hukum Agar Peraturan Daerah dapat berfungsi secara optimal dalam kehidupanmasyarakat, berbangsa dan bernegara sebagaimana yang diharapkan olehpembentuknya, ada beberapa landasan yang harus diperhatikan sebelum menyusunnya,yaitu:a. landasan filosofis Landasan filosofis adalah landasan yang berkaitan dengan dasar atau ideologi negara. Setiap masyarakat mengharapkan agar hukum itu dapat menciptakan keadilan, ketertiban, dan kesejahteraan. Hal ini disebut juga dengan cita hukum, yaitu berkaitan dengan baik dan buruk, adil atau tidak. Hukum diharapkan mencerminkan nilai-nilai yang tumbuh dan dirasa adil dalam masyarakat. Dalam kaitan ini, penyusunan Peraturan Daerah harus memperhatikan secara sungguh-sungguh nilai-nilai (cita hukum) yang terkandung dalam Pancasila.b. landasan yuridis. Landasan yuridis sangat penting dalam penyusunan Peraturan Daerah, dalam hal ini berkaitan dengan: Pertama, keharusan adanya kewenangan dari pembuat Peraturan Daerah. Hal ini mengandung makna bahwa setiap Peraturan Daerah harus dibuat oleh badan atau pejabat 12
  13. 13. yang berwenang. Apabila dibuat oleh badan atau pejabat yang tidak berwenang akan mengakibatkan Peraturan Daerah tersebut batal demi hukum, artinya Peraturan Daerah tersebut dianggap tidak pernah ada, begitu juga dengan segala akibat hukumnya. Secara mudah dapat dikatakan bahwa batal demi hukum disini adalah mati dengan sendirinya, tidak perlu ada suatu tindakan apapun. Namun, dalam praktik yang namanya batal demi hukum ini tidak pernah terjadi, karena Peraturan Daerah tersebut nyatanya tidak mati (batal) dengan sendirinya tetapi perlu ada suatu tindakan. Apabila ada suatu tindakan, maka berarti dibatalkan, bukan batal demi hukum. Kedua, keharusan adanya kesesuaian antara jenis dan materi muatan Peraturan Daerah. Ketidaksesuaian jenis ini dapat menjadi alasan untuk membatalkan Peraturan Daerah tersebut. Misalnya, Pasal 23 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 menyatakan “segala pajak diatur dengan undang-undang”. Hal ini jelas bahwa masalah pajak hanya merupakan materi muatan undang-undang, tidak bisa menjadi materi muatan jenis Peraturan Daerah yang lain selain undang-undang. Jadi, jika ada masalah pajak diatur dengan Keputusan Menteri, maka Keputusan Menteri tersebut dapat dibatalkan. Ketiga, keharusan mengikuti tata cara atau prosedur tertentu. Jika tata cara atau prosedur tersebut tidak ditaati, maka Peraturan Daerah tersebut kemungkinan batal demi hukum dan/atau tidak mempunyai kekuatan mengikat. Keempat, keharusan tidak bertentangan dengan Peraturan Daerah yang lebih tinggi tingkatannya. Sebagai contoh misalnya Peraturan Menteri Dalam Negeri tidak bolah bertentangan dengan Peraturan Daerah yang lebih tinggi.c. landasan sosiologis; Landasan sosiologis adalah landasan yang berkaitan dengan kondisi atau kenyataan empiris yang hidup dalam masyarakat. Kondisi atau kenyataan ini dapat berupa kebutuhan atau tuntutan yang dihadapi oleh masyarakat, kecenderungan dan harapan masyarakat. Dengan memperhatikan kondisi semacam ini Peraturan Daerah diharapkan dapat diterima oleh masyarakat dan mempunyai daya laku secara efektif (living law). Sebagai contoh, Peraturan Daerah harus memperhatikan struktur dan budaya masyarakat.d. landasan ekonomis. Landasan ekonomis maksudnya adalah agar Peraturan Daerah yang dibentuk oleh lembaga yang berwenang tidaklah menimbulkan beban ekonomi yang sangat tinggi sehingga menganggu perekonomian negara secara keseluruhan.e. landasan politis. 13
  14. 14. Landasan Politis maksudnya adalah agar Peraturan Daerah yang diterbitkan dapat berjalan sesuai dengan tujuan tanpa menimbulkan gejolak di tengah-tengah masyarakat yang dapat menganggu ketertiban, ketenteraman, dan keamanan umum.D. Materi Muatan Peraturan Daerah Dalam Perspektif Pencapaian Tujuan Otonomi Daerah Menurut Pasal 12 UU nomor 10 tahun 2004 tentang Pembentukan PeraturanPerundang-undangan, materi muatan Peraturan Daerah adalah seluruh materi muatandalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan dan menampungkondisi khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undanganyang lebih tinggi. Sejalan dengan ketentuan di atas, Pasal 136 ayat (3) UU Nomor 32tahun 2004 tentang pemerintahan Daerah memberikan ruang lingkup materi muatanperda sebagai penjabaran peraturan yang lebih tinggi dengan memperhatikan ciri khasdaerah. Perda dilarang bertentangan dengan kepentingan umum dan atau peraturanperundang-undangan yang lebih tinggi (Ayat 4). Dalam konteks ini yang dimaksudkandengan bertentangan dengan kepentingan umum adalah kebijakan yang mengakibatkanterganggunya kerukunan warga, terganggunya pelayanan umum, dan terganggunyaketertiban/ ketentraman masyarakat serta kebijakan/peraturan daerah yang bersifatdiskriminatif serta berorientasi pada kebutuhan masyarakat. Ketentuan di atas menjadi dasar bagi Pemerintah untuk melakukan pengawasanPreventif dan Represif terhadap Perda. Pengawasan tersebut dimaksudkan agar Perdatetap berada dalam kesatuan hukum nasional. Dari segi hirarkhi peraturan perundang-undangan, materi muatan perda tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebihtinggi. Proses harmonisasi vertikal menjadi sangat penting dalam proses pembentukanPerda sehingga materi muatannya dapat sejalan dengan asas hukum lex superioriderogat lex inferiori. Peraturan Daerah sebagai kebijakan publik yang membingkai penyelenggaraanotonomi daerah sudah selayaknya apabila dibentuk selaras atau dalam kerangkamewujudkan tujuan otonomi daerah. Tujuan otonomi daerah tersebut antara lain:a. Peningkatan kesejahteraan masyarakat;b. Peningkatan daya saing daerah; 14
  15. 15. c. Peningkatan pelayanan publik;d. Peningkatan demokratisasi.E. Asas-Asas Hukum Umum, dan Asas Pembentukan dan Materi Muatan Terdapat beberapa asas hukum penting yang perlu dicermati dalam merancang PeraturanDaerah, antara lain:a. Dalam setiap Peraturan Daerah harus dapat ditunjukkan secara jelas Peraturan tertentu yang menjadi landasannya/dasarnya (dasar hukum);b. Hanya Peraturan yang sederajat atau lebih tinggi yang dapat dijadikan dasar hukum terbentuknya Peraturan Daerah.c. Peraturan yang sederajat atau yang lebih tinggi dapat menghapuskan kekuatan mengikat dari Peraturan lain yang sederajat atau yang lebih rendah. Prinsip ini mengandung beberapa asas lain yaitu asas lex posteori derogat legi priori, asas lex superiori derogat legi inferiori, dan asas lex specialis derogat legi generalis.d. Pentingnya kesesuaian antara jenis produk hukum dan materi muatan dari produk hukum tersebut. Ada beberapa asas umum maupun khusus yang juga harus diperhatikan dalampembentukan Peraturan Daerah agar pada saat Peraturan Daerah tersebut diimplementasikandapat berfungsi secara maksimal dalam mendukung terwujudnya otonomi daerah dan tidakmenimbulkan permasalahan di kemudian hari. Adapun asas-asas tersebut antara lain:a. Asas pembentukan Peraturan Daerah yang baik, meliputi: 1. kejelasan tujuan; 2. kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat; 3. kesesuaian antara jenis dan materi muatan; 4. dapat dilaksanakan; 5. kedayagunaan dan kehasilgunaan; 6. kejelasan rumusan; 7. keterbukaan.b. Asas khusus yang harus terkandung dalam materi muatan Peraturan Daerah, meliputi: 1. Asas pengayoman; 15
  16. 16. 2. Asas kemanusiaan; 3. Asas kebangsaan; 4. Asas kekeluargaan; 5. Asas kenusantaraan; 6. Asas bhineka tunggal ika; 7. Asas keadilan; 8. Asas kesamaan dalam hukum dan pemerintahan; 9. Asas ketertiban dan kepastian hukum; 10. Asas keseimbangan, keserasian dan keselarasan; 11. Asas lain sesuai dengan bidang hukum Peraturan Daerah ybs.c. Asas umum pemerintahan yang layak, meliputi: 1. Asas Kepastian Hukum; 2. Asas Bertindak Cermat 3. Asas Perlakuan yang Jujur 4. Asas Keadilan 5. Asas Motivasi 6. Asas Kebijaksanaan 7. Asas Persamaan 8. Asas Kepercayaan 9. Asas Penyelenggaraan Kepentingan Umum 10. Asas Larangan Mencampuradukan Kepentingan 11. Asas Perlindungan atas Pandangan Hidup 12. Asas Menanggapi Pengharapan Secara wajar 13. Asas Keseimbangand. Asas/nilai dasar dalam good governance, meliputi: 1. Kesetaraan 2. Pengawasan 3. Penegakan hukum 4. Daya tanggap 5. Efisiensi & efektivitas 16
  17. 17. 6. Partisipasi 7. Profesionalisme 8. Akuntabilitas 9. Wawasan ke depan 10. Transparansi. Pertimbangan lain yang harus diperhatikan agar Peraturan Daerah tersebut memangbenar-benar dibutuhkan dalam rangka menyelenggarakan pemerintahan maka terlebih dahuludilakukan pemetaan terhadap kebutuhan dan skala prioritas dalam pembentukan PeraturanDaerah. Pemetaaan tersebut dilakukan melalui kegiatan analisis kebutuhan pranata hukum.Kegiatan analisa kebutuhan ini merupakan kajian awal mengenai tingkat kebutuhan terhadapkehadiran sebuah peraturan. Analisis kebutuhan merupakan tahap awal dalam siklus “kehidupan” peraturan yangterdiri dari: a. Formulasi peraturan b. Implementasi peraturan c. Monitoring peraturan d. Evaluasi peraturan Agar analisis kebutuhan dan pembentukan Peraturan Daerah dapat dilaksanakan secaraberkelanjutan haruslah ditetapkan ke dalam program legislasi daerah. Program Legislasi Daerahadalah instrumen perencanaan program pembentukan Peraturan Daerah di Daerah yang disusunsecara sistematis, terpadu dan terencana. Masyarakat dan seluruh aparatur berhak memberikan masukan, pendapat dan sarandalam rangka penyusunan program legislasi daerah tersebut. Masukan, pendapat dan saranmasyarakat serta aparatur tersebut dapat dilakukan secara lisan maupun tertulis.F. Teknik Penyusunan Peraturan Perundang-Undangan Himpunan peraturan disusun menurut derajat peraturan dan waktu penetapannya.Sedangkan kodifikasi hukum disusun secara sistematis menurut rumpun masalah dandikelompokkan secara klaster ke dalam BUKU, BAB, Bagian, Paragraf, dan Pasal-pasal. 17
  18. 18. Adapun rancangan peraturan untuk menjadi peraturan yang baik dianjurkan disusun menuruttuntunan teknik perancangan peraturan disamping teori serta asas-asas umum hukum dan asas-asas umum pemerintahan yang baik. Kemampuan teknis legal drafting yang handal diperlukan apabila dihadapkandengan kebutuhan untuk menyusun draft rancangan peraturan perundang-undangan.Materi muatan perundang-undangan dapat dikelompokkan secara klaster ke dalam :a. Pasal-pasal diklaster ke dalam BAB-BAB;b. Pasal-pasal diklaster ke dalam Bagian-bagian, dan BAB-BAB; atauc. Pasal-pasal diklaster ke dalam Paragraf-paragraf, Bagian-bagian, dan BAB-BAB. Model penguraian substansi norma sangat spesifik, tidak sama dengan modelpenguraian substansi kalimat dalam penulisan karya ilmiah. Model penguraian normaadalah sebagai berikut :a. Kalimat judul diurai ke dalam ayat-ayat, ditandai dengan pemberian angka arab yang berkurung dua di depan kalimat ayat;b. Kalimat ayat diurai ke dalam kalimat rincian ayat, ditandai dengan pemberian angka arab atau huruf kecil tanpa tanda kurung di depan kalimat rincian kalimat ayat.Contoh model penguraian dimaksud adalah sebagai berikut : 18
  19. 19. BAB ….. …….(kalimat judul bab) ……. Pasal…..(1) ……………………. (kalimat ayat) ………………………… 1. …………….. ( kalimat rincian ayat) .……………….……; 2. …………….. …….(idem) …………………….…………; 3. …………….. ….…(idem) …………………….…………; 4. dan seterusnya. atau(1) ……………………. (kalimat ayat) ………………………… a. …………….. (kalimat rincian ayat) .……………….……; b. …………….. ….…(idem) …………………….…………; c. …………….. ….…(idem) …………………….…………; d. dan seterusnya. Meskipun antara penggunaan angka arab dan huruf dibolehkan secara teoretissebagai pilihan dalam penguraian rincian kalimat, namun dianjurkan agar diutamakanpenggunaan angka arab pada rincian kalimat ayat pasal interpretasi (Pasal 1) danpenggunaan huruf kecil pada rincian kalimat ayat pasal norma (Pasal 2, danseterusnya). Hal penting yang perlu dipahami dalam teknik penyusunan draft rancanganperaturan perundang-undangan antara lain model penguraian pokok pikiran dalamkonsideran pertimbangan, penguraian judul bab, dan penguraian substansi norma dalamayat di bawah pasal. Penguraian pokok pikiran dalam konsideran pertimbangan, dapat dilakukandalam 4 (empat) model, yaitu :a. Model satu kalimat; Penulisan pokok pikiran dalam konsideran model ini, tuntas dalam satu kalimat, baik narasi landasan filosofis dan landasan sosiologis maupun landasan yuridisnya yang melatarbelakangi pembuatan peraturan yang bersangkutan. 19
  20. 20. b. Model dua kalimat; Penulisan pokok pikiran dalam konsideran model ini, tuntas dalam dua kalimat, sehingga narasi landasan filosofis dan landasan sosiologis dinyatakan dalam kalimat konsideran butir a, sedangkan narasi landasan yuridisnya dinyatakan dalam kalimat konsideran dalam butir b (terakhir).c. Model tiga kalimat; Penulisan pokok pikiran dalam konsideran model ini, tuntas dalam tiga kalimat, sehingga narasi landasan filosofis dinyatakan dalam kalimat konsideran butir a, landasan sosiologis dinyatakan dalam kalimat konsideran butir b, dan landasan yuridisnya dinyatakan dalam kalimat konsideran dalam butir c (terakhir).d. Model gabungan pokok pikiran pada butir-butir konsideran; Dalam hal konsideran terdiri dari beberapa butir pokok pikiran, sedangkan legal drafter menginginkan untuk mendeskripsikan keseluruhan landasan sebagai pokok pikiran (filosofis, sosiologis, yuridis) dalam tiap-tiap butir konsideran, maka semua landasan itu dapat ditulis berulang-ulang dalam tiap-tiap butir konsideran. Meskipun berulang namun esensi yang digambarkan dalam tiap-tiap landasan perundangannya harus berbeda-beda, dan pada butir konsideran terakhir hanya bermuatan landasan yuridis sebagai penutup. Dewasa ini sering ditemukan improvisasi dalam praktek penyusunan peraturanperundang-undangan terutama pada bunyi frase pembuka konsideran (landasan filosofivertikal) dan frase pembuka norma (landasan filosofi horizontal). Variasi terhadap bunyi frase ini dapat dibenarkan apabila didasarkan pada asaskelaziman yang sesuai keyakinan agama yang dipantulkan oleh bunyi klausul dalamkonstitusi negara, sehingga dapat menjadi 2 (dua) bentuk, yaitu berbunyi : 20
  21. 21. 1. DENGAN RAHMAT TUHAN YANG MAHA ESA PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA2. ATAS BERKAT RAHMAT ALLAH YANG MAHA KUASA PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA Landasan filosofi vertikal dalam frase yang berbunyi: “DENGAN RAHMATTUHAN YANG MAHA ESA”, digunakan didalam Undang-undang dan Perda padaumumnya. Landasan filosofi vertikal dalam frase yang berbunyi: “ATAS BERKATRAHMAT ALLAH YANG MAHA KUASA”, digunakan di dalam undang-undang danQanun / Perda mengenai daerah otonomi khusus Nangroe Aceh Darussalam. Bunyi frase tersebut terakhir di atas sebelum diundangkannya Undang-undangNomor 10 Tahun 2004, sudah digunakan dalam Undang-undang Nomor 18 Tahun 2001tentang Otonomi Khusus bagi Daerah Istimewa Aceh, sebagai Provinsi Nangroe AcehDarussalam. Dalam pengggunaan frase dengan bunyi demikian adalah klausul yangtertuang dalam awal alinea ketiga Pembukaan UUD 1945 yang berbunyi “Atas berkatrahmat Allah Yang Maha Kuasa”. 21
  22. 22. Di dalam Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang PembentukanPeraturan Perundang-undangan, ketentuan penulisan frase landasan filosofi vertikal,bunyinya tidak ada perubahan. Jadi Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tidakmengubah cara penulisan frase landasan filosofi vertikal. Adapun frase yang berbunyi“ATAS BERKAT RAHMAT ALLAH YANG MAHA KUASA” yang digunakandalam Undang-undang dan Qanun / Perda mengenai daerah otonomi khusus NangroeAceh Darussalam, tidak diatur di dalam undang-undang tersebut, melainkan justrubersumber dari bunyi Pembukaan UUD 1945. Perubahan besar yang di bawah Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 itumenyangkut 2 (dua) hal, yaitu :1. hal penulisan frase landasan filosofi horizonall, berubah menjadi : Dengan Persetujuan Bersama DEWAN PERWAKILAN RAKYAT REPUBLIK INDONESIA dan PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA2. hal pernyataan sah berlaku bagi undang-undang dan Perda yang tidak ditandatangani Presiden untuk undang-undang, dan tidak ditandatangani Kepala Daerah untuk Perda. Berkaitan dengan hal yang kedua di atas, khusus Perda Undang-undang Nomor10 Tahun 2004 tidak mengatur. Dasar hukum untuk Perda mengenai pernyataan sahberlaku ialah Undang-undang Nomr 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan DaerahPasal 144 ayat (5) yang berbunyi : “Dalam hal sahnya rancangan Perda sebagaimanadimaksud pada ayat (4), rumusan kalimat pengesahannya berbunyi, “Perda inidinyatakan sah, dengan mencantumkan tanggal sahnya”. Improvisasi dalam penyusunan redaksi norma peraturan perundang-undangansebenarnya tidak terjadi dengan sendirinya melainkan juga dipengaruhi oleh bunyisuatu norma yang sesungguhnya tidak ditujukan untuk maksud teknis penyusunannorma (tata cara pembentukan undang-undang). Sebagai contoh, bunyi klausul Pasal 20ayat (2) UUD 1945 yang berbunyi “Setiap rancangan undang-undang dibahas olehDewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama”, 22
  23. 23. mempengaruhi pembentuk undang-undang langsung mempergunakan frase landasanfilosofi horizontal seperti tersebut terakhir di atas. Bagian yang paling krusial dalam perancangan draft peraturan perundang-undangan ialah bagian Konsideran Menimbang (Bagian Pembuka Peraturan). BagianKonsideran ini adalah tempat legal drafter menuangkan tulisan yang mendeskripsikanpokok-pokok pikiran yang melatarbelakangi pembentukan peraturan itu sendiri. Didalam pokok-pokok pikiran itu harus tergambar pemikiran filosofis, sosiologis, danyuridis, yang dituangkan secara sistematis dalam kalimat singkat, padahal ruang(space) tempat penulisan sangat sempit. Pada hakekatnya, penjelasan yang palingmendasar tentang latar belakang pembentukan peraturan terdapat di dalam konsideranmenimbang. Oleh karena itu landasan filosofis, landasan sosiologis, dan landasanyuridis peraturan harus mampu dipantulkan oleh kalimat (Klausula) yang tertulis didalam konsideran menimbang itu. Legal drafter dituntut mampu dalam keadaan bagaimanapun untukmendeskripsikan pokok pikiran yang merupakan landasan filosofis, landasansosiologis, dan landasan yuridis peraturan perundang-undangan dalam kalimatkonsideran yang singkat serta tepat makna dan tepat tata bahasa. Mengingat ruang penulisan konsideran menimbang sangat sempit, maka perludihindari penulisan informasi yang bersifat data sekunder seperti penulisan nomor dantahun atau pasal dari peraturan perundang-undangan tertentu di dalamnya karena hal itutidak lagi bersifat pokok pikiran melainkan sudah merupakan hal yang operasional,terkecuali untuk perubahan peraturan, maka nomor dan tahun peraturan yang akandiubah perlu ditulis pada bagian konsideran menimbang.Berikut ini dikemukakan contoh bunyi :Konsideran Peraturan Daerah : a. bahwa daerah dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah merupakan bagian integral negara Kesatuan Republik Indonesia, dipandang perlu menyusun rencana strategis daerah provinsi yang selaras dengan tujuan pembangunan nasional; b. bahwa rencana strategis daerah merupakan parameter keberhasilan pembangunan yang harus dipertanggung-jawaban oleh Kepala Daerah, 23
  24. 24. dipandang perlu menyusun perencanaan pembangunan dalam bentuk rencana strategis daerah Provinsi …….; c. bahwa untuk mewujudkan maksud tersebut pada huruf a dan b di atas, dipandang perlu mengatur rencana strategis daerah Provinsi………, dengan Peraturan Daerah;Konsideran Peraturan Kepala Daerah : a. bahwa rencana strategis daerah merupakan acuan dalam penyelenggaraan pelayanan pemerintahan, pembangunan, dan kemasyarakatan di daerah, dipandang perlu menyusun rencana strategis sektoral yang wajib dilaksanakan oleh satuan kerja organisasi perangkat daerah di Provinsi…….secara tepat dan berhasilguna; b. bahwa pelaksanaan rencana strategis sektoral secara tepat guna dan berhasilguna merupakan tuntutan aspirasi masyarakat, dipandang perlu menyusun rencana strategis sektoral, sesuai kebutuhan pelayanan kepada masyarakat; c. bahwa untuk mewujudkan maksud tersebut pada huruf a dan b di atas, dipandang perlu mengatur rencana strategis sektoral Provinsi………., dengan Peraturan Gubernur Provinsi…….Konsideran keputusan yang bersifat ketetapan (Beschikking): a. bahwa Gubernur Provinsi…… berwenang mengangkat Sekretaris Daerah Kabupaten dan Kota atas usul Bupati atau Walikota; b. bahwa Pegawai Negeri Sipil yang namanya tercantum dalam lampiran keputusan ini memenuhi syarat administratif dan kecakapan ……., dipandang perlu mengangkatnya dalam jabatan Sekretaris Daerah Kabupaten/Kota……..; c. bahwa untuk mewujudkan maksud tersebut pada huruf a dan b di atas, dipandang perlu menetapkan pengangkatan ……… dalam jabatan Sekretaris Daerah Kabupaten/Kota ……., dengan Keputusan Gubernur …..….; Klausula dalam konsideran menimbang di atas mengandung pokok pikiran yangmerupakan landasan filosofis, sosiologis, dan yuridis yang melatarbelakangipembentukan peraturan. Landasan filosofis terdapat pada konsideran menimbang huruf 24
  25. 25. a, landasan sosiologis terdapat pada konsideran menimbang huruf b, dan landasanyuridisnya terdapat pada konsideran menimbang huruf c. Adakalanya Legal Drafter memaparkan pokok pikiran yang merupakanlandasan filosofis, sosiologis, dan yuridis tidak terpisah dalam beberapa hurufmelainkan hanya dalam satu butir kalimat saja. Cara demikian diperkenankan dalamdunia penulisan peraturan. Bentuk lain yang biasa pula ditemui dalam implementasi teknik legal drafting,adalah penulisan kalimat konsideran menimbang dalam beberapa huruf (beberapakalimat) dan pada tiap huruf atau kalimatnya berisi pokok pikiran filosofis, sosiologis,dan yuridis sekaligus. Hal inipun merupakan cara yang benar pula. Hal praktis yang merupakan anjuran dalam teknik legal drafting antara lainadalah dalam hal penuangan pokok pikiran dalam kalimat konsideran, yaitu perludisusun secara sistematis dengan mendahulukan penulisan kalimat yang mengandunglandasan filosofis kemudian disusul landasan-landasan lainnya dan yang terakhirkalimat yang mengandung landasan yuridis. Landasan sosiologis dan landasan yuridis boleh ditulis berulang-ulang dalambeberapa kalimat konsideran menimbang, asalkan tidak mendahului kalimat yangmenyatakan pokok pikiran yang merupakan landasan filosofis, serta pada bagian akhirtetap ada kalimat landasan yuridis terutama apabila kalimat konsideran menimbang ituterdiri dari banyak huruf. Jadi, dalam penulisan kalimat konsideran menimbang, terdapat imaprovisasiyang lumayan banyak. Ada beberapa kalimat yang hanya terdiri dari satu kalimatsaja, ada yang terdiri dari banyak huruf (kalimat), ada yang menuliskan pokok pikiranfilosofis, sosiologis, dan yuridis secara terpisah dalam tiap huruf, ada pula yangmengulang-ulangnya dalam tiap huruf, dan sebagainya. Namun semuanya tidakmengurangi keabsahan peraturan. Suatu peraturan tanpa pasal akan menyulitkan di dalam penyebutan lokasinorma apabila hal itu diperlukan untuk menunjuk norma lintas pasal. Oleh karena itu,cara-cara berimprovisasi di dalam membuat peraturan harus pula mengindahkan batas-batas kelaziman suatu format peraturan. Peraturan, memerlukan format baku di dalam penulisannya oleh karena formatperaturan yang mengindahkan asas kelaziman, kondusif terhadap penegakannya 25
  26. 26. terutama dari aspek kepastian hukum dan penerimaan oleh masyarakat. Apabila caramembuat peraturan tidak mengindahkan patokan-patokan tertentu, maka samalah iadengan puisi atau karya sastra yang performance dan interpretasinya warna-warnidan bias tergantung selera pengguna atau tergantung cara orang memandang takubahnya melihat gambar lukisan abstrak, dan hal serupa ini sangat buruk untuk suatumateri muatan peraturan perundang-undangan. Hal yang krusial lainnya, terdapat pula pada penulisan klausula sebagaipenjelasan pengertian di dalam Pasal 1 sebagai pasal interpretasi. Apabila Pasal 1difungsikan sebagai pasal interpretasi, maka klausula pasal interpretasi berisipenetapan batasan pengertian istilah, singkatan, dan ungkapan. Sedangkan klausulapasal norma berisi penetapan hubungan hukum subyek baik antara orang yang satudengan orang yang lain (Hukum Privat) maupun antara orang dengan negara (HukumPublik). Ciri-ciri pasal interpretasi dan pasal norma adalah sebagai berikut :Ciri-ciri Pasal Interpretasi dan Pasal Norma Pasal Interpretasi Pasal Norma 1. kata yang digunakan 1. tidak menggunakan kata selalu “adalah” “adalah” melainkan kata “merupakan” 2. berisi penetapan batasan 2. berisi penetapan pengertian hubungan hukum 3. selalu ditempatkan pada 3. tersebar di semua pasal Pasal 1 (termasuk pada pasal 1 jika pasal 1 bukan pasal interpretasi) 4. merupakan penjelasan 4. merupakan pokok yang peraturan dijelaskan 5. selalu terdiri dari 1 pasal 5. terdiri dari banyak pasal saja Bagian-bagian tempat penuangan kalimat penjelasan peraturan tersebut ada di 3(tiga) tempat, yaitu pada :a. konsideran pertimbangan, menjelaskan pokok pikiran yang melatarbelakangi pembentukan peraturan. 26
  27. 27. b. batang tubuh (pasal 1) menjelaskan batasan pengertian istilah, singkatan, dan ungkapan yang digunakan dalam peraturan.c. Batang tubuh (pasal atau ayat lainnya) yang menjelaskan pengaturan terhadap esensi urusan terkait selengkap-lengkapnya.E. Bagian-bagian PeraturanSetiap peraturan baik peraturan perundang-undangan, terdiri dari 7 (tujuh) bagian,yaitu :1. Judul;2. Pembukaan;3. Batang Tubuh Peraturan;4. Pengesahan atau Penetapan;5. Pengundangan;6. Tempat Pengundangan (Pembukuan Peraturan); danLampiran Peraturan (jika diperlukan).Ad. 1 Judul Bagian judul peraturan perundang-undangan berisi keterangan-keterangan : a. jenis peraturan; b. teritorial/wilayah hukum (negara, daerah, desa); c. nomor peraturan; d. tahun pembuatan peraturan; e. nama peraturan. Kalimat judul tergolong baik apabila kalimat nama peraturan disusun menurut tata bahasa baku, singkat tapi mampu menggambarkan seluruh isi yang menjadi substansi peraturan itu. Contoh judul : 27
  28. 28. UNDANG-UNDANG REPUBLIK INDONESIA NOMOR : 32 TAHUN 2004 TENTANG PEMERINTAHAN DAERAHAd. 2 Pembukaan Bagian pembukaan peraturan perundang-undangan, meliputi: a. frase pembuka konsideran atau landasan filosofi vertikal (transedental) b. jabatan pembentuk peraturan; c. konsideran Menimbang (pokok pikiran); d. konsideran Mengingat (dasar hukum); e. frase pembuka norma atau landasan filosofi horizontal; f. pernyataan decisoir (Memutuskan/Menetapkan); g. jenis dan nama peraturan.Ad. 3. Batang Tubuh Peraturan Batang tubuh peraturan dapat dibagi ke dalam bab-bab yang meliputi : a. bab interpretasi; b. bab materi yang diatur; c. bab ketentuan penyidikan ; d. bab ketentuan sanksi/pidana e. bab ketentuan peralihan; dan f. bab ketentuan penutup.6Ad. 4. Pengesahan atau Penetapan Peraturan Pengesahan peraturan dilakukan oleh Presiden sebagai Kepala Negara dan dilakukan hanya untuk Undang-undang. Penetapan peraturan dilakukan oleh Presiden atau Kepala Daerah untuk segala peraturan yang lebih rendah dari pada undang-undang. Bagian pengesahan atau penetapan peraturan, berisikan keterangan, yaitu : a. keterangan lokasi (nama kota tempat prosesi pengesahan atau penetapan dilakukan); b. keterangan waktu (tanggal, bulan dan tahun) pengesahan atau penetapan;6 Bandingkan Supardan Modeong, Teori dan Praktek Penyusunan Peraturan Perundang-undangan Tingkat Daerah, Cetakan Pertama, PT. Tintamas Indonesia, Jakarta, 2001, halaman 79 – 112. 28
  29. 29. c. nama jabatan pemberi pengesahan atau penetapan; d. tanda tangan pejabat yang mengesahkan atau menetapkan; e. nama pejabat yang mengesahkan atau menetapkan.Ad. 5. Pengundangan Bagian pengundangan tidak terdapat pada semua peraturan, melainkan hanya terdapat pada peraturan yang tergolong peraturan perundang-undangan yang bersifat mengatur.Ad. 6. Tempat Pengundangan Undang-undang wajib dicatat dalam LEMBARAN NEGARA, sedangkan Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden dan Keputusan Presiden dicatat dalam BERITA NEGARA. Peraturan Daerah dicatat dalam LEMBARAN DAERAH, sedangkan Peraturan Kepala Daerah,dicatat dalam BERITA DAERAH. Pejabat yang mengundangkan undang-undang, dll dalam lingkup nasional ialah Menteri Sekretaris Negara, sedangkan yang mengundangkan Perda, dll dalam lingkup daerah ialah Sekretaris Daerah.Ad. 7. Lampiran Peraturan Bagian lampiran peraturan secara fisik terpisah dari pasal norma oleh karena lembaran atau naskahnya terpisah dari naskah peraturan yang dilampirinya, akan tetapi secara normatif lampiran merupakan satu kesatuan tidak terpisah dari peraturan yang dilampirinya. Syarat suatu lampiran menyatu dengan peraturan yang dilampirinya dan mengikat sebagai norma, adalah pada salah satu ayat dalam batang tubuh peraturan itu harus dicantumkan klausul yang berbunyi, misalnya : “Bagan susunan organisasi Dinas …….. sebagaimana dimaksud pada Pasal ….. ayat ( .. ), tercantum dalam lampiran yang merupakan bagian dan satu kesatuan tidak terpisah dari ……… (peraturan) …….. ini”. Contoh bentuk lampiran dimaksud di atas, dapat digambarkan sebagai berikut : 29
  30. 30. Lampiran Peraturan Daerah… Nomor ……….. Tahun ……….. SUSUNAN ORGANISASI DINAS ……. PROVINSI / KABUPATEN / KOTA ……… KEPALA DINAS Kelp. Jab. BAGIAN Fungsional Sub Bagian Sub Bagian Bidang….. Bidang….. Bidang….. Bidang….. Seksi ….. Seksi….. Seksi….. Seksi….. Seksi….. Seksi….. Seksi….. Seksi….. UPTD …...(Kepala Daerah)…… …...(tanda tangan)…… …...(nama)……G. PENUTUP 30
  31. 31. Dalam rangka membentuk Peraturan Daerah yang baik diperlukan beberapa langkahawal yaitu: pertama, pembentukan visi bersama tentang bentuk ideal kondisi yang akan dituju.Kedua, skala prioritas pengaturan mana yang akan didahulukan sebagai batu penjuru danmemayungi pengaturan lainnya. Ketiga, proses harmonisasi vertikal dan horisontal agar dapatdilakukan pengaturan secara utuh dan lengkap serta selaras dan serasi dengan peraturan lain yangsederajat maupun yang mempunyai kedudukan lebih tinggi serta sejalan dengan asas-asashukum. Keempat, pengaturan tersbut harus mampu mengarah pada pencapaian sasaranpembangunan dalam RPJP/RPJPD dan RPJM/RPJMD. Kelima, pengaturan tersebut harusmampu menyelesaikan masalah yang ada.. Keenam, pengaturan harus dilakukan dalam bataskewenangan. ************ BAHAN BACAANB. Hestu Cipto Handoyo, Prinsip-Prinsip Legal Drafting dan Desain Naskah Akademik, Universitas Atmajaya Yogyakarta, 2008Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, BIP Jakarta, tahun 2007Maria Farida, Ilmu Perundang-Undangan buku 1 dan 2, penerbit Kanisius Yogyakarta, tahun 2007Satjipto Rahardjo, Hukum Dalam Jagat Ketertiban, UKI Press, Jakarta tahun 2006Supardan Modeong dan Zudan Arif Fakrulloh, Legal Drafting Berporos Hukum Humanis Partisipatoris, PT Perca Jakarta, 2005 31

×